2 Forslaget til lovendringer
2.1 Bakgrunnen for lovforslaget
Det avdekkes hvert år et høyt antall forhold som omhandler ulovlig fiske av anadrom laksefisk. Dette er miljøkriminalitet. Miljødirektoratets operative feltorgan, Statens naturoppsyn (SNO), har blitt styrket i omfang, både når det gjelder innsats og geografisk dekningsområde. Avdekkede forhold viser imidlertid at oppdagelsesrisikoen ennå ikke oppfattes som så stor at man avstår fra ulovlig fiske, og departementet erfarer at respekten for reglene om fiske etter anadrom laksefisk til en viss grad er liten eller manglende.
Antall anmeldelser for brudd på lakse- og innlandsfiskloven innlevert av SNO har de siste tre årene ligget i intervallet 45–70. I tillegg kommer anmeldelse fra politi og kystvakt. Antall administrativt inndratte garn etter lakse- og innlandsfiskeloven har ifølge SNO de siste 4–5 årene vært på et stabilt høyt nivå, med 345 garn i 2018. I sakene i 2018 ble det tatt straffeprosessuelt beslag i 30 garn og 3 teiner. Med bakgrunn i Norges lange kystlinje og begrensete kontrollressurser, må det tas høyde for at en god del ulovlig fiske sannsynligvis ikke blir avdekket, og at det kan være betydelige mørketall.
Det er et problem at mange av sakene som anmeldes av SNO blir henlagt av påtalemyndigheten, blant annet som følge av kapasitetsmangel og derav nødvendige strenge ressursprioriteringer. Dette selv om flere av sakene, etter Miljødirektoratets vurdering, er klare tilfeller av ulovlig fiske med kjent gjerningsperson som det ville kreve relativt liten etterforskningsinnsats å følge opp. Særlig mindre alvorlige forhold knyttet til bruk av faststående redskap synes å stå i fare for å bli henlagt.
Etter det departementet erfarer er det, med ett unntak, ikke ilagt andre straffereaksjoner enn bøter ved ulovlig garnfiske etter anadrome laksefisk. Bøtene, som normalt ligger i intervallet 6000–10 000 kroner, er så lave at det tilnærmet blir å betrakte som en «driftsutgift» på et ulovlig fiske. Sanksjoner som strafferettslig inndragning av fiskeredskaper eller båtmateriell er ikke benyttet i konkrete straffesaker, selv der det er tale om personer som flere ganger tidligere er straffet for ulovlig fiske.
Det ulovlige fisket medfører et redusert antall gytefisk i elvene og kan ha svært negative effekter på bestandsnivå. Mye av det ulovlige fisket foregår på blandede bestander, det vil si at fisket beskatter både bestander fra vassdrag som oppfyller og ikke oppfyller gytebestandsmålene i forhold til vassdragets produksjonskapasitet. Ulovlig fiske er særlig problematisk når det rammer sårbare og truede bestander, som i enkelte tilfeller også kan være under gjenoppbygging etter kostnadskrevende innsats, som rotenonbehandling mot lakseparasitten Gyrodactylus salaris. Utstrakt ulovlig fiske kan også medføre at det lovlige fisket må reguleres strengere for å oppnå forvaltningsmålet for vedkommende bestand.
Norge har om lag en femtedel av all atlantisk laks, og Norges vassdrag og kyst- og havområder utgjør noen av de viktigste leveområdene for atlantisk villaks og er også viktige leveområder for de to andre artene av anadrom laksefisk, sjøørret og sjørøye. Norge har derfor et særskilt ansvar for å ivareta denne ressursen. Bestandene av laks og annen anadrom laksefisk har siden midten av 1980-årene vært i sterk tilbakegang. Innsiget av laks til norske elver er redusert med mellom 50 og 65 prosent siden midten av 1980-årene. Om lag 50 bestander er utryddet eller har så få individer at de står i fare for å bli utryddet. Sammen med blant annet påvirkning fra rømt oppdrettslaks, lakselus og fysiske inngrep i vassdrag, er overbeskatning, som kan knyttes til både lovlig og ulovlig fiske, en av trusselfaktorene mot anadrom laksefisk.
Fiske etter anadrom laksefisk reguleres av lakse- og innlandsfiskloven og naturmangfoldloven, og kan tillates når artene produserer et høstingsverdig overskudd. Fisket er strengt regulert fordi mange bestander er sårbare og/eller har lite eller intet høstbart overskudd. Lakse- og innlandsfiskloven har blant annet som mål at anadrome laksefisk forvaltes og bevares slik at naturens mangfold og produktivitet bevares. Etterlevelse av loven er viktig for at målet kan nås, og fortsatt innsats mot ulovlig fiske er viktig for å hindre at overbeskatning blir en større trusselfaktor mot anadrom laksefisk.
Klima- og miljødepartementet ønsker å styrke innsatsen mot ulovlig fiske, og foreslår derfor endringer i lakse- og innlandsfiskloven med dette som formål.
I tillegg legges det opp til en varig styrking av innsatsen mot ulovlig fiske. I anledning villaksåret 2019 ble det foretatt omdisponeringer, slik at SNOs lakseoppsyn ble styrket. I departementets budsjett for 2020 (Prop. 1 S (2019–2020)) er det også lagt inn 5 mill. kroner til SNO for styrket oppsyn for å hindre ulovlig fiske etter anadrom laksefisk. Dette innebærer en varig finansiering av en økt innsats i lakseoppsynet.
2.2 Høringen
Forslaget til lovendringer ble sendt på høring 7. mai 2019, med høringsfrist 16. august 2019. Enkelte høringsinstanser fikk utsatt frist. Det ble i høringsbrevet nevnt at høringsinstansene bør vurdere om saken skal sendes til eventuelle underliggende etater, tilsluttede virksomheter eller samarbeidende organisasjoner. Høringsforslaget ble også lagt ut på departementets nettsider, der det ble understreket at alle som ønsker det kunne uttale seg, selv om de ikke er oppført på listen over høringsinstanser. Finske myndigheter er informert om lovforslaget og gitt anledning til å uttale seg i henhold til kravene i Tanaavtalen mellom Norge og Finland.
Forslaget ble sendt på høring til følgende instanser:
Finansdepartementet
Justis- og beredskapsdepartementet
Landbruks- og matdepartementet
Nærings- og fiskeridepartementet
Utenriksdepartementet
Fiskeridirektoratet
Fylkesmannsembetene
Havforskningsinstituttet (HI)
Mattilsynet
Miljødirektoratet
Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE)
Politidirektoratet
Sametinget
Veterinærinstituttet
Økokrim
Finnmarkseiendommen
Finnmark Sjølaksefiskeforening
Fjordfiskenemnda
Norsk Bonde- og Småbrukarlag
Noregs Grunneigar- og Sjølaksefiskarlag
Norges Fiskarlag
Norges Fjellstyresamband
Norges Fritids- og Småfiskerforbund
Norges Jeger- og Fiskerforbund
Norges Naturvernforbund
Norges Skogeierforbund
Norsk institutt for naturforskning
Norsk Meiteunion
Norske Lakseelver
Norske Reindriftssamers Landsforbund
Norske Samers Riksforbund
Norskog
Sabima
Samenes Landsforbund
Sjømat Norge
Sjømatbedriftene
Sør-Varanger sjølaksefiskarlag
Tana og Omegn Sjølaksefiskeforening
Tanavassdragets fiskeforvaltning
WWF
Følgende 23 instanser har avgitt høringsuttalelse:
Justis- og beredskapsdepartementet
Fylkesmannen i Møre og Romsdal
Fylkesmannen i Trøndelag
Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE)
Politidirektoratet
Sametinget
Trøndelag politidistrikt via Politidirektoratet
Veterinærinstituttet
Vest politidistrikt via Politidirektoratet
Økokrim
Finnmark Sjølaksefiskeforening
Fjordfiskenemnda
Mearrasiida
Nordland Fylkes Fiskarlag
Norges Bondelag
Norges Fiskarlag
Norske Lakseelver
Norske sjølaksefiskere
Odd Oskarsen
Sabima
Sør-Varanger sjølaksefiskarlag
Tanavassdragets fiskeforvaltning
Tana og Omegn Sjølaksefiskeforening
2.3 Generelle inntrykk fra høringen
Hovedinntrykket fra høringen er at det gjennomgående er bred tilslutning til de fleste høringsforslagene. Mange høringsinstanser er enige i de foreslåtte lovendringene, og tanken bak forslagene, og noen ønsker å gå lenger enn forslagene. Det er imidlertid flere høringsinstanser som er kritiske til høringsforslaget, og som har innvendinger til hele eller deler av forslaget.
Norske Lakseelver gir sin tilslutning til alle forslag, og ønsker å gå lenger enn lovforslaget på enkelte områder. Finnmark Sjølaksefiskeforening støtter departementets forslag, og uttaler blant annet at de ser det som nødvendig med en endring av loven og skjerping av strafferammer for å bekjempe ulovlig fiske, som på sikt kan ramme lovlige laksefiskere og andre fiskere.
Sabima støtter forslagene, og ber departementet skjerpe håndheving og sanksjoner også for annen miljøkriminalitet. Fylkesmannen i Møre og Romsdal støtter forslaget om innskjerpet straffereaksjon, og ser på endringen som et viktig og forsterket virkemiddel som, i samvirke med andre forvaltningstiltak, vil kunne bedre situasjonen for vill anadrom laksefisk. Fylkesmannen i Trøndelag støtter forslagene om økt innsats mot ulovlig fiske, styrking av lakseoppsynet og bedre sanksjonsmuligheter. De uttaler at dette er helt nødvendig i en tid når de atlantiske laksebestandene er på et historisk lavt nivå, for å opprettholde bestandene og la dem få tilpasse seg pågående klimaendringer. Politidirektoratet er positive til forslagene i sin helhet, og stiller seg bak Økokrims innspill. Økokrim, Trøndelag politidistrikt og Vest politidistrikt er i hovedtrekk positive til forslaget. Vest politidistrikt trekker frem de særlige utfordringene distriktet har med flere av de ville laksestammene som er sterkt svekket, utryddet eller på grensen til å bli utryddet, og viser til et stort antall oppdrettsanlegg med rømning, smittefare og lakselus. Norges vassdrags- og energidirektorat(NVE) er i hovedtrekk positive, og mener forslagene på en god måte følger opp lovendringene som er gitt i forvaltningsloven om administrative sanksjoner og de føringene som er gitt i Prop. 62 L (2015–2016) om endringer i forvaltningsloven mv.
Det er flere høringsinstanser som ikke støtter høringsforslaget. Sametinget ser blant annet ikke behov for å øke strafferammen ved ulovlig laksefiske. Sametinget forutsetter at deres innspill følges opp gjennom konsultasjoner. Departementet har gjennomført administrativ konsultasjon med Sametinget 19. november 2019, som er nærmere beskrevet i punkt 2.4 under.
Mearrasiida er kritiske til høringsforslaget, og mener blant annet at forslaget ikke er i tråd med lovgivning omkring samiske rettigheter og er kritiske til at departementet ikke har vurdert dette. Nordland Fylkes Fiskarlag er imot at strafferammen for grov overtredelse økes fra to til fem år. Norges Fiskarlag uttaler at de støtter uttalelsen fra Nordland Fylkes Fiskarlag fullt ut, og mener blant annet at forslaget om å øke straffen for grov overtredelse er feil vei å gå.
Norske sjølaksefiskere mener at behovet for de foreslåtte endringene i lovverket er dårlig dokumentert, og er også kritiske til flere av departementets forslag. Sør-Varanger sjølaksefiskarlag er også kritiske til departementets forslag, og uttaler blant annet at departementet er utydelig og selvmotsigende ettersom departementet på den ene siden sammenligner ulovlig fiske med alvorlig miljøkriminalitet som skal straffes på linje med alvorlige voldshandlinger, og foreslår som løsning å avlaste politi og påtalemyndighet og gi oppsynet utvidet makt, myndighet og ressurser. De mener forslaget er uforståelig, og uttaler at det er politi og påtalemyndighet sitt ansvar og ressurser som må styrkes, og at regjeringen ikke kan gi politifullmakt til forvaltningsmyndighet og straffe folk som er frifunnet.
Fjordfiskenemda og Tana og Omegn Sjølaksefiskeforening er kritiske til flere av departementets forslag, og uttaler blant annet at departementet bør erkjenne at man har gått for langt med hensyn til å fase ut lovlig laksefiske i sjøen, til fordel for elvefisket. De mener at det aller viktigste tiltaket for å unngå ulovlig laksefiske i sjøen vil være å få på plass legitime reguleringer i det tradisjonelle sjølaksefisket med kilenot og krokgarn.
Trøndelag politidistrikt er skeptisk til å gi forvaltningen/Statens Naturoppsyn (SNO) flere hjemler til å ilegge administrative reaksjoner og sanksjoner. De mener at kapasiteten og prioriteringene til politiet isteden bør styrkes, slik at det kommer en reaksjon fra politi og domstol, og ikke andre myndigheter.
2.4 Konsultasjon med Sametinget
Departementet har gjennomført administrativ konsultasjon med Sametinget 19. november 2019. Sametinget har kommet med følgende tekstinnspill etter konsultasjonen:
«Sametinget har i høringsuttalelsen og på administrativt konsultasjonsmøte etterlyst departementets vurdering av samisk bruk og rettsoppfatninger i sitt forslag til lovendring. Slike vurderinger mangler fortsatt.
Sametinget stiller seg kritisk til dette, og opplever det som paradoksalt at departementet ønsker å gå videre med forslag om administrative tiltak og økte strafferammer for ulovlig laksefiske i stedet for å se på den underliggende utfordringen ved at man gjennom senere års reguleringer har betydelig svekket laksefisket som et materielt grunnlag for samisk kultur. Dette gjelder både sjølaksefisket og reguleringer i elv, for eksempel i Tana, til tross for massive protester fra rettighetshavere, kommuner, regioner og Sametinget. Resultatet er at man i dag har reguleringer som ikke har legitimitet i det samiske samfunnet. Dette problemet kan man kun løse ved at de senere års reguleringer i både elv og sjø endres og at Tanaavtalen reforhandles.
Sametinget avviser hele lovforslaget.»
Departementet mener i vurderingen av dette lovforslaget å ha lagt tilbørlig vekt på hensynet til naturgrunnlaget for samisk kultur, jf. lakse- og innlandsfiskloven § 3. Departementet viser i denne sammenheng til at proposisjonen i all hovedsak gjelder lovendringer for å styrke virkemidlene mot ulovlig fiske. I tillegg legges det opp til en varig økning av innsatsen mot ulovlig fiske ved at Statens naturoppsyn (SNO), som har ansvaret for lakseoppsynet, får økte midler. Dette vil samlet sett bidra til en bedre beskyttelse av bestandene av anadrom laksefisk, og vil dermed bidra til å styrke naturgrunnlaget for samisk kultur knyttet til lovlig fiske etter anadrom laksefisk. Både samisk elvefiske og sjølaksefiske vil etter departementets oppfatning være tjent med at ulovlig overbeskatning av fisket begrenses i størst mulig grad.