3 Hjemmel for å kunne ta gebyr for behandling av saker om godkjenning og forhåndskontroll av yrkeskvalifikasjoner
3.1 Gjeldende rett
3.1.1 Dagens ordning og finansieringsmodell
Personer som har sin utdanning og yrkespraksis innen elektrofag fra et annet land, og som ønsker å etablere seg i Norge, må søke DSB om godkjenning av sine yrkeskvalifikasjoner for å kunne videreføre yrket i Norge. Ved midlertidig yrkesutøvelse må yrkesutøveren sende en skriftlig forhåndsmelding med tilhørende dokumenter til DSB. Ettersom yrker på elektroområdet har vesentlige konsekvenser for helse/sikkerhet til mottakeren av tjenesten, foretas det en forhåndskontroll av yrkeskvalifikasjonene før vedkommende kan utøve yrket i Norge for første gang. Kravet om godkjenning fra DSB gjelder enhver som har sin elektrofaglige utdanning og yrkespraksis utenfor Norge, og gjelder derfor også for norske statsborgere. For den enkelte er saksbehandlingen i dag gratis. Kostnadene ved saksbehandlingen dekkes gjennom gebyrer som pålegges virksomheter som underlegges tilsyn av DSB.
3.1.2 Statlige retningslinjer
Utgangspunktet og hovedregelen er at det offentliges utgifter dekkes over de offentlige budsjettene. Dersom det skal kreves dekning for utgifter ved offentlig myndighetsutøvelse, må dette fremgå av lov.
Statens adgang til å kreve gebyr for myndighetshandlinger er nærmere regulert i Finansdepartementets rundskriv om statlig gebyr- og avgiftsfinansiering (R-112/15). Rundskrivet gjelder for alle gebyrer og sektoravgifter som inngår i finansieringen av statlige fastsatte tjenester, som for eksempel tillatelser, registreringer, kontroller, tilsyn og rettsprosesser. Dersom hovedformålet med ordningen er å finansiere tjenesteproduksjon som er fastsatt ved lov, forskrift eller annet statlig regelverk, og er rettet mot person, virksomhet, næring eller sektor, er ordningen omfattet av rundskrivet.
Etter Finansdepartementets rundskriv skal gebyrer og sektoravgifter ha som hovedformål å finansiere en myndighetsbestemt tjeneste. Dette hovedformålet skal fremgå av regelverket for ordningen.
Departementet legger til grunn at et krav om dekning av kostnader knyttet til behandling av saker om godkjenning av yrkeskvalifikasjoner vil være en gebyrordning etter Finansdepartementets rundskriv. Tjenesten leveres til individuelle mottakere og er knyttet til den som mottar tjenesten.
3.1.3 Adgangen til å ta gebyr for behandling av saker om godkjenning av yrkeskvalifikasjoner etter EØS-retten – hovedpunkter
Yrkeskvalifikasjonsdirektivet regulerer ikke direkte spørsmålet om den enkelte kan pålegges å dekke kostnader knyttet til behandlingen av saker om godkjenning av yrkeskvalifikasjoner.
I Europakommisjonens retningslinjer til yrkeskvalifikasjonsdirektivet «User Guide Directive 2005/36/EC All you need to know about recognition of professional qualifications» fremgår av punkt 63 blant annet følgende:
«You cannot be asked for any financial contribution for submitting a declaration as part of the freedom to provide services. In fact, in that case the authority of the host Member State does not have to process or assess any application (see point A 1, question 24).
In other cases you may have to pay a fee for processing your application, e.g for establishment in a host Member State. However, this amount may not exeed the actual cost of the procedure and must be comparable with the fee paid by nationals in similar circumstances.
The fees for the EPC procedure (see question 14) must also be reasonable, proportionate and commensurate with the costs incurred by the authorities and must not act as a disincentive to apply for an EPC.»
Europakommisjonen utarbeidet i 2016 “Code of conduct approved by the group of coordinators for the directive 2005/36/EC on the recognition of professional qualifications. National administrative practices falling under directive 2005/36/EC.” Dette dokumentet er ikke å anse som juridisk bindende, men er basert på yrkeskvalifikasjonsdirektivet og EU-domstolens praksis. Artikkel 13 omhandler muligheten for å ta gebyr for behandling av søknader om godkjenning av yrkeskvalifikasjoner i forbindelse med etablering og ved forhåndskontroll av kvalifikasjoner ved midlertidig yrkesutøvelse. Som akseptabel praksis angir artikkel 13 oppsummert at gebyret ikke må overstige kostnadene ved saksbehandlingen, det må være sammenlignbart med det gebyret som betales av hjemstatens innbyggere i tilsvarende situasjoner og det må ikke settes til et nivå som i praksis gjør det umulig å utøve rettighetene etter yrkeskvalifikasjonsdirektivet. Det fremgår videre at det kan fastsettes en fast gebyrsats, basert på gjennomsnittskostnadene for behandlingen av sakene.
Av ovennevnte fremgår at den enkelte, innenfor gitte vilkår, vil kunne møtes med gebyr for behandling av saker om godkjenning av yrkeskvalifikasjoner. En forutsetning for dette vil være at gebyret ikke strider mot EØS-avtalens regler om ulovlig forskjellsbehandling (artikkel 4), fri bevegelighet for arbeidstakere (artikkel 28) og den frie etableringsretten (artikkel 31), jf. nærmere om forholdet til EØS-retten under punkt 3.4.
3.2 Høringsforslaget
Departementet foreslo i høringsnotatet at det innføres en hjemmel i el-tilsynsloven for å kunne gi forskrift om gebyr for behandling av saker om godkjenning av yrkeskvalifikasjoner for yrker innen elektrofagene.
Lovforslaget forutsetter at nærmere bestemmelser om saksbehandlingsgebyr innarbeides i forskrift 19. juni 2013 nr. 739 om elektroforetak og kvalifikasjonskrav for arbeid knyttet til elektriske anlegg og elektrisk utstyr.
3.3 Høringsinstansenes syn
Nelfo er en landsforening i NHO som organiserer elektro-, ekom- og heisbedriftene. Foreningen mener at lovforslaget er nødvendig og fornuftig for å kunne ivareta oppgavene og elsikkerheten på en effektiv måte. Det pekes på at dagens godkjenningsordning legger beslag på store ressurser hos DSB og gir mindre ressurser til de øvrige elsikkerhetsområdene. Nelfo mener at innføring av et saksbehandlingsgebyr vil sikre at det avsettes tilstrekkelig ressurser i DSB for å kunne håndtere søknadsbehandlingen, uten at dette påvirker DSBs primæroppgaver på elsikkerhetsområdet. Foreningen uttaler at stipuleringen av gebyrkostnadene virker rimelig og proporsjonal, at gebyret ikke vil føre til begrensninger av nødvendig arbeidsinnvandring og at innføring av gebyr vil kunne begrense omfanget av mangelfulle søknader.
Norsk Industri er en landsforening tilknyttet NHO. I den grad innføring av gebyr vil hindre nødvendig tilførsel av kvalifisert arbeidskraft, er foreningen skeptisk til lovforslaget. Norsk Industri oppfatter imidlertid stipuleringen av gebyrkostnaden som lav, og forhåpentligvis såpass lav at den neppe vil begrense tilfanget av kvalifisert fagkompetanse. Foreningen viser videre til at departementet i høringsbrevet legger til grunn en rimelighetsvurdering ved beregningen av gebyret, men registrerer at denne rimelighetsvurderingen ikke fremkommer av lovforslaget. Foreningen mener det bør stilles krav til en rimelighetsvurdering dersom det utarbeides en forskrift, og peker på at dette er viktig for å kunne opprettholde industriens konkurranseevne. Det anføres videre at det bør klargjøres om gebyr også kan kreves ved forhåndskontroll av yrkeskvalifikasjoner ved midlertidig tjenesteyting. Denne klargjøringen er også etterspurt av Statnett SF. Norsk Industri viser ellers til at Totalberedskapskommisjonen har anbefalt at forvaltnings- og tilsynsmodell for elsikkerhet bør være klarere og plassert hos NVE, og stiller spørsmål om lovteksten bør gis en utforming som eksplisitt tillegger forskriftskompetansen til DSB eller andre forvaltningsorganer.
El- og IT Forbundet er et forbund i LO med i overkant av 41 000 medlemmer. Forbundet støtter lovforslaget og peker på viktigheten av at gebyrene blir øremerket og brukt til sitt formål, slik at DSB kan frigjøre kapasitet til de øvrige elsikkerhetsoppgavene. Forbundet mener at det bør åpnes for å kunne ta høyere gebyr for behandling av søknader om godkjenning av yrkeskvalifikasjoner som faglig ansvarlig i et elektroforetak, og viser til at behandlingen av slike søknader ofte vil kreve økt bruk av ressurser. For øvrig mener forbundet at en høy gebyrsats vil kunne bidra til at det fremmes flere reelle søknader, dvs. søknader motivert ut fra et ønske om å arbeide i Norge.
3.4 Departementets vurderinger
Etter departementets syn gir yrkeskvalifikasjonsdirektivet, innenfor visse EØS-rettslige begrensninger, åpninger for å kunne ta gebyr for behandling av søknader om godkjenning av yrkeskvalifikasjoner i forbindelse med etablering i en vertsstat. Det samme gjelder ved forhåndskontroll av yrkeskvalifikasjonene ved midlertidig yrkesutøvelse, jf. punkt 3.1.3.
Av EØS-avtalen artikkel 4 fremgår følgende:
«Enhver forskjellsbehandling på grunnlag av nasjonalitet skal være forbudt innenfor denne avtales virkeområde, med forbehold for de særbestemmelser den selv gir.»
Denne artikkelen statuerer et forbud mot nasjonalitetsbasert forskjellsbehandling, og innebærer blant annet at sammenlignbare situasjoner skal behandles likt. Forbudet rammer både direkte og indirekte forskjellsbehandling på bakgrunn av nasjonalitet.
I Europakommisjonens «Code of conduct approved by the group of coordinators for the directive 2005/36/EC on the recognition of professional qualifications. National administrative practises falling under directive 2005/36/EC» artikkel 13 bokstav b, er forbudet mot forskjellsbehandling på grunnlag av nasjonalitet angitt slik:
«(b) the charges should be comparable to those paid by nationals of the host Member State in similar circumstances.»
Departementet foreslår at plikten til å betale saksbehandlingsgebyr skal gjelde enhver som kommer inn under ordningen for godkjenning av yrkeskvalifikasjoner, og den vil derfor gjelde uavhengig av nasjonalitet. Departementet mener derfor at den foreslåtte gebyrordningen ligger innenfor EØS-avtalen artikkel 4 om ulovlig forskjellsbehandling.
Selv om et tiltak ikke forskjellsbehandler på grunnlag av nasjonalitet, vil det likevel etter forholdene kunne utgjøre en restriksjon på den frie bevegeligheten for arbeidstakere og den frie etableringsretten etter EØS-avtalen artikkel 28 og 31. Gebyrer for saksbehandling kan gjøre det mindre attraktivt for personer med utdanning og praksis fra andre EØS-land å etablere seg og arbeide i Norge. Et saksbehandlingsgebyr vil dermed kunne utgjøre en restriksjon på den frie bevegeligheten for arbeidstakere. Slike restriksjoner vil likevel etter EØS-retten være lovlige dersom de er begrunnet i et legitimt hensyn og er egnede, nødvendige og proporsjonale.
Det fremgår av Europakommisjonens retningslinjer til yrkeskvalifikasjonsdirektivet og av Europakommisjonens «Code of conduct…» at et gebyr ikke må overstige kostnadene ved søknadsbehandlingen. Av «Code of conduct…» fremgår videre at gebyret ikke må settes på et nivå som i praksis vil gjøre det umulig å utøve rettighetene etter yrkeskvalifikasjonsdirektivet. For søknadsprosedyrer for å erverve et europeisk profesjonskort, angir Europakommisjonens retningslinjer at gebyrene skal være rimelige, proporsjonale og stå i et rimelig forhold til myndighetenes kostnader. Det fremgår videre at de ikke må utgjøre en hindring for å søke om profesjonskort. Ordningen med europeisk profesjonskort er foreløpig begrenset til å gjelde yrkene sykepleier, provisorfarmasøyt, fysioterapeut, eiendomsmegler og fjellfører. Departementet legger likevel til grunn at disse kriteriene vil være relevante ved innføring av gebyr for behandling av saker om godkjenning av yrkeskvalifikasjoner for yrker på elektroområdet.
EU-domstolen har i flere saker uttalt seg om gebyrers størrelse og om kostnadsposter som kan inngå i beregningen av gebyret. Disse sakene dreier seg ikke direkte om yrkeskvalifikasjonsdirektivet, men om tjenestedirektivet og retten til etablering. Uttalelsene anses likevel som relevante for vurderingen av gebyrets størrelse ved saker om godkjenning av yrkeskvalifikasjoner for yrker på elektroområdet.
I sak C-19/92 Kraus ble en søknadsordning med tilhørende saksbehandlingsgebyr ansett for å være en lovlig restriksjon på den frie bevegeligheten for arbeidstakere og den frie etableringsretten. Saken gjaldt en tysk jurist som måtte innhente tillatelse fra tyske myndigheter for å kunne bruke en akademisk grad som han hadde ervervet i Skottland. For å få slik tillatelse måtte vedkommende fremme en søknad og betale et gebyr for behandlingen av søknaden. En slik ordning ble ansett for å være lovlig etter EU-retten, forutsatt blant annet at gebyret ikke ble satt urimelig høyt. Spørsmålet om størrelsen på fastsatte gebyrer er behandlet i enkelte saker fra EU-domstolen, blant annet i sak C-400/08 Kommisjonen mot Spania. Kommisjonen hadde anført at nivået på det aktuelle saksbehandlingsgebyret var «unrelated to the cost of the procedure», og dermed var uproporsjonalt. EU-domstolen uttalte imidlertid at «that method of calculating the fees due reflects overall costs reasonably accurately and is likely to deviate little from actual costs in individual cases.» Sak C-316/15 Hemming inneholder også uttalelser fra EU-domstolen om hvilke kostnadsposter som kan inngå ved fastsettelse av et saksbehandlingsgebyr.
Oppsummert kan det av ovennevnte dommer fra EU-domstolen utledes at gebyrene må gjenspeile kostnadene knyttet til saksbehandlingen og ikke være urimelig høye.
Departementet legger til grunn at EØS-retten, innenfor ovennevnte skranker, gir adgang til å ta gebyr for behandling av saker om godkjenning av yrkeskvalifikasjoner.
For sammenligning med tilgrensende lovgivning har departementet sett hen til lov 19. juni 2009 nr. 103 om tjenestevirksomhet (tjenesteloven) § 11 fjerde ledd, som fastsetter at gebyr for saksbehandlingen skal være rimelig og ikke overstige kostnadene ved saksbehandlingen. Av lovens forarbeider (Ot.prp. nr. 70 (2008–2009) Om lov om tjenestevirksomhet), fremgår følgende særmerknad til tjenesteloven § 11 fjerde ledd:
«Loven krever for det første at gebyret skal være «rimelig». Europakommisjonens håndbok nevner i punkt 6.1.8 at gebyrene ikke skal innebære et betydelig økonomisk hinder, under hensyn til arten av virksomheten og investeringene som normalt er forbundet med den. For det annet skal gebyret ikke overstige kostnadene til saksbehandlingen. Ansvarlig myndighet må likevel kunne kreve et gebyr som baserer seg på normalkostnadene eller er beregnet på grunnlag av et gjennomsnitt av kostnadene ved saksbehandlingen.»
Hensett til at begrepet «rimelig» står sentralt for vurderingen av om et gebyr kan anses lovlig etter EØS-rettslige regler, har departementet funnet grunn til å innta denne begrensningen direkte i lovteksten, jf. høringsuttalelse fra Norsk Industri og tjenesteloven § 11 fjerde ledd.
Statlige føringer for fastsettelse av gebyrer for offentlige tjenester fremgår av Finansdepartementets rundskriv R-112/15. Gebyret skal ikke overstige kostnadene ved å produsere og levere tjenesten, og skal dekke kostnader basert på en kostnadseffektiv drift. Gebyret skal som hovedregel dekke myndighetshandlingen fullt ut (selvkostprinsippet).
Av Finansdepartementets rundskriv fremgår at beregningen av gebyrets størrelse bør skje på grunnlag av gjennomsnittskostnaden ved å produsere og levere tjenesten.
Kostnadselementer som inngår ved behandling av saker om godkjenning av yrkeskvalifikasjoner vil være arbeid knyttet til gjennomgang av dokumentasjon på den enkeltes identitet, yrkeskvalifikasjoner og yrkeserfaring, herunder verifisering av dokumenter. I tillegg inngår arbeid med innhenting av ytterligere dokumentasjon og skriving av vedtak. I beregningsgrunnlaget inngår også driftsutgifter for bruk av fellestjenester.
Ved fastsetting av saksbehandlingsgebyrets størrelse, må det tas hensyn til antallet årlige saker og kostnader forbundet med å håndtere disse innenfor saksbehandlingsfristene i yrkeskvalifikasjonsdirektivet. Ifølge DSB vil gjennomsnittskostnaden ved å behandle en søknad utgjøre rundt 3000 NOK. Det er da lagt til grunn at antallet årlige saker vil ligge mellom 2500–3000 og at det vil være behov for syv årsverk til å behandle disse sakene.
Dersom en person fremmer sak om godkjenning av yrkeskvalifikasjoner som berører flere yrker innen elektrofagene, vil dette kunne innebære enklere saksbehandling og lavere kostnader enn de stipulerte gjennomsnittskostnadene ved saksbehandlingen. En differensiering av gebyrets størrelse for slike tilfeller vil derfor bli vurdert i forbindelse med fastsettelse av forskrift etter loven. En slik differensiering vil også bli vurdert dersom det viser seg at gjennomsnittskostnaden for behandling av enkelte sakstyper avviker fra de øvrige, jf. høringsuttalelse fra El- og IT Forbundet.
Ved regulering av gebyrsatsen vil kostnadene bli løpende vurdert for å sikre at de er basert på en kostnadseffektiv drift. Videre må det sikres at det ikke ligger noen elementer av overskudd i beregningene og at gebyrsatsen for øvrig er i samsvar med EØS-retten. DSB vil holde løpende oversikt over og synliggjøre beregningene som ligger til grunn for gebyrsatsene. Satsene skal gjennomgås og om nødvendig oppdateres i tilknytning til de årlige budsjettprosessene.
Lovforslaget innebærer at forskriftskompetansen tillegges departementet. Dette gir fleksibilitet med hensyn til om myndigheten skal delegeres og til eventuelle fremtidige endringer i ansvarsområder mellom departementene. Departementet ser det derfor ikke som formålstjenlig å angi i lovteksten at DSB eller eventuelt andre organer skal tillegges denne forskriftskompetansen, slik det er foreslått av Norsk Industri.