2 Bakgrunnen for lovforslaget

2.1 Innføring av hjemmel for overtredelsesgebyr i produktkontrolloven og forurensningsloven

Sanksjonsutvalget ble nedsatt av regjeringen ved kongelig resolusjon 26. januar 2001. Mandatet fremhevet to hovedsvakheter ved det tradisjonelle sanksjonssystemet for overtredelser av særlovgivningen: Altfor mange, til dels bagatellmessige regelbrudd er straffbare, og en altfor stor del av straffebestemmelsene er tomme trusler i den forstand at de i liten grad – eller ikke i det hele tatt – blir håndhevet. Begge deler er samfunnsmessig uheldig og svekker respekten for straff. På mange områder er det god grunn til å vurdere om andre sanksjoner enn straff kan virke bedre og kreve færre ressurser. Sanksjonsutvalgets utredning, NOU 2003: 15 Fra bot til bedring, inneholder forslag til reaksjoner mot mindre alvorlige overtredelser av særlovgivningen (bestemmelser utenfor straffeloven), som gir et mer effektivt og nyansert sanksjonssystem med mindre bruk av straff og mer bruk av administrative sanksjoner. En av disse administrative sanksjonene er overtredelsesgebyr. Utredningen fremhever at administrative sanksjoner normalt vil være mer effektivt enn straff ved at det spares tid og kostnader, samtidig som håndhevelsen bedres. Kostnadene reduseres ved at saken normalt bare behandles i én etat (forvaltningen) istedenfor i to eller tre (forvaltningen, politiet/påtalemyndigheten og eventuelt domstolene). Behandlingen i forvaltningen vil dessuten ofte være enklere og raskere enn i strafferettsapparatet. Hensynet til en effektiv håndhevelse må også ses i sammenheng med forvaltningens og politiets kompetanse. På flere forvaltningsområder kan sakene være svært komplekse og av en art som politiet, påtalemyndigheten og domstolene har liten erfaring med.

I etterkant av NOU 2003: 15 Fra bot til bedring har det blitt innført bestemmelser om overtredelsesgebyr i en rekke miljølover. I 2016 ble nytt kapittel IX i forvaltningsloven om administrative sanksjoner vedtatt for blant annet å legge til rette for en mer enhetlig behandling av saker om administrative sanksjoner innenfor betryggende rettslige rammer. Behovet for et effektivt og fleksibelt sanksjonssystem er ikke mindre på miljø- og produktkontrollområdet enn på andre forvaltningsområder.

Det avdekkes årlig et stort antall overtredelser av produktkontrolloven, forurensningsloven og forskrifter og enkeltvedtak gitt i medhold av disse lovene. Slike overtredelser medfører risiko for skader på miljø og helse. Dette skadepotensialet gjør det viktig å sikre at regelverket etter forurensningsloven og produktkontrolloven blir etterlevd, og allmennpreventive hensyn tilsier at brudd på regelverket må kunne møtes med effektive sanksjoner mot den ansvarlige. Det er derfor behov for et effektivt sanksjonssystem som virker preventivt.

Årlig gjennomfører Miljødirektoratet og Fylkesmannens miljøvernavdeling i underkant av 1300 tilsyn for å kontrollere om forurensningsloven, produktkontrolloven og klimakvoteloven med forskrifter overholdes. Det blir avdekket brudd i omkring 70% av de kontrollerte virksomhetene. Det er et stort antall aktører som bryter regelverket, og det er mange som gjør dette gjentatte ganger, til tross for gjentatte tilsyn fra myndighetenes side. Det ordinære strafferettsapparatet dekker etter departementets oppfatning ikke sanksjonsbehovet fordi politi- og påtalemyndighet bare har kapasitet til å forfølge noen få, særlig alvorlige lovbrudd. I det store flertallet av saker der det er behov for å sanksjonere et brudd på regelverket etter produktkontrolloven og forurensningsloven, vil det være uforholdsmessig ressurskrevende å ta i bruk straffeprosessen. Én grunn til det er at de enkelte regelverksbruddene hver for seg sjelden er alvorlige nok for politianmeldelser og straffeforfølgelse ved domstolene. Den samlede effekten av en stor mengde brudd utgjør derimot et alvorlig samfunnsproblem. Etter departementets oppfatning er det derfor nødvendig å kunne ilegge sanksjoner mot noen typer overtredelser etter et enklere system enn det alminnelige strafferettsapparatet.

Med ca. 10–20 anmeldelser årlig for brudd på produktkontrolloven og forurensningsloven, hvor også noen blir henlagt, er det en svært liten andel av avdekkede overtredelser som i dag får en pønal reaksjon. For mange typer lovbrudd fremstår straffebestemmelsene i produktkontrolloven og forurensningsloven derfor som såkalte «tomme trusler», som NOU 2003: 15 Fra bot til bedring peker på som en svakhet ved det tradisjonelle sanksjonssystemet.

En utilstrekkelig håndhevelse av produktkontrolloven og forurensningsloven, og tilhørende forskrifter er ikke bare et miljø- og helsemessig problem. Det fører også til konkurransevridninger i næringslivet. Miljøkrav er ofte forbundet med betydelige kostnader for næringslivet, og en utilstrekkelig håndheving vil derfor føre til at lovlydige virksomheter får et høyere kostnadsnivå enn virksomheter som bryter miljøregelverket i visshet om at risikoen for å bli straffeforfulgt er liten. Hensynet til rettferdig konkurranse i næringslivet tilsier derfor også en mer effektiv sanksjonering.

Målet om bedre allmenn etterlevelse av produktkontrolloven og forurensingsloven kan ikke nås gjennom bruk av ikke-pønale virkemidler alene, som ikke har preventiv effekt. Departementet foreslår derfor å innføre hjemler til å ilegge overtredelsesgebyr i produktkontrolloven og forurensningsloven. Ved siden av muligheten til å bruke strafferettsapparatet i de mest alvorlige sakene, vil man med overtredelsesgebyr få et mer helhetlig og fleksibelt sanksjonssystem som vil virke mer preventivt enn dagens ensporede system. Dette vil på sikt redusere risikoen for skader på miljø og helse.

2.2 Endring av naturmangfoldloven § 74 fra miljøerstatning til overtredelsesgebyr

Biomangfoldutvalget foreslo i NOU 2004: 28 Lov om bevaring av natur, landskap og biologisk mangfold en adgang til å pålegge erstatningsansvar for skade på biologisk mangfold eller naturmiljøet for øvrig, selv om det ikke er voldt noe økonomisk tap. Regelen var inspirert av svalbardmiljøloven § 95 annet ledd og fikk betegnelsen miljøerstatning. Utvalget foreslo at miljøerstatning skulle være en sivilrettslig reaksjon og at erstatningen skulle gå inn i et særskilt fond som bare kunne brukes til angitte formål i naturmangfoldloven (Naturfondet). Forutsatt en bestemmelse om miljøerstatning, anså lovutvalget det som tilstrekkelig å straffesanksjonere forsettlige og grovt uaktsomme overtredelser. For uaktsomme overtredelser ville det da være tilstrekkelig med miljøerstatning.

Regjeringen opprettholdt utvalgets forslag om miljøerstatning i Ot.prp. nr. 52 (2008–2009). Regjeringen ønsket imidlertid ikke at erstatning skulle gå inn i et fond og endret bestemmelsen slik at erstatning tilfaller staten på vanlig måte. Regjeringen endret også straffebestemmelsen, slik at den også omfattet uaktsomme overtredelser.

Som følge av disse endringene, ble bestemmelsens karakter av sivilrettslig reaksjon svekket. Bestemmelsen fremstår som en kombinasjon av erstatning og sanksjon, noe som blant annet har skapt usikkerhet om miljøerstatning er straff i EMKs forstand.

Bestemmelsens spesielle karakter skaper også pedagogiske utfordringer med å kommunisere hva som ligger i bestemmelsen, både overfor foretak eller fysiske personer og i miljøforvaltningen. Dette har medvirket til at bestemmelsen har blitt lite brukt. Per i dag har det bare blitt truffet to vedtak om miljøerstatning. Sett i lys av at det de siste ti årene har blitt innført bestemmelser om overtredelsesgebyr i en rekke miljølover, fremstår bestemmelsen om miljøerstatning også som en særregel.

Nytt kapittel IX i forvaltningsloven legger til rette for en mer enhetlig behandling av saker om administrative sanksjoner innenfor betryggende rettslige rammer og inneholder en rekke felles regler for overtredelsesgebyr. Det vil forenkle bestemmelsen i naturmangfoldloven betraktelig hvis man lettere kan knytte seg til disse reglene.

Bestemmelsen i naturmangfoldloven § 74 har innholdsmessig mange likhetstrekk med et overtredelsesgebyr. For å klargjøre bestemmelsen i naturmangfoldloven § 74 og gjøre den anvendelig både for foretak/fysiske personer og for miljøforvaltningen samt for å samordne og ensarte de administrative sanksjonene i miljølovene, mener departementet at bestemmelsen om miljøerstatning i naturmangfoldloven bør endres til en bestemmelse om overtredelsesgebyr.

Den foreslåtte endringen innebærer ingen vesentlig endring i bestemmelsens innhold. Endringen gir en klargjøring og forenkling i tråd med de nye reglene om overtredelsesgebyr i forvaltningsloven, og med endringene som foreslås i produktkontrolloven og forurensningsloven.

2.3 Heving av strafferammene i produktkontrolloven, forurensningsloven, naturmangfoldloven og svalbardmiljøloven

I lys av utviklingen i annen miljølovgivning er den alminnelige strafferammen i produktkontrolloven og forurensningsloven i dag lav. En alminnelig strafferamme på 3 måneders fengsel reflekterer ikke behovet for strenge reaksjoner mot miljøkriminalitet på produktkontrollovens og forurensningslovens område.

Departementet foreslår å heve den alminnelige strafferammen til 1 år i begge lovene, i tråd med det som er blitt fastsatt i flere andre miljølover i senere år.

I tillegg foreslår departementet å innføre en forhøyet strafferamme ved skjerpende omstendigheter i produktkontrolloven med strafferamme på 3 år, og å heve strafferammen i forurensningsloven for skjerpende omstendigheter tilsvarende, fra 2 år til 3 år.

Departementet foreslår videre å heve strafferammen for grove overtredelser av naturmangfoldloven. På bakgrunn av den store og økende trusselen mot naturmangfold, de særlige allmennpreventive hensynene som gjør seg gjeldende i forhold til flora- og faunakriminalitet, at generalklausulen i straffeloven § 240 ikke fullt ut reflekterer dagens trusler mot naturmangfold og at Norge er internasjonalt forpliktet til å ha en strafferamme for ulovlig handel med truede arter på minimum fire år, mener departementet at strafferammen for grove overtredelser av naturmangfoldloven er for lav og bør heves fra 3 år til 5 år.

Den foreslåtte endringen i naturmangfoldloven § 75 medfører behov for å endre straffebestemmelsen i svalbardmiljøloven tilsvarende, på grunn av de unike miljøverdiene på øygruppen og prinsippet om at miljøregelverket skal være minst like strengt på Svalbard som på fastlandet. Departementet foreslår på denne bakgrunn å heve strafferammen for grove overtredelser av svalbardmiljøloven fra 3 år til 5 år.

2.4 Presisering av påtalekompetanse i straffeprosessloven

Departementet foreslår at påtalekompetansen for politiet etter forurensningslovens § 78 første ledd presiseres i straffeprosessloven § 67 andre ledd bokstav c. Straffebudet skal følge normalregelen når det gjelder foreldelse. En presisering av politiets påtalekompetanse etter § 78 første ledd i straffeprosessloven § 67 vil samtidig klargjøre dette. Kompetansen til å ta ut tiltale etter forurensningslovens § 78 andre ledd skal fortsatt ligge hos statsadvokaten.

Påtalekompetansen for brudd på produktkontrolloven § 12 ligger i dag hos politiet, etter hovedregelen i straffeprosessloven § 67 andre ledd bokstav a. Når produktkontrolloven etter lovforslaget her får et nytt annet ledd med forhøyet strafferamme ved skjerpende omstendigheter, vil påtalekompetansen kunne gå over til statsadvokaten i henhold til normalregelen, med mindre man eksplisitt regulerer påtalekompetansen i loven. Departementet mener påtalekompetansen etter første ledd fortsatt bør ligge hos politiet, og dette bør klargjøres i straffeprosessloven § 67. Kompetansen til å ta ut tiltale etter den foreslåtte straffskjerpingsregelen i § 12 nytt andre ledd, skal ligge hos statsadvokaten.

I forbindelse med høringen ble det foreslått fra Sysselmannen på Svalbard, Troms og Finnmark statsadvokatembeter, Riksadvokaten, ØKOKRIM og Politidirektoratet å samtidig klargjøre at påtalekompetansen etter svalbardmiljøloven § 99 første ledd første punktum ligger hos Sysselmannen. Departementet foreslår at det presiseres i straffeprosessloven § 67 andre ledd bokstav c.

2.5 Endring av vilkår for bruk av forurensningsloven § 78 andre straffalternativ på 5 år

I forbindelse med høring av forslagene om å innføre overtredelsesgebyr og heve strafferammene i de fire lovene, ble det mottatt høringsinnspill fra ØKOKRIM, med støtte fra Riksadvokaten, om at det samtidig bør gjøres en endring av forurensningsloven § 78 andre ledd andre straffalternativ, for at den høyeste strafferammen på 5 år også skal kunne brukes ved overtredelser som medfører skade på miljøet. Den øverste strafferammen i forurensningsloven på 5 år er per i dag knyttet til at «overtredelsen har voldt fare for menneskers liv eller helbred».

Departementet mener den øverste strafferammen også bør kunne anvendes ved overtredelser som medfører skade på miljø. Forslaget til endring i femårsstraffalternativet vil gi påtalemyndighetene et nytt alternativ til å kunne avstemme straffereaksjon etter alvorligheten ved overtredelser av forurensningsloven som medfører fare for alvorlig skade på miljø. Departementet foreslår på denne bakgrunn at overtredelser som har voldt fare for alvorlig eller irreversibel skade på biologisk mangfold, kan straffes med fengsel inntil 5 år.

2.6 Øvrige lovendringsforslag

2.6.1 Oppheving av kravet til påtalebegjæring i forurensningsloven

I forbindelse med høring kom det frem at det også er hensiktsmessig å oppheve kravet til påtalebegjæring i forurensingsloven § 78 siste ledd og § 79 siste ledd. Endringer i straffeprosesslovgivningen gjør at begrunnelsen for kravet om påtalebegjæring faller bort og bestemmelsene anses derfor unødvendige.

2.6.2 Oppheving av straffebud for brudd på taushetsplikt i produktkontrolloven

Det er ikke lenger behov for å opprettholde det særskilte straffebudet i produktkontrolloven for brudd på taushetsplikt, når straffebudene i straffeloven regulerer det tilfredsstillende.