3 Minimumsnorm for grunnbemanning

3.1 Bakgrunnen for forslaget

Barnehagens bemanning og samlede kompetanse har stor betydning for hvor godt barnehagetilbudet er. For å ivareta barnas behov for omsorg, lek og læring, er det viktig med et tilstrekkelig antall voksne i barnehagen. Samtidig ønsker regjeringen å sikre at barna møter kompetente og engasjerte voksne. Gode barnehager er særlig viktig for integrering og tidlig innsats.

Antall barn per ansatt varierer mellom barnehagene. Statistikk fra 2016 viser at det er lavere voksentetthet i private enn i kommunale barnehager. Antall barn per ansatt (korrigert for alder og oppholdstid) er redusert fra 5,93 til 5,92 i kommunale barnehager fra 2015 til 2016. Samtidig har antallet økt fra 6,15 til 6,17 i private barnehager. Det betyr at forskjellen i gjennomsnittlig bemanning i kommunale og private barnehager har økt noe.

I NOU 2012: 1 Til barnas beste påpekte barnehagelovutvalget at dagens regelverk åpner for store forskjeller og dermed kan motvirke at alle barnehager gir et likeverdig tilbud. Utvalget foreslo å lovfeste et tallfestet minimumskrav til barnehagens grunnbemanning.

Forslaget om å innføre en bemanningsnorm er også en oppfølging av Stortingets anmodningsvedtak om å redegjøre for regjeringens arbeid med en bemanningsnorm, jf. Innst. 344 L (2015 – 2016) og Innst. 47 S (2015 – 2016). I anmodningsvedtaket ba også Stortinget regjeringen om å redegjøre for regjeringens arbeid med en barnehagelærernorm. I budsjettforliket for statsbudsjettet for 2017 ble det bevilget 172,2 mill. kroner til flere barnehagelærere. I statsbudsjettet for 2018 er bevilgningen økt til totalt 424 mill. kroner for å dekke helårseffekten av tiltaket. Regjeringen har fastsatt et skjerpet krav til den pedagogiske bemanningen (en skjerpet pedagognorm) i forskrift om pedagogisk bemanning og dispensasjon i barnehager. Den skjerpede pedagognormen innebærer at det minst skal være én pedagogisk leder per syv barn under tre år og én pedagogisk leder per 14 barn over tre år. Den skjerpede pedagognormen skal tre i kraft 1. august 2018. Tilskuddet til flere barnehagelærere er allerede overført til rammetilskuddet til kommunene for å dekke skjerpingen av pedagognormen. Videre har departementet fastsatt en overgangsordning i forskrift om tildeling av tilskudd til private barnehager som sikrer at de private barnehagene får kompensert økte utgifter som følge av en styrket pedagogisk bemanning samtidig som kommunene.

3.2 Gjeldende rett

3.2.1 Barnehageloven

Barnehageloven har ingen bestemmelser som regulerer hvor mange barn det kan være per ansatt. Det følger av barnehageloven § 18 første ledd at bemanningen må være «tilstrekkelig til at personalet kan drive en tilfredsstillende pedagogisk virksomhet». Bestemmelsen er videreført fra barnehagelovene av 1975 og 1995, og er den eneste bestemmelsen som regulerer grunnbemanningen i barnehagen.

Med «tilfredsstillende pedagogisk virksomhet» menes at barnehagen skal drives i samsvar med kravene til formål og innhold som framgår av formålsbestemmelsen i § 1, innholdsbestemmelsen i § 2, bestemmelsene om barns og foreldres rett til medvirkning i §§ 3 og 4 og forskrift om rammeplan for barnehagens innhold og oppgaver (rammeplanen). Hva som er tilstrekkelig bemanning til at personalet kan drive en tilfredsstillende pedagogisk virksomhet, må blant annet vurderes ut fra barnegruppens størrelse og barnas behov. Kravet må også ses i sammenheng med kravene til den pedagogiske bemanningen i forskrift om pedagogisk bemanning og dispensasjon i barnehager. Det er barnehageeier som har ansvar for at barnehagens grunnbemanning er tilstrekkelig til at personalet kan drive en tilfredsstillende pedagogisk virksomhet.

3.2.2 Gjeldende rett i andre land

Det finnes ingen konkret regulering av hvor mange barn det kan være per ansatt i det svenske lovverket. I skollagen § 8 er det imidlertid fastsatt en skjønnsmessig bestemmelse om barnegruppens sammensetning og størrelse. Det framgår av denne bestemmelsen at «Huvudmannen ska se till att barngrupperna har en lämplig sammansättning och storlek och att barnen även i övrigt erbjuds en god miljö». I vurderingen av barnegruppens lovlighet, vil grunnbemanningen i barnehagen kunne bli et relevant moment.

Det er heller ingen krav til grunnbemanning i den danske dagtilbudsloven. Det følger imidlertid av dagtilbudsloven § 7 første ledd at «Børn i dagtilbud skal have et fysisk, psykisk og æstetisk børnemiljø, som fremmer deres trivsel, sundhed, udvikling og læring». I denne sammenheng skal det lages en barnemiljøvurdering, som er en kartlegging og plan for å oppfylle lovbestemte krav til miljøet. Det vil være naturlig å gjøre vurderinger knyttet til grunnbemanningen i barnehagen når det lages en barnemiljøvurdering.

I Finland er det fastsatt et krav om én ansatt per fire barn under tre år og én ansatt per syv barn over tre år. Videre framgår det av regelverket at det må tas hensyn til om noen av barna har særlige behov når det fastsettes hvor mange barn det kan være per ansatt.

3.3 Høringsforslaget

I høringsnotatet foreslo departementet at det lovfestes et minimumskrav til grunnbemanningen i barnehagen (en bemanningsnorm). Departementet foreslo at det stilles krav om at barnehagene har en bemanning som tilsvarer minimum én ansatt per tre barn under tre år og én ansatt per seks barn over tre år. Departementet foreslo at barna skal regnes for å være over tre år fra og med august det året de fyller tre år.

Departementet foreslo at bemanningsnormen skal gjelde for barnehagen i sin helhet. Det tallfestede kravet til grunnbemanningen vil dermed gi uttrykk for det antall årsverk som må tilsettes når det er klart hvor mange barn det skal være i barnehagen. I beregningen av bemanningsnormen skal det foretas en omregning av alle barna i barnehagen til samme enhet. Det kan skje ved å telle alle som enten barn under tre år eller barn over tre år. Barn under tre år telles som barn over tre år ved å gange antall barn med to. Barn over tre år telles som barn under tre år ved å dele antall barn på to.

Departementet viste til at forholdstallet mellom antall barn under/over tre år og antall ansatte ofte vil være et desimaltall. Departementet foreslo at dette desimaltallet skal vise minimumskravet til antall årsverk, og at barnehagen ikke skal runde oppover til nærmeste hele årsverk, slik som det gjøres i beregningen av pedagognormen. Departementet foreslo at barnehagen i stedet skal beregne prosentvise stillinger for å oppfylle bemanningsnormen. Departementet vurderte at en slik beregningsmåte for bemanningsnormen vil sikre større fleksibilitet i regelverket for den samlede bemanningen i barnehagen, enn en beregningsmåte der det også for bemanningsnormen må rundes oppover til nærmeste hele årsverk.

Departementet foreslo at kommunen kan gi dispensasjon fra bemanningsnormen for inntil ett år av gangen når særlige hensyn tilsier det. Departementet foreslo at fylkesmannen skal være klageinstans for vedtak om dispensasjon.

Når det gjelder de økonomiske og administrative konsekvensene av forslaget, viste departementet til at den foreslåtte bemanningsnormen i gjennomsnitt er oppfylt og finansiert i kommunale barnehager. Fra 1. januar 2016 har de private barnehagene krav på et driftstilskudd som tilsvarer 100 prosent av det de kommunale barnehagene i gjennomsnitt får i offentlig finansiering. Det er dermed lagt til rette for at de private barnehagene kan ha en grunnbemanning på tilsvarende nivå som de kommunale barnehagene uten at det krever økt finansering fra staten. Samlet sett vurderte departementet derfor at bemanningsnormen kan innføres uten at det krever økte statlige overføringer.

3.4 Høringsuttalelser

3.4.1 Lovfesting av et minimumskrav til grunnbemanning

Det er 348 høringsinstanser som har uttalt seg om forslaget om å lovfeste en bemanningsnorm. Av disse er det 264 instanser som støtter forslaget. Dette er blant andre 111 kommuner, 10 fylkesmenn, Barneombudet, Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet, Foreldreutvalget for barnehager og Utdanningsforbundet. Det er 15 instanser som ikke støtter forslaget. Dette er blant andre Skien kommune, Gjøvik kommune, KS og Arbeidsgiverforeningen Spekter. De resterende høringsinstansene har innspill uten at det gis uttrykk for om de støtter forslaget eller ikke.

Av de høringsinstansene som støtter forslaget, er det flere instanser som viser til at en lovfestet bemanningsnorm vil bidra til at alle barn får et trygt og godt barnehagetilbud. Barneombudet viser i sin uttalelse til at det er nødvendig at barnehageloven stiller tydelige krav til antall ansatte i barnehagen og til kompetansen til det pedagogiske personalet. Barneombudet uttaler at dette er avgjørende for at barna skal få et likeverdig barnehagetilbud i et trygt barnehagemiljø hvor de har muligheter for lek, læring og utvikling.

Fylkesmannen i Sogn og Fjordande viser i sin uttalelse til at en lovfestet bemanningsnorm vil være med på å sikre at barnehagen gir et tilbud i tråd med rammeplanen for barnehagen:

«Fylkesmannen i Sogn og Fjordane støttar forslaget om å lovfeste eit minimumskrav til grunnbemanning i barnehagen. Den nye rammeplan for barnehagen er oppdatert i tråd med samfunnsutviklinga og kunnskap om barn og barnehagar. Målet er eit trygt og godt barnehagetilbod til alle. Eit lovfesta minimumskrav til grunnbemanning vil vere med å sikre intensjonane i rammeplan for barnehagen og i tråd med eit av barnekonvensjonen sitt prinsipp, art 3 til beste for barn. For at barnehagetilbodet skal vere til beste for barn må det vere tilstrekkeleg med tilsette med barnehagefagleg kompetanse. Dette er avgjerande for kunne ivareta både enkelt barnet og barnegruppa.»

Bodø kommune viser i sin uttalelse til at en lovfestet bemanningsnorm vil skape likhet mellom kommunale og private barnehager, og skape større forutsigbarhet for barn og foreldre:

«I dag er det ingen bestemmelser i barnehageloven som regulerer hvor mange barn det kan være pr ansatt. For mange kommuner vil et minimumskrav være en styrking av bemanning. Med tanke på siste forskning rettet mot små barn, vil det også styrke barnas trygghet og nærhet til voksne i barnehagen. Lovendringen skaper likhet mellom kommunale og ikke kommunale barnehager. Det innføres like rammer og skaper bedre forutsigbarhet. Foreldre kan velge barnehageplass, ved lik bemanning er det ikke viktig om det er kommunalt eller ikke kommunale barnehager foreldre søker. Det bør ikke være eiers økonomi som styrer bemanning i barnehager.»

Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet viser i sin uttalelse til at flere voksne i barnehagen kan bidra til at barnehagen kan oppdage flere barn og familier som har behov for ekstra oppfølging og støtte.

Av de instansene som ikke støtter forslaget, er det noen instanser som uttaler at statlige vedtatte normer utfordrer det lokale selvstyret. KS viser i sin uttalelse til at kommunene selv er best egnet til å gjøre egne prioriteringer som gir gode tjenestetilbud ut fra lokale behov. KS uttaler at kommunen bør få mulighet til å stille krav til bemanningen både i kommunale og private barnehager. KS mener at en slik løsning vil sikre at barnehagene drives med like økonomiske forutsetninger, og at barnehagetilbudet er likeverdig for alle barn i kommunen.

Arbeidsgiverforeningen Spekter viser til at en lovfestet bemanningsnorm ikke er det viktigste virkemiddelet for å oppnå kvalitet i tjenestetilbudet. Foreningen uttaler at en lovfestet bemanningsnorm i mange tilfeller vil kunne hindre innovasjon og nytenkning fordi det vil begrense mulighetene for lokale tilpasninger i den enkelte barnehage.

Det er også enkelte instanser som uttaler at de ikke støtter forslaget fordi de mener at forslaget ikke er finansiert. Disse uttalelsene omtales under punkt 3.4.7.

3.4.2 Forholdstallet mellom barn og voksne

Det er noen høringsinstanser som har innspill til forslaget om at barnehagene skal ha en grunnbemanning som tilsvarer minimum én ansatt per tre barn under tre år og én ansatt per seks barn over tre år. Fylkesmannen i Rogaland viser i sin uttalelse til at det foreslåtte kravet bør skjerpes, da deres erfaringer fra tilsyn og annen kontakt med sektoren er at barnehagene i stor grad trenger bedre grunnbemanning. Fylkesmannen viser til at dersom lovkravet er for svakt, kan det resultere i at de kommunale barnehagene velger å redusere grunnbemanningen for blant annet å kompensere for kostnadene ved en skjerpet pedagognorm.

Også Redd Barna uttaler at det foreslåtte kravet bør skjerpes. Redd Barna mener at det bør være minst én ansatt per 2,5 barn under tre år og én ansatt per fem barn over tre år.

Høgskulen på Vestlandet viser i sin uttalelse til at grunnbemanningen må tilpasses dersom barnehagen har flere barn under ett år. Høgskulen på Vestlandet viser til at en måte å gjøre det på, er å lage en egen bemanningsnorm for de aller yngste (under ett år), der ett barn under ett år teller som to barn.

Også UNICEF Norge uttaler at forslaget til bemanningsnorm ikke sikrer de aller yngste barna et godt nok tilbud:

«I dag har barn som fyller ett år innen utgangen av november året det blir søkt barnehageplass, rett til plass. Det vil i ytterste konsekvens si at man kan risikere én voksen per tre åtte-ni måneder gamle spebarn. Dette er ikke nok til å kunne ivareta deres behov for fysisk omsorg og nærhet. Spebarn har i stor grad behov for en til en kontakt. Det er stor forskjell på et barn under tre år og et barn under ett år. For å sikre barnas rett til individuell oppfølging og omsorg mener UNICEF Norge at: Barnehagen skal minst ha en ansatt per to barn når barna er under ett år, en ansatt per tre barn når barna er under tre år og en ansatt per seks barn når barna er over tre år.»

Oslo kommune er positive til departementets forslag, og viser til at grunnbemanningen i de kommunale barnehagene i Oslo i dag er regulert gjennom en egen grunnbemanningsavtale. Den foreslåtte bemanningsnormen tilsvarer kommunens egen norm, noe som innebærer at normen allerede er oppfylt i de kommunale barnehagene i Oslo.

Det er flere høringsinstanser som uttaler at det er positivt at barna skal regnes for å være over tre år fra og med august det året de fyller tre år. Fylkesmannen i Oslo og Akerhus uttaler at dette vil føre til mer helhet i regelverket for når et barn skal regnes som over og under tre år. Utdanningsforbundet viser i sitt høringssvar til at presiseringen av når et barn skal regnes for å være over tre år, er med på å sikre at de minste barna får den voksentettheten de har behov for:

«Vi støtter også presiseringen om at barn skal regnes for å være tre år fra og med august det året de fyller tre år. Dette er et viktig grep, da dagens regelverk har ført til ulik, og til dels uheldig, praksis. Presiseringer er med på å sikre at de minste barna får den voksentettheten de har behov for. Barna får også mer kontinuitet og stabilitet i sin barnehagehverdag, da eventuell flytting av barn midt i året kun gjennomføres av pedagogiske grunner ut fra enkeltbarnets behov, og ikke som i dag av økonomiske hensyn.»

3.4.3 Årsverk som kan regnes med i grunnbemanningen

Det er noen høringsinstanser som har innspill til hvilke årsverk som bør regnes med i grunnbemanningen. Landsorganisasjonen i Norge (LO) viser i sitt høringssvar til at det er positivt at grunnbemanningen kun skal omfatte årsverk som er avsatt til det ordinære og direkte arbeidet med barna:

«LO mener det er positivt at departementet understreker at bemanningsnormen gjelder årsverk avsatt til det ordinære og direkte arbeidet med barna i barnehagen. Dette betyr blant annet at tid til ledelse og personer som er i barnehagen i praksis eller arbeidstidtiltak holdes utenom, og det samme med spesialpedagoger og andre som er å anse som ekstra personale i barnegruppen holdes utenfor. LO mener det er viktig å presisere ovenfor barnehageeiere at utgangspunktet er at de skal ha en bemanning til drive en tilfredsstillende pedagogisk virksomhet. Dette inkluderer oppfølgingen av barn med særlige behov.»

Også Utdanningsdirektoratet støtter forslaget om at personer som er i barnehagen i praksis eller arbeidstiltak skal holdes utenfor beregningen. Utdanningsdirektoratet viser til at formålet med praksis i barnehagen er at den som er i praksis får den opplæringen den har krav på, mens formålet med arbeidsrettede tiltak blant annet er å styrke kompetansen, evnen til, og trening i arbeidet. Utdanningsdirektoratet viser til at det å holde disse utenfor beregningen, vil bidra til å sikre at de faktisk får den oppfølging de har krav på av barnehagen. Videre viser Utdanningsdirektoratet til at det trolig vil øke sannsynligheten for at barna får en voksentetthet som gjør det mulig for barnehagen å drive en god pedagogisk virksomhet, da barnehagen må sikre grunnbemanningen gjennom andre ansettelser enn praksisplasser eller arbeidstiltak.

Espira Gruppen viser i sitt høringssvar til at lærlinger bør regnes med i grunnbemanningen med 50 % av læretiden, da lærlinger bidrar til verdiskapningen i barnehagen:

«Det er fra flere kanter et sterkt ønske om å få flere lærlinger inn i barnehagen. I dag kan en ikke telle lærlinger med i grunnbemanningen, noe som dessverre medfører et redusert antall lærlinger i barnehagene. Lærlinger vil i løpet av læretiden bidra mer og mer til verdiskapningen i barnehagen, og vi ønsker derfor at lærlinger skal kunne telles med i grunnbemanningen ved at lærlinger medtas med 50 % i læretiden. På den måten vil barnehagen ha et insitament til å tilby lærlingplasser samtidig som rekrutteringen til sektoren bedres.»

Hørselshemmedes landsforbund uttaler at det bør lovfestes at barn som har utfordringer krever ytterligere ressurser utover minimumskravet til grunnbemanning.

3.4.4 Prosentvise stillinger

Det er flere høringsinstanser som har innspill til forslaget om at det kan beregnes prosentvise stillinger for å oppfylle bemanningsnormen. Fylkesmannen i Nord- og Sør-Trøndelag mener at det ikke bør være adgang til å beregne prosentvise stillinger. Fylkesmannen viser til at en beregningsmåte der det rundes oppover til nærmeste hele årsverk, slik det gjøres i beregningen av pedagognormen, vil bidra til større voksentetthet gjennom hele barnehagedagen.

Også Fylkesmannen i Oppland uttaler at det bør rundes oppover til nærmeste hele årsverk.

Fylkesmannen i Østfold viser i sin uttalelse til at forslaget vil kunne føre til økt bruk av deltidsstillinger i barnehagesektoren:

«Departementet skriver i høringsforslaget at de vil følge med på om bestemmelsen, slik den er utformet, vil føre til flere deltidsstillinger i barnehagesektoren. Vi tror det er store muligheter for at dette skjer. Med de økonomiske rammene barnehagesektoren i Østfold har, tror vi bemanningsnormen ikke bare vil bli oppfattet som en minimumsnorm, men at det er denne bemanningstettheten som vil bli realitet i de aller fleste barnehagene.»

Utdanningsforbundet viser i sin uttalelse til at prosentvise stillinger kan bidra til at enkelte ansatte er på jobb mindre enn fem dager i uka, og at barna vil få et dårligere tilbud de dagene der det er færre ansatte til stede.

Også Nasjonalt senter for læringsmiljø og atferdsforskning viser til at prosentvise stillinger ikke vil sikre barna god nok tilstedeværelse alle dager i uka, og at kvaliteten på tilbudet vil variere.

Utdanningsdirektoratet viser i sin uttalelse til at en prosentvis tilnærming i noen tilfeller vil kunne føre til flere dispensasjoner:

«Vi tror at den prosentvise tilnærmingen i noen tilfeller kan føre til at det søkes om dispensasjoner som bestemmelsen ikke er ment for. Hvis barnehagen har ansatt tilsammen 13 årsverk, kan det være at den søker om dispensasjon for den 0,3 prosenten årsverk den mangler for å oppfylle kravet, heller enn for eksempel å prøve å utvide noen av de allerede eksisterende stillingene i barnehagen.»

Andre høringsinstanser, blant andre Trondheim kommune, Namsos kommune og Tysnes kommune, er imidlertid enig i departementets forslag om at det kan beregnes prosentvise stillinger for å oppfylle bemanningsnormen. Trondheim kommune viser til at en slik beregningsmåte vil sikre større fleksibilitet i barnehageeiers organisering av virksomheten.

3.4.5 Barnehagens åpningstid

Det er flere høringsinstanser som uttaler at bemanningsnormen bør gjelde i hele barnehagens åpningstid. Foreldreutvalget for barnehager (FUB) viser i sitt høringssvar til at barnehagene nå har flere småbarn, flere barn som har full plass og flere foreldre som leverer tidligere og henter senere på dagen. FUB viser til at hente- og bringesituasjonene er viktige arenaer for dialogen mellom hjem og barnehage, og at det er i begynnelsen og slutten av dagen at barnet er mest sårbart og har behov for ekstra støtte fra de ansatte. FUB mener derfor at bemanningsnormen bør gjelde i hele barnehagens åpningstid, slik at det ikke kan planlegges med flere barn per voksen deler av dagen.

Delta uttaler at bemanningsnormen bør gi uttrykk for hvor mange ansatte som skal være til stede sammen med barna til enhver tid:

«Delta støtter at det lovfestes et minimumskrav til grunnbemanningen ( en bemanningsnorm) i barnehagene. Vi ønsker imidlertid å være tydelige på at et slikt minimumskrav skal gjelde hele åpningstiden. I tillegg mener vi også at grunnbemanningen skal være den delen av bemanningen som faktisk er tilstede med barna. På avdelinger med to ped.ledere vil det forsvinne minimum 4t + 4t pga ubunden tid. Dette utgjør mer enn en arbeidsdag, i tillegg kommer møter, foreldresamtaler osv. Derfor bør det nedfelles i nytt lovverk at grunnbemanningen er det antallet som skal være tilstede sammen med barna til enhver tid.»

Utdanningsforbundet viser i sitt høringssvar til at bemanningsnormen bør økes i barnehager der åpningstiden er mer enn ni timer per dag.

Andre høringsinstanser er imidlertid enig i departementets forslag. For eksempel uttaler Tysnes kommune at det er fornuftig at det blir lagt til rette for en viss fleksibilitet:

«I høyringsnotatet vert det peika på at barnehagen normalt har opningstid som er lenger enn ein alminneleg arbeidsdag, det er i høyringsnotatet presisert at det ikkje vert stilt krav om bemanning i samsvar med norma til einkvar tid på dagen. Det skal likevel også leggjast til grunn ein forsvarlegheitsvurdering opp mot opningstidene, dette er særskilt viktig for barnehagar som har ope over 10 timar då dei elles reellt sett få ein lågare grunnbemanning enn barnehagar med kortare opningstider. Det er fornuftig at det vert lagt til rette til ein viss fleksibilitet her og at det skal ivaretas gjennom barnehagen si vurdering av kva som er forsvarleg drift. Ved berekning av bemanning skal det leggjast til grunn faktisk krav, det er såleis ikkje krav opp opprunding til nærmaste heile stilling slik det har vore for pedagogar. Dette vurderer me som fornuftig.»

3.4.6 Dispensasjon

Det er flere høringsinstanser som uttaler at det ikke bør være adgang til å gi dispensasjon fra bemanningsnormen. Dette er blant andre Barneombudet, Utdanningsforbundet, KS og flere fylkesmenn. Fylkesmannen i Oslo og Akershus uttaler:

«FMOA støtter ikke forslaget om å innføre dispensasjonsadgang fra kravet om grunnbemanning. Vi mener at en slik adgang strider imot bakgrunnen/formålet for lovendringen om at barn skal sikres et visst minimum av bemanning i barnehagen.

Vi mener det finnes andre løsninger enn en dispensasjonsadgang for å sikre at kravet til grunnbemanningen ikke skal medføre at en barnehageeier ansetter personer som ikke vurderes som kvalifisert til å jobbe med barn. Det må stilles krav til at eier gjør en reell innsats for å skaffe kvalifisert personale tilsvarende det vi finner i forskrift om pedagogisk bemanning og dispensasjon i barnehager. I merknadene til denne forskriften vises det til flere momenter som er avgjørende i vurderingen av eiers reelle innsats for å skaffe kvalifiserte søkere.»

Fylkesmannen i Rogaland og Fylkesmannen i Finnmark viser i sine uttalelser til at den foreslåtte dispensasjonsadgangen er uklar, og at kommunen heller bør kunne vurdere tilsyn og eventuelt stenging. Fylkesmannen i Rogaland uttaler:

«Fylkesmannen i Rogaland støttar ikkje forslaget om høve til dispensasjon frå kravet til grunnbemanning. Vi ser ikkje behovet for dette unntaket, og det er uklart kva som skal ligge i vilkåret særlege omsyn her. Dersom å oppfylle dette grunnleggjande kravet er kritisk for vidare drift, bør kommunen heller kunne vurdere tilsyn og eventuell stenging. Målet med reguleringa om eit likeverdig barnehagetilbod bør vere avgjerande.»

Heller ikke Fylkesmannen i Buskerud eller Fylkesmannen i Vestfold støtter forslaget om å innføre en dispensasjonsadgang. Fylkesmannen i Buskerud viser til at formålet med bemanningsnormen er å sikre en forsvarlig voksentetthet som er avgjørende for barnas trygghet og trivsel i barnehagen, og at dette minimumskravet bør være et absolutt krav som ikke kan fravikes. Fylkesmannen i Vestfold uttaler at det ikke vil være vanskelig å få tak i kvalifisert personale, og at en dispensasjonsadgang vil kunne medføre ytterligere reduksjon av voksentettheten i barnehagen.

Også Utdanningforbundet viser til at det er vanskelig å se for seg tilfeller der det kan være aktuelt å bruke dispensasjonsadgangen:

«Minimumsnormen for grunnbemanning er nettopp et minimum av hva som må til for å sikre barna trygghet, trivsel og et forsvarlig pedagogisk tilbud, og kan ikke fravikes. Så lenge det ikke stilles krav til utdanning for assistenter i barnehagen, ser vi ikke at det vil være særdeles vanskelig å få tak i ansatte til disse stillingene. Vi har derfor problemer med å se i hvilke tilfeller det skal være aktuelt å måtte bruke dispensasjonsmuligheten. Det er barnehageeiers ansvar å sørge for at barnehagen tiltrekker seg kvalifiserte søkere.»

Utdanningsdirektoratet viser i sitt høringssvar til at det er viktig at dispensasjonsadgangen ikke kan brukes med formål om å redusere kommunens samlede utgifter til barnehage.

Andre høringsinstanser er imidlertid enig i departementets forslag. Fylkesmannen i Aust- og Vest-Agder viser til at det i flere kommuner kan bli vanskelig å få tak i tilstrekkelig kvalifisert personale, og at det derfor bør innføres en dispensasjonsadgang:

«Fylkesmannen ser at det i flere kommuner kan bli vanskelig å få tak i tilstrekkelig kvalifisert personale til å oppfylle det foreslåtte krav grunnbemanning. Vi støtter og er enige i at det bør innføres en dispensasjonsadgang. Det er viktig at det fremheves at dispensasjonsordningen bare skal benyttes i særlige tilfeller og for ett år av gangen. Det er viktig at det stilles krav til at barnehageeier legges ved uttalelse fra barnehagens samarbeidsutvalg i søknaden. Fylkesmannens ser det som naturlig at det stilles samme krav til dispensasjon fra kravet til grunnbemanning som de andre dispensasjonsadgangene som er i barnehageloven.»

Sund kommune, Re kommune og Osterøy kommune uttaler at de støtter den foreslåtte dispensasjonsadgangen. Sund kommune viser til at det er positivt at det blir innført en dispensasjonsadgang, både fordi det kan være vanskelig å få tak i tilstrekkelig kvalifisert personale til å oppfylle bemanningsnormen, og fordi kommunen ikke vil bli tvunget til å ansette personer som ikke blir vurdert som egnet til å jobbe med barn.

Fylkesmannen i Nord- og Sør-Trøndelag støtter at det er samme mulighet til å få dispensasjon fra bemanningsnormen som det er til å få dispensasjon fra pedagognormen.

Bergen kommune og Os kommune mener at det er positivt at barnehageeier skal legge ved uttalelse fra barnehagens samarbeidsutvalg når det søkes om dispensasjon.

3.4.7 Økonomiske og administrative konsekvenser

Det er mange høringsinstanser som har innspill til de økonomiske og administrative konsekvensene av forslaget. Oslo kommune viser i sitt høringssvar til at tilskuddet til private barnehager er basert på regnskapstall for kommunale barnehager to år tilbake i tid. Ved å innføre bemanningsnormen samtidig i kommunale og private barnehager, mener Oslo kommune at det trengs overgangsregler for tilskudd til private barnehager de første årene etter endringen.

Også Læringsverkstedet Gruppen viser i sitt høringssvar til at tilskuddet til de private barnehagene er basert på to år gamle regnskapstall i kommunale barnehager. Læringsverkstedet Gruppen mener at hvis det innføres en bemanningsnorm, må dette kravet reflekteres i de kostnadene som er grunnlaget for tilskuddet til de private barnehagene fra det tidspunktet bemanningsnormen gjelder.

Bergen kommune viser i sitt høringssvar til at private barnehager fra 1. januar 2016 har krav på 100 prosent av det de kommunale barnehagene i gjennomsnitt får i offentlig finansiering. Bergen kommune viser til at kommunen har 70 prosent private barnehager, og at bemanningsnormen ikke er oppfylt i de private barnehagene. Bergen kommune stiller seg undrende til at departementet ikke mener at det krever økte statlige overføringer til kommunene dersom bemanningsnormen skal innføres i de private barnehagene.

Private barnehagers landsforbund (PBL) viser i sitt høringssvar til at dagens finansieringssystem kan fungere godt dersom det er nok fleksibilitet til at barnehager som har høyere kostnader enn gjennomsnittet, også kan tilpasse sin drift. PBL viser til at høyere kostnader enn gjennomsnittet for eksempel kan skyldes høy gjennomsnittlig alder og/eller ansiennitet for de ansatte eller høye ombygningskostnader for eldre barnehagebygg. PBL uttaler at finansieringssystemet må ha mekanismer for å behandle avvik sammenlignet med gjennomsnittlig kostnadsnivå. Videre uttaler PBL:

«Med sitt forslag om et nasjonalt krav til grunnbemanningen, mener PBL at departementet også må innføre en nasjonal finansieringsmodell som sikrer at alle barnehager økonomisk er i stand til å kunne levere den nasjonale bemanningsnormen som foreslås. Når barnehagene nå i så stor grad styres og reguleres nasjonalt, skyver departementet etter PBLs syn den lokale barnehagemyndigheten foran seg når de nasjonale kravene skal finansieres lokalt. PBL mener Kunnskapsdepartementet må utrede konsekvensene av å innføre en nasjonal bemanningsnorm med dagens lokale finansieringsmodell, samtidig som andre modeller vurderes.

Mange private barnehager vil ikke være i stand til å innfri ønsket bemanningsnorm i dagens finansieringssystem med store lokale forskjeller i tilskudd.»

KS viser i sin uttalelse til at departementet har beregnet de økonomiske og administrative konsekvensene av forslaget på nasjonalt nivå, og at bemanningsnormen skal oppfylles på barnehagenivå. KS uttaler at det ikke kan forventes en driftssituasjon hvor antall ansatte og barn er optimalt tilpasset bemanningsnormen, eller at kommuner som har flere ansatte enn normkravet skal flytte disse til andre barnehager i andre kommuner. KS mener at forslaget er betydelig underfinansiert, og at innføringen av bemanningsnormen må utsettes til den er fullfinansiert:

«KS vil sterkt fraråde at bindende bemanningsnormer innføres uten fullfinansiering. Stortinget har tidligere vedtatt at krav om grunnbemanning på 1:3 voksne for barn under tre år og 1:6 for barn over tre år skal innføres innen 2020, jfr Innst. 380 S (2012 2013), En innføring av slike normer med virkning fra 1.8.2020 vil gi Stortinget noe bedre tid til å gradvis øke den finansielle kompensasjonen i de årlige statsbudsjettene slik at målet om fullfinansiering er oppnådd innen virkningstidspunktet for lovfesting.»

Skien kommune uttaler at bemanningsnormen vil kreve så store nedprioriteringer på andre områder at kommunen ikke ser seg i stand til å tilpasse seg forslaget.

Det er mange kommuner som uttaler at de forutsetter at lovendringen fullfinansieres av staten. Det er uklart om disse kommunene mener at forslaget ikke er finansiert.

3.5 Departementets vurderinger

3.5.1 Lovfesting av et minimumskrav til grunnbemanning

Statistikk fra 2016 viser at antall barn per ansatt varierer mellom barnehagene. I de ti prosent barnehagene med lavest grunnbemanning er det nesten to barn over tre år mer per ansatt, enn i de ti prosent barnehagene med høyest grunnbemanning. For å ivareta barnas behov for omsorg, lek og læring, er det viktig med et tilstrekkelig antall voksne i barnehagen. Samtidig ønsker regjeringen å sikre at barna møter kompetente og engasjerte voksne.

Det er bred støtte i høringen for å lovfeste en bemanningsnorm. Av de 348 høringsinstansene som har uttalt seg om forslaget, er det 264 høringsinstanser som støtter at det lovfestes en bemanningsnorm. Det er bare 15 høringsinstanser som ikke støtter forslaget.

Departementet har merket seg at noen av høringsinstansene som ikke støtter forslaget, uttaler at statlig vedtatte normer utfordrer det lokale selvstyret. Det er også enkelte instanser som uttaler at en lovfestet bemanningsnorm ikke er det viktigste virkemidlet for å oppnå kvalitet i tjenestetilbudet. Departementet vil vise til at en lovfestet bemanningsnorm kan gå på tvers av hovedprinsippet om rammestyring av kommunene, da kommunenes handlefrihet og mulighet til lokale prioriteringer reduseres. En slik regulering må derfor begrunnes særskilt. Det framgår av Kommunal- og moderniseringsdepartementets veileder Statlig styring av kommuner og fylkeskommuner at hensynet til likeverdige tjenester kan begrunne bruk av statlige styringsvirkemidler som begrenser friheten til kommuner. Etter departementets vurdering vil behovet for å sikre at alle barnehager har tilstrekkelig voksentetthet til å drive en god pedagogisk virksomhet, derfor være et hensyn som kan begrunne en slik regulering. Departementet vil vise til at om lag halvparten av barnehagesektoren består av private aktører, og at det derfor er behov for en tydelig lovregulering som sikrer likeverdige barnehagetjenester.

Etter departementets vurdering gjør det seg gjeldende ulike hensyn ved å lovfeste hvor mange barn det kan være per ansatt. På den ene siden kan en lovfestet bemanningsnorm føre til at barnehageeier ikke vil vurdere bemanningsbehovet ut fra barnegruppens størrelse og barnas behov, men innrette seg etter det lovfestede forholdstallet mellom barn og ansatte. På den andre siden vil en slik regulering sette en minstestandard for nivået på grunnbemanningen, og være et tiltak som kan bidra til at alle barn får et trygt og likeverdig tilbud, uavhengig av hvilken barnehage barnet går i.

Det kan ikke ses bort fra at økonomiske hensyn i noen tilfeller er avgjørende for barnehageeier i vurderingen av hvor store personalressurser barnehagen bør ha. Personalkostnader representerer det største kostnadselementet ved drift av barnehager, og kan dermed være utsatt for nedskjæringer dersom barnehageeier vil eller må redusere sine driftsutgifter. For få ansatte per barn kan gå ut over barnas trygghet og mulighet for tilknytning. Etter departementets vurdering bør det derfor ikke være opp til den enkelte kommune eller barnehage å avgjøre hvor grensen går for hvor mange barn det kan være per ansatt.

Departementet vil vise til at flere av høringsinstansene som støtter forslaget, uttaler at en lovfestet bemanningsnorm vil være med på å sikre at intensjonene i barnehageloven og rammeplanen blir oppfylt. Videre er det flere høringsinstanser som viser til at en slik regulering vil skape forutsigbarhet for barn, foreldre og ansatte, og bidra til at barnehagen kan oppdage flere barn og familier som har behov for ekstra oppfølging og støtte. Det er også enkelte instanser som viser til at en lovfestet bemanningsnorm vil være til det beste for barna, og dermed i tråd med prinsippet i barnekonvensjonen. Etter en samlet vurdering legger departementet derfor til grunn at det bør lovfestes en bemanningsnorm, i tråd med forslaget i høringsnotatet.

3.5.2 Forholdstallet mellom barn og voksne

I høringsnotatet foreslo departementet at det lovfestes at det skal være minst én ansatt per tre barn under tre år og én ansatt per seks barn over tre år. Departementet har merket seg at enkelte høringsinstanser mener at dette kravet bør skjerpes, da barnehagene i stor grad trenger bedre grunnbemanning.

Etter departementets vurdering er det vanskelig å finne frem til et «korrekt» forholdstall mellom ansatte og barn. I NOU 2012: 1 Til barnas beste viser barnehagelovutvalget til at et krav om at det må være minst tre ansatte per ni barn under tre år og tre ansatte per 18 barn over tre år, synes å være i god overensstemmelse med hva som defineres som tilstrekkelig grad av voksentetthet til å drive en god pedagogisk virksomhet. Departementet vurderer fortsatt at barnehagelovutvalgets forslag, der forholdstallet mellom ansatte og barn er 1:3 for barn under tre år (én ansatt per tre barn under tre år) og 1:6 for barn over tre år (én ansatt per seks barn over tre år), er egnet til å sikre tilstrekkelig voksentetthet i barnehagen. Etter departementets vurdering er det derfor dette forholdstallet som bør legges til grunn som det tallfestede minimumskravet til grunnbemanningen.

Det er enkelte høringsinstanser som uttaler at et for svakt lovkrav kan medføre at barnehagene velger å redusere grunnbemanningen for blant annet å kompensere for kostnadene ved en skjerpet pedagognorm. Til dette vil departementet bemerke at det i budsjettforliket for statsbudsjettet for 2017 ble bevilget 172,2 mill. kroner til et øremerket tilskudd til flere barnehagelærere. I statsbudsjettet for 2018 er bevilgningen økt til totalt 424 mill. kroner for å dekke helårseffekten av tiltaket. Barnehagene finansieres i all hovedsak gjennom kommunerammen. Tilskuddet til flere barnehagelærere ble derfor i revidert nasjonalbudsjett for 2017 overført til rammetilskuddet til kommunene for å kompensere kommunene for skjerpingen av pedagognormen. Videre har departementet fastsatt en overgangsordning i forskrift om tildeling av tilskudd til private barnehager som sikrer at de private barnehagene får kompensert økte utgifter som følge av en skjerpet pedagognorm samtidig som kommunene. Det er dermed lagt til rette for at den skjerpede pedagognormen kan oppfylles uten at grunnbemanningen må reduseres.

Det framgår av forskrift om pedagogisk bemanning og dispensasjon i barnehager § 1 andre ledd tredje punktum at det i beregningen av pedagognormen skal tas utgangspunkt i at et barn skal regnes som over tre år fra og med august det året barnet fyller tre år. I høringsnotatet foreslo departementet at det samme skal gjelde i beregningen av bemanningsnormen. Departementet har merket seg at Fylkesmannen i Oslo og Akershus uttaler at dette vil føre til mer helhet i regelverket for når et barn skal regnes som over og under tre år. Videre uttaler Utdanningsforbundet at denne presiseringen er med på å sikre at de minste barna får den voksentettheten de har behov for. Departementet er dermed fortsatt av den oppfatning at barna skal regnes for å være over tre år fra og med august det året de fyller tre år.

Høgskulen på Vestlandet og UNICEF Norge uttaler at grunnbemanningen må tilpasses dersom barnehagen har flere barn under ett år. Høgskulen på Vestlandet viser til at en måte å gjøre det på, er å lage en egen bemanningsnorm for de aller yngste (under ett år), der ett barn under ett år teller som to barn. UNICEF Norge foreslår at det lovfestes at barnehagen skal ha minst én ansatt per to barn når barna er under ett år, én ansatt per tre barn når barna er under tre år og én ansatt per seks barn når barna er over tre år.

Departementet vil vise til at barnehageeier fortsatt vil ha plikt til å påse at bemanningen er tilstrekkelig til at personalet kan drive en tilfredsstillende pedagogisk virksomhet, jf. barnehageloven § 18 første ledd. Dette kravet gjelder uavhengig av det tallfestede minimumskravet til grunnbemanningen. Hva som er tilstrekkelig bemanning til at personalet kan drive en tilfredsstillende pedagogisk virksomhet, må blant annet vurderes ut fra barnegruppens størrelse og barnas behov. Hvis barnehagen tar inn mange barn under ett år, kan dette tilsi at voksentettheten bør være høyere enn minimumskravet. Etter departementets vurdering er det viktig å ivareta behovet for fleksibilitet i regelverket. Departementet vurderer det derfor som lite hensiktsmessig å lovfeste en egen minimumsnorm for hvor mange barn under ett år det kan være per ansatt.

3.5.3 Årsverk som kan regnes med i grunnbemanningen

I høringsnotatet foreslo departementet at grunnbemanningen kun skal omfatte årsverk som er avsatt til det ordinære og direkte arbeidet med barna i barnehagen. Departementet har merket seg at det er flere høringsinstanser som støtter at personer som er i barnehagen i praksis eller arbeidstiltak dermed skal holdes utenfor beregningen. Utdanningsdirektoratet viser i sitt høringssvar til at formålet med praksis i barnehagen er at den som er i praksis får den opplæringen den har krav på, mens formålet med arbeidsrettede tiltak blant annet er å styrke evnen til å arbeide. Utdanningsdirektoratet viser til at det å holde disse personene utenfor beregningen, vil bidra til å sikre at de faktisk får den oppfølging de har krav på av barnehagen. Videre viser direktoratet til at det trolig vil øke sannsynligheten for at barnehagen har en voksentetthet som gjør det mulig å drive en god pedagogisk virksomhet, da barnehagen må sikre grunnbemanningen gjennom andre ansettelser enn praksisplasser eller arbeidstiltak.

Høringsnotatet omtalte ikke spørsmålet om lærlinger bør regnes med i grunnbemanningen. Departementet har merket seg at Espira Gruppen uttaler at lærlinger bør regnes med i grunnbemanningen med 50 prosent av læretiden, da lærlinger bidrar til verdiskapningen i barnehagen. Espira Gruppen viser til at slik løsning vil gi barnehagene et incentiv til å tilby flere lærlingplasser.

Departementet vil vise til at lærlinger i dag ikke skal rapporteres som en del av grunnbemanningen. Kostnader til lærlinger holdes også utenfor grunnlaget for beregningen av tilskuddet til private barnehager. Dersom lærlinger skal inngå i beregningen av bemanningsnormen, kan dette føre til at barnehagen velger å ansette lærlinger som erstatning for andre ansatte. Etter departementets vurdering er det derfor ikke hensiktsmessig at lærlinger skal regnes med i grunnbemanningen.

Departementet har merket seg at Hørselshemmedes landsforbund uttaler at det bør lovfestes at barn som har utfordringer krever ytterligere ressurser utover minimumskravet til grunnbemanning. Til dette vil departementet bemerke at barnehageloven kapittel V A Spesialpedagogisk hjelp, tegnspråkopplæring m.m. inneholder regler for når kommunen skal sette inn ekstra ressurser. Personer som er i barnehagen for å følge opp enkeltbarn, skal ikke regnes med i grunnbemanningen.

Departementet er etter dette fortsatt av den oppfatning at grunnbemanningen kun skal omfatte årsverk som er avsatt til det ordinære og direkte arbeidet med barna i barnehagen. Dette innebærer at pedagogiske ledere, barne- og ungdomsarbeidere og assistenter som utfører oppgaver innenfor det ordinære barnehagetilbudet, skal regnes med i grunnbemanningen. Den tiden styrer arbeider direkte med barna kan også tas med i beregningen. Personer som er i barnehagen i praksis eller arbeidstiltak, lærlinger, spesialpedagoger og andre som er å anse som ekstra personale i barnehagen, skal holdes utenfor beregningen.

3.5.4 Prosentvise stillinger

I høringsnotatet foreslo departementet at bemanningsnormen skal gjelde for barnehagen i sin helhet. Departementet viste til at det tallfestede kravet til grunnbemanningen dermed vil gi uttrykk for det antall årsverk som må tilsettes når det er klart hvor mange barn det skal være i barnehagen. I beregningen av bemanningsnormen skal det foretas en omregning av alle barna i barnehagen til samme enhet. Det kan skje ved å telle alle som enten barn under tre år eller barn over tre år. Barn under tre år telles som barn over tre år ved å gange antall barn med to. Barn over tre år telles som barn under tre år ved å dele antall barn på to.

I høringsnotatet viste departementet til at forholdstallet mellom antall barn under/over tre år og antall ansatte ofte vil være et desimaltall. Departementet foreslo at dette desimaltallet skal vise minimumskravet til antall årsverk, og at barnehagen ikke skal runde oppover til nærmeste hele årsverk, slik som det gjøres i beregningen av pedagognormen. Departementet foreslo at barnehagen i stedet skal beregne prosentvise stillinger for å oppfylle bemanningsnormen.

Departementet har merket seg at flere høringsinstanser uttaler at det ikke bør være adgang til å beregne prosentvise stillinger. Fylkesmannen i Nord- og Sør-Trøndelag og Fylkesmannen i Oppland uttaler at det også i beregningen av bemanningsnormen bør rundes oppover til nærmeste hele årsverk. Fylkesmannen i Nord- og Sør-Trøndelag viser til at en slik beregningsmåte vil bidra til større voksentetthet gjennom hele barnehagedagen.

Departementet har også merket seg at Fylkesmannen i Østfold uttaler at forslaget om en prosentvis tilnærming vil kunne føre til økt bruk av deltidsstillinger i barnehagesektoren. Utdanningsforbundet og Nasjonalt senter for læringsmiljø og atferdsforskning uttaler at prosentvise stillinger kan bidra til at barna vil få et dårligere tilbud på dagene der det er færre ansatte til stede. Videre har departementet merket seg at Utdanningsdirektoratet uttaler at muligheten til å beregne prosentvise stillinger i noen tilfeller vil kunne føre til flere dispensasjoner.

Departementet er enig i at en beregningsmåte der det rundes oppover til nærmeste hele årsverk, vil bidra til en høyere voksentetthet i barnehagen. Samtidig vurderer departementet at det er viktig at det er en viss fleksibilitet i regelverket for den samlede bemanningen i barnehagen. Det at barnehagen kan beregne prosentvise stillinger for å oppfylle bemanningsnormen, vil etter departementets vurdering sikre noe større fleksibilitet i regelverket for den samlede bemanningen i barnehagen, enn en beregningsmåte der det også for bemanningsnormen må rundes oppover til nærmeste hele årsverk.

Departementet vil vise til at flere av høringsinstansene som har uttalt seg i høringen av forslaget om å skjerpe pedagognormen i forskrift om pedagogisk bemanning og dispensasjon i barnehager, uttaler at det bør være adgang til å beregne prosentvise stillinger også i beregningen av pedagognormen. Etter departementets vurdering kan dette underbygge at det er behov for en viss fleksibilitet i regelverket for den samlede bemanningen i barnehagen.

Departementet er dermed fortsatt av den oppfatning at det skal beregnes prosentvise stillinger for å oppfylle bemanningsnormen. Departementet vil følge med på om dette forslaget medfører økt bruk av deltidsstillinger i barnehagesektoren. Dette er ikke intensjonen med forslaget.

3.5.5 Barnehagens åpningstid

I høringsnotatet viste departementet til at den faktiske grunnbemanningen ofte vil variere noe i løpet av dagen. I og med at beregningen av bemanningsnormen skal ta utgangspunkt i antall årsverk per barn, og barnehagens åpningstid vanligvis er noe lenger enn en arbeidsdag, vil ikke bemanningsnormen nødvendigvis være oppfylt hele barnehagedagen.

Departementet har merket seg at det er flere høringsinstanser som uttaler at bemanningsnormen bør gjelde i hele barnehagens åpningstid. Foreldreutvalget for barnehager (FUB) viser i sitt høringssvar til at barnehagene nå har flere småbarn, flere barn som har full plass og flere foreldre som leverer tidlig og henter sent på dagen. FUB viser til at hente- og bringesituasjonene er viktige arenaer for dialogen mellom hjem og barnehage, og at det er i begynnelsen og slutten av dagen at barnet er mest sårbart og har behov for ekstra støtte fra de ansatte. Delta viser i sin uttalelse til at bemanningsnormen bør gi uttrykk for hvor mange ansatte som skal være til stede sammen med barna til enhver tid. Videre har departementet merket seg at Utdanningsforbundet uttaler at bemanningsnormen bør økes i barnehager der åpningstiden er mer enn ni timer per dag.

Departementet vurderer det som lite hensiktsmessig å lovfeste at det til enhver tid skal være et visst antall voksne til stede, eller at bemanningsnormen skal skjerpes hvis åpningstiden er mer enn ni timer. Etter departementets vurdering vil en slik lovregulering gi lite rom for fleksibilitet. Det bemerkes at barnehageeier ikke vil ha mulighet til å regulere opp og ned bemanningen i løpet av dagen avhengig av hvor mange barn som faktisk er til stede til enhver tid.

Departementet vil vise til at barnehageeier uansett må sørge for at bemanningen er tilstrekkelig til at personalet kan drive en tilfredsstillende pedagogisk virksomhet gjennom hele barnehagedagen, jf. barnehageloven § 18 første ledd. Dette kravet gjelder uavhengig av det tallfestede minimumskravet til grunnbemanningen.

Departementet er etter dette fortsatt av den oppfatning at bemanningsnormen skal vise det antall årsverk som må tilsettes når det er klart hvor mange barn det skal være i barnehagen. Det betyr at det tallfestede kravet til grunnbemanningen ikke nødvendigvis vil være oppfylt hele barnehagedagen. Departementet vil likevel understreke at barnehageeier må sørge for at bemanningen til enhver tid er tilstrekkelig til at personalet kan drive en tilfredsstillende pedagogisk virksomhet.

3.5.6 Dispensasjon

Det er flere høringsinstanser som har innspill til forslaget om at kommunen kan gi dispensasjon fra bemanningsnormen for inntil ett år av gangen når særlige hensyn tilsier det. Det er noen høringsinstanser som uttaler at de ikke støtter dette forslaget fordi det er vanskelig å se for seg tilfeller der det er behov for å få dispensasjon. Andre høringsinstanser viser imidlertid til at det i noen kommuner kan bli vanskelig å få tak i tilstrekkelig kvalifisert personale, og at det derfor bør innføres en dispensasjonsadgang.

Departementet legger til grunn at det unntaksvis kan oppstå situasjoner der det ikke er mulig å oppfylle bemanningsnormen fordi det ikke er kvalifiserte søkere til stillingen. Departementet mener derfor at det bør innføres en dispensasjonsadgang.

Departementet har merket seg at flere høringsinstanser uttaler at den foreslåtte dispensasjonsadgangen er uklar. Departementet vil vise til at vilkåret om at det må foreligge særlige hensyn, innebærer at dispensasjonsadgangen kun skal brukes unntaksvis. I vurderingen av om det skal gis dispensasjon, må kommunen foreta en konkret vurdering av om barnehageeier gjør en reell innsats for å skaffe kvalifisert personale. For å sikre at saken blir tilstrekkelig belyst og at brukernes rett til medbestemmelse ivaretas, mener departementet at uttalelse fra barnehagens samarbeidsutvalg skal legges ved søknaden om dispensasjon.

I vurderingen av om det skal gis dispensasjon, må kommunen vurdere om personalet kan drive en tilfredsstillende pedagogisk virksomhet i den perioden det gis dispensasjon for. Departementet legger til grunn at dette blant annet vil bero på barnas alder og oppholdstid, og bemanningens samlede kompetanse.

I høringsnotatet viste departementet til at det også kan være aktuelt å gi dispensasjon hvis oppfyllelsen av bemanningsnormen er kritisk for videre drift og det er forsvarlig å gi dispensasjon. Departementet har merket seg at Fylkesmannen i Rogaland og Fylkesmannen i Finnmark uttaler at kommunen i slike tilfeller heller bør vurdere tilsyn og eventuelt stenging. Videre har departementet merket seg at Utdanningsdirektoratet uttaler at dispensasjonsadgangen ikke bør kunne brukes med formål om å redusere kommunens samlede utgifter til barnehage.

Departementet er enig med disse høringsinstansene i at dispensasjonsadgangen ikke bør kunne brukes med sikte på å redusere kommunens samlede utgifter til barnehage. Departementet har vanskelig for å se for seg tilfeller der oppfyllelsen av bemanningsnormen er kritisk for videre drift. Det bemerkes i denne sammenheng at departementet foreslår at barnehagen kan beregne prosentvise stillinger for å oppfylle bemanningsnormen. I tilfeller der barnetallet akkurat er for høyt til å oppfylle bemanningsnormen, vil barnehageeier dermed ikke være nødt til å opprette en hel ny stilling. Formålet med å lovfeste en bemanningsnorm er å sikre at det er tilstrekkelig voksentetthet i barnehagen. Etter departementets vurdering bør det derfor ikke være adgang til å gi dispensasjon på grunn av økonomiske hensyn.

Kommunens vedtak etter søknad om dispensasjon regnes som et enkeltvedtak. Etter forvaltningsloven § 28 kan enkeltvedtak påklages. Departementet legger til grunn at tilsvarende skal gjelde kommunens vedtak om dispensasjon, uavhengig av om søknaden blir innvilget eller avslått. Departementet vurderer fortsatt at fylkesmannen bør være klageinstans for vedtak om dispensasjon. Dette harmonerer med de øvrige reglene i barnehageloven og tilhørende forskrifter.

3.5.7 Økonomiske og administrative konsekvenser

Departementet har merket seg at det er flere høringsinstanser som har innspill til de økonomiske og administrative konsekvensene av forslaget. Oslo kommune viser i sitt høringssvar til at tilskuddet til private barnehager er basert på regnskapstall for kommunale barnehager to år tilbake i tid. Ved å innføre bemanningsnormen samtidig i kommunale og private barnehager, mener Oslo kommune at det trengs overgangsregler for tilskudd til private barnehager de første årene etter endringen.

Departementet vurderer fortsatt at det ikke er behov for overgangsregler for tilskudd til private barnehager, da departementet legger til grunn at forslaget ikke krever økte statlige overføringer. Det nye normkravet utløser heller ikke en særskilt økning i det kommunale tilskuddet til private barnehager. Imidlertid vil kommunale barnehager som per i dag ikke oppfyller bemanningsnormen, kunne få økte personalkostnader. Beregningsgrunnlaget for det kommunale tilskuddet til private barnehager vil dermed øke, noe som igjen vil utløse økt tilskudd til de private barnehagene.

Departementet har forståelse for at dette kan slå uheldig ut for private barnehager i kommuner som per i dag ikke oppfyller bemanningsnormen. Disse private barnehagene vil måtte oppfylle bemanningsnormen gjennom tilskudd basert på driftskostnader i kommunale barnehager som ikke oppfyller det nye normkravet. Departementet legger imidlertid til grunn at dette vil bli et begrenset problem, da det kun er 33 kommuner som per desember 2016 hadde mer enn 6,3 barn per voksen i sine barnehager. 315 kommuner oppfylte i gjennomsnitt det nye normkravet i sine barnehager. De resterende kommunene hadde mellom 6,0 og 6,3 barn per voksen i sine barnehager. Departementet vil også vise til at kommuner og barnehager vil ha ulikt nivå på den pedagogiske bemanningen og grunnbemanningen. I forbindelse med bevilgningen til flere barnehagelærere, som skal finansiere den skjerpede pedagognormen, er det innført en overgangsordning der private barnehager får tilskudd for å øke den pedagogiske bemanningen. Private barnehager som allerede oppfyller den skjerpede pedagognormen, men som ikke oppfyller bemanningsnormen, kan benytte disse midlene til å oppfylle bemanningsnormen.

KS viser i sitt høringssvar til at departementet har beregnet de økonomiske og administrative konsekvensene av forslaget på nasjonalt nivå, og at bemanningsnormen skal oppfylles på barnehagenivå. KS uttaler at det ikke kan forventes en driftssituasjon hvor antall ansatte og barn er optimalt tilpasset bemanningsnormen, eller at kommuner som har flere ansatte enn normkravet skal flytte disse til andre barnehager i andre kommuner. KS mener at forslaget er betydelig underfinansiert, og at innføringen av bemanningsnormen må utsettes til den er fullfinansiert.

Departementet er fortsatt av den oppfatning at det er riktig å legge nasjonale gjennomsnittsbetraktninger til grunn ved regelendringer som dette. Det at nasjonale gjennomsnittsbetraktninger legges til grunn for kompensasjonen til kommunene har vært praksis over lang tid ved regelverksendringer på barnehageområdet. For eksempel ble denne beregningsmåten brukt da retten til barnehageplass ble utvidet i 2016 og 2017, og ved innføringen av moderasjonsordningene i forskrift om foreldrebetaling. Etter vår vurdering er dette også i tråd med prinsippene for statlig styring av kommunene. Statistikken for 2016 viser at den foreslåtte bemanningsnormen i gjennomsnitt er noe overoppfylt i de kommunale barnehagene. Det betyr at bemanningsnormen i gjennomsnitt er oppfylt og finansiert i kommunale barnehager. Departementet vil også vise til at kommunene vil kunne omfordele ressurser mellom sine kommunale barnehager.

Fra 1. januar 2016 har de private barnehagene krav på driftstilskudd som tilsvarer kommunens driftsutgifter i kommunale barnehager, jf. forskrift om tildeling av tilskudd til private barnehager § 3. Det er dermed lagt til rette for at de private barnehagene kan ha en grunnbemanning på tilsvarende nivå som de kommunale barnehagene uten at det krever økt finansering fra staten.

Departementet har merket seg at Private barnehagers landsforbund (PBL) uttaler at finansieringssystemet må ha mekanismer for å behandle avvik sammenlignet med gjennomsnittlig kostnadsnivå. PBL mener videre at departementet skyver den lokale barnehagemyndigheten foran seg når det nasjonale kravet skal finansieres lokalt, og at det bør innføres en nasjonal finansieringsmodell.

Departementet vurderer fortsatt at det ikke er behov for å gjøre endringer i finansieringsmodellen. Departementet vil vise til at bruk av nasjonale satser kan føre til at det samlede barnehagetilbudet i kommunen i mindre grad blir gjenstand for lokalpolitiske prioriteringer, og at behovene og ønskene til kommunens innbyggere får mindre virkning, sammenlignet med dagens finansieringsmodell. Videre kan en følge av at satsen fastsettes nasjonalt være at kommunens innsikt i lokale forhold får mindre betydning for tilskuddsberegningen enn etter dagens modell. Dette kan bidra til at kommunen i mindre grad får mulighet til å produsere et riktig og godt barnehagetilbud til lavest mulig kostnad i kommunen. Departementet vil også vise til at Utdanningsdirektoratet, i høringen av ny forskrift om tildeling av tilskudd til private barnehager i 2015, vurderte om det skulle innføres en ordning der det fastsettes nasjonale satser som tar utgangspunkt i nasjonale gjennomsnittlige utgifter i kommunale barnehager. Utdanningsdirektoratet vurderte at en tilskuddsberegning basert på en nasjonal sats i mindre grad samsvarer med hensynene bak rammefinansieringen.

Etter en samlet vurdering er departementet derfor fortsatt av den oppfatning at bemanningsnormen kan innføres uten at det krever økte statlige overføringer. De økonomiske og administrative konsekvensene av forslaget omtales nærmere under punkt 7.1.

Departementet vil ha videre dialog med partene i sektor for å sikre en viss fleksibilitet i innføringen av bemanningsnormen.

3.6 Departementets forslag

Departementet foreslår at det lovfestes et minimumskrav til grunnbemanningen (en bemanningsnorm). Departementet foreslår at det stilles krav om at barnehagene har en grunnbemanning som tilsvarer minimum én ansatt per tre barn under tre år og én ansatt per seks barn over tre år. Barna skal regnes som over tre år fra og med august det året de fyller tre år.

Departementet foreslår at grunnbemanningen kun skal omfatte årsverk som er avsatt til det ordinære og direkte arbeidet med barna i barnehagen. Dette innebærer at pedagogiske ledere, barne- og ungdomsarbeidere og assistenter som utfører oppgaver innenfor det ordinære barnehagetilbudet, skal regnes med i grunnbemanningen. Den tiden styrer arbeider direkte med barna kan også tas med i beregningen. Personer som er i barnehagen i praksis eller arbeidstiltak, lærlinger, spesialpedagoger og andre som er å anse som ekstra personale i barnehagen, skal holdes utenfor beregningen.

Departementet foreslår at bemanningsnormen skal gjelde for barnehagen i sin helhet. Det tallfestede kravet til grunnbemanningen vil dermed gi uttrykk for det antall årsverk som må tilsettes når det er klart hvor mange barn det skal være i barnehagen. Departementet foreslår at barnehagen ikke skal runde oppover til nærmeste hele årsverk, slik som det gjøres i beregningen av pedagognormen. I stedet skal barnehagen beregne prosentvise stillinger for å oppfylle bemanningsnormen.

Departementet foreslår at kommunen kan gi dispensasjon fra bemanningsnormen for inntil ett år av gangen når særlige hensyn tilsier det. Uttalelse fra barnehagens samarbeidsutvalg skal legges ved barnehageeiers søknad om dispensasjon. Departementet foreslår at fylkesmannen er klageinstans for vedtak om dispensasjon.

Departementet tar sikte på at bemanningsnormen skal tre i kraft 1. august 2018.