5 Nærmere om de viktigste bestemmelsene i forordning (EU) nr. 2016/1624
Artikkel 1 angir at forordningen oppretter en europeisk grense- og kystvakt som skal sikre helhetlig europeisk grenseforvaltning ved de ytre grensene.
Artikkel 2 definerer visse uttrykk brukt i forordningen.
Artikkel 3 slår fast at Det europeiske grense- og kystvaktbyrået og medlemsstatenes nasjonale myndigheter som har ansvar for grenseforvaltning, herunder kystvakter i det omfang de utfører grensekontrolloppgaver, skal utgjøre den europeiske grense- og kystvakten. Artikkelen slår videre fast at både byrået og de nasjonale myndighetene som har ansvar for grenseforvaltning, skal opprette strategier for helhetlig grenseforvaltning.
Artiklene 4–5 beskriver hovedtrekkene i den helhetlige europeiske grenseforvaltningen. Dette inkluderer grensekontroll, søk- og redningsaksjoner, risikoanalyser, samarbeid mellom medlemsstatene med støtte og koordinering fra byrået, samarbeid mellom relevante nasjonale myndigheter, samarbeid mellom relevante byråer i den europeiske union og samarbeid med tredjestater. Tekniske og operative tiltak innenfor Schengen-området, retur av tredjestatsborgere, bruk av teknologi, kvalitetskontroll, samt solidaritetsmekanismer inngår også som deler av en helhetlig yttergrenseforvaltning.
Den helhetlige europeiske grenseforvaltning er et felles ansvar for medlemsstatene og det europeiske grense og kystvaktbyrået. Dette skal legges til grunn i byråets gjennomføring av konseptet. Det primære ansvaret for å ivareta sin del av den felles yttergrensen vil ligge hos den enkelte medlemsstat. Byrået på sin side skal støtte gjennomføringen av fellesskapstiltak for forvaltning av yttergrensen ved å forsterke, vurdere og koordinere medlemsstatenes arbeid med disse tiltakene og gjennom bistand til returarbeid.
Artiklene 6–8 gir nærmere bestemmelser om byrået og dets oppgaver. Byrået skal blant annet overvåke migrasjonsstrømmer og utføre risikoanalyser i alle spørsmål som gjelder helhetlig grenseforvaltning. Det skal også gjennomføre en sårbarhetsvurdering av og overvåke forvaltningen av de ytre grensene. Byrået skal videre bistå medlemsstatene i omstendigheter som krever teknisk og operativ bistand ved de ytre grensene ved å koordinere og organisere fellesoperasjoner. Forordningen foreskriver at byrået blant annet også har oppgaver knyttet til å opprette og utplassere europeiske grensekontrollteam, samt opprette en teknisk utstyrspark som skal utplasseres ved fellesoperasjoner.
Byrået skal videre bistå medlemsstatene teknisk og operativt i gjennomføringen av retur av tredjelandsborgere som er gjenstand for et returvedtak. Byrået skal etablere en mannskapsreserve til overvåking av tvangsreturer, til ledsaging ved tvangsreturer og med returspesialister, samt opprette og utplassere europeiske returteam som kan bistå medlemsstater i å organisere og gjennomføre returoperasjoner.
Artiklene 9–12 omhandler overvåking og kriseforebygging. Det fastlegges at byrået og de nasjonale myndighetene som har ansvar for grenseforvaltning og returer, skal samarbeide og utveksle informasjon. Byrået skal følge med på migrasjonsstrømmene til og innenfor Unionen, og utarbeide generelle risikoanalyser som skal fremlegges for Europaparlamentet, Rådet og Kommisjonen. Byrået skal også utarbeide skreddersydde risikoanalyser for operative aktiviteter. Medlemsstatene skal på sin side fremlegge opplysninger om situasjon, utviklingstendenser og mulige trusler ved de ytre grensene og på returområdet.
Byrået skal også oppnevne og beslutte utplassering av kontaktpersoner (liaison-personell) som skal være forbindelsesledd til nasjonale myndigheter. En slik utsending kan dekke flere medlemsstater. De praktiske detaljene rundt utplassering, tilganger og liknende avtales i hvert tilfelle mellom Frontex og den aktuelle medlemsstaten. Liaison-personellet skal bistå medlemsstatene i å gjennomføre sine forpliktelser etter fellesskapsregelverket, og støtte innsamling av opplysninger som byrået ber om fra medlemsstatene for å overvåke ulovlig innvandring og gjennomføre risikoanalyser.
Artikkel 13 gir bestemmelser om sårbarhetsvurderinger. Frontex skal, blant annet på bakgrunn av risikoanalyser, informasjon mottatt fra medlemsstatene og rapporteringer fra utplasserte liaison-offiserer, utarbeide sårbarhetsanalyser for de enkelte medlemsstatene. Formålet er å kunne avdekke forhold ved hvordan en medlemsstat har organisert, utstyrt eller gjennomfører sin yttergrensekontroll, som nå eller i en gitt situasjon, vil kunne utsette Schengen-områdets funksjon for risiko. Sårbarhetsanalysen vil være et verktøy for medlemsstatene for å sikre at deres yttergrensekontroll skjer i overensstemmelse med fellesskapsregelverket. Analysene skal skje på bakgrunn av en felles metodikk.
Etter at sårbarhetsanalysen er gjennomført, vil medlemsstaten få anledning til å kommentere resultatet. På bakgrunn av funn gjort i sårbarhetsanalysen, kan Frontex’ direktør anbefale avhjelpende tiltak. Tiltakene skal utarbeides i konsultasjon med den aktuelle medlemsstaten, og skal inneholde en frist for gjennomføring. Dersom medlemsstaten ikke gjennomfører de anbefalte tiltakene, skal direktøren henvise saken til byråets styre. Styret vil deretter treffe en bindende beslutning om hvilke tiltak den aktuelle medlemsstaten må treffe for å avhjelpe situasjonen. Dersom medlemsstaten fortsatt ikke gjennomfører de pålagte tiltakene, skal styret henvise saken til Rådet og Kommisjonen for videre oppfølging.
Artikkel 19 omhandler tilfellet der en medlemsstat enten ikke etterkommer en beslutning fra Frontex’ styre om å gjennomføre spesifikke tiltak, eller står overfor en spesifikk og uforholdsmessig utfordring på sin del av yttergrensen og ikke ber byrået om bistand til å håndtere situasjonen. Dersom medlemsstatens yttergrensekontroll som følge av dette, blir så mangelfull at Schengen-områdets funksjon settes i fare, kan Rådet, etter en anbefaling fra Kommisjonen, beslutte å pålegge den aktuelle medlemsstaten å motta bistand, organisert av Frontex, for å avhjelpe situasjonen. Dersom Rådet fatter slik beslutning, skal byråets direktør beslutte hvilke tiltak som skal treffes, og utarbeide en operasjonsplan. Det må oppnås enighet mellom direktøren og den aktuelle medlemsstaten om operasjonsplanen. Medlemsstaten skal videre tilrettelegge slik at Rådets beslutning kan gjennomføres.
Selv om regelverket tar som utgangspunkt at en medlemsstat aksepterer og bidrar til å gjennomføre Rådets beslutning, er nasjonalstaten fortsatt suveren til å avgjøre hva som kan godtas. Dersom det derfor ikke oppnås enighet om operasjonsplanen, eller medlemsstaten ikke samarbeider om å gjennomføre tiltakene, kan Kommisjonen, som en siste utvei for å sikre Schengen-områdets funksjon, iverksette prosedyren for midlertidig indre grensekontroll etter Europaparlaments- og rådsforordning 2016/399 (grenseforordningen) artikkel 29. Dette innebærer at Rådet, etter anbefaling fra Kommisjonen, kan beslutte å anbefale enkelte medlemsstater å midlertidig gjeninnføre personkontroll på indre grenser mot den aktuelle medlemsstaten.
Artiklene 14–18 og 20–26 omhandler forvaltning av de ytre grensene. En medlemsstat kan be om bistand fra byrået for å oppfylle sine forpliktelser med hensyn til kontroll av de ytre grensene. Dette kan være fellesoperasjoner for å møte kommende utfordringer, eller utplassering av grensekontrollteam i et begrenset tidsrom i tilfelle hvor en medlemsstat står overfor en situasjon med spesifikke og uforholdsmessige utfordringer. En medlemsstat som står overfor uforholdsmessige migrasjonsutfordringer, skal kunne be om bistand til håndtering av disse. Prosedyrene for å be om slike typer innsats blir beskrevet. Det gis bestemmelser om etablering og utplassering av grensevakter og annet relevant personale og om medlemsstatenes plikt til å bidra til disse kapasitetene. Det skal herunder etableres prosedyrer som oppretter en ordning for å motta og oversende til byrået klager mot alle personer som deltar i fellesoperasjoner, eller som utplasseres som del av grensekontrollteam.
Artiklene 27–33 omhandler retur av tredjelandsborgere uten lovlig opphold på Schengen-territoriet. Byråets oppgaver på returområder omfatter koordinering av medlemsstatenes returaktiviteter, teknisk og operativ bistand til medlemsstater som står overfor særlige utfordringer, å koordinere bruk av IT-systemer og støtte til medlemsstatene i det konsulære samarbeidet for å identifisere tredjelandsborgere og skaffe reisedokumenter. Byrået skal også bidra til å gjøre det lettere å utveksle opplysninger og kartlegge og sammenlikne beste praksis på returområdet.
Byrået skal opprette en reserve av observatører til tvangsreturer, og skal på anmodning stille observatører til rådighet for deltakende medlemsstater. Observatørene skal på medlemsstatenes vegne overvåke at returoperasjonen og returinnsatsene gjennomføres på en korrekt måte. Byrået skal også opprette en reserve av ledsagere til tvangsreturer. Det skal på anmodning stilles ledsagere ved tvangsreturer til rådighet for deltakende medlemsstater. På disses vegne skal de personene som er gjenstand for et returvedtak ledsages. Byrået skal også opprette en reserve av eksperter på retur, som for eksempel skal kunne ta på seg oppgaver knyttet til identifisering av visse grupper tredjelandsborgere, skaffe reisedokumenter fra tredjestater og fremme konsulært samarbeid. Personell fra disse reservene skal kunne settes sammen til skreddersydde europeiske returteam for utplassering i forbindelse med returinnsatser. Byrået skal ikke ta stilling til grunnlaget for returvedtakene.
Artiklene 34–39 gir en del administrative bestemmelser. Innledningsvis fastslås det at når byrået utfører sine oppgaver i henhold til forordningen, skal det sikre vern av de grunnleggende rettighetene i unionsretten og relevante bestemmelser i folkeretten. Det skal videre fastsettes retningslinjer for oppførsel ved utførelse av byråets aktiviteter (code of conduct), opplæringsaktiviteter, samt forskning. Det gis videre bestemmelser om innkjøp, leie og forvaltning av utstyr. Byrået kan enten selv eller i samarbeid med andre kjøpe eller leie teknisk utstyr for utplassering.
Artiklene 40–43 gir fellesbestemmelser om utsendte grensekontroll- og returteam. Medlemmer av disse skal bare utføre oppgaver og utøve fullmakter i henhold til instrukser fra og, som hovedregel, under tilstedeværelse av vertsstatens grensevakter eller personale som er involvert i returrelaterte oppgaver. Det gis videre bestemmelser om uniformering, bevæpning mv.
Artiklene 44–50 gir bestemmelser om informasjonsutveksling og vern av personopplysninger. Byråets behandling av personopplysninger er underlagt EUs gjeldende personvernregelverk. Byrået skal utvikle og forvalte et informasjonssystem som kan utveksle graderte opplysninger med ulike aktører. Det gis bestemmelser om hvilke formål byrået kan behandle personopplysninger for, bestemmelser om innsamling og om sletting.
Artiklene 51–55 gir regler om samarbeid med Irland og Storbritannia, om samarbeid med andre deler av EU-systemet, samt kystvakter og tredjestater.
Artiklene 56–79 inneholder bestemmelser om byråets organisering og drift. Det fremgår at byrået skal være et EU-organ lokalisert i Warszawa og være underlagt EUs protokoll om privilegier og immunitet. Det gis videre bestemmelser om byråets styre, direktør, rådgivende forum og at byrået skal ha en ansvarlig for grunnleggende rettigheter. Hver medlemsstat skal som hovedregel ha ett medlem i styret. Stater tilknyttet gjennomføringen, anvendelsen og utviklingen av Schengen-regelverket skal også delta i byrået. De skal ha én representant og ett varamedlem hver i styret. Videre skal disse statene også ha en begrenset stemmerett i byråets styre. Byrået skal opprette et rådgivende forum for å bistå direktøren og styret med uavhengig råd i spørsmål om grunnleggende rettigheter. Blant annet skal FNs høykommissær for flyktninger inviteres til å delta i det rådgivende forum. Den ansvarlige for grunnleggende rettigheter skal ha som oppgave å bidra til byråets strategi for grunnleggende rettigheter, overvåke dets overholdelse av grunnleggende rettigheter og fremme dets respekt for grunnleggende rettigheter. Vedkommende skal være uavhengig ved utførelsen av sine oppgaver og skal rapportere direkte til styret. Byrået skal i samarbeid med den ansvarlige for grunnleggende rettigheter etablere en klageordning. Denne skal overvåke og sikre overholdelse av de grunnleggende rettigheter innen alle aktiviteter ved byrået. En person som påvirkes direkte av aktivitetene til byrået og som anser at egne grunnleggende rettigheter er krenket som følge av disse handlingene, kan levere en skriftlig klage til byrået. Den ansvarlige for grunnleggende rettigheter har ansvaret for behandling av klagene. Gjelder klagen en av byråets ansatte, skal direktøren i samråd med den ansvarlige for grunnleggende rettigheter sikre en passende oppfølging, herunder disiplinære sanksjoner. For nasjonalt personell skal hjemstatene sikre en passende oppfølging, herunder disiplinære reaksjoner eller andre tiltak i samsvar med nasjonal lovgivning.
Vedlegg 1 fastsetter landenes bidrag til mannskapsreserven. Vedlegg 2 er en sammenlikning av artikkelnummereringen mellom den opphevede forordningen om FRONTEX og den nye forordningen om den europeiske grense og kystvakten.