6 Nærmere om endringsforslaget

6.1 Utvalgets vurdering

Utvalgets flertall anbefaler ikke en ordning med permanent tilstedeværelse av bevæpnet politi ved utvalgte objekter, som utvalget omtaler som «punktbevæpning».

Utvalgets vurdering av spørsmålet om punktbevæpning er omtalt i punkt 9.15 på side 206 «Bevæpning ved utvalgte objekter – punktbevæpning» hvor det fremgår:

«Utvalget har vurdert en ordning med permanent tilstedeværelse av bevæpnet politi ved utvalgte objekter, såkalt punktbevæpning. Slike objekter kan eksempelvis være offentlige bygg, lufthavner eller ambassader. Det kan også være andre objekter som har stor symbolverdi eller som er viktige av andre grunner, f.eks. synagoger eller steder som framstår som motpart for ulike terrororganisasjoner. Det enkelte politidistrikt må eventuelt identifisere disse objektene gjennom sine risiko- og sårbarhetsanalyser, dersom dette ikke allerede er gjort i nasjonale analyser. Dersom trusselvurderinger finner at enkelte steder er aktuelle som terrormål (jf. kapittel 6), kan det være aktuelt med midlertidig punktbevæpning ved slike. Utvalget har inntrykk av at det er større aksept i befolkningen for bevæpning ved enkelte objekter dersom det er et godt begrunnet rasjonale bak, enn det er for generell bevæpning. I denne sammenheng finner utvalget grunn til å minne om at dette handler om et tillitsforhold mellom politiet og befolkningen og at politiet må håndtere den tilliten de får på en god måte.»

Utvalget har videre særskilt vurdert «Punktbevæpning ved flyplasser» i punkt 9.15.1 i utredningen. Utvalget er kjent med at både Luftfartstilsynet og Avinor ønsker bevæpnet politiet på Oslo lufthavn. Utvalget uttaler at flyplasser er steder med store ansamlinger av mennesker og at konsekvensene av et terroranslag kan være store, men viser til at disse kjennetegnene også gjelder for en rekke andre steder. Utvalget erkjenner at bevæpnet politi på flyplassen muligens kunne håndtere en terroraksjon raskere enn ubevæpnet politi dersom angriperne benytter kniv eller skytevåpen, men sier samtidig at bevæpnet politiet stort sett ikke vil være avgjørende ved hendelser hvor det brukes andre midler, som for eksempel eksplosiver eller kjemiske angrep. Utvalget peker også på at særskilt sikring av enkelte steder kan føre til målforskyvning, og at potensielle terrorister da finner andre mål for angrepet. Utvalget konkluderer på denne bakgrunn med at andre tiltak enn bevæpning i større grad vil bidra til å redusere en eventuell risiko for terror, slik som etterretning, bruk av ny teknologi og tilstedeværelse av kontrollører. Utvalget anbefaler at det som hovedregel skal være patruljerende politi på Oslo lufthavn. Utvalgets flertall anbefaler at politiets tilgang til forhåndslagret våpen forbedres der dette er nødvendig. Utvalgets mindretall foreslår samme bevæpningsmodell som i spørsmålet om generell bevæpning – uladd våpen på tjenesteperson (fremskutt lagring på kropp). Sistnevnte modell vil i praksis innebære bevæpning.

6.2 Høringsinstansenes syn

De fleste høringsinstansene som hadde realitetsmerknader, har uttalt seg om spørsmålet om det er grunn til å innføre generell bevæpning eller åpne opp for alternative bevæpningsmodeller. Det er således få høringsinstanser som har uttalt seg spesifikt om permanent «punktbevæpning». Det må likevel i utgangspunktet kunne legges til grunn at de høringsinstanser som har tatt til orde for generell bevæpning eller alternative bevæpningsmodeller, også støtter tidsubegrenset bevæpning ved sårbare objekter. Av den grunn vil man her kort nevne hvilke av høringsinstansene som har gitt uttrykk for slike synspunkter.

PST, Det Nasjonale Statsadvokatembetet,Oslo statsadvokatembeter, Oslo politidistrikt, Trøndelag politidistrikt, Vest politidistrikt og Politiets Fellesforbund går inn for generell bevæpning av politiet. Finnmark politidistrikt, Agder politidistrikt og Sør-Øst politidistrikt støtter mindretallets forslag om at våpenet bæres uladd. Riksadvokaten gir uttrykk for at tiden nå er inne for andre bevæpningsløsninger for norsk politi enn dagens fremskutte lagring. Etter deres syn bør norsk politi i fremtiden være bevæpnet i daglig tjeneste, men med tydelige reservasjoner (differensiering ut fra geografiske forskjeller mm.). Lignende synspunkter gir også Politidirektoratet og Hovedverneombudet for politi- og lensmannsetaten uttrykk for. Med unntak av Oslo politidistrikt har ingen av høringsinstansene uttrykkelig gått imot «punktbevæpning». Oslo politidistrikt viser til at dette er svært ressurskrevende for politiet, og dermed ingen ideell løsning.

Enkelte høringsinstanser omtaler særskilt behovet for permanent bevæpning på nærmere utpekte flyplasser. Disse er Politiets utlendingsenhet, Troms politidistrikt, Sør-Vest politidistrikt, Møre og Romsdal politidistrikt, Sør-Øst politidistrikt, Øst politidistrikt, Luftfartstilsynet og Avinor. Samferdselsdepartementet slutter seg til de synspunkter som fremmes av Avinor og Luftfartstilsynet.

Norsk Flygerforbund gir uttrykk for bekymring rundt faren for at politiet kan bli frarøvet våpen ved bevæpning på flyplasser.

PST har ikke uttalt seg konkret om utvalgets omtale av «punktbevæpning», men har merknader til utvalgets beskrivelse av trusselbildet og terrorutviklingen, som også har betydning for spørsmålet om bevæpning ved sårbare objekter. I denne sammenheng uttaler PST følgende:

«PST mener utvalget har lagt upresis og ikke oppdatert informasjon til grunn for sine vurderinger og konklusjoner mht. terrorens betydning for spørsmålet om bevæpning av politiet. PST er videre av den oppfatning at utviklingstrekk innen modus operandi ved angrep i Europa er av særskilt betydning for politiets responsevne. Dersom politiet skal være i stand til å stanse et pågående terrorangrep og å begrense skadeomfanget ved en terrorhendelse må de være i stand til å reagere raskt og med egnede midler. Dette er selve kjernen i problemstillingen. Samfunnet må kunne ha en slik forventning til norsk politi.

Det trusselbildet PST har beskrevet de siste årene tilsier at det er vesentlig forandret. Endringen er ikke knyttet til enkelthendelser eller -rapporteringer, men den generelle situasjonen med høyt antall angrep i sammenlignbare land. Trenden er angrep mot ubeskyttede mål, med angrepsmidler og -taktikker som krever rask respons fra bevæpnet politi. PST vurderer at det mest sannsynlige modus operandi ved et eventuelt terrorangrep i Norge vil være et angrep med relativt enkle virkemidler mot mål som er omfattet av få eller ingen sikringstiltak. Denne typen angrep preges erfaringsmessig av kort forberedelsestid, og dertil svært begrensede muligheter for å forebygge eller avverge i forkant. De fleste terrorangrep i Europa de siste årene har inntruffet uten forvarsel. Dagens trusselbilde karakteriseres av uforutsigbarhet, og et bredt spekter av potensielle mål og angrepsmidler. Beredskapen bør følgelig dimensjoneres ut fra den generelle sikkerhetssituasjonen, heller enn urealistisk forventning om at konkret etterretning til enhver tid kan varsle om når og hvor et potensielt terrorangrep vil finne sted.»

6.3 Departementets vurdering

Den type bevæpning som foreslås i denne proposisjonen er allerede i dag hjemlet i våpeninstruksen § 3-2 første ledd bokstav b, hvoretter bevæpning kan finne sted når det basert på trusselvurderinger og tilgjengelig informasjon anses som nødvendig for å kunne gi personer, objekter og virksomheter tilstrekkelig beskyttelse. Tilsvarende kan bevæpning ved sårbare objekter finne sted med hjemmel i våpeninstruksen § 3-2 tredje ledd når det ut fra risiko- og sårbarhetsanalyser anses nødvendig for å avverge eller stanse handlinger som vil være særlig farlige for liv og helse eller viktige samfunnsfunksjoner.

Som redegjort for i punkt 4 følger det av politiloven § 29 at bevæpning etter våpeninstruksen er tidsbegrenset. Det som drøftes i denne proposisjonen er således om det er behov for å endre politiloven § 29, slik at det i våpeninstruksen kan gis regler om bevæpning ved sårbare objekter uten tidsbegrensning, såkalt punktbevæpning. Formålet med bevæpning ved sårbare objekter vil være å beskytte liv og helse og viktige samfunnsfunksjoner. Det understrekes at lovforslaget ikke innebærer noen forpliktelse til økt eller permanent tilstedeværelse av politipersonell. Det åpner kun for at det kan fastsettes bestemmelser om at tjenestepersoner kan bære våpen på kroppen fremfor fremskutt lagring i bil når man befinner seg ved objekter som vil omfattes av ordningen.

Det er også viktig å understreke at forslaget ikke vil innebære generell bevæpning av politiet.

Når det gjelder utvalgets særskilte drøftelse av «punktbevæpning», anføres flere grunner som etter utvalgets oppfatning taler mot slik bevæpning. Utvalgets hovedpoeng synes å være at andre tiltak enn bevæpning i større grad «vil bidra til å redusere en eventuell risiko for terror». Til dette vil departementet bemerke at hovedformålet med bevæpning ved sårbare objekter ikke nødvendigvis er å redusere faren for terror, men snarere å redusere skadevirkningene i størst mulig grad når terrorangrepet er et faktum.

Departementet finner det ikke tvilsomt at bevæpnet politi vil kunne respondere raskere, og derved ha større muligheten til å redusere skadevirkningene, enn ubevæpnet politi. Dette understøttes også av forskningsmaterialet som blir presentert i NOU 2017: 9 punkt 6.13. Det fremheves at responstid har stor betydning for å redusere antall drepte der større folkemengder er utsatt. Det konkluderes med at mye tyder på at bevæpnet politi må befinne seg på det aktuelle stedet når angrepet starter, for at bevæpning skal ha betydning.

Når det gjelder flyplasser påpeker utvalget at dette er offentlige steder med store ansamlinger av mennesker og at luftfarten av terrorister kan anses å ha symbolverdi. Utvalget legger til grunn at fremskutt lagring i bil eller depoter gir mellom ½ minutt til 2 minutter ekstra responstid dersom tjenestepensjonen befinner seg i bilen eller ved våpendepotet. Departementet anser dette som lang tid i en tidskritisk situasjon sett hen til det store skadepotensialet. Dertil kommer at flyplasser dekker store områder slik at det det må påregnes tid til og fra våpendepoter. Departementet kan derfor ikke se at våpendepoter er et adekvat tiltak som gir tilstrekkelig beskyttelse, slik utvalget synes å legge til grunn. I denne sammenheng kan det også nevnes at Oslo lufthavn trolig er den eneste flyplassen i verden, med tilsvarende passasjertrafikk (ca. 27,5 millioner i 2017), som ikke har tilstedeværelse av permanent bevæpnet politi.

Departementet kan heller ikke se at utvalgets anførsel om at særskilt sikring av enkelte objekter kan medføre målforskyvning, er et argument mot å åpne for tidsubegrenset bevæpning ved flyplasser og andre sårbare objekter. For det første vil også andre sammenlignbare steder med store ansamlinger av mennesker kunne være et objekt for bevæpning i følge forslaget. Dernest vil forflytning av risiko innebærer at den i alle fall forflyttes vekk fra et område med stort skadepotensiale. Departementet viser her også til at Storbritannia, som ikke har generell bevæpning, har bevæpnet vakthold på strategiske punkter.

Utvalgets vurdering av «punktbevæpning» synes å være basert på deres vurdering av det generelle trusselbildet de siste år. Utvalget viser til at trusselbildet ikke fremstår som permanent forverret. Utvalgets flertall mener på denne bakgrunn at dagens ordning gir mulighet for på kort varsel å innføre midlertidig bevæpning i samsvar med midlertidige utfordringer i trusselbildet.

Slik departementet vurderer saken bygger utvalget på et for optimistisk syn på trusselvurderingers nøyaktighet. Trusselvurderinger er kun unntaksvis basert på konkret etterretning og derfor som oftest av generell karakter og med begrenset presisjonsnivå hva gjelder sannsynlighet for alvorlige anslag, sted for alvorlige anslag og trusselens varighet.

I utvalgets vurderinger av mulige bevæpningsmodeller for norsk politi, se punkt 9.1.1 på side 193 i utredningen, advarer utvalget mot at større deler av politiets virksomhet rettes inn mot hendelser som har liten sannsynlighet, og at det må vises varsomhet med å innrette ordninger basert på verstefallstenkning og frykt.

Departementet finner ikke at betraktninger om verstefalltenkning og krisemaksimering treffer godt når tidsubegrenset bevæpning ved sårbare objekter skal vurderes. Bevæpningen vil ikke omfatte større deler av politiets virksomhet, og det er for departementet et hovedpoeng at selv om den generelle sannsynligheten for å bli utsatt for terror er liten, må det erkjennes at det finnes objekter i samfunnet hvor skadepotensialet vil være stort ved terrorangrep. Det vises i denne sammenheng også til PSTs høringsuttalelse hvor det fremgår at det generelle trusselbildet viser en økt tendens til angrep med intensjon om å maksimere skadeomfanget, og at ubeskyttede mål derfor er særlig sårbare.

Etter departementets vurdering er det behov for en lovhjemmel som gir adgang til å fastsette bestemmelser om bevæpning av ubegrenset varighet ved sårbare objekter, noe dagens regelverk ikke gir adgang til.

Siden utvalget ikke har foreslått en hjemmel for denne type bevæpning, er det nødvendig å ta stilling til hvordan en slik hjemmel skal utformes. De spørsmålene det må tas stilling til er hvilke objekter som kan være gjenstand for ordningen, hvilke kriterier som skal legges til grunn for å beslutte bevæpning, varigheten av bevæpning og hvem som kan beslutte slik bevæpning. Departementet vil i det følgende foreta en gjennomgang av disse spørsmålene, men påpeker samtidig at det i lovforslaget bare gis anvisning på de ytre rammer for adgang til bevæpning, mens mer detaljerte regler vil bli gitt i våpeninstruksen.

Sårbare objekter

Begrepet sårbare objekter omfatter både bygninger og personer. Sårbare objekter vil typisk kunne omfatte lufthavner eller andre store trafikknutepunkter, eller objekter som har stor symbolverdi. Bevæpningens utstrekning begrenses dermed til et konkret angitt objekt (punktbevæpning). Større områder som for eksempel byer eller bydeler vil ikke dekkes av lovforslaget. For bevæpning av større områder vil det fortsatt være våpeninstruksen § 3-2 første ledd bokstav b og tredje ledd som kan være hjemmel, slik at bevæpning da vil være tidsbegrenset.

Bevæpning vil også kunne være aktuelt for å beskytte særlig utsatte personer, slik som livvaktordningen. Livvaktene er allerede i dag i utgangspunktet permanent bevæpnet, og lovendringen vil således etablere en klarere hjemmel for denne bevæpningen enn hva som er tilfelle i dag.

Kriterier for bevæpning

Det mest sentrale kriteriet for bevæpning må være at bevæpningen må anses nødvendig for å kunne gi objektene tilstrekkelig beskyttelse. Nødvendighetskriteriet innebærer at politiet må vurdere om andre tiltak enn bevæpning kan gi tilstrekkelig beskyttelse. Eksempel på slike kompenserende tiltak kan være fysiske sikringstiltak som sperringer og lignende.

Den nærmere vurderingen av om nødvendighetskriteriet er oppfylt, må gjøres på grunnlag av det gjeldende trusselbildet vurdert opp mot objekters sårbarhet. Trusselvurderinger er som tidligere nevnt kun unntaksvis basert på konkret etterretning, og den nærmere vurderingen av hvilke objekter som trenger særlig beskyttelse må således gjøres av politiet. Politiet må derfor ut fra risiko- og sårbarhetsanalyser vurdere hvilke objekter som anses som sårbare og vurdere hvorfor bevæpning er nødvendig for å gi tilstrekkelig beskyttelse. Selv om den generelle sannsynligheten for å utsettes for terror er liten, vil konsekvensene ved et anslag mot visse objekter være store. Hensynet til beskyttelse må derfor veie tungt i vurderingen.

Varigheten

Formuleringen ubegrenset tidsrom innebærer at det i loven ikke settes noen yttergrense for hvor lenge bevæpningen kan vare. Tilsvarende gis det heller ikke noen slik yttergrense for den midlertidige bevæpningen, men etter våpeninstruksen kan midlertidig bevæpning vare i tre måneder og ytterligere forlenges for inntil åtte uker av gangen. Som nevnt over legger lovforslaget til grunn at trusselvurderinger som regel er av generell karakter og derfor har begrenset presisjonsnivå hva gjelder tidshorisont og stedsangivelse. Innholdet i et generelt trusselbilde kan være uforandret gjennom flere år. Tilsvarende vil det kunne være nødvendig med bevæpning i flere år, og i prinsippet for alltid når den først er besluttet. Det kan imidlertid ikke utelukkes at det over tid kan skje endringer i det generelle trusselbildet eller andre begivenheter som kan ha betydning for risikovurderingen for de ulike objekter. Dersom endringene er av en slik karakter at det ikke lenger er nødvendig med bevæpning, skal bevæpningen opphøre.

Departementet har vurdert om det ville være hensiktsmessig at det i våpeninstruksen ble gitt anvisning på at nødvendigheten må vurderes på ny i nærmere bestemte tidsintervaller, men har kommet til at en slik ordning ikke har mye for seg. Når det etableres et nødvendighetskriterium for bevæpning som er knyttet til et formål, betyr det implisitt at nødvendigheten av bevæpning skal være en løpende vurdering. En angivelse av tidsintervaller for vurderingen av nødvendigheten kan derfor snarere oppfattes som en «hovedregel» om vurdering med visse intervaller, enn en skjerpelse av kontrollrutinene.

Hvem beslutter bevæpning

Departementet har vurdert hvilken myndighet som bør ha beslutningskompetanse ved avgjørelser om tidsubegrenset bevæpning ved sårbare objekter. For bevæpning av begrenset varighet og omfang er beslutningsmyndigheten etter gjeldende rett tillagt politisjef eller operasjonsleder. For midlertidig bevæpning av større omfang (kan omfatte alt operativt personell) og som kan vare over lengre tid, er beslutningsmyndigheten tillagt Politidirektoratet etter å ha innhentet samtykke fra departementet.

Departementet mener beslutningskompetansen for bevæpning som foreslås i proposisjonen her, bør ligge hos Politidirektoratet. Dette for å sikre en enhetlig praksis i landet. Videre bør samtykke innhentes fra departementet slik at det etableres en politisk kontroll.