3 Nærmere om forslag til lov om midlertidig tilskuddsordning for foretak med utgifter til innreisekarantene ved bruk av utenlandsk arbeidskraft

Under behandles de ulike paragrafene i forslaget til ny lov. Det tas utgangspunkt i lov om midlertidig tilskuddsordning for foretak med stort omsetningsfall av 17. april 2020 (den tidligere generelle kompensasjonsordningen), og forslag til ny midlertidig tilskuddsordning for foretak med stort omsetningsfall (forslag til ny generell kompensasjonsordning), Prop. 31 L (2020–2021).

3.1 Lovens formål

Lovens formål fremgår i § 1. Formålet med loven er å etablere en midlertidig ordning for tilskudd til foretak med merkostnader som følge av innreisekarantene i forbindelse med Covid-19.

3.2 Virkeområde

Departementet foreslår at loven regulerer stedlig virkeområde og ordningens varighet i § 2, identisk som i forslag til lov om ny generell kompensasjonsordning. Dette var regulert i hhv. §§ 2 og 3 i loven om den tidligere generelle kompensasjonsordningen.

I lovforslaget § 2 gir første ledd en bestemmelse om stedlig virkeområde i tråd med den tidligere generelle kompensasjonsordningen § 2, utenom at henvisningen til Jan Mayen og bilandene anses som unødvendig og er tatt ut. Det er gjort tekstlige endringer. Det gis en forskriftshjemmel knyttet til stedlig virkeområde som sier at departementet kan gi forskrift om lovens anvendelse for Svalbard og kan fastsette særlige regler under hensyn til de stedlige forholdene.

I andre ledd fastsettes ordningens varighet. Ordningen gjelder for perioden 1. november 2020 til 28. februar 2021. Departementet kan forlenge ordningens varighet i forskrift. Denne hjemmelen sier at departementet kan fastsette forskriften. Slik er det også for øvrige forskriftshjemler i loven. Dette er identisk med den nye generelle kompensasjonsordningen. For den tidligere generelle kompensasjonsordningen kunne Kongen fastsette tilsvarende forskrift om forlengelse.

For den tidligere generelle kompensasjonsordningen regulerte loven bestemmelser om registrering i foretaksregisteret og skattemessig tilknytning til Norge i § 3, mens det i lovforslaget er flyttet til § 5 om vilkår for å motta tilskudd, jf. også avsnitt 3.5.

3.3 Forvalting av ordningen og forholdet til forvaltningsloven

Utøvelse av forvaltningsmyndighet i form av utdeling av statlige tilskudd vil kreve en rettslig ramme som regulerer vedtak, klageadgang, endring mv. I lovforslaget § 3 andre ledd fremgår det at Brønnøysundregistrene foreslås som tilskuddsmyndighet, med ansvaret for forvaltning av den midlertidige tilskuddsordningen. Brønnøysundregistrenes ansvar vil blant annet omfatte veiledning, behandling av søknader om støtte, vedtak, offentliggjøring av vedtak, utbetaling og tilbakekreving av tilskudd, oppfølging og kontroll.

Forslaget om Brønnøysundregistrene som forvalter gjør det naturlig å legge forvaltningsloven til grunn for saksbehandlingen, på tilsvarende måte som i forslaget til ny generell kompensasjonsordning. I lovforslaget § 3 første ledd fremgår det at forvaltningsloven vil legges til grunn for behandling av saker etter loven. Bestemmelsene i dette lovforslaget er dermed utformet for å utfylle forvaltningslovens bestemmelser, og forvaltningsloven vil gjelde dersom annet ikke følger av denne lov.

Forvaltningsloven kapittel VI om klage vil gjelde for vedtak etter denne loven. Dette innebærer blant annet at fristen for å klage på vedtak er tre uker, jf. forvaltningsloven § 29, mot tidligere seks uker under den tidligere generelle kompensasjonsordningen, hvor klageretten fulgte skatteforvaltningsloven § 13-4 første ledd. Klagen behandles i første omgang av Brønnøysundregistrene, jf. forvaltningsloven § 33 andre ledd. Nærings- og fiskeridepartementet vil være klageinstans etter forvaltningsloven § 33 fjerde ledd.

Paragraf 3 tredje ledd inneholder en hjemmel om at departementet kan gi forskrift om saksbehandlingen i saker etter loven, herunder utfylle og fravike bestemmelsene i forvaltningsloven. Tilsvarende hjemmel var gitt i § 6 for den tidligere generelle kompensasjonsordningen, men da med tanke på skattelovgivningen.

3.4 Søknad om tilskudd, bekreftelse og opplysningsplikt

Søknad om tilskudd, bekreftelse og opplysningsplikt følger av lovforslaget § 4, som er identisk med tilsvarende bestemmelse i forslag til lov om ny generell kompensasjonsordning. Bestemmelsen innebærer en sammenslåing av §§ 9 og 10 fra loven om den tidligere generelle kompensasjonsordningen.

Løsningene i lovforslaget og i loven om den tidligere generelle kompensasjonsordningen er innholdsmessig like, men det er fjernet et punktum om at søknaden skal inneholde opplysninger som kan ha betydning for fastsetting av tilskuddet, ettersom det fremstår som unødvendig i lys av paragrafens bestemmelse om forskrift i tredje ledd. Opplysningsplikten som fremgikk i loven om den tidligere generelle kompensasjonsordningen § 10 første ledd, er innarbeidet uforandret som andre ledd i § 4 i lovforslaget under.

Søkeren skal opptre aktsomt og lojalt, og skal varsle tilskuddsmyndigheten om eventuelle feil. Ved brudd på denne plikten kan det være aktuelt med overtredelsesgebyr, jf. punkt 3.10 nedenfor. Forskriftshjemlene i loven om den tidligere generelle kompensasjonsordningen §§ 9 og 10 er slått sammen i forskriftshjemmelen i tredje ledd i lovutkastet under, og det er gjort språklige endringer. I forskriftshjemmelen fremgår det at departementet gir forskrift til utfylling og gjennomføring. Etter forslaget vil departementet kunne sette krav til at opplysninger i søknadene dokumenteres av søker og bekreftes av revisor eller regnskapsfører.

3.5 Vilkår for å motta tilskudd

Vilkårene for å motta tilskudd etter § 5 er endret sammenlignet med forslag til lov om ny generell kompensasjonsordning. På grunn av forskjellen knyttet til hva det skal gis tilskudd til kreves det noe endrede vilkår for tilskudd i denne loven.

Det stilles i denne loven krav om at foretaket har hatt arbeidstakere eller oppdragstakere underlagt innereisekarantene etter smittevernloven eller forskrift med hjemmel i smittevernloven. Det stilles også krav om at karanteneperioden er gjennomført i regi av arbeids- eller oppdragsgiver og påkostet av denne, og at dette er i henhold til smittevernloven eller forskrift med hjemmel i smittevernloven. Dette innebærer at arbeidstakere eller oppdragstakere som gjennomfører karanteneoppholdet på karantenehotell ikke omfattes av ordningen. Det gjør heller ikke arbeidstakere eller oppdragstakere som er bosatt i Norge og gjennomfører karanteneperioden i egen bolig. Loven gir hjemmel til å utdype kravene nevnt over i forskrift i paragrafens andre ledd.

Det er et vilkår at foretaket har hatt merkostnader knyttet til kravene om innreisekarantene etter Covid-19-forskriften. Nærmere bestemmelser om dette vil bli fastsatt i forskrift.

Vilkåret om at foretaket må drive næringsvirksomhet som er omfattet av ordningen bortfaller. De to generelle kompensasjonsordningene avgrenset ordningen mot visse sektorer. En slik avgrensning gjelder ikke for denne ordningen.

Utover de overnevnte forhold er bestemmelsen lik som tilsvarende bestemmelse i forslaget til lov om ny generell kompensasjonsordning § 5. Bestemmelsen der samler flere bestemmelser om vilkår for å motta tilskudd i loven om den tidligere generelle kompensasjonsordningen, og medfører følgelig en ny oppbygning av reguleringen av spørsmålet.

I loven om den tidligere generelle kompensasjonsordningen § 3 om virkeområde var det bestemmelser om at ordningen gjaldt for foretak som er registrert i foretaksregisteret og krav om skattemessig tilknytning til Norge. Det var også en forskriftshjemmel til å avgrense virkeområdet, herunder at ordningen ikke skal gjelde for foretak i visse næringer og foretak som er eid av stat eller kommune. I loven om den tidligere generelle kompensasjonsordningen § 4 ble det gitt vilkår for å kunne få tilskudd, herunder krav om at foretaket har ansatte, har hatt et stort omsetningsfall i perioden det søkes støtte for, driver lovlig virksomhet og at foretaket ikke er under konkursbehandling. I andre ledd sto det at departementet kan gi forskrift til utfylling av denne paragrafen og fastsette nærmere vilkår for tilskudd. Departementet kunne herunder gi regler om beregning av omsetningsfall og hva som regnes som høyt omsetningsfall.

Lovforslaget § 5 første ledd er bygget på § 3 og § 4 i loven om den tidligere generelle kompensasjonsordningen. I bokstav g om at foretaket ikke er under konkursbehandling, er det tilført at foretaket heller ikke må være besluttet avviklet eller besluttet tvangsoppløst etter reglene i kapittel 16 i aksjeloven eller allmennaksjeloven.

I andre ledd fremgår forskriftshjemlene på linje med hjemlene i loven om den tidligere generelle kompensasjonsordningen, men med tekstlige endringer. Det fremgår at departementet gir forskrift til utfylling av denne paragrafen og fastsetter nærmere vilkår for tilskudd, herunder regler om vilkåret om innreisekarantene og kravet om at karanteneoppholdet gjennomføres i regi av og påkostet av foretaket, kravet til gjennomføring av innreisekaranteneperioden, hva som regnes som merkostnader knyttet til innreisekarantene, samt hvilken type næringsvirksomhet som er omfattet av ordningen.

3.6 Tilskuddets størrelse

Tilskudd beregnes etter antall arbeidstakere eller oppdragstakere under innreisekarantene foretaket har hatt i innreisekarantene i tilskuddsperioden. Det gis kun støtte for de arbeidstakere eller oppdragstakere som gjennomfører karanteneoppholdet på egnet oppholdssted i regi og påkostet av foretaket som søker om støtte. Dette innebærer at arbeidstakere eller oppdragstakere som gjennomfører karanteneperioden på andre måter, for eksempel på karantenehotell eller i egen bolig, ikke inkluderes i beregningen av støttebeløpet.

Tilskuddet begrenses oppad til foretakets merkostnader som følge av krav om innreisekarantene etter smittevernloven eller forskrift med hjemmel i smittevernloven. Bakgrunnen for kravet er å hindre overkompensasjon i henhold til statsstøttereglene.

I bestemmelsens andre ledd fremgår det at tilskudd som utgangspunkt ytes etter en fast dagssats per arbeids- eller oppdragstaker, men kan avkortes i tråd med foretakets merkostnader.

I lovforslaget § 6 (3) fremgår det at departementet gir forskrift til utfylling og gjennomføring av denne paragraf, herunder regler om beregningen av tilskuddet og hvilke kostnader som omfattes.

3.7 Innhenting av opplysninger

Departementets vurdering er at det er behov for å gi Brønnøysundregistrene adgang til å innhente opplysninger på linje med den tidligere generelle kompensasjonsordningen i denne loven § 7, etter en identisk regulering som i forslaget til lov om den nye generelle kompensasjonsordningen § 7.

Muligheten for å innhente opplysninger som er underlagt taushetsplikt fra øvrige offentlige organer er særlig relevant for å kunne gjennomføre tilfredsstillende kontroll mot misbruk av ordningen. Særlig relevant er muligheten til å hente inn opplysninger om vedtak truffet av Arbeidstilsynet om brudd på smitteverntiltak knyttet til krav om innreisekarantene, slik at støtte kan kreves tilbakebetalt fra foretak som har mottatt støtte for samme periode vedtaket omfatter.

Etter loven for den tidligere generelle kompensasjonsordningen § 9 kunne tilskuddsmyndigheten uten hinder av taushetsplikt innhente opplysninger ved å pålegge offentlige myndigheter og private rettssubjekter å gi opplysninger som kan ha betydning for tilskudd etter loven og kontrollen av dette. Første punktum gjaldt også personopplysninger. Loven ga også departementet adgang til å gi forskrift om innhenting av opplysninger etter første ledd.

Terskelen for å innhente opplysningene endres noe fra den tidligere generelle kompensasjonsordningen ved at det kan innhentes opplysninger som «kan ha betydning» til at opplysningene må være nødvendige for å behandle søknader om tilskudd etter loven og etterfølgende kontroll. Presiseringen i den loven om den tidligere generelle kompensasjonsordningen § 8 første ledd siste punktum om at anledningen til å innhente opplysninger også gjelder personopplysninger, anses som unødvendig og er derfor ikke tatt med i lovforslaget. Den opprinnelige hjemmelen til at departementet kan gi nærmere forskrift om hvem opplysningene kan innhentes fra og hvilke typer opplysninger, er inntatt i lovforslaget under som andre ledd i § 7, og det er i tillegg nevnt at forskriften kan fastsette krav til formatet opplysningene skal utleveres på.

3.8 Vedtak om tilskudd og utbetaling

I lovforslaget § 8 reguleres vedtak om tilskudd og utbetaling, og bestemmelsen er identisk som den tilsvarende bestemmelsen i forslag til lov om den nye generelle kompensasjonsordningen.

Bestemmelsen er bygget på § 11 første ledd og § 14 i loven om den tidligere generelle kompensasjonsordningen. Bestemmelsene regulerte henholdsvis at tilskuddsmyndigheten kunne treffe vedtak om fastsetting av tilskudd, sammenstille nødvendige opplysninger og treffe vedtak som utelukkende var basert på automatisert behandling av personopplysninger, samt at departementet kunne gi forskrift om utbetaling av tilskudd. I lovforslaget § 8 er bestemmelsen forenklet ved at formuleringen «Tilskuddsmyndigheten kan sammenstille nødvendige opplysninger og treffe vedtak som utelukkende er basert på automatisert behandling av personopplysninger» er forkortet til «Tilskuddsmyndigheten kan treffe vedtak basert på helautomatisert saksbehandling».

3.9 Offentliggjøring av opplysninger

I lovforslaget § 9 reguleres offentliggjøring av opplysninger, og bestemmelsen er identisk som tilsvarende bestemmelse i forslag til lov om ny generell tilskuddsordning § 9.

I den tidligere generelle kompensasjonsordningen var det lagt opp til stor grad av offentlighet om tildelingene fra ordningen. Det fremgikk ikke konkret av loven, men det var en forskriftshjemmel som ga adgang til unntak fra reglene om taushetsplikt i § 6 annet ledd.

I dette lovforslaget er det lagt inn egne bestemmelser om offentliggjøring av opplysninger og dokumenter i § 9. I første ledd fremgår det at tilskuddsmyndigheten kan, uten hinder av taushetsplikt, gjøre opplysninger om tilskudd, herunder beregningsgrunnlag og tilskuddets størrelse, tilgjengelig på internett til alminnelig ettersyn. Opplysningene skal gis i søkbar form slik tilskuddsmyndigheten bestemmer.

I andre ledd er fremgår det at departementet kan gi forskrift om offentliggjøring av opplysninger og at det kan gjøres unntak fra innsyn for dokumenter i saker om tilskuddssøknad etter denne loven. Dette gir en anledning til å unnta dokumenter på linje med lignende saker hos andre tilskuddsforvaltere, jf. § 1 i forskrift til offentleglova. Det gir også en anledning til å legge til rette for offentlighet om opplysninger knyttet til de enkelte tildelingene.

Det vil opprettes en digital innsynsløsning som oppdateres fortløpende. En slik løsning er viktig for ordningens legitimitet og tillit, i tillegg til at den bidrar til å forhindre svindel og misbruk av støtte.

3.10 Overtredelsesgebyr

For å kunne sanksjonere misbruk av ordningen foreslås det å regulere overtredelsesgebyr i denne lov § 10. Også denne bestemmelsen er hentet fra forslag til lov om ny generell kompensasjonsordning. Denne viderefører igjen tilsvarende bestemmelse i loven om den tidligere generelle kompensasjonsordningen, men er bygget opp noe annerledes.

I loven om den tidligere generelle kompensasjonsordningen var reglene om administrative sanksjoner bygd på reglene om skjerpet tilleggsskatt i skatteforvaltningsloven § 14-6. Disse var innarbeidet i § 12 første ledd som sa at administrativ sanksjon ilegges tilskuddsmottaker som forsettlig eller grovt uaktsomt gir tilskuddsmyndigheten uriktig eller ufullstendig opplysning, eller unnlater å gi pliktig opplysning, når vedkommende forstår eller bør forstå at det kan føre til uberettigede økonomiske fordeler. I andre ledd i samme paragraf fremgikk det at fristen for å ilegge administrativ sanksjon var fem år etter utløpet av den perioden vedtaket om tilskudd gjelder. I tredje ledd fremgikk det at administrativ sanksjon beregnes med 30 eller 60 prosent av tilskuddet som tilskuddsmottakeren uberettiget har mottatt. Fjerde ledd sa at Skatteforvaltningsloven §§ 14-8 til 14-11 gjelder tilsvarende så langt det passer og at Skatteforvaltningsloven §§ 14-1 til 14-7 ikke kommer til anvendelse ved behandlingen av saker etter loven her. I femte ledd var det en bestemmelse om at departementet kan gi forskrift om administrative sanksjoner.

Hensynene bak sanksjonsmulighetene gjør seg i stor grad gjeldende også for tilskuddsordningen. Hjemmelen for administrative sanksjoner foreslås derfor innført i loven under, på tilsvarende måte som i forslaget til lov om ny generell kompensasjonsordning, men da spesifisert som administrative sanksjoner i form av overtredelsesgebyr jf. forvaltningslovens kapittel IX. Tilskuddsordningen skal gjelde i en periode som er vanskelig for de næringsdrivende, og det kan derfor ikke utelukkes at det lettere enn ellers kan skje feil. Uaktsomme overtredelser vil derfor ikke omfattes av departementets forslag om sanksjoner, men uberettigede økonomiske fordeler må uansett tilbakebetales. Departementet foreslår en at sanksjonen som hovedregel skal settes til 30 prosent av den økonomiske fordelen. I enkelte tilfeller vil det være behov for å ilegge sanksjon med høyere sats. Dette gjelder særlig der unndragelsene er planlagte og systematiske. I slike tilfeller bør satsen settes til 60 prosent av den økonomiske fordelen. Beviskravet ved ileggelse av sanksjonen er klar sannsynlighetsovervekt. Sanksjonen vil være å anse som straff etter den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK), uavhengig av om satsen er 30 eller 60 prosent.

Departementet foreslår at fristen for å ilegge sanksjon skal være lik på tvers av ordningene som nevnes i denne lov, det vil si fem år etter utløpet av den perioden vedtaket om tilskudd gjelder. Det vil være klageadgang på vedtak om sanksjoner.

For de aller groveste tilfellene av opplysningssvikt med videre, vil det også kunne være nødvendig å reagere med straff. I loven om den tidligere generelle kompensasjonsordningen ble straffeloven §§ 378 til 380 om skattesvik gjort gjeldende ved tilskuddsmottakeres opplysningssvikt, men bare forsettlige og grovt uaktsomme overtredelser ble omfattet, jf. §§ 12 og 13. Det foreslås ikke å ta inn en egen bestemmelse om straff i lovforslaget under ettersom dette forutsettes dekket av straffelovens bestemmelser om bedrageri.

3.11 Tilbakebetaling og innkreving

Det forutsettes at uberettigede økonomiske fordeler må tilbakebetales. I forlengelsen av pkt. 3.10 om overtredelsesgebyr inneholder lovforslaget også en bestemmelse om tilbakebetaling og innkreving i § 11. Bestemmelsen er hentet fra forslag til lov om ny generell kompensasjonsordning § 11, som igjen bygger på loven om den tidligere generelle kompensasjonsordningen § 14, med en justering ved at den delen av forskriftshjemmelen i loven om den tidligere generelle kompensasjonsordningen som omfatter utbetaling av tilskudd, ivaretas i § 8, jf. omtale i punkt 3.8. Tilsvarende justering foreslås i denne loven.

I § 11 inntas en bestemmelse om at departementet kan gi forskrift om hvem som er kravsmyndighet. I paragrafens andre ledd het det at krav på tilbakebetaling av tilskudd er tvangsgrunnlag for utlegg.