5 Krav om norskferdigheter for styrer og pedagogisk leder
5.1 Bakgrunnen for forslaget
I barnehageloven er det lovfestet et utdanningskrav for å bli ansatt som styrer eller pedagogisk leder i barnehage. Det betyr at styrer og pedagogisk leder er regulerte yrker som er omfattet av europaparlaments- og rådsdirektiv 2005/36/EF om godkjenning av yrkeskvalifikasjoner (yrkeskvalifikasjonsdirektivet). Direktivet omfatter statsborgere fra EØS og Sveits som ønsker å utøve et regulert yrke i en annen EØS-stat enn den hvor personen har yrkeskvalifisert seg. Direktivet skal sikre at borgere som er kvalifisert til å utøve et yrke i en EØS-stat, ikke blir diskriminert når de søker adgang til et regulert yrke i en annen EØS-stat.
Den 1. januar 2018 trådte lov 16. juni 2017 nr. 69 om godkjenning av yrkeskvalifikasjoner (yrkeskvalifikasjonsloven) i kraft. Yrkeskvalifikasjonsloven gjelder yrkesutøvere med statsborgerskap fra en EØS-stat eller Sveits som vil utøve et lovregulert yrke i Norge, og som har ervervet sine yrkeskvalifikasjoner eller fått disse godkjent i en annen EØS-stat eller Sveits. Loven er hovedsakelig en fullmaktslov. De detaljerte bestemmelsene er regulert i forskrift 22. desember 2017 nr. 2384 om godkjenning av yrkeskvalifikasjoner. Loven og forskriften gjennomfører yrkeskvalifikasjonsdirektivet med senere endringer, herunder europaparlaments- og rådsdirektiv 2013/55/EU om endring av yrkeskvalifikasjonsdirektivet.
I forskrift om godkjenning av yrkeskvalifikasjoner for styrer og pedagogisk leder i barnehage fra annen stat, er det fastsatt et krav om norskferdigheter for å få yrkeskvalifikasjoner som styrer eller pedagogisk leder godkjent i Norge. Før yrkeskvalifikasjonsloven trådte i kraft, gjaldt kravet om norskferdigheter for alle personer med utenlandske yrkeskvalifikasjoner som ønsker å utøve yrket som styrer eller pedagogisk leder i Norge. Fra 1. januar 2018 gjelder kravet om norskferdigheter kun for personer som ikke er omfattet av yrkeskvalifikasjonsloven.
Stortinget har nylig lovfestet et krav om norskprøve for å bli ansatt i øvrige stillinger i barnehage, jf. Prop. 170 L (2016 – 2017) og Innst. 120 L (2017 – 2018). I Prop. 170 L (2016 – 2017) ble det varslet at departementet vil foreslå en ny regulering av språkkravet for personer med utenlandske yrkeskvalifikasjoner som styrer eller pedagogisk leder, slik at dette kravet også vil gjelde for personer som er omfattet av yrkeskvalifikasjonsloven.
5.2 Gjeldende rett
5.2.1 Barnehageloven
Barnehageloven inneholder ingen eksplisitte krav om norskferdigheter for å bli ansatt som styrer eller pedagogisk leder. Det framgår imidlertid av barnehageloven § 17 andre ledd at styrer må ha «utdanning som barnehagelærer eller annen høgskoleutdanning som gir barnefaglig og pedagogisk kompetanse». Videre framgår det av § 18 andre ledd at pedagogisk leder må ha «utdanning som barnehagelærer. Likeverdig med barnehagelærerutdanning er annen treårig pedagogisk utdanning på høgskolenivå med videreutdanning i barnehagepedagogikk».
For å søke opptak til barnehagelærerutdanningen eller annen treårig høyskoleutdanning, kreves det generell studiekompetanse eller realkompetanse. For å oppnå generell studiekompetanse, må personen ha bestått fellesfaget norsk i videregående opplæring med 393 timer, enten som elev i videregående skole eller som privatist, jf. forskrift om opptak til høgre utdanning § 2-1 første ledd. Personer som har treårig videregående utdanning fra de andre nordiske landene, er kvalifiserte for opptak uten tilleggskrav i norsk når den videregående utdanningen gir generelt opptaksgrunnlag til universiteter og høgskoler i de respektive landene, jf. forskriften § 2-2 første ledd. Personer som har utenlandsk utdanning fra land utenfor Norden, må dokumentere bestått utdanning på nivå med norsk treårig videregående opplæring som gir generell studiekompetanse, jf. forskriften § 2-2 andre ledd. I tillegg må personen dokumentere kunnskaper i norsk med én av disse prøvene:
Bestått norsk med 393 timer fra videregående opplæring
Bestått eksamen fra trinn 3 i norsk for utenlandske studenter ved universitetene
Bestått eksamen fra 1-årig høyskolestudium i norsk språk og sammfunnskunnskap for utenlandske studenter
Skriftlig test i norsk, høyere nivå (Bergenstesten), med minimum 450 poeng eller bestått etter ny vurderingsordning f.o.m. høsten 2009
Avsluttende prøve i norsk (norskprøven) med ferdigheter på minimum nivå B2 i alle delferdigheter, jf. lov 5. juli 2003 nr. 80 om introduksjonsordning og norskopplæring for nyankomne innvandrere (introduksjonsloven) § 19 andre ledd
Universitetet eller høyskolen kan godta annen dokumentasjon av norskkunnskaper. Søkere som for eksempel vil dokumentere norskkunnskaper med norsk eller et annet nordisk språk som morsmål, må normalt dokumentere at de har hatt opplæring i morsmålet på minst norsk/nordisk grunnskolenivå, jf. forskriften § 2-2 fjerde ledd.
Personer med utenlandske yrkeskvalifikasjoner som ønsker å arbeide som styrer eller pedagogisk leder i Norge, må få yrkeskvalifikasjonene godkjent av Utdanningsdirektoratet. Det framgår av forskrift om godkjenning av yrkeskvalifikasjoner for styrer og pedagogisk leder i barnehage fra annen stat § 4 fjerde ledd, at en forutsetning for godkjenning er at personen har «tilfredsstillende kunnskaper, ferdigheter og innsikt i norsk språk». Utdanningsdirektoratet har i praktiseringen av dette språkkravet lagt til grunn at personen må dokumentere norskferdigheter som tilsvarer nivå B2 etter Det felles europeiske rammeverket for språk. Språkkravet gjelder ikke for personer som har norsk, samisk, svensk, dansk, islandsk eller færøysk som førstepråk.
Tidligere gjaldt kravet om norskferdigheter for alle personer med utenlandske yrkeskvalifikasjoner som ønsker å utøve yrket som styrer eller pedagogisk leder i Norge. Etter at yrkeskvalifikasjonsloven trådte i kraft 1. januar 2018, gjelder kravet om norskferdigheter kun for personer som ikke er omfattet av yrkeskvalifikasjonsloven.
5.2.2 Yrkeskvalifikasjonsloven
Yrkeskvalifikasjonsloven har et generelt krav til språkkunnskaper i § 15 om at yrkesutøver «skal ha de språkkunnskaper i norsk som er nødvendig for å utøve det lovregulerte yrket». I forskrift om godkjenning av yrkeskvalifikasjoner er det regler for når språkkontroll kan utføres.
Hovedregelen etter forskrift om godkjenning av yrkeskvalifikasjoner § 8-3 er at ansvarlig myndighet bare kan kreve språkkontroll etter at yrkesutøveren har fått sine yrkeskvalifikasjoner godkjent. Det betyr at språkkontroll ikke kan ilegges før eller når godkjenningsmyndigheten vurderer søknad om godkjenning. Prosedyren om godkjenning av yrkeskvalifikasjoner og eventuell kontroll av språk er to forskjellige prosedyrer. I Europakommisjonens veiledning til yrkeskvalifikasjonsdirektivet står det at yrkesutøveren ikke kan få avslag eller utsatt behandlingen av søknaden om godkjenning med den begrunnelse at språkkunnskapene ikke er tilstrekkelige. Det kan gjøres unntak fra denne regelen hvis språkkunnskaper er en del av utdannelsesbeviset. Direktivet er imidlertid ikke til hinder for at det utføres språkkontroll etter godkjenningen, men før yrkesutøveren får tilgang til yrket.
5.2.3 Gjeldende rett i andre land
For å bli ansatt som «förskollärar» i Sverige, kreves det i tillegg til en relevant utdanning fra utdanningslandet at personen kan fremlegge dokumenterte kunnskaper i svensk. Dette kan være et godkjent resultat i svensk for ikke-nordiske studenter, et godkjent resultat på TISUS-test eller godkjente kunnskaper som tilsvarer kurset Svenska 3 eller Svenska som andrespråk 3, alternativt Svenska B eller Svenska som andraspråk B. Språkkravet gjelder ikke for personer som har svensk, dansk, færøysk, islandsk eller norsk som morsmål.
I Danmark, Island og Finland er det ingen språkkrav for å kunne ansettes i «dagtilbud» eller «ECEC centres». I Danmark er det imidlertid fastsatt at dansk er hovedspråk i dagtilbudene.
5.3 Høringsforslaget
I høringsnotatet foreslo departementet at det lovfestes et krav om at personer med utenlandske yrkeskvalifikasjoner må dokumentere norskferdigheter som tilsvarer nivå B2 etter Det felles europeiske rammeverket for språk, for å bli ansatt som styrer eller pedagogisk leder. Departementet viste til at personen kan dokumentere tilstrekkelige norskferdigheter hvis personen har:
bestått fellesfaget norsk i videregående opplæring med 393 timer, enten som elev i videregående skole eller som privatist
bestått eksamen fra trinn 3 i norsk for utenlandske studenter ved universitetene
fullført studium i høyere utdanning med minst 60 studiepoeng i norsk språk og samfunnskunnskap for utenlandske studenter
bestått test i norsk skriftlig, høyere nivå (Bergenstesten) med minst 450 poeng eller bestått etter ny vurderingsordning fra og med høsten 2009
avlagt norskprøven for voksne innvandrere og oppnådd nivå B2 på delprøvene i skriftlig framstilling, leseforståelse, lytteforståelse og muntlig kommunikasjon, eller har
minst fem års arbeidserfaring fra en arbeidsplass hvor søkeren har brukt norsk som arbeidsspråk.
Departementet foreslo at kravet om norskferdigheter ikke skal gjelde personer som har norsk, samisk, svensk eller dansk som førstespråk. Videre foreslo departementet at kravet om norskferdigheter ikke skal gjelde stillinger i barnehager som gir et tilbud på et annet språk enn norsk. Departementet foreslo at det forskriftsfestes at kommunen kan gi dispensasjon fra kravet om norskferdigheter for inntil ett år av gangen dersom barnehageeier søker om det, stillingen har vært offentlig utlyst og det ikke er søkere som oppfyller kravet om norskferdigheter.
5.4 Høringsuttalelser
5.4.1 Lovfesting av krav om norskferdigheter for å bli ansatt som styrer eller pedagogisk leder
Det er 36 høringsinstanser som har uttalt seg om forslaget om å lovfeste et krav om norskferdigheter for å bli ansatt som styrer eller pedagogisk leder. Av disse er det 30 høringsinstanser som støtter forslaget. Dette er blant andre åtte kommuner, fire fylkesmenn, Barneombudet, Integrerings- og mangfoldsdirektoratet, Foreldreutvalget for barnehager, KS og Private barnehagers landsforbund. Det er én høringsinstans som ikke støtter forslaget. De resterende høringsintansene har innspill uten at det gis uttrykk for om de støtter forslaget eller ikke.
Av de høringsinstansene som støtter forslaget, er det flere høringsinstanser som viser til at norskferdighetene til styrer og pedagogisk leder har stor betydning for barnas utvikling og læring. Det er også flere høringsinstanser som viser til at norskferdighetene til styrer og pedagogisk leder er avgjørende for at barnehagen skal kunne gi barna et pedagogisk tilbud i tråd med barnehageloven og rammeplanen.
Det er flere høringsinstanser som mener at det er hensiktsmessig at kravet om norskferdigheter for styrer og pedagogisk leder knytter seg til tidspunktet for ansettelsen i barnehagen, da dette vil samsvare med reguleringen av språkkravet for å bli ansatt i øvrige stillinger i barnehage. Andre høringsinstanser uttaler at de støtter kravet om norskferdigheter, men at kravet bør knytte seg til tidspunktet for godkjenningen av yrkeskvalifikasjonene, og ikke til ansettelsen i barnehagen. For eksempel uttaler Utdanningsforbundet at godkjenningen av yrkeskvalifikasjoner og kontrollen av språk ikke bør være to ulike prosesser.
Nasjonalt senter for flerkulturell opplæring er kritisk til forslaget om at det er barnehageeier som skal påse at personen har tilstrekkelige norskferdigheter. Nasjonalt senter for flerkulturell opplæring viser til at det er Utdanningsdirektoratet som best kan vurdere om kravet om norskferdigheter er oppfylt.
Også OsloMet viser i sin uttalelse til at barnehageeier ikke nødvendigvis vil ha tilstrekkelig kompetanse til å vurdere personens norskferdigheter. OsloMet foreslår derfor at Utdanningsdirektoratet får i oppgave å vurdere personens norskferdigheter i en ny prosess etter at personen har fått yrkeskvalifikasjonene godkjent:
«I motsetning til barnehageeierne, har Utdanningsdirektoratet den faglige kompetansen som skal til for å vurdere kandidatenes norskspråklige ferdigheter. Vi ber derfor departementet om å vurdere om det er mulig å legge vurderingene av om kravet om språkferdigheter er oppfylt til et uavhengig organ, for eksempel Utdanningsdirektoratet, og om det er mulig å godkjenne yrkeskvalifikasjoner med forbehold om at kandidaten på et senere tidspunkt også får attestert av Utdanningsdirektoratet at vedkommende oppfyller kravet om norskferdigheter på B2-nivå eller tilsvarende. Denne løsningen vil ivareta at godkjenningene følger to ulike prosedyrer, samtidig som den vil redusere muligheten for diskriminering på svakt faglig grunnlag.»
KS viser i sitt høringssvar til at det er barnehageeier som er best egnet til å vurdere personens norskferdigheter i forbindelse med ansettelsen i barnehagen. KS viser til at gode norskferdigheter er så viktig at barnehageeier uansett må vurdere dette i forbindelse med ansettelsen.
Fjære barnehage støtter ikke forslaget om å lovfeste et krav om norskferdigheter for styrer og pedagogisk leder, da barnehagen mener at det vil kunne ekskludere god fagekspertise.
5.4.2 Nivået på norskferdigheter
I høringsnotatet foreslo departementet at kravet om norskferdigheter skal tilsvare nivå B2 etter Det felles europeiske rammeverket for språk. De høringsinstansene som har uttalt seg om dette forslaget, støtter at norskferdigheter som tilsvarer nivå B2 er nødvendig for å utøve yrket som styrer eller pedagogisk leder. Dette er blant andre Fylkesmannen i Aust- og Vest-Agder, Bergen kommune, Oslo kommune, OsloMet, KS, Private barnehagers landsforbund og Utdanningsforbundet.
KS viser i sin uttalelse til at det er positivt at barnehageeier fortsatt kan velge å stille strengere krav til norskferdigheter enn det som lovfestes. KS mener at dette bør framgå direkte av lovteksten eller av merknadene til bestemmelsen.
Nasjonalt senter for flerkulturell opplæring mener at barnehageeiers mulighet til å stille strengere krav til norskferdigheter enn det som lovfestes, kan bidra til at motiverte søkere opplever kravet som urimelig strengt. Videre viser Fylkesmannen i Aust- og Vest-Agder til at barnehageeiers mulighet til å stille strengere krav til norskferdigheter enn det som lovfestes, kan føre til ekskludering av personer med utenlandske yrkeskvalifikasjoner og tilsetting av personer som ikke er kvalifiserte til stillingen.
Det er noen høringsinstanser som har innspill til hvordan personen skal kunne dokumentere norskferdighetene sine. Oslo kommune viser i sin uttalelse til at departementets eksempler på hvordan personen kan dokumentere norskferdighetene sine, ikke er egnet til å dokumentere norskferdigheter som tilsvarer nivå B2 etter Det felles europeiske rammeverket for språk. Kommunen viser til at bestått fellesfag i norsk i videregående opplæring med 393 timer eller bestått eksamen fra trinn 3 i norsk for utenlandske studenter ved universitetene, ikke kan sidestilles med nivå B2 på norskprøvene.
Kompetanse Norge er i hovedsak enig i departementets eksempler på hvordan personen kan dokumentere norskferdighetene sine. Kompetanse Norge viser til at departementets eksempler, med unntak av eksemplet om arbeidserfaring, er i tråd med kravene som stilles til norskferdigheter for personer med utenlandsk utdanning fra land utenfor Norden ved opptak til høyere utdanning, jf. forskrift om opptak til høgre utdanning § 2-2 andre ledd.
Kompetanse Norge, Oslo kommune, Tromsø kommune, Fylkesmannen i Vestfold og Fylkesmannen i Aust- og Vest-Agder viser i sine uttalelser til at minst fem års arbeidserfaring fra en arbeidsplass hvor personen har brukt norsk som arbeidsspråk, ikke er egnet til å dokumentere norskferdigheter som tilsvarer nivå B2. Kompetanse Norge uttaler:
«(…) Punkt 6 i departementets liste med forslag til godkjent dokumentasjon, «minst fem års arbeidserfaring fra en arbeidsplass hvor søkeren har brukt norsk som arbeidsspråk», skiller seg imidlertid fra kravene i opptaksforskriften. Kompetanse Norge mener at arbeidserfaring fra en arbeidsplass hvor norsk er brukt som arbeidsspråk ikke er egnet som kriterium for å fastslå at en person har ferdigheter i norsk på nivå B2. Følgelig mener vi at slik arbeidserfaring i seg selv ikke er tilstrekkelig dokumentasjon på en persons ferdighetsnivå i norsk. Vi mener også at formuleringen åpner for bruk av en skjønnsmessig vurdering som kan føre til forskjellsbehandling ettersom en arbeidsgiver ikke nødvendigvis vil ha forutsetninger for å vurdere søkerens ferdigheter i norsk. Kompetanse Norge støtter derfor ikke forslaget om at «minst fem års arbeidserfaring fra en arbeidsplass hvor søkeren har brukt norsk som arbeidsspråk», skal tilfredsstille kravet til dokumentasjon av norskferdigheter på nivå B2.»
5.4.3 Unntak for personer som har norsk, samisk, svensk eller dansk som førstespråk
I høringsnotatet foreslo departementet at kravet om norskferdigheter ikke skal gjelde for personer som har norsk, samisk, svensk eller dansk som førstespråk. De høringsinstansene som har uttalt seg om dette forslaget, støtter at kravet om norskferdigheter ikke skal gjelde for disse personene. Fylkesmannen i Oslo og Akershus mener imidlertid at det bør presiseres at barnehageeier skal vurdere hvor mange ansatte som kan ha dansk eller svensk som førstespråk:
«(…) Videre mener FMOA at det bør stå en merknad om at barnehageeiere må vurdere totalen av ansatte som har dansk eller svensk som morsmål, siden primærspråket er norsk i barnehagene. Barnehageårene er viktige for språket til barna, så det er til barnets beste at de ansatte kan være gode språkmodeller. I tillegg er det viktig at ansatte støtter og hjelper barna med språkutviklingen i norsk, slik at overgangen til skolen blir best mulig. Dette mener vi er vanskelig å få til om flertallet av de ansatte har svensk eller dansk som morsmål.»
I høringsnotatet ba departementet høringsinstansene om særlig å vurdere om kravet om norskferdigheter skal gjelde for personer som har islandsk eller færøysk som førstespråk. Kompetanse Norge, Fylkesmannen i Oslo og Akershus, Trondeim kommune, Tromsø kommune, Nasjonalt senter for flerkulturell opplæring, KS og Utdanningsforbundet uttaler at kravet om norskferdigheter også bør gjelde for disse personene. Det er ingen høringsinstanser som uttaler at disse personene bør være unntatt fra kravet om norskferdigheter.
5.4.4 Unntak for stillinger i barnehager som gir et tilbud på et annet språk enn norsk
Det er noen høringsinstanser som har innspill til forslaget om at kravet om norskferdigheter ikke skal gjelde stillinger i barnehager som gir et tilbud på et annet språk enn norsk. Fylkesmannen i Oslo og Akershus viser i sitt høringssvar til at det for skoler godkjent etter friskoleloven er uttrykkelig regulert at undervisningsspråket skal være norsk eller samisk. Det finnes ingen tilsvarende eksplisitt bestemmelse i opplæringsloven, men departementet har uttalt at kravet om at undervisningsspråket skal være norsk eller samisk, likevel må anses å gjelde også for offentlige skoler. Fylkesmannen i Oslo og Akershus uttaler at det samme må gjelde for barnehager, og at stillinger i barnehager som gir et tilbud på et annet språk enn norsk, derfor ikke bør være unntatt fra kravet om norskferdigheter.
Også Nasjonalt senter for flerkulturell opplæring viser i sitt høringssvar til at stillinger i barnehager som gir et tilbud på et annet språk enn norsk, ikke bør unntas fra kravet om norskferdigheter. Nasjonalt senter for flerkulturell opplæring begrunner dette med at styrer og pedagogisk leder må kunne forholde seg til regelverket og andre instanser, også selv om barnehagen gir et tilbud på et annet språk enn norsk.
Fylkesmannen i Vestfold viser i sitt høringssvar til at rammeplanen framhever styrerens rolle knyttet til samarbeid med relevante institusjoner og instanser, slik som skolen, helsestasjonen, den pedagogisk-psykologiske tjenesten og barnevernet. Et slikt samarbeid innebærer at styreren må ha tilstrekkelige norskferdigheter til å kunne kommunisere muntlig og skriftlig. Fylkesmannen mener derfor at stillinger som styrer i barnehager som gir et tilbud på et annet språk enn norsk, ikke bør være unntatt fra kravet om norskferdigheter.
Utdanningsdirektoratet viser i sin uttalelse til at det er uheldig at barnehageeier kan unnta seg fra kravet om norskferdigheter for styrer og pedagogisk leder ved å vedtektsfeste at tilbudet skal gis på et annet språk enn norsk:
«Forslaget til ny barnehageloven § 18 b andre ledd fastslår at kravet til norskferdigheter ikke gjelder for stillinger i barnehager som gir et tilbud på et annet språk enn norsk. Slik vi forstår merknadene er kravet for å komme inn under dette unntaket at barnehagen har vedtektsfestet at de skal bygge på et annet språk enn norsk. Utdanningsdirektoratet mener at det er uheldig at det gis en så vid unntaksadgang for språkkravet, og at det er barnehagen selv som enkelt kan unnta seg språkkravet uten å involvere kommunen eller annen offentlig myndighet. Dette står i kontrast til den ganske begrensede dispensasjonsadgangen det legges opp til i forslaget til forskrift om pedagogisk bemanning og dispensasjon i barnehager § 3. Det er vanskelig å vite i hvor stor grad barnehager vil gi et tilbud på et annet språk enn norsk og dermed være unntatt språkkravet, men det kan være en risiko for at barn ikke får et tilfredsstillende barnehagetilbud. Også integreringshensyn tilsier en mer begrenset adgang for barnehager til å unnta seg språkkravet.»
Fylkesmannen i Rogaland støtter forslaget om at kravet om norskferdigheter ikke skal gjelde for stillinger i barnehager som gir et tilbud på et annet språk enn norsk. Fylkesmannen viser til eksempler på saker i sitt fylke der dette har vært aktuelt.
5.4.5 Dispensasjon
Det er flere høringsinstanser som har innspill til forslaget om å forskriftsfeste at kommunen kan gi dispensasjon fra kravet om norskferdigheter for inntil ett år av gangen dersom barnehageeier søker om det, stillingen har vært offentlig utlyst og det ikke er søkere som oppfyller kravet om norskferdigheter. Fylkesmannen i Oslo og Akershus, Foreldreutvalget for barnehager og Tromsø kommune støtter ikke forslaget om at kommunen kan gi dispensasjon fra kravet om norskferdigheter. Fylkesmannen i Oslo og Akershus viser til at tilstrekkelige norskferdigheter er så viktig at det i minst mulig grad bør åpnes for unntak. Tromsø kommune viser til at god kommunikasjon er en forutsetning for at barnehagen skal kunne drives i samsvar med rammeplanen.
Utdanningsforbundet støtter heller ikke forslaget om at kommunen kan gi dispensasjon fra kravet om norskferdigheter. Dersom dispensasjonsmuligheten likevel blir innført, foreslår Utdanningsforbundet at bestemmelsen inneholder en vilkårsbestemmelse om at vedkommende som gis dispensasjon, skaffer seg norskferdigheter som tilsvarer nivå B2 i løpet av dispensasjonsperioden på ett år.
Flere høringsinstanser er imidlertid enig i departementets forslag om at kommunen kan gi dispensasjon fra kravet om norskferdigheter. Dette er blant andre Fylkesmannen i Aust- og Vest-Agder, Oppegård kommune, Ullensaker kommune, Funksjonshemmedes fellesorganisasjon, KS og Private barnehagers landsforbund. Funksjonshemmedes fellesorganisasjon viser i sin uttalelse til at det er viktig at regelverket ikke blir for rigid, og at det viktigste må være at barnas behov blir ivaretatt. KS er positive til at vilkårene for å få dispensasjon fra kravet om norskferdigheter er de samme som for å få dispensasjon fra utdanningskravet.
Høgskolen i Østfold viser i sin uttalelse til at kommunen bør vurdere antall dispensasjoner for å sikre at barnehagetilbudet opprettholder den kvaliteten den er pålagt å ha. Høgskolen foreslår at dispensasjon fra kravet om norskferdigheter maksimalt kan gis tre ganger.
Utdanningsdirektoratet viser i sin uttalelse til at ny § 18 b bør gi hjemmel til å fastsette forskriftsbestemmelser om dispensasjon, og ikke vise til forskriftsbestemmelser gitt med hjemmel i §§ 17 og 18. Hvis ny § 18 b ikke gir departementet hjemmel til å fastsette dispensasjonsadgangen i forskrift, mener direktoratet at det vil bli en uklar hjemmelsrekke for dispensasjonsadgangen.
Fylkesmannen i Vestfold viser i sin uttalelse til at forskriftsteksten kan misforstås når to ulike dispensasjoner reguleres i samme ledd, og anbefaler at forskriftsteksten endres slik at midlertidig dispensasjon fra utdanningskravet og midlertidig dispensasjon fra kravet om norskferdigheter reguleres i to separate ledd.
5.5 Departementets vurderinger
5.5.1 Lovfesting av krav om norskferdigheter for å bli ansatt som styrer eller pedagogisk leder
Det er bred støtte i høringen for å lovfeste et krav om norskferdigheter for å bli ansatt som styrer eller pedagogisk leder. Av de 36 høringsinstansene som har uttalt seg om forslaget, er det 30 høringsinstanser som støtter at det lovfestes et krav om norskferdigheter for å bli ansatt som styrer eller pedagogisk leder. Det er bare én høringsinstans som ikke støtter forslaget.
Høringsintansen som ikke støtter forslaget, uttaler at et lovfestet krav om norskferdigheter vil kunne ekskludere god fagekspertise. Til dette vil departementet bemerke at det allerede foreligger et tilsvarende krav om norskferdigheter for å få utenlandske yrkeskvalifikasjoner som styrer eller pedagogisk leder godkjent i Norge. Tidligere gjaldt dette kravet for alle personer med utenlandske yrkeskvalifikasjoner som ønsker å utøve yrket som styrer eller pedagogisk leder i Norge. Etter at yrkeskvalifikasjonsloven trådte i kraft 1. januar 2018, gjelder kravet om norskferdigheter kun for personer som ikke er omfattet av yrkeskvalifikasjonsloven. Forslaget om å lovfeste et krav om norskferdigheter for å bli ansatt som styrer eller pedagogisk leder, vil dermed ikke medføre noen endring sammenlignet med tidligere regulering.
Departementet har merket seg at enkelte høringsinstanser uttaler at de støtter kravet om norskferdigheter for styrer og pedagogisk leder, men at kravet bør knytte seg til tidspunktet for godkjenningen av yrkeskvalifikasjonene, og ikke til ansettelsen i barnehagen. For eksempel uttaler Utdanningsforbundet at godkjenningen av yrkeskvalifikasjoner og kontrollen av språk ikke bør være to ulike prosesser.
Departementet vil vise til at det lovfestede kravet om norskferdigheter også skal gjelde for personer som er omfattet av yrkeskvalifikasjonsloven. Forskriften til yrkeskvalifikasjonsloven inneholder regler for når språkkontroll kan utføres. Hovedregelen etter forskriften § 8-3 er at ansvarlig myndighet bare kan kreve språkkontroll etter at yrkesutøveren har fått sine yrkeskvalifikasjoner godkjent. Det kan kun gjøres unntak fra denne regelen hvis språkkunnskaper inngår som en del av utdanningsbeviset.
Departementet har tidligere vurdert at det kan utføres språkkontroll i forbindelse med godkjenningen av yrkeskvalifikasjoner som styrer eller pedagogisk leder, da det ble lagt til grunn at norsk språk er en vesentlig del av barnehagelærerutdanningen. Etter departementets vurdering er det imidlertid ikke opplagt at norsk språk er en del av utdanningsbeviset for styrer og pedagogisk leder.
Stortinget har nylig lovfestet et krav om norskprøve for å bli ansatt i øvrige stillinger i barnehage, jf. Prop. 170 L (2016 – 2017) og Innst. 120 L (2017 – 2018). Som følge av denne lovendringen, er departementet av den oppfatning at også språkkravet for personer med utenlandske yrkeskvalifikasjoner som styrer eller pedagogisk leder bør knytte seg til tidspunktet for ansettelsen i barnehagen, og ikke til godkjenningen av yrkeskvalifikasjonene. En språkkontroll som utføres etter godkjenningen, men før yrkesutøveren får tilgang til yrket, vil etter departementets vurdering være i tråd med forskrift om godkjenning av yrkeskvalifikasjoner § 8-3. Videre anser departementet det som naturlig at også språkkravet for personer med utenlandske yrkeskvalifikasjoner som styrer eller pedagogisk leder, framgår direkte av barnehageloven. En slik lovregulering vil sikre sammenheng i regelverket og gjøre regelverket mer tilgjengelig for søkerne.
Departementet har merket seg at OsloMet uttaler at barnehageeier ikke nødvendigvis vil ha tilstrekkelig kompetanse til å vurdere personens norskferdigheter. OsloMet foreslår derfor at Utdanningsdirektoratet får i oppgave å vurdere personens norskferdigheter i en ny prosess etter at personen har fått yrkeskvalifikasjonene godkjent. Også Nasjonalt senter for flerkulturell opplæring viser i sitt høringssvar til at det er Utdanningsdirektoratet som best kan vurdere om kravet om norskferdigheter er oppfylt.
Etter departementets vurdering er det mer hensiktsmessig at barnehageeier vurderer personens norskferdigheter i forbindelse med ansettelsen i barnehagen, enn at Utdanningsdirektoratet skal vurdere dette i en ny prosess etter at personen har fått yrkeskvalifikasjonene godkjent. Departementet vil vise til at en ordning der Utdanningsdirektoratet skal vurdere personens norskferdigheter i en ny prosess, kan føre til at det tar lenger tid før personen får tilgang til yrket som styrer eller pedagogisk leder. Departementet vil også vise at det er barnehageeier som skal påse at personer som blir ansatt i øvrige stillinger i barnehagen, oppfyller kravet om norskferdigheter. Hensynet til sammenhengen i regelverket kan derfor tilsi at det også er barnehageeier som bør påse at personer med utenlandske yrkeskvalifikasjoner som styrer eller pedagogisk leder, oppfyller kravet om norskferdigheter.
Departementet er dermed fortsatt av den oppfatning at språkkravet for personer med utenlandske yrkeskvalifikasjoner som styrer eller pedagogisk leder, bør knytte seg til tidspunktet for ansettelsen i barnehagen, og framgå direkte av barnehageloven. Dette innebærer at Utdanningsdirektoratet ikke lenger vil utføre språkkontroll i forbindelse med godkjenningen av yrkeskvalifikasjonene. I stedet vil barnehageeier få i oppgave å påse at personen oppfyller kravet om norskferdigheter i forbindelse med ansettelsen i barnehagen.
5.5.2 Nivået på norskferdigheter
Det framgår av yrkeskvalifikasjonsloven § 15 at yrkesutøveren «skal ha de språkkunnskaper i norsk som er nødvendig for å utøve det lovregulerte yrket». I praktiseringen av gjeldende språkkrav for å få utenlandske yrkeskvalifikasjoner som styrer eller pedagogisk leder godkjent i Norge, har Utdanningsdirektoratet lagt til grunn at personen må dokumentere norskferdigheter som tilsvarer nivå B2 etter Det felles europeiske rammeverket for språk. Dette innebærer at personen kan forstå hovedinnholdet i komplekse tekster om både konkrete og abstrakte emner, også faglige drøftelser innenfor eget fagområde. Personen kan delta i samtaler med et så spontant og flytende språk at kommunikasjonen med morsmålsbrukere ikke blir krevende for noen av partene. Videre kan personen skrive klare, detaljerte tekster om et vidt spekter av emner, forklare et synspunkt på en aktuell sak og argumentere for og imot ulike alternativer.
Departementet vurderer fortsatt at et krav om norskferdigheter på dette nivået vil sikre at den som blir ansatt som styrer eller pedagogisk leder, har tilstrekkelige norskferdigheter til å kunne lede og følge opp det pedagogiske arbeidet i barnehagen. Det framgår av barnehageloven §§ 1 og 2 at barnehagen skal være en pedagogisk virksomhet der barna skal utvikle grunnleggende kunnskaper og ferdigheter, og der barnas språk blir tatt hensyn til. I rammeplanen er det blant annet presisert at personalet skal sørge for at barna får varierte og positive erfaringer med å bruke språk som kommunikasjonsmiddel, som redskap for tenkning og som uttrykk for egne tanker og følelser. For å kunne lede og følge opp dette arbeidet, er det nødvendig at styrer og pedagogisk leder kan forstå hovedinnholdet i faglige drøftelser innenfor eget fagområde, og forklare sine synspunkter for foreldre og øvrige ansatte. Departementet vurderer derfor fortsatt at dette kravet er i samsvar med yrkeskvalifikasjonsloven § 15.
I praktiseringen av gjeldende språkkrav for å få utenlandske yrkeskvalifikasjoner som styrer eller pedagogisk leder godkjent i Norge, har Utdanningsdirektoratet lagt til grunn at personen kan dokumentere tilstrekkelige norskferdigheter hvis personen har:
bestått fellesfaget norsk i videregående opplæring med 393 timer, enten som elev i videregående skole eller som privatist
bestått eksamen fra trinn 3 i norsk for utenlandske studenter ved universitetene
fullført studium i høyere utdanning med minst 60 studiepoeng i norsk språk og samfunnskunnskap for utenlandske studenter
bestått test i norsk skriftlig, høyere nivå (Bergenstesten) med minst 450 poeng eller bestått etter ny vurderingsordning fra og med høsten 2009
avlagt norskprøven for voksne innvandrere og oppnådd nivå B2 på delprøvene i skriftlig framstilling, leseforståelse, lytteforståelse og muntlig kommunikasjon, eller har
minst fem års arbeidserfaring fra en arbeidsplass der personen har brukt norsk som arbeidsspråk.
I høringsnotatet la departementet til grunn at personen fortsatt kan dokumentere norskferdighetene sine på samme måte som etter gjeldende forskrift om godkjenning av yrkeskvalifikasjoner for styrer og pedagogisk leder i barnehage fra annen stat § 4 fjerde ledd.
Departementet har merket seg at Oslo kommune uttaler at bestått fellesfag i norsk i videregående opplæring med 393 timer eller bestått eksamen fra trinn 3 i norsk for utenlandske studenter ved universitetene, ikke kan sidestilles med nivå B2 på norskprøvene. Kompetanse Norge mener imidlertid at disse alternativene er egnet til å dokumentere at personen har tilstrekkelige norskferdigheter. Kompetanse Norge viser til at de alternative kravene til dokumentasjon er i tråd med de kravene som gjelder for utenlandske studenter fra land utenfor Norden ved opptak til norsk barnehagelærerutdanning, jf. forskrift om opptak til høgre utdanning § 2-2 andre ledd.
Departementet er enig med Oslo kommune i at bestått fellesfag i norsk i videregående opplæring med 393 timer eller bestått eksamen fra trinn 3 i norsk for utenlandske studenter ved universitetene, ikke nødvendigvis dokumenterer norskferdigheter på samme nivå som norskprøven for voksne innvandrere. Samtidig er departementet enig med Kompetanse Norge i at kravet til hvordan personen skal dokumentere norskferdighetene sine, bør tilsvare det kravet som gjelder for utenlandske studenter fra land utenfor Norden ved opptak til norsk barnehagelærerutdanning. For å gjøre regelverket enklere å praktisere, mener departementet derfor at forslaget til ny bestemmelse bør oppstille et krav til hvordan personen skal dokumentere norskferdighetene sine. Kravet til hvordan personen skal dokumentere norskferdighetene sine, bør tilsvare det kravet som gjelder etter forskrift om opptak til høgre utdanning § 2-2 andre ledd. Det betyr at det ikke lovfestes et krav om norskferdigheter som tilsvarer nivå B2 etter Det felles europeiske rammeverket for språk. I stedet lovfestes det at personen må dokumentere norskferdigheter tilsvarende det som gjelder etter forskriften § 2-2 andre ledd. Departementet legger til grunn at dette vil sikre sammenheng i regelverket og gjøre det enklere for barnehageeier å vurdere om personen oppfyller kravet om norskferdigheter.
I høringsnotatet viste departementet til at personen også kan dokumentere norskferdighetene sine gjennom minst fem års arbeidserfaring fra en arbeidsplass der personen har brukt norsk som arbeidsspråk. Dette er en videreføring av hvordan Utdanningsdirektoratet har praktisert gjeldende språkkrav for å få utenlandske yrkeskvalifikasjoner som styrer eller pedagogisk leder godkjent i Norge.
Departementet har merket seg at flere høringsinstanser uttaler at minst fem års arbeidserfaring fra en arbeidsplass hvor personen har brukt norsk som arbeidsspråk, ikke i seg selv er egnet til å dokumentere at personen har tilstrekkelige norskferdigheter. Departementet er enig med disse høringsinstansene i at det ikke nødvendigvis er en sammenheng mellom antall år med arbeidserfaring og nivået på norskferdigheter. Som Kompetanse Norge påpeker i sitt høringssvar, er slik arbeidserfaring heller ikke listet opp som et alternativ i forskrift om opptak til høgre utdanning § 2-2 andre ledd. Etter departementets vurdering bør det derfor ikke være en automatikk i at personer med minst fem års arbeidserfaring fra en arbeidsplass der personen har brukt norsk som arbeidsspråk, oppfyller kravet om norskferdigheter.
Det framgår av forskrift om opptak til høgre utdanning § 2-2 tredje ledd at universitetet eller høyskolen kan godta annen dokumentasjon av norskkunnskaper enn det som framgår av andre ledd. For å ivareta behovet for fleksibilitet, vurderer departementet det som hensiktsmessig med en tilsvarende regulering i barnehageloven. Departementet mener derfor at det bør tydeliggjøres i forslaget til ny bestemmelse at barnehageeier kan godta annen dokumentasjon av norskferdigheter enn det som framgår av bestemmelsen. En slik regulering vil innebære at barnehageeier for eksempel kan godta at personen dokumenterer norskferdighetene sine gjennom arbeidserfaring fra en norskspråklig arbeidsplass, selv om personen ikke automatisk vil oppfylle kravet i slike tilfeller. Departementet vil understreke at barnehageeier ikke kan redusere kravet til nivået på norskferdigheter sammenlignet med de alternative kravene som er oppstilt i forslaget til ny bestemmelse.
I høringsnotatet presiserte departementet at barnehageeier fortsatt kan velge å stille strengere krav til norskferdigheter enn det som lovfestes. Departementet har merket seg at Nasjonalt senter for flerkulturell opplæring mener at barnehageeiers mulighet til å stille strengere krav til norskferdigheter enn det som lovfestes, kan bidra til at motiverte søkere opplever kravet som urimelig strengt. Videre viser Fylkesmannen i Aust- og Vest-Agder til at dette kan føre til ekskludering av personer med utenlandske yrkeskvalifikasjoner og tilsetting av personer som ikke er kvalifiserte for stillingen.
Departementet legger til grunn at det kan oppstå tilfeller der barnehageeier vurderer det som nødvendig at den som blir ansatt som styrer eller pedagogisk leder, behersker norsk på et høyere nivå enn det som lovfestes. Departementet vurderer fortsatt at det ikke er hensiktsmessig å begrense barnehageeiers styringsrett i slike tilfeller. Departementet har vanskelig for å se at dette vil føre til at barnehageeier tilsetter personer som ikke er kvalifiserte for stillingen.
5.5.3 Unntak for personer som har norsk, samisk, svensk eller dansk som førstespråk
Det framgår av gjeldende forskrift om godkjenning av yrkeskvalifikasjoner for styrer og pedagogisk leder i barnehage fra annen stat § 4 fjerde ledd, at kravet om norskferdigheter ikke gjelder personer «som har norsk, samisk, svensk, dansk, islandsk eller færøysk som førstespråk».
Etter departementets vurdering bør personer som har norsk, samisk, svensk eller dansk som førstespråk, fortsatt ikke være omfattet av kravet, da departementet forutsetter at disse personene har tilstrekkelige norskferdigheter til å kunne lede og følge opp det pedagogiske arbeidet i en norskspråklig barnehage. Departementet har merket seg at det er bred støtte for dette forslaget i høringen.
Departementet har merket seg at Fylkesmannen i Oslo og Akershus mener at det bør presiseres at barnehageeier skal vurdere hvor mange ansatte som kan ha dansk eller svensk som førstespråk. Til dette vil departementet bemerke at barnehageeier uansett har ansvar for at den samlede bemanningen har tilstrekkelige norskferdigheter til at barnehagen kan drives i samsvar med barnehageloven og rammeplanen. Etter departementets vurdering er det derfor ikke nødvendig å regulere dette.
I høringsnotatet ba departementet høringsinstansene om særlig å gi innspill til om kravet om norskferdigheter også skal gjelde for personer som har islandsk eller færøysk som førstespråk. De høringsinstansene som har uttalt seg om dette spørsmålet, mener at kravet om norskferdigheter også bør gjelde for disse personene. Det er ingen høringsinstanser som uttaler at disse personene bør være unntatt fra kravet om norskferdigheter.
Etter departementets vurdering er det argumenter som taler både for og imot at personer som har islandsk eller færøysk som førstespråk, skal være unntatt fra kravet om norskferdigheter. På den ene siden er personer med treårig videregående utdanning fra Island eller Færøyene, kvalifiserte for opptak til norsk barnehagelærerutdanning uten tilleggskrav i norsk når den videregående utdanningen gir generelt opptaksgrunnlag til universiteter og høyskoler på Island eller Færøyene, jf. forskrift om opptak til høgre utdanning § 2-2 første ledd. Personer som har islandsk eller færøysk som førstespråk, trenger heller ikke å framlegge dokumenterte kunnskaper i svensk for å bli ansatt som «förskollärar» i Sverige. Hensynet til sammenhengen i regelverket kan derfor tilsi at disse personene ikke bør være omfattet av kravet om norskferdigheter for å bli ansatt som styrer eller pedagogisk leder i Norge.
På den andre siden legger departementet til grunn at personer som har islandsk eller færøysk som førstespråk, ikke nødvendigvis vil ha tilstrekkelige norskferdigheter til å kunne lede og følge opp det pedagogiske arbeidet i en norskspråklig barnehage. Etter departementets vurdering kan det derfor framstå som vilkårlig at disse personene skal være unntatt fra kravet om norskferdigheter.
Det bemerkes at Norge, Sverige, Danmark, Island og Finland har inngått en overenskomst om nordisk samarbeidsmarked for personer med yrkeskompetansegivende, høyere utdanning av minst 3 års varighet, se overenskomst 24. oktober 1990 nr. 1. Det framgår av artikkel 4 i overenskomsten at «Danmark, Norge og Sverige kan som betingelse for godkjennelse kreve at en søker har tilfredsstillende kjennskap til enten det danske, norske eller svenske språk». Videre framgår det at «Finland og Island kan som betingelse for godkjennelse kreve at en søker har tilfredsstillende kjennskap til henholdsvis det finske og det islandske språk». I artikkel 16 er det fastslått at «Færøyene og Grønland kan som betingelse for godkjennelse kreve at en søker har tilfredsstillende kjennskap til henholdsvis det færøyske og det grønlandske språk». Overenskomsten er altså ikke til hinder for at det skilles mellom norsk, dansk og svensk språk på den ene siden, finsk og islandsk språk på den andre siden og færøysk og grønlandsk språk på den tredje siden.
Etter en samlet vurdering legger departementet derfor til grunn at kravet om norskferdigheter også bør gjelde for personer som har islandsk eller færøysk som førstespråk. Departementet vil vise til tilsvarende vurdering i Prop. 170 L (2016 – 2017).
5.5.4 Unntak for stillinger i barnehager som gir et tilbud på et annet språk enn norsk
Gjeldende språkkrav for å få utenlandske yrkeskvalifikasjoner som styrer eller pedagogisk leder godkjent i Norge, gjelder uavhengig av om personen skal begynne å jobbe i en norskspråklig barnehage eller i en barnehage som er opprettet for å gi et tilbud på et annet språk enn norsk. I høringsnotatet foreslo departementet å endre dette, slik at kravet om norskferdigheter ikke lenger skal gjelde stillinger i barnehager som er opprettet for å gi et tilbud på et annet språk enn norsk.
Departementet har merket seg at Fylkesmannen i Oslo og Akershus mener at det i dag er et krav om at barnehager skal ha norsk eller samisk som hovedspråk. Fylkesmannen viser til at det for skoler godkjent etter friskoleloven er uttrykkelig regulert at undervisningsspråket skal være norsk eller samisk. Det finnes ingen tilsvarende eksplisitt bestemmelse i opplæringsloven, men departementet har uttalt at kravet om at undervisningsspråket skal være norsk eller samisk, likevel må anses å gjelde også for offentlige skoler. Fylkesmannen uttaler at det samme må gjelde for barnehager.
Til dette vil departementet bemerke at barnehageloven ikke inneholder noe eksplisitt krav om at norsk skal være hovedspråk i barnehagen. Dersom barnehagen gir et tilbud på et annet språk enn norsk, vil dette imidlertid være noe som har betydning for foreldrenes forhold til barnehagen, og som dermed skal framgå av barnehagens vedtekter. Det er kun i samiske distrikt at kommunen har ansvar for at barnehagetilbudet til samiske barn bygger på samisk språk, jf. barnehageloven § 8 tredje ledd. Departementet vil også bemerke at kravet i friskoleloven om at opplæringen skal være på norsk eller samisk, ikke gjelder for internasjonale skoler, jf. friskoleloven § 2-1 fjerde ledd andre punktum, og at det vil kunne gjøres unntak fra kravet for internasjonale og utenlandske skoler godkjent etter opplæringsloven § 2-12.
Departementet har merket seg at Fylkesmannen i Vestfold viser til at rammeplanen framhever styrerens rolle knyttet til samarbeid med relevante institusjoner og instanser, slik som skolen, helsestasjonen, den pedagogisk-psykologiske tjenesten og barnevernet. Det betyr at styreren må ha tilstrekkelige norskferdigheter til å kunne kommunisere muntlig og skriftlig med andre instanser. Fylkesmannen mener derfor at stillinger som styrer i barnehager som gir et tilbud på et annet språk enn norsk, ikke bør være unntatt fra kravet om norskferdigheter.
Departementet vil vise til at det i dag er flere barnehager som er opprettet for å gi et tilbud på et annet språk enn norsk. I dag er det for eksempel flere barnehager som har vedtektsfestet at de skal bygge på tysk, fransk eller engelsk språk. Selv om også slike barnehager skal drives i tråd med barnehageloven og rammeplanen, vil det pedagogiske arbeidet og kommunikasjonen med barna og foreldrene foregå på et annet språk enn norsk. Barn som går i slike barnehager, skal ofte begynne på en skole i utlandet eller på en skole i Norge som ikke bruker norsk som hovedspråk. Barna har av den grunn ikke behov for å lære seg norsk på samme måte som barn som skal starte på norsk grunnskole. Etter departementets vurdering er det derfor ikke nødvendig at styrer og pedagogisk leder behersker norsk språk på samme måte som i norskspråklige barnehager. Departementet forutsetter at barnehagen ivaretar samarbeidet med andre instanser, selv om styrer og pedagogisk leder er unntatt fra det lovfestede kravet om norskferdigheter.
Utdanningsdirektoratet mener at det er uheldig at barnehageeier kan unnta seg fra kravet om norskferdigheter for styrer og pedagogisk leder ved å endre barnehagens vedtekter. Direktoratet viser til at det er vanskelig å vite i hvor stor grad barnehager vil gi et tilbud på et annet språk enn norsk, men at det kan være en risiko for at barn ikke får et tilfredsstillende barnehagetilbud.
Departementet vurderer det som lite sannsynlig at det vil oppstå situasjoner der barnehageeier endrer vedtektene på denne måten for å omgå kravet om norskferdigheter for styrer og pedagogisk leder. En slik vedtektsendring vil innebære at det pedagogiske arbeidet og kommunikasjonen med barn og foreldre i hovedsak skal foregå på et annet språk enn norsk. Etter departementets vurdering er det vanskelig å se for seg tilfeller der barnehageeier velger å endre barnehagens profil på denne måten framfor å søke om dispensasjon fra kravet om norskferdigheter for styrer eller pedagogisk leder.
Departementet er dermed fortsatt av den oppfatning at kravet om norskferdigheter ikke skal gjelde for stillinger i barnehager som har vedtektsfestet at tilbudet skal gis på et annet språk enn norsk. Departementet vil vise til tilsvarende vurdering i Prop. 170 L (2016 – 2017).
5.5.5 Dispensasjon
Det framgår av gjeldende forskrift om godkjenning av yrkeskvalifikasjoner for styrer og pedagogisk leder i barnehage fra annen stat § 12 andre ledd, at en søker som ikke får godkjent yrkeskvalifikasjoner som styrer eller pedagogisk leder etter reglene i forskriften, likevel kan arbeide som styrer eller pedagogisk leder dersom kommunen gir dispensasjon fra utdanningskravet. Det betyr at personer som ikke oppfyller gjeldende språkkrav, og som derfor ikke får yrkeskvalifikasjoner som styrer eller pedagogisk leder godkjent, likevel kan bli ansatt som styrer eller pedagogisk leder hvis vilkårene for å få dispensasjon fra utdanningskravet er oppfylt.
Vilkårene for å få dispensasjon fra utdanningskravet er regulert i forskrift om pedagogisk bemanning og dispensasjon i barnehager § 3. Det framgår av denne bestemmelsen at kommunen «kan innvilge dispensasjon fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder for inntil ett år av gangen, dersom barnehageeier søker om det og stillingen det søkes dispensasjon for har vært offentlig utlyst og det ikke har meldt seg kvalifisert søker». Dispensasjonen gjelder den personen det søkes dispensasjon for og til en bestemt stilling i en bestemt barnehage. Det er derfor ikke adgang til å ta med seg en dispensasjon fra én barnehage til en annen barnehage.
Ved behandling av søknader om dispensasjon fra utdanningskravet, skal de reelle kvalifikasjonene til den det søkes om dispensasjon for, vurderes av kommunen. Andre relevante momenter som kan tillegges vekt, er for eksempel hvor lenge vedkommende har utført relevant arbeid i barnehage og hvor sannsynlig det er at barnehagen innen rimelig tid kan få ansatt en kvalifisert søker. Søknader om dispensasjon fra utdanningskravet for pedagogisk leder skal inneholde en skriftlig uttalelse fra barnehagens styrer.
Departementets forslag innebærer at kravet om norskferdigheter skal knytte seg til tidspunktet for ansettelsen i barnehagen, og ikke til godkjenningen av yrkeskvalifikasjonene. Det betyr at en søker som har fått yrkeskvalifikasjonene godkjent, men som ikke oppfyller kravet om norskferdigheter, ikke vil være kvalifisert til en stilling som styrer eller pedagogisk leder selv om søkeren oppfyller utdanningskravet.
I høringsnotatet foreslo departementet at kommunen fortsatt skal ha mulighet til å gi dispensasjon fra kravet om norskferdigheter etter reglene i forskriften § 3. Departementet foreslo derfor at ordlyden i forskriften § 3 endres, slik at den fortsatt åpner for å gi dispensasjon fra kravet om norskferdigheter for inntil ett år av gangen. Det betyr at bestemmelsen både vil kunne brukes i tilfeller der det ikke er søkere som oppfyller utdanningskravet, og i tilfeller der det ikke er søkere som oppfyller kravet om norskferdigheter.
Det er flere høringsinstanser som har innspill til forslaget om å forskriftsfeste at kommunen kan gi dispensasjon fra kravet om norskferdigheter. Fylkesmannen i Oslo og Akershus og Tromsø kommune støtter ikke forslaget om at kommunen kan gi dispensasjon fra kravet om norskferdigheter. Fylkesmannen i Oslo og Akershus viser til at tilstrekkelige norskferdigheter er så viktig at det i minst mulig grad bør åpnes for unntak. Videre viser Tromsø kommune til at god kommunikasjon er en forutsetning for at barnehagen skal kunne drives i samsvar med rammeplanen.
Departementet legger til grunn at det kan oppstå situasjoner der det ikke er søkere som oppfyller kravet om norskferdigheter. For at kravet om norskferdigheter ikke skal få utilsiktede konsekvenser, mener departementet derfor at det bør forskriftsfestes en dispensasjonsadgang. Departementet vil vise til at flertallet av høringsinstansene støtter dette forslaget.
Departementet har merket seg at Utdanningsforbundet mener at bestemmelsen bør inneholde et vilkår om at den personen som det gis dispensasjon for, tilegner seg tilstrekkelige norskferdigheter i løpet av dispensasjonsperioden på ett år. Etter departementets vurdering er det ikke hensiktsmessig å oppstille dette som et absolutt vilkår for dispensasjon. Departementet legger imidlertid til grunn at barnehageeier legger til rette for at søkeren kan heve norskferdighetene sine i løpet av dispensasjonsperioden.
Høgskolen i Østfold viser i sin uttalelse til at kommunen bør vurdere antall dispensasjoner for å sikre at barnehagetilbudet opprettholder den kvaliteten den er pålagt å ha. Høgskolen foreslår at dispensasjon fra kravet om norskferdigheter maksimalt kan gis tre ganger. Departementet vil vise til at barnehageeier uansett har ansvar for at den samlede bemanningen har tilstrekkelige norskferdigheter til at barnehagen kan drives i samsvar med barnehageloven og rammeplanen. Som lokal barnehagemyndighet skal kommunen påse at barnehageeier oppfyller denne plikten. Etter departementets vurdering er det derfor ikke nødvendig å regulere at barnehagetilbudet skal opprettholde den kvaliteten den er pålagt å ha.
Utdanningsdirektoratet viser i sin uttalelse til at ny § 18 b bør gi hjemmel til å fastsette forskriftsbestemmelser om dispensasjon, og ikke vise til forskriftsbestemmelser gitt med hjemmel i §§ 17 og 18. Hvis ny § 18 b ikke gir departementet hjemmel til å fastsette dispensasjonsadgangen i forskrift, mener direktoratet at det vil bli en uklar hjemmelsrekke for dispensasjonsadgangen. Departementet er enig med direktoratet i at forslaget til ny bestemmelse ikke bør henvise direkte til den forskriftsbestemmelsen som regulerer dispensasjonsadgangen. Selv om barnehageloven §§ 17 fjerde ledd og 18 fjerde ledd allerede gir departementet hjemmel til å fastsette den foreslåtte dispensasjonsadgangen i forskrift, kan rettstekniske hensyn tilsi at forskriftshjemmelen bør framgå direkte av den bestemmelsen som regulerer kravet om norskferdigheter. Departementet vil derfor endre forslaget til ny bestemmelse, i tråd med innspillet fra direktoratet.
Fylkesmannen i Vestfold viser i sin uttalelse til at forskriftsteksten kan misforstås når to ulike dispensasjoner reguleres i samme ledd, og anbefaler at forskriftsteksten endres slik at midlertidig dispensasjon fra utdanningskravet og midlertidig dispensasjon fra kravet om norskferdigheter reguleres i to separate ledd. Departementet vil vurdere den rettstekniske utformingen av forskriftsteksten i forbindelse med fastsettingen av endringsforskriften.
5.6 Departementets forslag
Departementet foreslår at det lovfestes at for å bli fast eller midlertidig ansatt som styrer eller pedagogisk leder, må personer med utenlandske yrkeskvalifikasjoner dokumentere norskferdigheter ved å ha
a) gjennomført og bestått opplæring i norsk på videregående skole
b) bestått eksamen fra trinn 3 i norsk for utenlandske studenter ved universitetene
c) bestått eksamen fra 1-årig høgskolestudium i norsk språk og samfunnskunnskap for utenlandske studenter
d) bestått test i norsk - Høyere nivå (Bergenstesten), eller ha
e) avlagt norskprøve og oppnådd nivå B2 på delprøvene i skriftlig framstilling, leseforståelse, lytteforståelse og muntlig kommunikasjon.
Barnehageeier kan godta annen dokumentasjon av norskferdigheter. Barnehageeier kan ikke redusere kravet til nivået på norskferdigheter sammenlignet med de alternative kravene som er listet opp i forslaget til ny bestemmelse.
Departementet foreslår at kravet om norskferdigheter ikke skal gjelde personer som har norsk, samisk, svensk eller dansk som førstespråk. Departementet foreslår videre at kravet om norskferdigheter ikke skal gjelde stillinger i barnehager som gir et tilbud på et annet språk enn norsk. I tillegg foreslår departementet at det forskriftsfestes at kommunen kan gi dispensasjon fra kravet om norskferdigheter for inntil ett år av gangen dersom barnehageeier søker om det, stillingen har vært offentlig utlyst og det ikke er søkere som oppfyller kravet om norskferdigheter. Forslaget til endringsforskrift var på høring sammen med lovforslaget, og vil tre i kraft samtidig som lovendringen.