5 Departementets vurdering og forslag

5.1 Bakgrunnen for lovforslaget

5.1.1 Høringsnotatets forslag

I høringsnotatet foreslo departementet en regel som gir Kongen kompetanse til å gi forskrift om hvor og hvordan personer som reiser inn til Norge, skal gjennomføre karantene. Forslaget ville gi et klart hjemmelsgrunnlag for å videreføre en karantenehotellordning. Departementet skrev:

«Reglene om opphold på karantenehotell for personer i innreisekarantene etter covid-19-forskriften § 5 og forskriftshjemlene i covid-19-forskriften § 20 andre ledd ble fastsatt med hjemmel i smittevernloven § 7-12. Forskrifter gitt i medhold av smittevernloven § 7-12 skal, såfremt bestemmelsene ikke er opphevet innen 30 dager etter at de er meddelt Stortinget, snarest mulig legges fram som lovforslag, jf. beredskapsloven § 3 tredje ledd.

Gjennomgangen i punkt 3 viser at smittesituasjonen i Norge er alvorlig. Blant annet mener Helsedirektoratet at det er moderat til høy risiko for at smittesituasjonen i deler av landet kan komme ut av kontroll. Selv om Norge har hatt innreisekarantene siden mars 2020, skyldes likevel mye av smittespredningen importsmitte. Dette tilsier at det antakeligvis vil være behov for strenge karantenetiltak også fremover. Departementet foreslår derfor en ny midlertidig forskriftshjemmel i smittevernloven, som vil gi hjemmel til å videreføre karantenehotellordningen.»

I høringsnotatet omtaler departementet spørsmålet om smittevernloven § 4-3 gir hjemmel til å fastsette en plikt til å gjennomføre innreisekarantene på et karantenehotell. Det ble vist til legalitetsprinsippet i Grunnloven § 113 og at en plikt til opphold på karantenehotell er et inngripende tiltak. Endringsforskriften som innførte en plikt til opphold på karantenehotell i karantenetiden, ble derfor fastsatt med hjemmel i smittevernloven § 7-12.

I høringsnotatet står det videre:

«Departementet foreslår på den bakgrunn en ny forskriftsbestemmelse som klart gir hjemmel for å videreføre karantenehotellordningen. Departementet fremmer videre forslag om adgang til å gi forskrift om hvordan kostnadene ved slike karanteneopphold skal dekkes. Det foreslås også hjemmel til å gi forskrift om egne saksbehandlingsregler.»

5.1.2 Høringsinstansenes syn

Departementet har mottatt høringsuttalelser både knyttet til om det er et behov for lovendringer og til departementets nærmere forslag.

Helsedirektoratet støtter forslaget og skriver blant annet:

«Et tydelig hjemmelsgrunnlag for karantenehotell i nasjonal lovgivning er rettslig nødvendig med tanke på at en slik ordning etter Helsedirektoratets vurdering per i dag fortsatt vil være nødvendig.»

Helsedirektoratet refererer i sin høringsuttalelse til bakgrunnen for at karantenehotellordningen ble innført:

«Det vises til at importsmitte har vært en av hovedutfordringene for den norske innsatsen. Importsmitte har anslagsvis stått for 20 % av de registrerte tilfellene, og det er grunn til å anta at det har medført betydelig sekundærsmitte i hele landet. Større utbrudd er knyttet til importsmitte, og flere sårbare kommuner har vært rammet av dette.

Da forsterkede reiserestriksjoner skulle innføres, tilsa smittesituasjonen at det kunne være nødvendig å stenge grensene på samme måte som ble gjort i mars. For å unngå dette og bedre etterlevelse av karantene ble karantenehotellordningen innført, da den ble vurdert som et mindre inngripende alternativ, jf. smittevernlovens krav til forholdsmessighet.

I tillegg til ovennevnte var målsettingen med tiltaket blant annet at det var nødvendig å redusere forekomsten av importsmitte for å motvirke smittespredning og ha mulighet til å slå ned smittetallene. Innføring av karantenehotell ville sikre at smittede personer ikke reiste videre før smittestatus var avklart. Dette ville beskytte mot videre smittespredning i Norge, og redusere kapasitetspresset som var økende i mange av landets kommuner.

Kommunene rapporterte at det mange steder ikke var kapasitet til å føre tilsyn med at karantenefasiliteter som ble brukt var egnede, eller til å føre tilsyn med at karantenekravene ble overholdt. Det er heller ingen god oversikt over tilreisende til landets kommuner som er pålagt karanteneplikt, og gjennomføring av tilsyn er derfor i seg selv en utfordrende oppgave for kommunene. Disse faktorene, kombinert med at etterlevelsen av karantenekravene i enkelte grupper var lav, var en avgjørende årsak til at det ble vurdert som nødvendig og forholdsmessig å innføre ordningen med karantenehotell.

Ordningen ville lette tilsynsoppgavene, og redusere smittefaren, i de av landets kommuner som ikke er innreisesteder. Dette ble vurdert som nødvendig i en situasjon der hovedfokuset er å slå ned smittespredning og opprettholde kapasitet. I innreisekommuner ble det vurdert at tilsynsoppgavene kunne forenkles ved at tilsyn i all hovedsak kunne gjennomføres på enkelte steder og samlet, heller enn spredt i den enkelte kommune.»

Folkehelseinstituttet er positive til den foreslåtte endringen, men mener den gjeldende ordningen ikke innfrir de opprinnelige intensjonene og har mange innspill til dens utforming. Folkehelseinstituttet skriver blant annet at ordningen ble innført svært raskt og at den kan ha fått utilsiktede konsekvenser ved at den ikke bidrar til å håndtere de gruppene som i utgangspunktet skapte bekymring.

Oppsummert mener Folkehelseinstituttet at karantenehotell ikke bør være hovedregelen, men at det kan være et nyttig og forholdsmessig tiltak når det ikke foreligger et egnet karantenested. Instituttet mener at hva som er et egnet karantenested bør defineres, og at det er et eget hjem eller et sted der det er mulig å holde avstand til andre voksne i hele karantenetiden. Det heter videre at det bør være mulig å få unntak fra karantene og opphold på karantenehotell, at den som er i karantene må få tilstrekkelig informasjon, og at det er problemer med smittespredning blant arbeidstakere.

KS er bekymret for smittesituasjonen i Norge og viser til de store konsekvensene smittespredning har for kommunehelsetjenesten. På bakgrunn av dette skriver organisasjonen:

«Forslaget om forskriftshjemmel i smittevernloven som gir hjemmel til å videreføre karantenehotellordningen er derfor nødvendig. Tiltakene vil bidra til at kommunens helsetjenester ikke blir overbelastet.

KS støtter derfor departementets forslag om midlertidige endringer i smittevernloven. Vi har hatt dialog med noen av de kommunen som er særlig berørt av innreiseproblematikk, og de har også i hovedsak gitt sin tilslutning til forslaget, selv om de ikke har hatt mulighet til å lese høringsnotatet grundig.

Vi legger til grunn at tiltakene er grundig vurdert opp mot grunnloven og menneskerettighetene. Vi deler departements vurderinger om at pålegg om opphold på karantenehotell må ha klar hjemmel.»

Norges institusjon for menneskerettigheter etterlyser i sin høringsuttalelse en klarere beskrivelse av forskriftshjemmelens formål og funksjon. Det vises til at dette er nødvendig for å vurdere lovligheten og forholdsmessigheten av forskrifter fastsatt i medhold av forslaget og skriver:

«Det er uklart for oss [om] begrunnelsen for pålegg om karantenehotell er at personer som ankommer riket ikke har et egnet oppholdssted, ikke etterlever karantenereglene selv om de oppholder seg på et egnet oppholdssted, eller begge deler. Dersom hensynet bare er å sikre at personen har et egnet oppholdssted, bør det i proposisjonen omtales nærmere hva som anses som et egnet oppholdssted og hvilke momenter som spiller inn i denne vurderingen. Det vil kunne gi en klarere ramme for forskriftskompetansen. Det omfatter også en vurdering av hvilke faktiske omstendigheter rundt gjennomføring av karanteneplikt som gir grunn til å anta at opphold på ‘egnet sted’ ikke er tilstrekkelig.»

Professor Hans Petter Graver mener at Stortinget gjennom forslaget inviteres til å vedta en bestemmelse som endrer smittevernloven § 7-12. Han skriver:

«I utgangspunktet er det neppe noe i veien for å gi lovmessig hjemmel til regjeringen til å gi bestemmelser om hvordan en karanteneplikt skal gjennomføres, herunder at den skal skje på et anvist oppholdssted. Spørsmålet er likevel om dette kommer i en annen stilling når bakgrunnen for et slikt forslag er at regjeringen har brukt unntaksbestemmelsen i § 7-12, som er en type unntaks- og beredskapshjemmel. Etter mitt syn har departementet her valgt en modell som står i et problematisk spenningsforhold til den gjeldende lovgivningen. Bestemmelser som regjeringen vedtar i medhold av § 7-12 er midlertidige og underlagt parlamentarisk kontroll. Dette følger av bestemmelsens henvisning til beredskapslovens §§ 3 og 4. Beredskapsloven § 3 annet ledd sier at ‘Bestemmelser gitt av Kongen med hjemmel i denne paragraf skal snarest mulig meddeles Stortinget’. I tredje ledd sier den at ‘såfremt bestemmelsene ikke er opphevet innen 30 dager etter at de er meddelt Stortinget, skal de snarest mulig legges fram som lovforslag.’ Slik meddelelse ble gitt Stortingets presidentskap av statsminister Erna Solberg i brev av 6.11.2020.

Det kan reises spørsmål ved hvordan formuleringen ‘skal de legges frem som lovforslag’ skal forstås. Etter ordlyden er den nærliggende lesningen at det er hele forskriften som skal fremmes som lovforslag. En alternativ forståelse er at det er tilstrekkelig at regjeringen legger frem forslag til en hjemmelslov for den forskriften som er vedtatt, slik at regjeringen kan fortsette å regulere spørsmålet ved forskrift, og eventuelt også foreta endringer i denne. Denne forståelsen lar seg ikke like lett forene med ordlyden i beredskapsloven § 3.»

Graver gjennomgår forarbeidene til beredskapsloven og oppsummerer slik:

«Uttalelsene trekker alle i retning av en bokstavelig forståelse av bestemmelsen i tredje ledd: det som skal legges frem som forslag til lov er hele det regelsettet regjeringen har vedtatt i medhold av fullmaktsbestemmelsen, dersom den mener at bestemmelsene bør gjelde lengre enn de 30 dagene som loven gir anvisning på.

Dette innebærer at dersom regjeringen legger frem forslag til en fullmaktsbestemmelse i stedet for å legge frem bestemmelsene som lovforslag, så legger den i realiteten frem et forslag som endrer innholdet av smittevernloven § 7-12. Etter mitt syn er det prinsipielt sett problematisk at regjeringen foreslår å endre på de grunnleggende spillereglene midt under en pågående kritisk situasjon. Generelt sett er dette en dårlig ide. De reglene vi har for å håndtere akutte situasjoner er gitt under rolige forhold og etter en ordinær lovbehandling med offentlig utredning, bred høring med vanlige høringsfrister og vanlig lovbehandling i Stortinget. Nå foreslås en endring av dette, under et sterkt tidspress, uten en forutgående utredning og med svært knappe frister og mulighet til å overskue konsekvenser. Til dette kommer at forslaget er vidtgående, idet det ikke bare innebærer hjemmel til et inngrep i grunnleggende rettigheter, men også inneholder en fullmakt til å fravike forvaltningslovens saksbehandlingsregler, som skal vareta enkeltpersoners rettssikkerhet i enkeltsaker.

Departementet har ikke gitt noen begrunnelse for hvorfor det har valgt en fremgangsmåte som avviker fra den ordningen som er fastsatt i § 7-12. Dette gjør det vanskelig, om ikke umulig å ta stilling til om det er et reelt behov for å gjøre dette. […].

Man må her også se på de mulige presedensvirkningene av et slikt forslag. Det å gjøre endringer i de grunnleggende reglene for hvordan man skal forholde seg i en akutt situasjon undergraver hele hensikten med å ha beredskapslovgivning. Vel kan man hevde at heller ikke beredskapslovgivning må bli en tvangstrøye, men terskelen for å fravike den bør være svært høy.

På denne bakgrunn mener jeg at departementet bør sende de materielle reglene om karantenehotell på høring, med en redegjørelse for alternative tiltak som er vurdert og for hvorfor de ikke anses tilstrekkelige, og for hvordan kravet til likebehandling av dem som må i karantene fordi de kommer inn til landet med dem som må i karantene fordi de har vært i nærkontakt med en som er smittet blir ivaretatt, [med] sikte på å fremme disse reglene for Stortinget som forslag til lov.»

Advokatforeningen viser til Gravers uttalelser og slutter seg til dem. Foreningen uttaler videre at:

«Å påby innreisende å oppholde seg på et karantenehotell, er ikke nødvendig for å sikre at karantenereglene etterleves. Stedet for gjennomføring av karantenen bør være valgfritt for den enkelte, så lenge karanteneplikten forstås og overholdes.»

5.1.3 Departementets vurderinger

Departementet opprettholder forslaget fra høringsnotatet om en forskriftshjemmel i smittevernloven § 4-3 som gir Kongen kompetanse til å gi forskrift om hvor og hvordan personer i innreisekarantene skal gjennomføre karantenen. Forslaget vil gi et klart hjemmelsgrunnlag for å bestemme at karantenen skal gjennomføres på karantenehotell.

De smittevernfaglige vurderingene omtalt i punkt 3.4 viser at det fortsatt vil være behov for å fastsette en plikt til opphold på karantenehotell i enkelte tilfeller. Folkehelseinstituttet mener karantene på hotell kan være nyttig og forholdsmessig når det ikke foreligger et annet egnet karantenested og uttaler videre at karantenehotellordningen kan være nødvendig for smittevernet selv om den bør innrettes annerledes enn i dag. Helsedirektoratet gir uttrykk for det samme. KS støtter også forslaget om en lovhjemmel for plikt til oppholdssted under karantenetiden.

Departementet vil understreke at de mange høringsuttalelsene fra privatpersoner som uttrykker misnøye med forslaget og ordningen, er vurdert og tatt på alvor. Det vises til høringsnotatet med forslag til endringer i kravene til oppholdssted som er sendt på høring, hvor mange av innspillene er hensyntatt. På bakgrunn av de smittevernfaglige vurderingene referert i punkt 3.4, mener departementet likevel at det er behov for dette lovforslaget selv om det nå foreslås vesentlige endringer i ordningen.

Norges institusjon for menneskerettigheter etterlyser en klarere beskrivelse av forskriftshjemmelens formål og funksjon.

Formålet med forskriftshjemmelen er å kunne bestemme at innreisekarantene skal gjennomføres på et bestemt oppholdssted, slik som et karantenehotell, for å sikre at den kan gjennomføres på en smittevernfaglig egnet måte. Som omtalt i punkt 3.4 mener helsemyndighetene at det er nødvendig med tiltak for å hindre at smittede tilreisende skal føre til nye utbrudd. Et tiltak for å hindre slik smittespredning er å sette personer som ankommer Norge fra utlandet, i innreisekarantene. Helsedirektoratet viser til at «[d]et eneste effektive alternative tiltaket til dette er å hindre at tilreisende kommer til Norge ved å stenge grensene, som anses som et mer inngripende tiltak enn å stille krav til gjennomføring av karantene».

Departementet understreker at krav om bestemt oppholdssted under innreisekarantene må være basert på en klar medisinskfaglig begrunnelse. Dette vil sammen med de andre rettslige rammene gjennomgått i punkt 4, begrense bruken av denne forskriftshjemmelen, i likhet med bruken av de øvrige forskriftshjemlene i smittevernloven. Sammenlignet med disse gjelder dette lovforslaget et avgrenset og mer konkret smitteverntiltak.

De generelle reglene om innreisekarantene i covid-19-forskriften kapittel 2 er i dag fastsatt med hjemmel i smittevernloven § 4-3. Etter denne bestemmelsen kan Kongen gi forskrifter for å motvirke at smittsomme sykdommer føres inn i landet eller spres til andre land, blant annet ved tiltak som gjelder personer, dyr, transportmidler, varer og gjenstander som kan tenkes å overføre smittsomme sykdommer.

Det har vært vurdert om denne regelen også gir hjemmel for å fastsette en plikt til å gjennomføre innreisekarantene på et karantenehotell. Departementet viser til at smittevernloven § 4-3 har en svært vid ordlyd, som språklig sett dekker ulike karantenetiltak, også dagens innreisekarantene. Plikten til å tilbringe innreisekarantene i eget hjem eller på annet egnet oppholdssted var før endringen 9. november, også hjemlet i smittevernloven § 4-3.

Legalitetsprinsippet i Grunnloven § 113 krever at fastsetting av forskrifter som gjør inngrep overfor den enkelte, må ha forankring i lov gitt av Stortinget og stiller krav til lovhjemmelens klarhet. I vurderingen av hjemmelskravet har det betydning hvor inngripende tiltaket er. Det må videre tas hensyn til om tiltaket griper inn i menneskerettigheter som er grunnlovs- eller konvensjonsfestet, og om normen som vedtas i medhold av en fullmaktsbestemmelse, er straffesanksjonert.

Plikten til å oppholde seg på karantenehotell i ti dager for personer som kommer fra land med forhøyet smitte, og som utelukkende av den grunn anses å utgjøre en smitterisiko, er et inngripende tiltak. Det er på bakgrunn av disse betraktningene at endringsforskriften som innførte en plikt til opphold på karantenehotell i karantenetiden, ble fastsatt med hjemmel i smittevernloven § 7-12.

Etter smittevernloven § 7-12 første punktum kan Kongen gi bestemmelser av lovgivningsmessig innhold for å trygge folkehelsen når et utbrudd av en allmennfarlig smittsom sykdom truer folkehelsen og det derfor er fare ved opphold. Smittevernloven § 7-12 tredje punktum bestemmer at beredskapsloven §§ 3 og 4 «gjelder tilsvarende». Det følger av beredskapsloven § 3 tredje ledd at «såfremt bestemmelsene ikke er opphevet innen 30 dager etter at de er meddelt Stortinget, skal de snarest mulig legges fram som lovforslag». Forskrifter gitt med hjemmel i smittevernloven § 7-12 skal derfor, hvis de ikke er opphevet innen 30 dager etter at de er meddelt Stortinget, snarest mulig legges fram som lovforslag.

Det er på denne bakgrunn departementet fremmer et forslag til endringer i smittevernloven § 4-3. Dette er også årsaken til den svært korte høringsfristen.

Professor Hans Petter Graver skriver at departementets forslag i høringsnotatet står i et problematisk forhold til smittevernloven § 7-12. Etter hans syn skulle departementet lagt reglene om karantenehotell som sådan frem for Stortinget, ikke en forskriftshjemmel som åpner for å videreføre dem. Han hevder at Stortinget inviteres til å vedta en bestemmelse som endrer smittevernloven § 7-12 innenfor sitt virkeområde. Advokatforeningen viser i sin høringsuttalelse til Gravers uttalelse og slutter seg til ham.

Departementet er enig i at ordlyden i beredskapsloven § 3 tredje ledd kan synes å tilsi at det er regelsettet som sådan som skal legges frem for Stortinget. Beredskapsloven § 3 gjelder når riket er i krig eller i krigslignende situasjon, mens smittevernloven § 7-12 gjelder når et utbrudd av en allmennfarlig smittsom sykdom truer folkehelsen. Som Graver påpeker, er smittevernlovens forarbeider knappe, og de inneholder ingen drøftelse av hvordan beredskapsloven § 3 tredje ledd skal forstås på smittevernlovens område.

Regelen i beredskapsloven § 3 tredje ledd kom inn under stortingsbehandlingen. Det heter i Innst. O. XV – 1950 på side 16–17:

«Fullmakten i kap. II (prp.kap. VIII) er utbygget med ett ytterligere kautel i forhold til proposisjonen. Stortinget skal straks innkalles for å ta standpunkt til de enkelte bestemmelser som er utstedt i henhold til fullmakten, og kan umiddelbart oppheve dem ved vedtak i plenum. Er dette ikke gjort innen 30 dager, skal bestemmelsene snarest fremmes som vanlig lovforslag til ordinær lovbehandling i Odelsting og Lagting.»

Videre står det under de spesielle merknadene på side 22:

«I § 3 tredje ledd er foreslått en ny regel om at de bestemmelser som er utferdiget, skal settes fram som lovforslag hvis de ikke er opphevet – av Kongen eller av Stortinget i plenum – innen 30 dager etter at de er vedtatt av Stortinget. Den tanke som ligger bak er at bestemmelser som forutsettes å få en viss varighet bør undergis ordinær lovbehandling. En har imidlertid ikke villet forlange at regjeringen skal sette fram et lovforslag før Stortinget har hatt tid til å ta standpunkt til om det vil oppheve bestemmelsene ved plenarbeslutning.»

Uttalelsene kan trekke i retning av at samtlige regler fastsatt med hjemmel i § 7-12 må fremmes som lovforslag.

Samtidig viser disse uttalelsene etter departementets syn at det sentrale formålet bak beredskapsloven § 3 tredje ledd er at regler som varer lenger enn 30 dager, skal være forankret i den ordinære lovgivningsprosessen etter Grunnloven §§ 75 følgende. Dette formålet oppnås også der Stortinget vedtar en forskriftshjemmel. Departementet legger derfor nå frem en proposisjon for Stortinget med forslag om en forskriftshjemmel som gir mulighet til å videreføre krav om opphold på karantenehotell for personer i innreisekarantene.

Graver skriver at «det som skal legges frem som forslag til lov er hele det regelsettet regjeringen har vedtatt i medhold av fullmaktsbestemmelsen». Departementet forstår synspunktet slik at reglene i ett og alt må legges frem som lovforslag.

Dette er ikke slik smittevernloven § 7-12 er forstått og anvendt hittil. Departementet viser til Prop. 130 L (2019–2020), hvor det ble fremmet et forslag om en forskriftshjemmel i smittevernloven § 4-3 a som ga Kongen kompetanse til å fastsette nærmere regler om isolasjon og smittekarantene i forskrift. Forskriftshjemmelen ga Kongen kompetanse til å videreføre regler som tidligere var fastsatt i medhold av smittevernloven § 7-12.

Når det gjaldt forskriftshjemmelens ordlyd, stilte en enstemmig helse- og omsorgskomite seg bak regjeringens forslag, og Stortinget vedtok loven i samsvar med det. Helse- og omsorgskomiteen uttalte også enstemmig at:

«Komiteen mener forskriften må konkretisere pliktene til personer som blir underlagt isolering og smittekarantene, og pliktene kan ikke være mer inngripende enn nødvendig. På samme måte som kriteriene for å bli ilagt isolering eller smittekarantene, vil innholdet i pliktene til den enkelte måtte framgå klart av forskriften og være basert på en medisinskfaglig vurdering. Pliktene i forskriften vil måtte justeres ut fra en vurdering av hva som er nødvendig ut fra tilgjengelig kunnskap om covid-19, utbredelsen og risiko.»

Sitatet viser at komiteen bygget på at den nærmere reguleringen skulle fastsettes i forskrift, også regler som til dette tidspunktet hadde vært fastsatt med hjemmel i smittevernloven § 7-12. Det er etter departementets syn derfor ikke riktig at denne proposisjonen endrer smittevernloven § 7-12 innenfor sitt område.

Det vises også til Prop. 124 L (2019–2020) om midlertidig lov om innreiserestriksjoner for utlendinger av hensyn til folkehelsen, hvor det ble fremmet forslag om en ny særlov for å regulere innreiserestriksjoner i forbindelse med covid-19-pandemien. Særloven skulle erstatte bruken av smittevernloven § 7-12 som inntil da hadde vært hjemmelsgrunnlaget for innreiserestriksjoner. Selv om regjeringen i Prop. 124 L (2019–2020) foreslo å regulere store deler i lov, ble forskrifter som var fastsatt med hjemmel i § 7-12, videreført i forskrifts form. Heller ikke i dette tilfellet ble reglene i ett og alt fastsatt i lov. Departementet viser videre til at denne løsningen også er foreslått i proposisjon om endringer i midlertidig lov om innreiserestriksjoner for utlendinger av hensyn til folkehelsen fremmet 11. desember 2020.

Etter departementets syn taler også reelle hensyn og smittevernlovens system mot at reglene fullt ut må fastsettes i lov. En slik løsning vil kunne få uheldige konsekvenser.

Krisesituasjoner som en pandemi kan kreve at vidtgående tiltak iverksettes raskt. Det er ikke alltid mulig å foreta de samme vurderingene og utredningene som i en normalsituasjon, jf. kravet til «fare ved opphold» i smittevernloven § 7-12. Når det er tilfellet, vil det ofte være påkrevd med justeringer etter hvert som man får et bedre erfaringsgrunnlag med tiltaket. I tråd med det grunnleggende kravet i smittevernloven til medisinskfaglig begrunnelse vil endringer i smittesituasjonen ha betydning for hvilke tiltak som er påkrevd og hvor lenge tiltak kan opprettholdes. Det følger blant annet av smittevernloven § 1-5 at smitteverntiltak ikke skal opprettholdes lenger enn nødvendig.

Departementet anser at det vil bryte med smittevernlovens system å lovfeste detaljerte smitteverntiltak for å hindre spredning av covid-19. Det vil innebære at nødvendige endringer som følge av smittesituasjonens utvikling, også lettelser i tiltakene, må skje ved lovendring. Det vil gjøre det vanskelig å sikre den nødvendige fleksibiliteten, som at tiltakene ikke skal vare lenger enn nødvendig.

Covid-19-pandemien er dynamisk og uforutsigbar. Smitteverntiltakene må justeres i tråd med smittetrykket og de erfaringene man høster. Helsemyndighetene beskriver dagens situasjon som ustabil med fare for en ny økning. Hvis reglene fastsettes i lovs form, er det etter departementets syn større fare for at de vil vare lenger enn nødvendig, og at man ikke får gjort de tilpasningene det fortløpende kan være behov for. Dette tilsier at det er behov for at loven angir nærmere definerte fullmakter og at den konkrete utformingen av smitteverntiltak innenfor disse rammene kan tilpasses endringer i smittesituasjonen.

Nettopp reglene om karantenehotell illustrerer dette godt. Erfaringer med ordningen så langt, endringer i smittesituasjonen og innspillene fra høringen tilsier at kravene til oppholdssted under karantenetiden vedtatt 6. november 2020 med hjemmel i smittevernloven § 7-12, bør endres. Endringsforslaget er sendt på høring.

Departementet viser videre til at regler gitt i medhold av smittevernloven § 7-12 i ulik grad kan egne seg i formell lov, alt etter sitt innhold og detaljeringsnivå.

Departementet mener derfor at smittevernloven § 7-12, jf. beredskapsloven § 3 ikke kan forstås slik at de vedtatte forskriftsbestemmelsene i sin helhet må fremmes som eget lovforslag. Samtidig ser departementet innvendinger som kan rettes mot at nye og vide forskriftshjemler foreslås etter en rask utredning. Departementet mener at disse innvendingene ikke treffer forslaget her som gir hjemmel til et konkret, midlertidig smitteverntiltak, og som er klart innrammet i proposisjonen og av reglene nevnt i punkt 4.

Departementet foreslår på denne bakgrunn en ny forskriftsbestemmelse som gir Kongen myndighet til å bestemme hvor og hvordan personer som reiser inn til Norge, skal gjennomføre karantene. Dette vil gi en klar hjemmel for å fastsette at karantene skal skje på karantenehotell for personer som ikke kan dokumentere et annet egnet oppholdssted. Departementet fremmer videre forslag om adgang til å gi forskrift om hvordan kostnadene ved slike karanteneopphold skal dekkes. Det foreslås også en hjemmel til å gi forskrift om egne saksbehandlingsregler. Det nærmere innholdet i disse forslagene omtales i det følgende.

5.2 Forskriftshjemmel for regler om oppholdssted under innreisekarantene

5.2.1 Høringsnotatets forslag

I høringsnotatet foreslo departementet en forskriftshjemmel for regler om oppholdssted under innreisekarantene. Det het her:

«I smittevernloven § 4-3 andre ledd første punktum foreslås det en egen hjemmel for Kongen til å gi forskrift om hvor personer i innreisekarantene skal oppholde seg i karantenetiden. Hjemmelen kan ikke benyttes for tiltak rettet mot andre allmennfarlige smittsomme sykdommer enn covid-19.

Forslaget gir mulighet til både å bestemme at innreisekarantenen skal gjennomføres på karantenehotell eller et annet egnet oppholdssted og til å fastsette unntak fra en slik hovedregel. Slike unntak kan både være betinget av at den innreisende har tilgang til et annet egnet oppholdssted, og at den innreisende tilhører en persongruppe hvor det gjør seg gjeldende særlige hensyn, se for eksempel covid-19-forskriften § 5 første ledd bokstav c.

Departementet foreslår videre at Kongen skal kunne fastsette nærmere regler om hvordan karanteneoppholdet skal gjennomføres. Dette erstatter regelen i covid-19-forskriften § 20 andre ledd, som bestemmer at Justis- og beredskapsdepartementet kan ‘fastsette krav til gjennomføringen av karantenehotellordningen’. Regelen er ment for å håndtere praktiske spørsmål som kan oppstå ved gjennomføringen av en ordning med plikt til å oppholde seg et bestemt sted i karantenetiden. Siden det er vanskelig å overskue hvilke spørsmål dette kan være, er ordlyden vid, men departementet understreker at uttrykket ikke er ment å åpne for tyngende inngrep utover det å måtte tåle at innreisekarantenen skal gjennomføres på et egnet oppholdssted. Andre krav til hvordan innreisekarantene skal gjennomføres, slik som dagens forbud mot bruk av offentlig transport under karantenetiden, har hjemmel etter smittevernloven § 4-3.

Regelen gir ikke hjemmel for isolasjon. Regler om isolasjon for personer som er bekreftet smittet eller som utvikler symptomer i smittekarantene etter covid-19-forskriften § 7, er gitt med hjemmel i smittevernloven § 4-3 a.

I smittevernloven § 4-3 andre ledd andre punktum foreslår departementet en mulighet for Kongen til å gi forskrift om dekning av kostnader ved karanteneoppholdet. Dette erstatter og viderefører regelen i covid-19-forskriften § 20 andre ledd som bestemmer at Justis- og beredskapsdepartementet kan bestemme i forskrift at ‘arbeidsgiver og den enkelte skal dekke en andel av oppholdsutgiftene’. Det er dette som i dag er grunnlaget for plikten til å betale egenandel ved opphold på karantenehotell.

Departementets forslag gir adgang til å bestemme i forskrift hvor innreisekarantene skal gjennomføres. Brudd på slike regler vil kunne straffesanksjoneres, jf. smittevernloven § 8-1. Det vises også til covid-19-forskriften § 19, hvor det fremgår at forsettlig eller grovt uaktsom overtredelse kan straffes med bøter eller fengsel inntil 6 måneder. At brudd på slike regler kan sanksjoneres med staff, betyr imidlertid ikke at det kan brukes tvang. Departementet understreker at regler gitt i medhold av denne forskriftshjemmelen ikke kan gjennomføres med tvang.

Departementet viser ellers til høringsnotat om krav om negativ covid-19-test ved innreise og bortvisning ved brudd på karantenereglene. Der foreslås det en hjemmel for bortvisning ved klare holdepunkter for at en utlending forsettlig har begått eller vil begå grove eller gjentatte brudd på krav om gjennomføring av innreisekarantene etter covid-19-forskriften.»

5.2.2 Høringsinstansenes syn

Høringsinstansenes innspill knytter seg i hovedsak til utformingen av karantenehotellordningen slik den var innrettet på tidspunktet for høringen. Det reises også spørsmål om den foreslåtte forskriftshjemmelen oppfyller kravene til klarhet, om forholdet til straffehjemmelen i smittevernloven § 8-1 og om egenandeler ved opphold på karantenehotell.

Advokatforeningen skriver i sin høringsuttalelse at forslaget til lovhjemmel ikke oppfyller kravene til klarhet, tydelighet, nødvendighet og forholdsmessighet som stilles til lovgivning og fullmaktshjemler. Foreningen viser til at ordningen med karantenehotell er svært inngripende og innebærer en faktisk internering av personer ved ankomst til Norge, samtidig som det stilles spørsmål ved effektiviteten av ordningen slik den ble vedtatt 6. november, og om den fungerer etter sin hensikt.

Advokatforeningen reiser også spørsmål om myndighetene kan bruke tvangsmidler for å sikre at forskriften overholdes, og hvilke sanksjoner myndighetene mener å kunne anvende i denne forbindelse. Utlendingsnemnda stiller også spørsmål ved om ikke ordningen reelt sett innebærer et element av tvang. I tillegg har flere privatpersoner i sine høringsuttalelser gitt uttrykk for at ordningen ikke burde kunne gjennomføres ved bruk av tvang.

Norges institusjon for menneskerettigheter trekker frem at strafferammen etter smittevernloven § 8-1 er lite tilpasset overtredelser gitt i medhold av forslaget. De ber derfor departementet vurdere å gi en hjemmel til å fastsette lavere strafferammer eller et annet skyldkrav i forskrift enn det som følger av smittevernloven § 8-1. Det reises også spørsmål om det er behov for å kunne fastsette at visse overtredelser ikke er straffbare og departementet bes om å presisere hva som er et «egnet oppholdssted».

Helsedirektoratet nevner i sin høringsuttalelse at adgangen til å videreføre en egenandel for karantenehotell må vurderes opp mot Internasjonalt helsereglement artikkel 40. Direktoratet viser også til IHR-forskriften § 22 tredje ledd.

5.2.3 Departementets vurderinger

Departementet fastholder sin vurdering i høringsnotatet. Departementet foreslår en forskriftshjemmel i § 4-3 andre ledd første punktum som gir Kongen hjemmel til å fastsette hvor og hvordan personer som reiser inn til Norge, skal gjennomføre karantene.

En forskrift gitt i medhold av den foreslåtte hjemmelen er begrenset til å omhandle oppholdssted under innreisekarantene og gjennomføring av karantenen på det fastsatte oppholdsstedet. Forskriften må også ha som formål å forebygge eller motvirke overføring av covid-19. Forslaget gir hjemmel til å bestemme at innreisekarantene skal gjennomføres på karantenehotell eller et annet egnet oppholdssted. Det vises ellers til det som ble gjengitt fra høringsnotatet ovenfor.

Plikten til å være i karantene og hva det innebærer, som at man bare kan oppholde seg utenfor oppholdsstedet hvis man kan unngå nærkontakt med andre og at man ikke kan bruke offentlig transport, har hjemmel i smittevernloven § 4-3 første ledd. Dette vil ikke reguleres av forslaget her.

Norges institusjon for menneskerettigheter ber departementet omtale nærmere i proposisjonen hva som anses som et egnet oppholdssted og hvilke momenter som spiller inn i denne vurderingen. Hva som er et egnet oppholdssted må ses i sammenheng med formålet med innreisekarantene som er å hindre smittespredning ved at risikogrupper holder avstand til andre frem til deres smittestatus er avklart. Samtidig viser innspillene fra helsemyndighetene at det kan være grunn til å oppstille noe forskjellige krav for ulike persongrupper og ulike oppholdssteder. Den nærmere reguleringen av krav til egnet oppholdssted bør etter departementets syn derfor skje i forskrift.

Advokatforeningen uttaler at bestemmelsens ordlyd ikke oppfyller de kravene som stilles til en lovhjemmels klarhet. Departementet er ikke enig i dette og viser til at forskriftshjemmelen har et tydelig avgrenset anvendelsesområde. Det vises òg til at tiltak fastsatt i medhold av bestemmelsen må ligge innenfor de rammene som er omtalt i punkt 4.

Når det gjelder hvorfor departementet foreslår en forskriftshjemmel i stedet for å regulere hele ordningen i lov, vises det til punkt 5.1.3. Dette skyldes særlig at reglene kan kreve løpende justeringer i tråd med smittetrykket og erfaringer med tiltaket. Smittevernloven for øvrig er av samme grunn i stor grad en fullmaktslov.

Lovforslaget gir ikke hjemmel for isolasjon. Covid-19-forskriften § 5 syvende ledd pålegger en person i innreisekarantene som utvikler akutt luftveisinfeksjon, å kontakte helse- og omsorgstjenesten for testing. Tester personen positivt, skal vedkommende i isolasjon, jf. covid-19-forskriften § 7, som er gitt med hjemmel i smittevernloven § 4-3 a. Plikten til å være i isolasjon er imidlertid i dag ikke knyttet til noe spesielt sted, utover at det må være et «egnet oppholdssted». Vedkommende kan da tilbringe isolasjonsperioden et annet sted enn på karantenehotellet. Forskriftsendringene som nå er sendt på høring, vil gi bedre sammenheng mellom disse reglene. Kommunen har videre etter § 8 en plikt til å tilby opphold på hotell eller et annet egnet sted, hvis det ikke gir forsvarlig smittevern å isolere den smittede i hjemmet. Departementet bemerker at det er viktig at reglene i covid-19-forskriften § 5 om karantenehotell, § 7 om isolasjon og § 8 om kommunalt tilbud om oppholdssted ses i sammenheng.

Departementet understreker videre at det ikke er aktuelt å benytte tvang for å gjennomføre karantene med hjemmel i forslaget til ny § 4-3 andre ledd. At brudd på en plikt til å oppholde seg på karantenehotell kan sanksjoneres med straff, betyr ikke at plikten kan gjennomføres med tvang, slik enkelte høringsinstanser synes å legge til grunn.

Etter smittevernloven har en person som har grunn til å anta at han eller hun er smittet med en allmennfarlig smittsom sykdom, en plikt til snarest å gi beskjed til lege og oppsøke legen for nødvendig undersøkelse, jf. smittevernloven § 5-1 første ledd.

Tvangstiltak etter smittevernloven, som tvungen legeundersøkelse og tvungen isolasjon i sykehus, er regulert i loven kapittel 5. Disse reglene gjelder bare for personer som er smittet med en allmennfarlig smittsom sykdom. Hvem som anses smittet i smittevernlovens forstand, er definert i § 1-3 nr. 2.

Ved iverksettelse av smitteverntiltak skal det legges vekt på frivillig medvirkning fra den eller de tiltaket gjelder. Hensynene til rettssikkerhet og integritetsvern gjør at det er en svært snever adgang til å benytte tvang etter smittevernloven kapittel 5. Adgangen til å benytte tvang vil bare foreligge i helt spesielle tilfeller hvor andre mulige tiltak er vurdert, og ikke vil føre til et forsvarlig resultat. Reglene om overprøving av vedtak bidrar også til rettssikkerhet for den enkelte.

Departementet viser også til proposisjon om krav om negativ covid-19-test for rett til innreise og bortvisning ved brudd på reglene om innreisekarantene. Der foreslås det en hjemmel for bortvisning dersom konkrete holdepunkter tilsier at det er klar sannsynlighetsovervekt for at en utlending forsettlig har begått eller vil begå alvorlige brudd på reglene om innreisekarantene. Det innebærer at dersom vilkårene er oppfylt, kan det treffes vedtak om bortvisning overfor utlendinger som overtrer regler fastsatt i medhold av forslaget her. Midlertidig lov om innreiserestriksjoner for utlendinger av hensyn til folkehelsen § 8 gir hjemmel for bruk av tvangsmidler etter utlendingsloven for gjennomføring av bortvisning, dersom dette er nødvendig.

Norges institusjon for menneskerettigheter trekker frem at strafferammen etter smittevernloven § 8-1 er lite tilpasset overtredelser gitt i medhold av dette forslaget og ber departementet vurdere en forskriftshjemmel til å fastsette lavere strafferammer.

Departementet er enig i synspunktene, men mener at innvendingen gjelder tiltak etter smittevernloven generelt. Departementet mener derfor at dette spørsmålet må løses helhetlig og ikke alene i tilknytning til dette lovforslaget.

Departementet fastholder også forslaget fra høringsnotatet om en hjemmel for Kongen til å gi forskrift om egenandeler ved karanteneoppholdet og viser til høringsnotatet over.

Helsedirektoratet har i sin høringsuttalelse påpekt at departementet bør vurdere forholdet mellom egenandeler for opphold på karantenehotell og Internasjonalt helsereglement (IHR) artikkel 40, som er gjennomført i IHR-forskriften § 22 tredje ledd. IHR ble vedtatt av Verdens helseforsamling i 2005 og er en folkerettslig avtale som er bindende for 196 land, herunder Norge.

IHR regulerer internasjonalt samarbeid og respons for blant annet smittsomme sykdommer. Regelverket tar sikte på å forebygge, varsle, beskytte mot, kontrollere, og sikre en helsemessig respons, ved alvorlige hendelser av betydning for internasjonal folkehelse. Samtidig legges det visse begrensninger på medlemsstatenes handlefrihet i en slik respons.

IHR artikkel 40 regulerer adgangen til å kreve gebyrer for helsetiltak overfor reisende, herunder karantenetiltak. Adgangen til å kreve egenandeler dekket av personer på karantenehotell må vurderes opp mot dette regelverket. Det er uklart hvilke grenser det setter for en plikt til å betale en egenandel for opphold med måltider på karantenehotell i en situasjon som covid-19-pandemien.

5.3 Saksbehandlingsregler

5.3.1 Høringsnotatets forslag

Departementet foreslo i høringsnotatet en regel som ga Kongen hjemmel til å gi forskrift om saksbehandlingsregler for vedtak om oppholdssted under innreisekarantene, herunder gjøre unntak fra forvaltningslovens regler i kapittel IV, V og VI. Departementet skrev:

«Etter dagens regler følger plikten til å oppholde seg på karantenehotell, og unntakene fra denne plikten, direkte av covid-19-forskriften § 5. Det treffes derfor ikke vedtak overfor den enkelte innreisende. Det er i utgangspunktet opp til hver enkelt innreisende selv å vurdere om vilkårene for unntak fra hovedregelen om opphold på karantenehotell er oppfylt, eller ikke. Politiet og andre offentlige myndigheter skal veilede og informere om regelverket. Hvis den innreisende er omfattet av et unntak, har vedkommende også en plikt til å kunne dokumentere dette, jf. covid-19-forskriften § 5 fjerde ledd.

Departementet vurderer fortløpende behovet for endringer i regelverket i lys av utviklingen i smittesituasjonen og erfaringer med karantenehotellordningen, slik smittevernloven § 1-5 krever. I denne sammenheng kan det ikke utelukkes at det vil bli behov for endringer som innebærer at det må treffes enkeltvedtak enten i tilknytning til plikten til å gjennomføre karantene på karantenehotell, eller når det gjelder egenandel og kostnadsdekning. Departementet legger til grunn at det i så fall vil kunne oppstå behov for å gjøre unntak fra forvaltningslovens saksbehandlingsregler for enkeltvedtak i slike saker. Det vises i denne anledning til at vedtak vil måtte treffes svært raskt og at det kan bli et stort antall saker å håndtere. Både for det offentlige og private parter er det viktig at regelverket er enkelt å praktisere og at saker kan avgjøres raskt. Departementet antar derfor at det på samme måte som i bortvisningssaker etter midlertidig lov 19. juni 2020 nr. 83 om innreiserestriksjoner for utlendinger av hensyn til folkehelsen vil kunne oppstå behov for å gjøre unntak fra forvaltningslovens regler om krav til skriftlighet og begrunnelse. Det vil også kunne oppstå behov for avvik fra de alminnelige klagereglene i forvaltningsloven kapittel VI.

På denne bakgrunn foreslår departementet i smittevernloven § 4-3 tredje ledd at Kongen skal kunne gi forskrift om saksbehandlingsregler for vedtak om oppholdssted under innreisekarantene, herunder gjøre unntak fra forvaltningslovens regler i kapittel IV, V og VI. Reglene i forvaltningsloven kan bare fravikes i den grad vedtaket gjelder innreisekarantene.

Departementet understreker at man med dette ikke sier noe om man vil foreslå et vedtakssystem og om man i så fall vil foreslå unntak fra forvaltningslovens regler.»

5.3.2 Høringsinstansenes syn

Høringsinstansene gir i hovedsak uttrykk for at de støtter behovet for en hjemmel til å innføre saksbehandlingsregler i tilknytning til karantenehotellordningen, men det understrekes at saksbehandlingsreglene må vurderes nøye, særlig dersom det gjøres unntak fra forvaltningslovens regler.

Utlendingsnemnda nevner at dersom det blir aktuelt å gjøre unntak fra forvaltningslovens regler om enkeltvedtak, begrunnelse og klageadgang, kan en alternativ løsning være at det fattes en beslutning, i stedet for enkeltvedtak, i likhet med utlendingsloven § 105. Nemnda foreslår også at dersom det skal gjøres unntak fra forvaltningslovens krav til skriftlighet, bør det vurderes om muntlige vedtak skal gjøres skriftlige i ettertid.

Etter Politidirektoratets vurdering er det noe uklart hvilken betydning et pålegg om hotellopphold vil ha knyttet til innreisekaranteneplikten. Direktoratet skriver at en vurdering av pålegg om oppholdssted under karantenen nødvendigvis også vil omfatte en vurdering av om vilkårene for plikt til innreisekarantene foreligger. Direktoratet mener dette forholdet bør vurderes ved utforming av forskriftshjemmelen.

Norges institusjon for menneskerettigheter stiller spørsmål ved om det er vurdert å innføre en dispensasjonsadgang og om dette er bakgrunnen for at det foreslås en hjemmel for å fastsette saksbehandlingsregler. Om en eventuell dispensasjonsordning heter det:

«Dersom det gis regler om slik dispensasjonsordning, eller endringer som innebærer at det skal treffes enkeltvedtak om plikten til å gjennomføre opphold på karantenehotell, forstår vi at det kan være behov å gjøre unntak fra enkelte regler i forvaltningsloven. Det vil kunne være et bedre alternativ enn ingen eller en svært snever dispensasjonsadgang. Samtidig må behovet for unntak vurderes nøye, og hensynet til en forsvarlig saksbehandling må ivaretas ved utformingen av eventuelle forskriftsregler.»

Advokatforeningen reiser spørsmål ved om forskriften slik den var utformet ved tidspunktet for høringen etablerer en klageordning, om det fattes vedtak etter ordningen, hva eventuelle sanksjoner er, og hvorvidt myndighetene kan anvende tvangsmidler.

Helsedirektoratet støtter forslaget til hjemmelsgrunnlag om saksbehandlingsregler for vedtak gitt i medhold av forskrift etter andre ledd og har ingen bemerkninger til forslaget.

5.3.3 Departementets vurderinger

Departementet fastholder forslaget og vurderingene i høringsnotatet. Etter dagens regler følger plikten til å oppholde seg på karantenehotell, og unntakene fra denne plikten, direkte av covid-19-forskriften § 5. Det treffes derfor ikke vedtak overfor den enkelte tilreisende. Hvis det åpnes for å gjøre unntak i enkeltsaker, enten i tilknytning til hvor karantenen skal gjennomføres eller egenandel og kostnadsdekning, antar departementet at det kan bli behov for å kunne fravike forvaltningslovens saksbehandlingsregler for enkeltvedtak. Som omtalt i høringsnotatet, kan vedtak måtte treffes svært raskt og det kan bli et stort antall saker å håndtere. Både for det offentlige og private parter er det viktig at regelverket er enkelt å praktisere og at saker kan avgjøres raskt. Departementet antar derfor at det på samme måte som i bortvisningssaker etter midlertidig lov om innreiserestriksjoner for utlendinger av hensyn til folkehelsen vil kunne oppstå behov for å gjøre unntak fra forvaltningslovens regler om krav til skriftlighet og begrunnelse. Det vil også kunne oppstå behov for avvik fra de alminnelige klagereglene i forvaltningsloven kapittel VI.

Departementet legger derfor til grunn at det er hensiktsmessig med en egen hjemmel i smittevernloven § 4-3 tredje ledd som gir Kongen mulighet til å gi forskrift om saksbehandlingsregler for vedtak gitt om oppholdssted under innreisekarantene, og at det her kan gjøres unntak fra reglene i forvaltningsloven kapittel IV, V og VI.

Norsk institusjon for menneskerettigheter uttaler at behovet for unntak fra forvaltningslovens regler må vurderes nøye, og at hensynet til en forsvarlig saksbehandling må ivaretas ved utformingen av eventuelle forskriftsregler. Departementet slutter seg til dette.

Hvis det blir aktuelt å benytte denne forskriftshjemmelen, vil departementet også ta i betraktning de øvrige høringsinnspillene.

5.4 Reglenes plassering og varighet mv.

5.4.1 Høringsnotatets forslag

Departementet gikk i høringsnotatet inn for at de foreslåtte reglene ble inntatt i smittevernloven § 4-3 nytt andre og tredje ledd og at varigheten ble begrenset. Kompetansen til å fastsette nærmere regler i forskrift ble foreslått lagt til Kongen. Departementet skrev:

«Tiltak som kan fastsettes med hjemmel i dette lovforslaget, har nær sammenheng med regler om innreisekarantene fastsatt etter smittevernloven § 4-3. Departementet mener derfor det er naturlig at reglene plasseres som nytt andre og tredje ledd i § 4-3.

Når det gjelder reglenes varighet, foreslår departementet at smittevernloven § 4-3 nytt andre og tredje ledd skal være midlertidige og vare frem til 1. juli 2021. Dette er tidspunktet smittevernloven § 4-3 a oppheves, og det er naturlig å legge seg på samme tidspunkt. Hvis det viser seg å være behov for reglene også etter 1. juli 2021, vil regjeringen fremme lovforslag om forlengelse av bestemmelsenes virketid.

Departementet understreker at dette ikke er ensbetydende med at regler om karantenehotell eller annen innreisekarantene skal vare frem til 1. juli 2021. Reglene kan ikke vare lengre enn det som er nødvendig, jf. bl.a. smittevernloven § 1-5. Dette er et annet spørsmål, som må vurderes uavhengig av forskriftshjemmelens varighet.

Departementet foreslår å legge kompetansen til Kongen, i tråd med smittevernloven §§ 4-3 og 4-3 a for øvrig. Kompetansen kan derved delegeres til departementet.

Justis- og beredskapsdepartementet har etter covid-19-forskriften § 20 andre ledd i dag hjemmel til å fastsette regler i forskrift om ‘utpeking av vertskommuner’. Departementet legger til grunn at dette ikke gir noe mer enn det som allerede følger av den generelle forskriftshjemmelen i smittevernloven § 7-11. Det vises til at departementet i forskrift der kan gi regler om ‘hvilket ansvar og hvilke oppgaver kommuner skal ha’ etter smittevernloven ved smittsomme sykdommer. Departementet foreslår derfor ikke noen særlig regel om muligheten for utpeke vertskommuner.»

5.4.2 Høringsinstansenes syn

Høringsinstansene har i liten grad uttalt seg om den foreslåtte varigheten av den midlertidige loven, at kompetansen legges til Kongen, eller at det ikke foreslås noen egen regulering av kommunenes ansvar. Det har heller ikke kommet innvendinger til den foreslåtte plasseringen som nytt andre og tredje ledd i § 4-3.

Hovedorganisasjonen Virke skriver at de er enige i departementets vurdering av reglenes varighet, men uttrykker at det er viktig at tiltaket ikke opprettholdes lenger enn nødvendig, særlig med tanke på Norges behov for arbeidskraft fra utlandet. Virke er også enig i at de tiltakene som kan fastsettes med hjemmel i dette lovforslaget, har nær sammenheng med regler om innreisekarantene fastsatt etter smittevernloven § 4-3, og de støtter derfor departementet i at det er naturlig at reglene plasseres som nytt andre og tredje ledd i § 4- 3.

Helsedirektoratet understreker at plasseringsstedet i smittevernloven synes riktig og uttaler:

«Smittevernloven § 4-3 avløste den tidligere karanteneloven av 19. desember 1952 nr. 1 om vern mot overføring av smittsom sykdom fra utlandet mv. Bestemmelsen er nå hjemmel for forskrift 21. desember 2007 nr. 1573 om varsling av og tiltak ved alvorlige hendelser av betydning for internasjonal folkehelse mv. (IHR-forskriften) og implementerer de deler av Det internasjonale helsereglementet (2005) som nødvendiggjorde ny lovregulering ut over allerede eksisterende nasjonal lov- og forskriftsregulering.

Valg av plasseringssted i smittevernloven gjennom forslaget til lov om midlertidige endringer i smittevernloven synes derfor riktig.»

5.4.3 Departementets vurderinger

Departementet fastholder sine vurderinger i høringsnotatet og viser til gjennomgangen over. Som tidligere nevnt gir smittevernloven § 4-3 allerede en vid adgang til å fastsette forskrifter om innreisekarantene. Departementet mener likevel det er behov for en klarere hjemmel til å fastsette regler om hvor innreisekarantenen skal kunne gjennomføres. Siden dette er forhold som hører tett sammen, fastholder departementet at de nye bestemmelsene bør bli nytt andre og tredje ledd i § 4-3. Dette er ikke ment som et uttrykk for at dagens § 4-3 – § 4-3 første ledd etter endringsforslaget – skal forstås på en annen måte enn i dag. Den nære sammenhengen mellom disse forskriftshjemlene vil kunne innebære at enkelte tiltak vil ha hjemmel både i første og andre ledd.

Departementet understreker videre at forskriftshjemmelens varighet er et annet spørsmål enn hvor lenge karantenehotellordningen skal vare. Departementet viser til at forskrifter gitt i medhold av denne bestemmelsen ikke kan vare lenger enn nødvendig, jf. smittevernloven § 1-5.

5.5 Om bruken av forskriftshjemmelen – særlig om forholdet til menneskerettighetene

5.5.1 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet understreket departementet at enhver regel som gis med hjemmel i forslaget vil måtte respektere de grunnleggende kravene til smitteverntiltak i smittevernloven § 1-5, retten til fri bevegelighet etter EØS-retten, og grunnleggende menneskerettigheter som retten til privatliv og familieliv etter Grunnloven § 102 og EMK artikkel 8, jf. redegjørelsene i punkt 4 foran.

Departementet understreket også at iverksatte smitteverntiltak som karantenehotell og andre regler om innreisekarantene vil måtte justeres i takt med smittesituasjonen, slik at de til enhver tid holder seg innenfor de rammene reglene setter.

Videre viste departementet til at et viktig hensyn ved utformingen av forskrifter om hvor og hvordan karantenen skal gjennomføres, er at de legger til rette for håndheving og kontroll for å sikre at karanteneregelverket etterleves.

Et annet viktig hensyn ved utformingen av forskrifter gitt med hjemmel i forslaget, er at de må være enkle å forstå og etterleve. De som blir pålagt tyngende inngrep i sitt privatliv og i sin bevegelsesfrihet, må både kunne forstå hva reglene krever av dem, og hvorfor reglene er gitt. Dette er avgjørende for at tiltakene skal ha den ønskede effekt.

5.5.2 Høringsinstansenes syn

Norges institusjon for menneskerettigheter uttaler at de er enige i departementets vurdering av hvilke menneskerettigheter og friheter som aktualiseres gjennom forslagene i høringen. De er også positive til at høringsnotatet angir menneskerettighetene som ramme for den nærmere vurderingen av hvilke forskriftsbestemmelser som kan gis i medhold av den foreslåtte hjemmelen. De savner imidlertid at høringsnotatet tydeliggjør at reglene må være nødvendige i tillegg til forholdsmessige, bygge på barnets beste som et grunnleggende hensyn, og at hensynet til likebehandling må ivaretas. Det vises til:

«NIM savner imidlertid at høringsnotatet også tydeliggjør som et utgangspunkt at reglene ikke skal favne bredere enn nødvendig. Dette vil si at reglene må spisses mot de aktuelle situasjonene eller gruppene der behovet for et slikt tiltak (påbud om karantenehotell) som skal fastsettes i medhold av forskriften er påkrevet, men ikke flere. Dette kan utledes av kravet til forholdsmessighet som må vurderes som en del av den menneskerettslige vurderingen, som departementet som nevnt trekker frem som et utgangspunkt. Etter NIMs syn er dette imidlertid særlig viktig, og aktualisert i forbindelse med denne konkrete problemstillingen, og det kunne derfor med fordel vært trukket frem som et sentralt utgangspunkt. Vi viser også her til at FHI i sin tilbakemelding understreker at målrettede måter å håndtere risiko fra reisende bør vurderes, og at forholdet mellom kostnad og nytte må vurderes nøye.

NIM savner også at høringsnotatet i denne sammenhengen trekker opp hensynet til barnets beste som et grunnleggende hensyn som reglene må bygge på. Hensynet til barnets beste er riktignok nevnt i høringsnotatets punkt 4, men det bør tydeliggjøres at hensynet skal vurderes når reglene på området skal lages. Også hensynet til andre grupper, særlige sårbare grupper som for eksempel personer med funksjonsnedsettelse som har behov for bistand, eldre eller psykisk syke, kan ha behov som ikke er lett å forene med opphold i enerom på karantenehotell. Høringen om forskriften bør derfor inneholde en nærmere vurdering av hvordan hensynet til sårbare grupper er ivaretatt. NIM mener som nevnt i punkt 4 at det i forskrift bør gis regler om en dispensasjonsordning som tar høyde for tilfeller der pålegg om karantenehotell rammer særlig hardt.

Også hensynet til likebehandling av like tilfeller bør nevnes. Dette gjelder både i reglenes utforming og i praktiseringen av dem. Det bør for eksempel begrunnes hvorfor det legges opp til forskjellsbehandling av personer som eier bolig og personer som leier bolig, dersom dette opprettholdes i forslaget til nærmere regler om karantenehotell.

Det må også anerkjennes at noen av disse utgangspunktene noen ganger kan stå i et spenningsforhold til hverandre. For eksempel kan ønsket om å lage enkle regler som er lette å forstå stå i et spenningsforhold til kravet om at reglene ikke skal favne flere enn nødvendig og at det dermed er behov for en omfattende og detaljert differensiering. Et annet spenningsforhold kan oppstå mellom utgangspunktet om å legge et føre var-prinsipp til grunn, og utgangspunktet om det minste inngreps prinsipp.»

Advokatforeningen skriver at ordningen med karantenehotell ikke er et nødvendig tiltak i et demokratisk samfunn, noe som er et krav etter EMK. Advokatforeningens uttalelser er hovedsakelig knyttet til behovet for karantenehotell, men anførslene knyttet til nødvendighet og forholdsmessighet vil også gjøre seg gjeldende for den nærmere utformingen av tiltaket.

Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet understreker at det må sikres at karantenehotellene er tilpasset barns særlig behov:

«Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet vil innledningsvis løfte frem et behov for å vurdere om de karantenehotellene som er opprettet er et egnet sted for barnefamilier. Vi har mottatt en henvendelse hvor det vises til eksempler hvor familien selv har måttet skaffe til veie kokeplater, stellebord, bleier, vaskemidler og seng til barn. Det vises også til den belastningen det innebærer for barn, og særlig barn med somatiske lidelser eller andre helseproblemer, å være i karantene i slike hoteller, hvor det kan være få muligheter til å være ute.

Vi deler denne bekymringen, og vil understreke at det må sikres at de karantenehotellene som skal benyttes for barnefamilier er tilrettelagt for dette. Vi kan ikke se at det er stilt noen krav til hvordan karantenehotellene skal innrettes, og mener det bør inntas et krav i covid-19-forskriften eller annet sted om at de botilbudene som kommunene tilbyr barnefamilier må være særlig egnet.»

Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet er i likhet med en rekke av de enkeltpersonene som har uttalt seg, også kritiske til det skillet som etter dagens regler er gjort mellom de som eier bolig i Norge og de som leier. Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet uttaler her følgende:

«Det er vanskelig å forstå den sondringen som er gjort mellom eiere av bolig og personer som har en bolig i Norge som de ikke eier. Det avgjørende fra et smittevernfaglig ståsted må være om vedkommende har et egnet oppholdssted for innreisekarantene. Hvorvidt dette oppholdsstedet er eid av vedkommende eller ikke, er irrelevant. Dersom et krav om opphold på karantenehotell medfører at man ikke kan oppholde seg sammen med familie, vil det utgjøre et inngrep i retten til familieliv etter EMK artikkel 8. Det kan stilles spørsmål om et slikt inngrep overfor de som har et egnet oppholdssted som de ikke eier er saklig begrunnet, og om det oppfyller det grunnleggende menneskerettslige vilkåret om at det må være nødvendig i et demokratisk samfunn.»

En rekke enkeltpersoner som har uttalt seg om forslaget, er kritiske til utformingen av unntaksreglene i de gjeldende forskriftsbestemmelsene. Mange er opptatt av at smittevernhensyn kan ivaretas ved at familiemedlemmer til personer bosatt i Norge gis adgang til å gjennomføre karantene i private hjem eller på annet egnet sted. Hensynet til likebehandling generelt trekkes også frem i en rekke av uttalelsene.

5.5.3 Departementets vurderinger

Som lagt til grunn i høringsnotatet og redegjort for i punkt 4.1 foran, vil regler om plikt til å gjennomføre karantene på et karantenehotell eller et annet egnet oppholdssted, etter omstendighetene kunne innebære et inngrep i blant annet retten til privatliv og familieliv etter Grunnloven § 102 og EMK artikkel 8. Slike inngrep kan bare fastsettes hvis de er i overensstemmelse med de kravene som følger av EMK artikkel 8 nr. 2. Høyesterett har i sin praksis innfortolket begrensninger i rettighetene etter Grunnloven § 102 som svarer til vilkårene for å gjøre inngrep etter EMK, se bl.a. Rt. 2015 s. 93.

Som Norges institusjon for menneskerettigheter viser til i sin høringsuttalelse, innebærer kravene etter EMK artikkel 8 at tiltaket må være nødvendig for å nå målene om å begrense importsmitte og sikre etterlevelse av karantenereglene. I dette ligger blant annet at mindre inngripende tiltak har blitt vurdert og ikke funnet tilstrekkelig, og at tiltaket innrettes slik at det ikke favner videre enn nødvendig. Reglene må så langt som mulig innrettes slik at de treffer de gruppene eller situasjonene der det er behov for et påbud om opphold på karantenehotell, men ikke flere. Videre må tiltaket være forholdsmessig overfor den enkelte som rammes.

Departementet er også enige med Norges institusjon for menneskerettigheter i at hensynet til likebehandling vil være sentralt i utformingen av regelverket. Det bør så langt som mulig sikres at personer i sammenliknbare situasjoner behandles likt.

Tiltakene som fastsettes med hjemmel i den foreslåtte bestemmelsen i smittevernloven § 4-3 andre ledd, må være i samsvar med de grunnleggende kravene til smitteverntiltak i smittevernloven § 1-5. Disse er det redegjort for i punkt 4.3 foran. Departementet understreker også at iverksatte smitteverntiltak som karantenehotell og andre regler om oppholdssted under innreisekarantene, må justeres i takt med smittesituasjonen, slik at det sikres at de til enhver tid holder seg innenfor kravene til smittevernfaglig begrunnelse, nødvendighet og forholdsmessighet som følger både av smittevernloven og av menneskerettighetene.

Departementet fastholder at regler som gis i medhold av den foreslåtte hjemmelen, bør utformes slik at de muliggjør kontroll med at kravene etterleves. Dette må antas å ha en preventiv effekt og vil bidra til å sikre etterlevelsen av karanteneregelverket. Et annet viktig hensyn ved utformingen av reglene, er at de må være enkle å forstå og etterleve. De som blir pålagt tyngende inngrep i sitt privatliv og i sin bevegelsesfrihet, må både kunne forstå hva reglene krever av dem og begrunnelsen for at reglene er som de er. Dette er avgjørende for at tiltakene skal ha den ønskede effekt.

Som Norges institusjon for menneskerettigheter også skriver i sin uttalelse, vil disse kravene og hensynene i noen tilfeller stå i et visst spenningsforhold til hverandre. Behovet for regler som er enkle både å forstå og å håndheve, vil kunne stå i et motsetningsforhold til kravet om at reglene ikke skal favne flere enn nødvendig. Dersom det siste hensynet skal sikres fullt ut, vil det være behov for en detaljregulering av ulike grupper og situasjoner, noe som bryter med forutsetningen om at den enkelte lett skal kunne avgjøre om de er omfattet av plikten til opphold på karantenehotell, og at eventuelle unntak skal være enkle å fastslå og dokumentere.

Departementet er videre enig med Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet og Norges institusjon for menneskerettigheter i at hensynet til enkelte særlige sårbare grupper som barn, personer med nedsatt funksjonsevne, eldre og psykisk syke, må vektlegges ved fastsettelsen av krav til oppholdssted under innreisekarantene, og at reglene må ivareta hensynet til barnets beste i tråd med kravene i Grunnloven § 104 og Barnekonvensjonen artikkel 3.