5 Nærmere om lovforslaget

5.1 Innledende merknader

Som nevnt i punkt 2.2 gikk forslaget i høringsnotatet ut på at det gis en egen lov om Forsvarets ansvar for å avverge luftbårne terroranslag og Forsvarets bistand til politiet. Innholdet i utkastet til lov hva gjelder Forsvarets bistand til politiet, var hovedsakelig en videreføring av någjeldende instruks om Forsvarets bistand til politiet, med tillegg av etterretnings- og sikkerhetssamarbeid.

Flere høringsinstanser mente at utkastet krever ytterligere utredning, mens andre ga uttrykk for at utkastet etterlater uavklarte spørsmål. En rekke av merknadene gjaldt også spørsmål knyttet til den praktiske gjennomføringen av enkelte av forslagene i utkastet. I tillegg ga flere høringsinstanser uttrykk for at det ikke bør gis en egen lov, men at Forsvarets bistand til politiet bør forankres i politiloven.

Forsvarsstaben, Generaladvokaten, Befalets fellesorganisasjon og Norges Offisersforbund uttrykte en generell støtte til lovforslaget.

Blant annet på bakgrunn av innspill under høringen, har regjeringen valgt ikke å gå videre med lovforslaget slik det ble sendt på høring. Da arbeidsgruppen ble nedsatt i februar 2012, var hovedsiktemålet å sørge for å gjennomføre Grunnlovens krav til særlig lovhjemmel for bruk av militær makt mot innbyggerne. Forslaget som var på høring regulerte imidlertid også flere forhold ved Forsvarets bistand til politiet som ikke er nødvendig for å innfri Grunnlovens krav. Hovedsiktemålet vil fortsatt oppnås ved at det nå fremmes et forslag som begrenser seg til å regulere de forhold som etter Grunnloven krever lovfesting. Departementet foreslår derfor en lovfesting av de situasjonene der Forsvarets bistand kan medføre maktbruk mot sivile borgere. En slik overordnet lovregulering gir for øvrig fleksibilitet på et område som stadig er i endring. Siktemålet med lovreguleringen er således å angi den rettslige rammen for når Forsvaret kan bistå politiet med maktbruk mot sivile borgere. Også bistand i form av materiell foreslås lovfestet, da slik bistand i enkelte tilfelle kan tenkes omfattet av lovskravet i Grunnloven, jf. punkt 3.1 og 5.4. Uansett er det naturlig å nevne det i sammenheng med at Kongen skal gi nærmere regler.

Idet det er politiloven som regulerer politiets myndighetsutøvelse, bør den nye lovbestemmelsen forankres i politiloven, jf. forslag til ny § 27 a. Forslaget innebærer at Forsvaret kan bistå politiet ved deres myndighetsutøvelse i nærmere angitte tilfelle, og militært personell vil under utførelsen av en bistandsoperasjon være bundet av de samme regler for maktutøvelse som gjelder for politiet.

Departementet presiserer for ordens skyld at Kystvaktens bistand til politiet er regulert i kystvaktloven, jf. punkt 5.5.

Da formålet med proposisjonen her er å oppfylle Grunnlovens krav til lovhjemmel for bruk av militær makt mot innbyggerne, følges ikke forslaget i høringsnotatet om å lovfeste etterretnings- og sikkerhetssamarbeidet opp. Den delen av høringsnotatet som omhandlet bekjempelse av luftbårne terroranslag, vurderes og følges opp av Forsvarsdepartementet.

Siden innholdet i proposisjonen har et mer begrenset omfang enn forslaget som var på høring, vil mange av høringsinstansenes innspill omtale forhold som ikke foreslås regulert i denne omgang. Departementet understreker at bare de høringsinnspillene som er relevante for lovforslaget her omtales i det følgende.

Særlig om forholdet til bistandsinstruksen

Som det fremgår foran er lovforslaget en angivelse av yttergrensene for Forsvarets potensielle maktbruk. Hvorvidt militært personell rent faktisk skal anmodes og eventuelt bistå innenfor hele rammen av den nye lovbestemmelsen, vil måtte vurderes konkret av både politiet og Forsvaret. I punkt 3.5.2 i høringsnotatet heter det: «Om Forsvaret skal yte bistand vil bero på en helhetsvurdering, som omfatter både juridiske, politiske og operative krav og behov». Departementet understreker at det etter dagens ordning ikke er en plikt for Forsvaret til å etterkomme bistandsanmodninger fra politiet, og lovforslaget medfører ingen endring i denne ordningen.

Bistandsinstruksen § 13 bokstav a fastsetter at den militære innsatsen som hovedregel skal konsentreres om vakthold, sikring og dekning, mens politiet bør foreta den aktive pågripelsen. Instruksens § 5 fastsetter at Forsvarets personell som hovedregel ikke skal bli satt til vakt- og sikringsoppdrag som vil innebære kontakt med sivilbefolkningen, med unntak for håndhevelsesbistand. I og med at lovproposisjonen kun angir yttergrensene for Forsvarets maktbruk – og sånn sett unntakene fra ovennevnte hovedregler – er det ikke nødvendig å innta slike begrensninger i selve loven. Men slike begrensninger vil kunne videreføres i revidert bistandsinstruks.

Også regler om forhold som knytter seg til selve gjennomføringen av Forsvarets bistand til politiet, herunder om ledelse og operative spørsmål, må som i dag reguleres nærmere i bistandsinstruksen. Det samme gjelder regler om forutsetninger for bistand, kostnadsdekning, prosedyrer vedrørende fremming og avgjørelse av bistandsanmodninger (herunder spørsmålet om hvilke bistandsanmodninger som skal forankres på departementsnivå), regulering av våpenbruk, samt regler om øvelser, opplæring og planverk.

Det er på denne bakgrunn foreslått en egen bestemmelse i ny § 27 a siste ledd om at Kongen gir nærmere bestemmelser om Forsvarets bistand til politiet. Departementet vil sammen med Forsvarsdepartementet revidere gjeldende bistandsinstruks som følge av lovforslaget her og som en ytterligere oppfølging av innspill under høringen. Dette arbeidet vil involvere de berørte aktørene i både politi- og forsvarssektoren. Departementet foreslår at loven trer i kraft samtidig med ny revidert bistandsinstruks.

Særlig om grenseovervåking og andre grensekontrolloppgaver

Forsvaret ved Grensevakten (Garnisonen i Sør-Varanger) har i lang tid utført landgrenseovervåking på vegne av politiet, og senere har også Kystvakten deltatt i kontrollen av territorialfarvannets yttergrense. Begrunnelsen for dette er at politiet ikke har tilstrekkelige ressurser til å ivareta denne funksjonen.

Ordningen er regulert i instruks 5. august 2005 nr. 852 om samarbeid om grenseoppsynet på den norsk-russiske grensen (samarbeidsinstruksen). Tildeling av begrenset politimyndighet for denne grensekontrollen er hjemlet i politiloven § 20 fjerde ledd.

I høringsnotatet ble det ikke foreslått særskilte regler for denne virksomheten under henvisning til at Forsvarets bistand i forbindelse med grensekontrollen vil bli regulert i ny grenselov, som er under arbeid i departementet. Frem til ny grenselov blir vedtatt er det derfor nødvendig å synliggjøre i lovforslaget her at denne form for bistand kan medføre bruk av makt, jf. ny § 27 a fjerde ledd.

5.2 Situasjoner hvor Forsvaret kan bistå med makt

5.2.1 Gjeldende rett

Bistandsinstruksen § 13 bokstav b åpner for at Forsvaret kan bistå politiet ved fare for anslag av omfattende eller særlig skadevoldende karakter rettet mot vesentlige samfunnsinteresser, og til forebygging og bekjempelse av slike anslag. Herunder kan Forsvaret blant annet bistå politiet i forbindelse med vakthold og sikring av objekter og infrastruktur. Bestemmelsen omfatter også bistand for å avverge og bekjempe et terroranslag i Norge. Blant annet kan bistand fra Forsvarets spesialstyrker, bistand fra Forsvarets helikopter som ildstøtteplattform og innsetting av styrker i en skarp situasjon være aktuelt.

Det følger av bistandsinstruksen § 13 bokstav a at Forsvaret kan bistå politiet med ettersøking og pågripelse av farlige personer når det er nødvendig for å avverge nærliggende fare for noens liv eller helse. Bestemmelsen presiserer videre at den militære innsatsen som hovedregel skal konsentreres om vakthold, sikring og dekning, mens politiet bør foreta den aktive pågripelsen.

Det fremgår videre av bistandsinstruksen § 9 at alminnelig bistand omfatter bistand i forbindelse med ulykker, herunder søk etter personer som antas å være omkommet, naturkatastrofer og liknende situasjoner mv.

Forsvarets personell skal, som ledd i alminnelig bistand etter § 5 tredje ledd, som hovedregel ikke bli satt til vakt- og sikringsoppdrag som vil innebære kontakt med sivilbefolkningen. Bruk av begrenset makt fra Forsvarets side i slike tilfeller kan ikke utelukkes, men vil dels bero på om Forsvarets personell er tildelt begrenset politimyndighet og dels på øvrige retningslinjer gitt av politiet. Det er praksis i henhold til dagens bistandsinstruks at Forsvaret ikke bistår politiet med vakthold ved naturkatastrofer mv. for å forhindre plyndring.

5.2.2 Forslaget i høringsnotatet

I utkast til § 6 bokstav b ble det foreslått at Forsvaret kan bistå ved ulykker, naturkatastrofer og liknende situasjoner.

I utkast til § 7 ble det videre foreslått at bistand kan ytes i forbindelse med ettersøking og pågripelse av farlige personer. Det ble presisert at den militære innsatsen som hovedregel skal konsentreres om vakthold og sikring, mens politiet bør foreta den aktive pågripelsen. Videre ble det foreslått bistand ved forebygging og bekjempelse av anslag av særlig skadevoldende eller omfattende karakter, herunder vakthold og sikring av objekter og infrastruktur.

Begrunnelsen for at de nevnte situasjonene ble regulert i to forskjellige paragrafer var at man i forslaget skilte mellom alminnelig bistand (§ 6) og håndhevelsesbistand (§ 7).

Det fulgte av forslagets § 9 tredje ledd at Forsvarets personell som hovedregel ikke skal bli satt til vakt- og sikringsoppdrag som kan innebære inngripende tiltak overfor sivilbefolkningen. Det ble gjort unntak for håndhevelsesbistand etter kapittel 3.

5.2.3 Høringsinstansenes syn

Flere høringsinstanser har kommentarer til grensedragningen mellom alminnelig bistand og håndhevelsesbistand, samt enkelte andre elementer i høringsnotatet som ikke er videreført i lovforslaget her. Bare de høringsuttalelsene som er relevante for lovforslaget omtales.

Generaladvokaten foreslår at det gis en uttømmende regulering av de former for bistand som potensielt innebærer inngrep i borgernes rettssfære og som derfor fanges opp av legalitetsprinsippet. Advokatforeningen uttaler seg i samme retning og understreker at det er helt grunnleggende for å oppfylle Grunnlovens krav til lovhjemmel at det i loven gis en uttømmende regulering av Forsvarets maktbruk overfor borgerne.

Politihøgskolen, Generaladvokaten og Oslo politidistrikt påpeker at grensedragningen mellom alminnelig bistand og håndhevelsesbistand ikke alltid er klar. De nevner alle som eksempel at det i ulykkesområder, hvor politiet er gitt bistand av personell fra Forsvaret, kan bli nødvendig å bruke fysisk makt. Vestoppland politistrikt peker også på behovet for Forsvarets bistand til vakthold og sikring ved katastrofer.

Generaladvokaten understreker at det ved enkelte spesielle situasjoner kan være militære spesialstyrker som er best egnet til å foreta en pågripelse – noe som har vært gjort av norske spesialstyrker i utlandet uten at våpen har vært brukt. Det bør også åpnes for dette i ordlyden. Juristforbundet mener at det å videreføre begrensningen i Forsvarets adgang til å foreta selve pågripelsen må vurderes på nytt.

Forsvarsstaben påpeker at det ved en lovregulering av Forsvarets bistand til politiet vil være naturlig å foreta en grundig drøfting av hvor langt det er ønskelig at Forsvaret kan gå i å bistå politiet, særlig i kriminalitetsbekjempende øyemed. Videre mener Forsvarsstaben at det er viktig at Forsvaret har anledning til å gjennomføre ID-kontroll, inspeksjon av last/bagasje, samt anholdelse eller bortvising av personell i forbindelse med utøvelse av håndhevelsesbistand.

Oslo politidistrikt påpeker at det ikke er uproblematisk å bruke Forsvaret i forbindelse med etterforskning av ordinær kriminalitet, eksempelvis til gjennomføring av pågripelser og ransakinger. Man kan også stille spørsmålet om politiet kan søke bistand fra Forsvaret til forebyggende arbeid, eller politiets ulike kontroll- og tilsynsoppgaver. Det påpekes også at det er en betydelig utfordring hvordan man skal sikre at de militære bistandsmannskapene har tilstrekkelig kompetanse til å kunne utøve politimyndighet.

Haugaland og Sunnhordland politidistrikt støtter at Forsvaret ikke bør pålegges å utføre oppgaver direkte relatert til kriminalitetsbekjempelse. Det er likevel viktig at bistand blir gitt raskt og effektivt i henhold til behov og anmodning fra politiet selv om det kan være uklart hvilken situasjon man står ovenfor.

5.2.4 Departementets vurdering

Som nevnt i punkt 2.1 er det et klart skille mellom Forsvaret og politiet i Norge. Forsvarets primæroppgave er å hevde norsk suverenitet og suverene rettigheter med direkte hjemmel i folkeretten, mens politiet har på sin side ansvar for å bekjempe kriminalitet og opprettholde den alminnelige orden i samfunnet. Denne ordningen er et grunnleggende trekk ved vår samfunnsform, og det må derfor være et klart utgangspunkt at politiet selv løser sin samfunnsoppgave. Politiet må derfor vurdere om oppdraget kan løses med ressurser som politiet selv disponerer. Den nærmere reguleringen av når og på hvilken måte politiet skal kunne anmode om bistand må imidlertid vurderes i forbindelse med revisjon av bistandsinstruksen.

Departementet har valgt ikke å videreføre skillet mellom alminnelig bistand og håndhevelsesbistand. Som påpekt av flere av høringsinstansene, kan det i særlige tilfelle være aktuelt at Forsvaret også yter bistand som kan medføre bruk av makt ved alminnelig bistand, for eksempel ved vakthold i forbindelse med en naturkatastrofe. Lovforslaget fastsetter således at Forsvaret også kan bistå med maktanvendelse ved ulykker og naturkatastrofer. Når det foreslås en bestemmelse som positivt angir de situasjoner og hendelser som kan innebære at Forsvaret bistår med makt, og disse situasjonene omfatter begge av dagens bistandsformer, anses det ikke hensiktsmessig å videreføre dette skillet. I stedet foreslås at Forsvarets bistand knyttes til tre nærmere angitte situasjoner og hendelser.

Den første kategorien, jf. § 27 a første ledd nr. 1, er forebygging og bekjempelse av anslag av særlig skadevoldende eller omfattende karakter, herunder vakthold og sikring av objekter og infrastruktur.

Politiet har ansvaret for å forebygge og bekjempe terrorhandlinger og andre anslag som ikke er å anse som et væpnet angrep fra fremmed makt. Terroristangrep utført i ulike land har vist at slike angrep kan være av en art og et omfang som gjør at de kan være vanskelige å håndtere av politiet alene. Utviklingen i de senere årene har vist at risikoen for nye terrorhandlinger, også på norsk jord, er reell. Forsvaret og politiet må følgelig kunne samle sine ressurser for å avverge og bekjempe slike handlinger.

Forslaget er i samsvar med forslaget i høringsnotatet. Der foreslo man å videreføre § 13 bokstav b i gjeldende bistandsinstruks, men slik at kravet om at anslaget måtte være rettet mot «vesentlige samfunnsinteresser» ble fjernet. Med anslag av særlig skadevoldende eller omfattende karakter sikter departementet først og fremst til terroranslag. Departementet har vurdert om lovforslaget bør knyttes direkte til terrorbestemmelsen i straffeloven 1902 § 147 a, jf. straffeloven 2005 §§ 131 flg. Begrepsbruken i dagens bistandsinstruks er imidlertid godt innarbeidet i praksis gjennom samarbeidet mellom Forsvaret og politiet. Departementet ser det derfor som hensiktsmessig å videreføre dagens begrepsbruk.

Politiet bør også kunne anmode om bistand når det kan foreligge et anslag som angitt i bestemmelsen. Selv om det i ettertid skulle vise seg at det ikke var tale om et slikt anslag, kan det også i slike situasjoner være behov for at Forsvaret bistår i en innledende fase. Dette kan for eksempel være tilfellet ved sikring i forbindelse med en større eksplosjon eller ved mistanke om gift i en drikkevannskilde. Alternativt kan det i slike tilfeller også anmodes om bistand i medhold av § 27 a første ledd nr. 3.

Lovforslaget legger opp til at politiet kan be om bistand i forkant, i forbindelse med og i etterkant av et anslag. Forsvaret kan således bistå både ved forebygging, håndtering og reparasjon.

Den andre kategorien, jf. § 27 a første ledd nr. 2, omfatter ettersøking og pågripelse av personer som kan sette menneskers liv og helse eller vesentlige samfunnsinteresser i alvorlig fare.

Forslaget er en videreføring av gjeldende ordning i bistandsinstruksen. Selv om bistand fra Forsvaret i slike situasjoner var mer vanlig frem til begynnelsen av det forrige århundre, kan man ikke utelukke at slike situasjoner fortsatt kan være aktuelle. Forslaget tar for eksempel sikte på tilfeller med omfattende søksaksjoner etter angjeldende person over større områder.

Det er et vilkår at personen kan sette menneskers liv og helse eller vesentlige samfunnsinteresser i alvorlig fare. Eksempler på sistnevnte er angrep på kraftstasjoner, demninger, broer eller ved forgiftning av drikkevannskilder.

Det oppstilles ikke et strengt sannsynlighetskrav knyttet til faresituasjonen. Det er tilstrekkelig at personen kan utsette disse interessene for en alvorlig fare. Vurderingen av i hvilken grad en person kan utgjøre en fare, vil være den samme som i andre politimessige sammenhenger.

Den tredje kategorien som kan medføre at militært personell kan bruke makt mot borgerne, jf. § 27 a første ledd nr. 3, er bistand i forbindelse med ulykker, naturkatastrofer og lignende.

Etter politiloven § 27 tredje ledd er politiet pålagt å iverksette de tiltak som er nødvendige for å avverge fare og begrense skadene ved ulykker og katastrofer. Inntil ansvaret er overtatt av annen myndighet, skal politiet organisere og koordinere hjelpeinnsatsen. Ofte vil politiets ressurser ikke strekke til ved større hendelser, og Forsvaret er en av de ressursene politiet støtter seg på i slike situasjoner.

Forsvarets bistand ved slike hendelser vil normalt ikke innebære noen form for maktbruk. I enkelte helt ekstraordinære tilfeller vil det imidlertid kunne oppstå situasjoner hvor det er behov for at Forsvaret kan bistå, og som kan medføre bruk av makt, for eksempel ved en tvangsevakuering eller for å hindre plyndring. Dermed blir det også nødvendig å regulere Forsvarets innsats i disse tilfellene i lovs form for å overholde Grunnlovens krav.

Departementets forslag omfatter ulykker, naturkatastrofer og lignende. Forsvarets bistand vil kunne være oppgaver for å forhindre eller begrense følgene av den konkrete hendelsen. «Ulykker» vil for eksempel omfatte forlis, gasseksplosjoner eller bybranner. «Naturkatastrofer» vil være en naturlig hendelse som får katastrofale konsekvenser, som for eksempel ras, flom eller orkan. Departementet har også inntatt et tredje alternativ, «eller lignende», som er ment å fange opp tilfeller som etter en naturlig språklig forståelse faller utenfor de to første alternativene. Dette vil også være situasjoner som kan få store følger for samfunnet, som for eksempel store epidemier. Det vil også kunne omfatte fjerning av eksplosiver. Dette alternativet vil derimot ikke omfatte demonstrasjoner, sivil ulydighet og opptøyer, selv om politiets håndtering av slike hendelser vil kunne være svært ressurskrevende.

Forsvarets bistand som eventuelt innebærer maktanvendelse, vil etter § 27 a første ledd nr. 3 måtte knytte seg til å verne menneskers liv og helse, eiendom eller for å opprettholde ro og orden.

Nærmere om Forsvarets bistand

Hva Forsvarets bistand kan gå ut på, vil variere avhengig av hvilken av de tre kategorier hendelser som er grunnlaget for anmodning om bistand. Generelt kan det likevel sies at bistanden må ha en naturlig årsakssammenheng med den situasjonen som har oppstått. Det innebærer for eksempel at Forsvaret ikke skal benyttes i forbindelse med bekjempelse av ordinær kriminalitet som ikke er relatert til den oppståtte situasjon. I forbindelse med ulykker og naturkatastrofer må Forsvarets bistand i tillegg begrense seg til å verne menneskers liv og helse, eiendom eller for å opprettholde ro og orden. Forsvarets bistand kan omfatte både materiell og personell, og være av både administrativ og operativ karakter.

Ved omfattende terrorangrep kan det eksempelvis være aktuelt å bistå med både land-, sjø- og luftstridskrefter fra Forsvaret. Videre kan Forsvarets spesialstyrker (FS) bistå politiet med kontra-terroroperasjoner.1 Som det fremgår av lovforslaget kan bistand også ytes i forbindelse med vakthold og sikring av objekter og infrastruktur. Det vil også kunne være aktuelt med Forsvarets bistand til å gjennomføre ID-kontroll, inspeksjon av last/bagasje, samt anholdelse eller bortvisning av personell. Videre vil det kunne være aktuelt med bruk av Forsvarets helikopter som ildstøtteplattform og innsetting av styrker i skarpe situasjoner. Personell fra Heimevernet vil også være en viktig ressurs, særlig i forbindelse med vakt og sikring. Det kan også tenkes bistand med grensekontroll, for eksempel ved midlertidig gjeninnføring av grensekontroll på indre Schengen-grense for å avverge en potensiell terrorhandling. Den nærmere operative vurdering av hvordan den konkrete trusselen skal avverges eller bekjempes, i ytterste konsekvens med bruk av væpnet makt fra Forsvarets side, må foretas av det politidistrikt hvor hendelsen inntreffer, i dialog med Forsvaret.

Forsvarets bistand i forbindelse med ettersøking og pågripelse av personer som kan sette menneskers liv og helse eller vesentlige samfunnsinteresser i alvorlig fare (§ 27 a første ledd nr. 2) vil være særlig aktuelt når politiet ikke har kontroll over vedkommende person. Forsvaret vil da kunne bidra med vakthold, dekning, ettersøking, pågripelse og sikring, herunder isolering i forbindelse med en pågripelse. Primært vil politipersonell bli satt inn under den aktive pågripelsen av den ettersøkte, slik også gjeldende bistandsinstruks gir anvisning på. I situasjoner hvor militært personell påtreffer den ettersøkte, vil det i enkelte spesielle situasjoner være nødvendig at militært personell foretar pågripelse. Likeledes vil det kunne oppstå situasjoner under utførelsen av vakthold og sikring som innebærer at militært personell må anvende makt, for eksempel for å hindre personer i å ta seg inn i det området hvor den ettersøkte befinner seg.

Ved en eventuell ulykke eller naturkatastrofe vil bistanden normalt bestå av forebygging eller avverging av selve ulykken eller katastrofen. Dersom en ulykke eller katastrofe allerede har inntruffet, vil Forsvaret kunne bistå i forbindelse med å stanse eller håndtere konsekvensene av selve hendelsen. Det kan oppstå situasjoner, for eksempel i forbindelse med flom, hvor det må være vakthold over store geografiske områder over lengre tidsrom. Det vil også være aktuelt med forsering av hindringer som medfører skader på en eiendom eller gjenstand. I kjølvannet av større naturkatastrofer eller ulykker vil det kunne oppstå kaotiske situasjoner som utarmer politiets ressurser. I slike tilfeller vil det være aktuelt at også militært personell bistår med å opprettholde den alminnelige ro og orden, blant annet for å forhindre plyndring. Som nevnt i punkt 5.2.1 er det i dag praksis for at Forsvaret ikke bistår i slike tilfeller.

Bruk av våpen ved maktutøvelsen fremgår ikke eksplisitt av lovforslaget, men vil også omfattes når det er nødvendig og forsvarlig, jf. bestemmelsens annet ledd. Flere av høringsinstansene har uttalt seg om ulikhetene i Forsvarets og politiets våpenarsenal og våpenbruk. Dagens bistandsinstruks fastsetter at våpeninstruksen for politiet gjelder «så langt den passer». I følge disse høringsinstansene er dagens regelverk både noe ufullstendig og uklart på enkelte punkter. Departementet har merket seg synspunktene og vil vurdere disse i forbindelse med det videre arbeidet med revisjon av bistandsinstruksen.

Et annet spørsmål er hva slags styrker Forsvaret skal bidra med. Utvelgelsen vil naturligvis avhenge av den konkrete situasjonen. Innenfor Forsvaret er det personell med svært ulik opplæring, utdanning og erfaring, fra Forsvarets spesialenheter til førstegangstjenestegjørende personell. En særlig utfordring er imidlertid, som også påpekt under punkt 3.2, at militært personell primært er utrustet og trent med Forsvarets primære oppgave for øye – å beskytte landet mot angrep utenfra. Myndighetsutøvelse som utøves når Forsvaret bistår politiet, skal skje i samsvar med politiloven.

Det følger allerede av dagens bistandsinstruks at Forsvaret skal sørge for at relevant personell har kjennskap til politiets metoder og rettslige rammeforutsetninger. Forsvaret og politiet skal på alle nivåer tilstrebe gjensidig støtte for opplæringsformål.

Når og på hvilke vilkår Forsvaret eventuelt skal innvilge en bistandsanmodning reguleres ikke i lovforslaget. Likevel er det grunn til å understreke at en sentral vurdering ved spørsmålet om Forsvaret skal innvilge en bistandsanmodning, er om det er tilgjengelig militært personell som har erfaring og opplæring til å utføre bistandsoppdraget. Særlig vil dette gjelde i situasjoner hvor det kan bli tale om å utøve makt mot sivile borgere.

Ved tildeling av begrenset politimyndighet vil det også fra politiets side være viktig å sammenholde oppdragets art med bistandspersonellets generelle opplærings-, erfarings- og treningsnivå.

5.3 Politimyndighet og maktbruk

5.3.1 Gjeldende rett

Politimyndighet har avgjørende betydning for politiets plikter, ansvar og kompetanse.

Begrepet politimyndighet brukes blant annet om den rettslige myndighet og kompetanse som er tillagt politiet som etat, eller den myndighet som er tillagt den enkelte polititjenesteperson.

Begrepet er brukt både i politiloven og alminnelig tjenesteinstruks for politiet, fastsatt ved kongelig resolusjon 22. juni 1990 (politiinstruksen), uten at det er nærmere definert. I Ot.prp. nr. 22 (1994–95) side 38 er alminnelig (sivil) politimyndighet omtalt slik: «Politimyndighet brukes som betegnelse på den samlede myndighet til å gi påbud og foreta inngrep overfor publikum, om nødvendig med makt, som er særegen for politiet». Denne definisjonen kan oppfattes som noe uklar. Kjernen i politimyndigheten er at det kan gis pålegg samt adgang til å bruke makt for å gjennomføre politiets oppgaver. At politiet kan benytte makt i tjenesten, er uttrykkelig slått fast i politiloven § 6 siste ledd.

Tildeling av alminnelig politimyndighet er regulert i politiloven § 20 første ledd som sier at «[p]olitidirektøren, embetsmenn og tjenestemenn med politigrader har politimyndighet i hele riket i kraft av sin stilling».

Politimyndighet kan unntaksvis tildeles andre, jf. politiloven § 20 tredje ledd. Disse skal i alminnelighet ha begrenset politimyndighet. Bestemmelsen åpner for å gi begrenset politimyndighet til militært personell.

Departementet har fastsatt retningslinjer for tildeling av begrenset politimyndighet i rundskriv til politimesterne (G 107/2000). Det framgår av dette rundskrivet at den begrensede politimyndigheten skal angi tidsrom og geografiske og funksjonelle myndighetsområder.

5.3.2 Høringsnotatet

I høringsnotatet ble det i utkast til § 10 tredje ledd foreslått at politimesteren kan tildele militært personell begrenset politimyndighet når det anses påkrevet. Videre ble det foreslått at politimesteren skulle ha det overordnede ansvaret for at midler som tas i bruk ikke overskrider de grenser som er satt for politiets virksomhet etter politiloven. Endelig ble det gitt anvisning på et proporsjonalitetsprinsipp ved anvendelse av maktmidler.

5.3.3 Høringsinstansenes syn

Utenriksdepartementet har deltatt i den underliggende arbeidsgruppen, og har vært særlig opptatt av å tydeliggjøre at militært personell som bistår politiet, er bundet av de samme regler som politiet når det gjelder selve maktutøvelsen. Dette betyr bl.a. at de maktmidler som benyttes av Forsvaret i forbindelse med bistandsoppdraget må være nødvendige og stå i forhold til situasjonens alvor, tjenestehandlingens formål og omstendighetene for øvrig. Utenriksdepartementet ønsker å gi sin eksplisitte støtte til lovforslagets § 10 tredje ledd der dette er nedfelt.

Oslo politidistrikt legger til grunn at militære mannskaper i utgangspunktet ikke har noen særskilt myndighet, verken sivil eller militær politimyndighet, når de bistår politiet på sivilt område. De viser til at lovutkastet ikke gir noen begrensninger eller føringer for når det skal tildeles begrenset politimyndighet, og mener at dette er en hensiktsmessig ordning. Tildeling av begrenset politimyndighet skaper et praktisk problem med hensyn til tildeling og legitimering. Der militære mannskaper ikke har fått personlig politilegitimasjon, blir legitimering av politimyndighet en utfordring. Oslo politidistrikt reiser videre spørsmålet om hvilke rettslige grunnlag Forsvarets personell vil ha for myndighetsutøvelse og eventuell maktbruk hvis de ikke gis begrenset politimyndighet. De viser videre til at problemstillingene er viktige og praktiske og bør løses i loven. Det vil være lite tilfredsstillende og rettslig sett betenkelig om disse spørsmålene skulle avklares i forskrifts form.

5.3.4 Departementets vurdering

Når det nå foreslås å lovfeste at Forsvaret i forbindelse med bistand til politiet kan utøve makt, er det nødvendig å regulere hva som er det rettslige grunnlaget for og rekkevidden av denne maktutøvelsen.

Politiets adgang til å bruke makt er forankret i politimyndighet. Kjernen i politimyndigheten er at det kan gis pålegg samt brukes makt for å gjennomføre politiets oppgaver. At politiet kan benytte makt i tjenesten, er uttrykkelig uttalt i politiloven § 6 siste ledd.

Forsvarets maktutøvelse i de aktuelle situasjonene er den samme som for politiet. Det foreslås derfor en tilføyelse i politiloven § 20 om at militært personell som bistår politiet, kan tildeles begrenset politimyndighet i den utstrekning oppdraget tilsier det. Det er også ordningen i dag. Ved tildeling av begrenset politimyndighet skal det i følge departementets rundskriv (G 107/2000) angis for hvilket tidsrom og hvilke geografiske og funksjonelle myndighetsområder den gjelder. Hvor langt den tildelte begrensede politimyndigheten skal rekke, må derfor avgjøres konkret i det enkelte tilfelle.

Når Forsvarets personell er tildelt begrenset politimyndighet vil de kunne utøve den samme maktbruken som politiet, men er samtidig også underlagt de samme retningslinjene og begrensningene som gjelder for politiet. Det vises her særlig til politiloven § 6.

Når det gjelder innspillet fra Oslo politidistrikt om legitimasjon, viser departementet til politiloven § 20 femte ledd. I bestemmelsen fremgår det at den som utøver politimyndighet skal ha politilegitimasjon med seg, og at begrensninger i denne myndigheten skal fremgå av legitimasjonen. Hvordan Forsvarets personell skal legitimeres i de situasjonene som er aktuelle i henhold til lovforslaget, må reguleres nærmere i bistandsinstruksen. Oslo politidistrikt tar videre opp spørsmålet om hvilket annet rettslig grunnlag Forsvarets personell har for maktbruk i de tilfellene der det ikke er tildelt begrenset politimyndighet. Til dette vil departementet bemerke at Forsvarets personell i disse tilfellene ikke har noe annet grunnlag enn hva som gjelder for privatpersoner, som for eksempel i situasjoner der bestemmelsene om nødrett eller nødverge gjør seg gjeldende.

For ordens skyld presiseres også at Forsvaret har myndighet til å håndheve lov og orden på militært område. Denne myndighet betegnes som militær politimyndighet og er regulert i lov 20. mai 1988 nr. 33 om politimyndighet i det militære forsvar og forskrift om utøvelse av politimyndighet i det militære forsvar, fastsatt ved kongelig resolusjon 26. november 1993. Militær politimyndighet gir rett til å gripe inn for å opprettholde den alminnelige lov og orden, anholde og innbringe personer. Militær politimyndighet gjelder overfor alle som er på militært område eller i umiddelbar nærhet av det. Militært område omfatter også militært fartøy eller transportmiddel. Politimyndigheten gjelder også utenfor militært område overfor militært personell. Departementets forslag i proposisjonen her vil ikke ha noen innvirkning på disse bestemmelsene. Det er for øvrig vanskelig å se at reglene om militær politimyndighet kan danne grunnlag for maktbruk i de tilfellene der Forsvaret yter politiet bistand.

5.4 Bistand i form av materiell og operatørpersonell

5.4.1 Gjeldende rett

Det følger av bistandsinstruksen § 9 bokstav a at Forsvaret kan bistå med transport og annen administrativ bistand, herunder bistand i form av særskilt teknisk kapasitet eller kompetanse som Forsvaret innehar, som ikke direkte involverer den militære bistandsenhet i den politioperative oppgaveløsning.

5.4.2 Forslaget i høringsnotatet

Det ble foreslått å lovfeste regelen i bistandsinstruksen § 9 bokstav a. Videre ble det presisert at slik bistand vil kunne omfatte transport av politiet i Forsvarets helikopter fra sted A til sted B utenfor risiko-/fareområde i forbindelse med en konkret hendelse, typisk terroranslag eller ran. Denne form for bistand ble i tråd med bistandsinstruksens terminologi kalt for alminnelig bistand.

Det ble understreket at dersom bistanden direkte involverer den militære bistandsenheten i den politioperative oppdragsløsningen, skal bistanden behandles etter reglene om håndhevelsesbistand.

5.4.3 Høringsinstansenes syn

Haugaland og Sunnhordland politidistrikt støtter at lovforslaget eksplisitt tar med begrepet materiell som en bistandsform. Bistand i form av materiell som politiet selv kan operere, bør etter deres syn alltid kunne behandles etter reglene for alminnelig bistand.

Oslo politidistrikt er skeptiske til bruk av Forsvaret til håndtering av demonstrasjoner og opptøyer, men vil ikke utelukke at det vil kunne være riktig å bruke Forsvaret som bistandsressurs også ved håndtering av opptøyer. Den nærmere avgrensingen av når og hvordan dette skal skje burde vært beskrevet mye klarere i loven.

Politihøgskolen tar også opp spørsmålet om det er politioppgaver hvor Forsvaret ikke kan være en bistandsressurs. I den forbindelse nevnes særskilt at demonstrasjoner kan være meget krevende å håndtere og kan i betydelig grad tære på politiets ressurser. Det spørres da om Forsvaret kan bistå politiet med å håndtere slike demonstrasjoner, og hva slags personell, utstyr og materiell som i så fall skal anvendes.

5.4.4 Departementets vurdering

Innledningsvis presiseres at reguleringen av Forsvarets bistand i form av materiell og operatørpersonell tar sikte på situasjoner som faller utenfor de situasjoner som er beskrevet i lovforslagets første ledd, der det åpnes for at Forsvaret kan bruke makt.

Forslaget til ny § 27 a tredje ledd tar således bare sikte på å regulere bistand i situasjoner der det ikke er aktuelt med maktbruk fra Forsvarets side. I mange sammenhenger vil politiet kunne ha behov for å låne utstyr av Forsvaret, uten at det er forbundet med særlige betenkeligheter. Det kan for eksempel dreie seg om særskilt kamuflasjeutstyr eller sandsekker for å begrense skader ved en flom.

Bruk av militært materiell kan i enkelte situasjoner likevel reise særlige spørsmål, som for eksempel i forbindelse med politiske demonstrasjoner og sivil ulydighet. Som også flere høringsinstanser har påpekt vil for eksempel store demonstrasjoner være krevende å håndtere, slik at det kan være behov for bistand i form av transport, forlegning, telt, samband mv. Som nevnt i punkt 3.1 kom dette spørsmålet på spissen i forbindelse med utbyggingen av Kautokeino-Altavassdraget i 1981. Det ble da også reist spørsmål om slikt utlån ville være forenlig med kravet til lovhjemmel i Grunnloven daværende § 99 annet ledd (nå § 101 tredje ledd).

Som nevnt i punkt 3.1 konkluderte Justisdepartements lovavdeling med at grunnlovsbestemmelsen bare gjelder i tilfelle hvor militært personell deltar aktivt og direkte i fysisk maktbruk mot sivile borgere. Det kan imidlertid fortsatt tenkes tilfeller der forholdet til Grunnloven er problematisk, som for eksempel ved bruk av Forsvarets helikopter som plattform for en skarpskytter fra politiet.

Når departementet har valgt å lovregulere materiellbistand, er det begrunnet i to forhold. For det første eliminerer man derved enhver tvil om hvor langt Grunnloven § 101 tredje ledd rekker. For det andre bør lovgiver ta stilling til om politiet skal kunne benytte seg av slik bistand i forbindelse med for eksempel demonstrasjoner og sivil ulydighet. Med sistnevnte siktes det særlig til gjennomføring av lovlig fattede vedtak.

På denne bakgrunn foreslår departementet et eget bistandsalternativ som omfatter materiell støtte, og om nødvendig med spesialkyndig operatørpersonell fra Forsvaret. Departementet anser det både som hensiktsmessig og samfunnsøkonomisk fornuftig at statens tilgjengelige ressurser allokeres dit behovet er størst.

Den materielle støtte kan ytes innenfor hele politiets virkeområde. Dette innebærer samtidig at politiet også kan anmode om materiell bistand til politiaksjoner for å opprettholde alminnelig ro og orden, for eksempel ved demonstrasjoner. Det samme gjelder når politiet må gjennomføre offentlige myndigheters lovlige vedtak, som under utbyggingen av Kautokeino-Altavassdraget.

Forslaget innebærer at Forsvaret kan bistå med materiell på to måter. Den ene måten er at Forsvaret overleverer sitt utstyr til politiet, og utstyret opereres eller benyttes utelukkende av politiets eget personell. Slikt materiell vil kunne omfatte nattkikkerter, telt, enkle kjøretøy og lignende utstyr som normalt ikke krever særskilt kompetanse for å kunne benyttes. Den andre måten er at utstyret stilles til politiets disposisjon, men opereres av fagkyndig militært personell. Slikt utstyr vil omfatte samband, helikoptre, pansrede kjøretøy og annet teknisk utstyr. I tillegg vil innkvartering og forpleining i Forsvarets militærleirer omfattes. Dette fremgår av ordet «annet» i forslaget til ordlyd. Våpen omfattes også av bestemmelsen.

5.5 Forholdet til Kystvakten

5.5.1 Gjeldende rett

Virksomheten er regulert i lov 13. juni 1997 nr. 42 om Kystvakten (kystvaktloven). I tillegg til de militære oppgavene har Kystvakten en rekke sivile oppgaver, som blant annet omfatter fiskerioppsyn, redningstjeneste og dessuten kontroll med etterlevelse av enkelte bestemmelser i ulike lover, blant annet tolloven og utlendingsloven.

Kystvaktens kontrollvirksomhet skal ikke skje på land med mindre dette framstår som åpenbart nødvendig.

Det følger av kystvaktloven § 17 at Kystvakten kan bistå politiet, herunder i forbindelse med forebyggelse og bekjempelse av forbrytelser og ulovlige aksjoner mot personer, fartøyer eller faste innretninger. Formålet med bestemmelsen er å fastsette et lovmessig grunnlag for Kystvaktens bistand til politiet i forbindelse med oppgaver som ikke faller inn under kystvaktloven §§ 9 til 16 og § 18.

Kystvaktloven § 21 første ledd gir Kystvaktens tjenestemenn en lovbestemt begrenset politimyndighet. Begrensningen ligger i lovens stedlige virkeområde, jf. § 3, og er saklig avgrenset til kontrollen med overholdelsen av bestemmelser gitt i eller i medhold av loven eller de lovene som det er vist til i §§ 9 til 12.

Det fremgår imidlertid klart av særmerknadene til bestemmelsen at den lovbestemte begrensede politimyndighet som tjenestepersonene i Kystvakten er tillagt, ikke kommer til anvendelse når Kystvakten yter bistand til politiet etter kystvaktloven § 17.2 Politimyndighet kan i disse tilfellene tildeles i medhold av politiloven § 20 tredje ledd.

Som følge av dette fremgår det også av bistandsinstruksen at den får anvendelse ved Kystvaktens bistand til politiet etter kystvaktloven § 17 første og tredje ledd.

5.5.2 Forslaget i høringsnotatet

Det ble i høringsnotatet foretatt en vurdering av om Kystvaktens bistand til politiet skulle overføres til den nye loven, men man konkluderte med at denne bistanden fortsatt skal være forankret i kystvaktloven.

Det ble videre presisert at departementet vil ta initiativ til en gjennomgang av kystvaktloven med forskrift for å vurdere om det er behov for ytterligere bestemmelser om saksbehandling vedrørende Kystvaktens bistand til politiet. Det ble spesielt bedt om høringsinstansenes syn på dette forholdet.

5.5.3 Høringsinstansenes syn

Haugaland og Sunnhordland politidistrikt mener at den direkte bistand som Kystvakten tradisjonelt har gitt politiet på områder som er sammenfallende eller svært nær Kystvaktens primæroppgaver, kan videreføres med hjemmel i kystvaktloven. Vestoppland politidistrikt støtter at særloven opprettholdes.

Norges Offisersforbund tar til etterretning at lovforslaget ikke vil medføre noen endring i Kystvaktens tjenestepersoners politimyndighet i medhold av kystvaktloven, og deres vurdering er at det fungerer tilfredsstillende med dagens regler.

Oslo politidistrikt støtter forslaget om at Kystvaktens hjemler for å bistå politiet videreføres i kystvaktloven.

NTL er av den oppfatning at alle deler av Forsvarets bistand rettet mot asymmetriske trusler bør hjemles i én lov. Dette kan ikke være til hinder for at andre oppgaver Forsvaret er gitt, som ikke er rettet mot spesifikke trusler, kan hjemles i andre lover, herunder kystvaktloven.

Forskergruppen for statsrett ved Det juridiske fakultet, Universitetet i Tromsø – Norges Arktiske Universitet anser departementets forslag om å opprettholde en egen bestemmelse om Kystvaktens bistand til politiet i kystvaktloven som hensiktsmessig.

5.5.4 Departementets vurdering

Kystvaktens bistand til politiet er en veletablert ordning, og reguleringen i kystvaktloven tilfredsstiller krav om lovhjemmel etter Grunnloven § 101 tredje ledd. Departementet ser derfor ingen grunn til å endre kystvaktloven, noe som også er i samsvar med standpunktet til de fleste av de høringsinstansene som har uttalt seg om spørsmålet. Det innebærer at kystvaktloven § 17 videreføres som et selvstendig rettslig grunnlag for bistand til politiet.

Det er likevel viktig å presisere at bistand etter forslaget til ny § 27 a også vil kunne ytes av Kystvakten, selv om dette ikke uttrykkelig vil være nevnt i kystvaktloven.

For å tydeliggjøre kravet i Grunnloven om når militært personell kan utøve makt mot innbyggerne, presiseres det i lovforslaget at Kystvakten kan utøve makt når de bistår politiet etter kystvaktloven § 17. Utøvelse av makt må skje innenfor de rammer som politiloven § 6 stiller opp.

Kystvaktens potensielle maktutøvelse ved bistand etter § 17 første ledd i kystvaktloven betinges av at Kystvaktens personell tildeles begrenset politimyndighet. Etter gjeldende rett tildeles Kystvakten politimyndighet etter politiloven § 20 tredje ledd når de utfører slik bistand. Denne bestemmelsen er også hjemmelen for å kunne tildele begrenset politimyndighet til andre personer. Siden det nå foreslås et nytt femte ledd i § 20 om tildeling av politimyndighet til militært personell ved bistand i medhold av § 27 a, anses det mest hensiktsmessig at tildeling av politimyndighet ved bistand i medhold av kystvaktloven § 17 også hjemles i denne bestemmelsen.

5.6 Vandelskontroll ved tildeling av politimyndighet

Personer som tildeles begrenset politimyndighet skal ha plettfri vandel og er derfor underlagt vandelskontroll. Tidligere var dette nedfelt i et rundskriv fra Politidirektoratet, men etter iverksettingen av politiregisterloven måtte krav om vandelskontroll lovfestes. Som følge av dette ble politiloven § 20 siste ledd endret ved at det ble oppstilt krav om at personer som får tildelt begrenset politimyndighet må fremlegge uttømmende politiattest, jf. politiregisterloven § 41.

I forbindelse med forslag til endring av politiloven § 20 i denne proposisjonen ble man oppmerksom på at bestemmelsen i politiloven § 20 siste ledd legger opp til at også militært personell som etter § 20 fjerde ledd får tildelt begrenset politimyndighet for utførelse av grenseovervåking på landegrensen mellom Norge og Russland, skal fremlegge uttømmende politiattest. Denne reguleringen er imidlertid ikke i samsvar med gjeldende rett hva gjelder vandelskontroll av militært personell. Etter politiregisterloven § 36 kan vandelskontroll gjennomføres både i form av politiattest og i form av vandelsvurdering som nevnt i politiregisterloven § 45. Forskjellen mellom disse formene for vandelskontroll er at politiattest innhentes av den som er gjenstand for vandelskontroll, mens politiet ved vandelsvurdering utleverer opplysninger om vandel direkte til mottakeren uten at den det gjelder må samtykke. I en vandelsvurdering anmerkes de samme opplysninger som på en uttømmende politiattest med mindre noe annet er bestemt.

For militært personell gjennomføres vandelskontroll i form av vandelsvurdering. Dette fremgår både av § 46 a i lov 17. juli 1953 nr. 29 om verneplikt og av § 15 a annet ledd i lov 2. juli 2004 nr. 59 om personell i Forsvaret. Begge bestemmelsene ble tilføyd i forbindelse med iverksettingen av politiregisterloven, se Prop. 114 L (2012–2013) Endringer i politiregisterloven m.v.

Som følge av dette må politiloven § 20 siste ledd endres, slik at vandelskontroll av militær person som får tildelt begrenset politimyndighet må gjennomføres i form av vandelsvurdering – og ikke ved å fremlegge uttømmende politiattest.