5 Nydyrking og nedbygging av myr
5.1 Gjeldende rett
5.1.1 Nydyrking
Jordlova § 11 annet ledd innebærer at det ved forskrift blant annet kan fastsettes et forbud mot nydyrking. I forskrift 2. mai 1997 nr. 423 om nydyrking § 5a er det fastsatt et slikt forbud. Forbudet gjelder nydyrking av myr. Forskriften § 5a lyder:
§ 5a. (nydyrking av myr)
Nydyrking av myr er ikke tillatt.
Kommunen kan i særlige tilfeller gi dispensasjon til nydyrking av myr;
når grunneier mister andre produksjonsarealer på grunn av tap av leiejord eller ved utbygging i offentlig regi som samferdselstiltak eller lignende,
der grunneiers eneste dyrkingsressurs er myr, eller
for å ivareta særskilte produksjoner i myr på fjellgrunn.
Dersom det omsøkte myrarealet har en gjennomsnittsdybde på mer enn 1 meter (dyp myr), er dispensasjon i tillegg betinget av at dyp myr er det eneste tilgjengelige dyrkingsarealet på eiendommen. Dette gjelder imidlertid ikke for tilfeller omfattet av punkt 3 over.
Dispensasjon etter andre ledd kan bare gis når behovet for tiltaket tilsier at hensynet til natur- og kulturlandskapsverdiene og hensynet til klima må vike. I denne vurderingen skal det legges vekt på størrelsen på myrarealet som skal dyrkes opp, hensynet til en rasjonell arrondering, grunneiers tilgang på andre dyrkingsarealer og om det er mulig å ta i bruk dokumenterte klimagassreduserende dyrkingsmetoder.
Søkeren må dokumentere at det omsøkte tiltaket er av vesentlig betydning for å opprettholde drifta.
Når nydyrkingstiltaket er gjennomført skal grunneier gi melding til kommunen. Kommunen skal gjennomføre ferdiggodkjenning av nydyrkingstiltaket og registrere dette i KOSTRA.
Ved avveiningen av om det skal gis dispensasjon, er det fastsatt i forskriften at behovet for nydyrking må tilsi at natur- og kulturlandskapsverdiene og hensynet til klima skal vike. Ved vurderingen skal det legges vekt på størrelsen av myrarealet som skal dyrkes opp, hensynet til en rasjonell arrondering, grunneierens tilgang på andre dyrkingsareal og om det er mulig å ta i bruk dokumenterte klimagassreduserende dyrkingsmetoder.
5.1.2 Nedbygging
Lov 27. juni 2008 nr. 71 om planlegging og byggesaksbehandling (plan- og bygningsloven) gir hjemmel for at kommunene kan regulere arealbruken gjennom kommuneplaner, reguleringsplaner og byggesaksbehandling. Loven gjelder blant annet nedbygging. Lov 19. juni 2009 nr. 100 om forvaltning av naturens mangfold (naturmangfoldloven) inneholder ikke særlige regler om nedbygging av myr.
5.2 Forslaget i høringsnotatet
Landbruks- og matdepartementet foreslo i høringsnotat 15. desember 2023 at lov 11. juni 2021 nr. 82 oppheves. Det ble blant annet vist til Stortingets anmodningsvedtak 16. juni 2023 nr. 928, hvor regjeringen bes om å legge frem et forslag om å oppheve endringsloven.
5.3 Høringsinstansenes syn
Departementet har mottatt 14 svar til høringen om å oppheve lov 11. juni 2021 nr. 82. To høringsinstanser hadde ikke merknader. Ti av høringsinstansene tilrår forslaget om å oppheve loven.
De høringsinstansene som tilrår oppheving i tråd med departementets forslag i høringsnotatet, har litt ulike begrunnelser for sine syn. Landbruksdirektoratet, Oslo kommune, Vefsn kommune og Norges Bondelag, viser alle til at reglene i lov 11. juni 2021 nr. 82 har uheldige sider blant annet fordi det er uklart hvordan loven skal tolkes og usikkert om loven vil føre til strengere eller mildere praksis ved nydyrking av myr. Norges Bondelag uttaler:
Departementet sine eksempler viser tydelig at lovteksten som ble vedtatt i endringsloven vil gi en uklar regel. Uklarhetene knytter seg til praktiseringen av regelverket når det gjelder nydyrking og nedbygging av myr.
Uklare regler vil gjøre det utfordrende for kommunene å praktisere regelverket. I tillegg innebærer dette redusert forutberegnelighet for bønder, andre grunneier, og borgerne for øvrig. Dersom endringsloven oppheves vil man unngå den tolkningstvil endringsloven gir, og med det også sikre en mer enhetlig praktisering av regelverket.
Flere av de høringsinstansene som tilrår oppheving, er opptatt av at det er behov for å ivareta myrarealene i landet både fordi myra har viktige egenskaper i klimasammenheng, og fordi myr er viktig for det biologiske mangfoldet. Høringsinstanser som har pekt på disse sammenhengene er Statsforvalteren i Rogaland, Fauske kommune, Oslo kommune, Sabima og Naturvernforbundet, Tekna og WWF Verdens naturfond. Enkelte av disse høringsinstansene etterlyser i tillegg til oppheving av lov 11. juni 2021 nr. 82, sterkere virkemidler for å begrense nydyrking av myr. Et eksempel på virkemidler som etterlyses er å flytte avgjørelsesmyndigheten fra kommunen til statsforvalteren. Et annet eksempel er å endre forskrift om nydyrking slik at det ikke skilles mellom dyp og grunn myr.
Alver kommune er kritiske til oppheving av lov 11. juni 2021 nr. 82. Kommunen viser til at den ikke oppfatter det som vanskelig å håndheve jordlova om endringsloven skulle bli satt i kraft. Kommunen gir uttrykk for at det er uheldig at forbudet mot nedbygging av myr bare gjelder landbruk. Det vises til at det er mange utbyggingsprosjekter i Hordaland hvor det er planer om å bygge ned myr. Kommunen viser til at det er et paradoks at bare landbruket skal bære den byrden et slikt forbud innebærer.
5.4 Departementets vurderinger
5.4.1 Departementets utgangspunkt
Myr lagrer karbon, og har også andre egenskaper som legger til rette for stort biologisk mangfold. Myr har også en flomdempende funksjon. I et klimaperspektiv, og i lys av hensynet til biologisk mangfold, økosystemer og flomforebygging, er det derfor behov for å regulere både nydyrking og nedbygging av myr. Flere av høringsinstansene har vært opptatt av dette, og departementet er enig i at det ut fra hensynet til både klima og andre naturvernhensyn er viktig å begrense både nydyrking og nedbygging av myr.
Departementet vil samtidig peke på at reguleringsbehovet må avveies mot andre samfunnshensyn som gjør seg gjeldende. Ønsket om drift av eksisterende landbrukseiendommer og tjenlig arealutnyttelse med framføring av infrastruktur, energiproduksjon og lokalisering av boliger, skoler og næringsvirksomhet er eksempler på dette.
Lovverket inneholder ulike regler som legger til rette for avveininger mellom klima, biologisk mangfold og de aktuelle samfunnshensynene og interessene. Noen sentrale lover i den forbindelse er nevnt i punkt 5.1.2. Lov 11. juni 2021 nr. 82 som ikke er iverksatt, er gjengitt i punkt 2.2.
Departementet mener at det er grunn til å vurdere om loven tar bedre vare på klima, biologisk mangfold mv. og de aktuelle samfunnshensynene enn det gjeldende regler gjør. Loven gjelder både nydyrking og nedbygging av myr. Departementets vurderinger er derfor delt i to deler, en for nydyrking, se punkt 5.4.2, og en for nedbygging, se punkt 5.4.3.
5.4.2 Nydyrking av myr
Lov 11. juni 2021 nr. 82 innebærer at nydyrking av myr bare kan skje hvor hensynet til klima, natur- og kulturlandskap blir ivaretatt ved en helhetlig plan godkjent av kommunen. Departementet oppfatter at loven kan tolkes på flere måter. Følgende to alternativer, som også ble skissert i høringsnotatet s. 3, kan illustrere dette:
Det kan legges til grunn at regelen er et tillegg til reglene om nydyrking av myr i gjeldende forskrift § 5a. Denne tilnærmingen innebærer at regelen trolig fører til strengere regler for nydyrking av myr enn de som gjelder i dag.
Det kan legges til grunn at regelen er et alternativ til gjeldende forskrift. Det vil si at nydyrking generelt blir regulert gjennom nydyrkingsforskriften, mens nydyrking av myrareal blir regulert gjennom endringsloven. Tolkingen innebærer at regelen i nydyrkingsforskriften § 5a må oppheves slik at nydyrking av myr bare er regulert direkte i loven. Regelen åpner for at det er nokså fritt opp til kommunene å fastsette hvor og hvordan nydyrking av myr kan skje.
Departementet oppfatter at formålet med Dokument 8:288 L (2020–2021) var å fastsette mildere regler enn de som gjelder i dag. Lov 11. juni 2021 nr. 82 var et alternativt forslag som både de stortingsrepresentantene som ønsket en strengere lov og de som ønsket mildere regler, sluttet seg til. Forslagene i Dokument 8:288 L (2020–2021) og det alternative forslaget inneholder ingen vurderinger av hvordan forholdet mellom gjeldende regel og endringsloven er å forstå. Forarbeidene til lov 11. juni 2021 nr. 82 kan dermed ikke trekkes inn som særlig støtte for noen av tolkingsalternativene.
Etter departementets syn er det uklart om endringsloven fører til at reglene om nydyrking av myr blir strengere eller mildere enn gjeldende regel i forskriften § 5a. Det er også uklart hvordan forholdet mellom gjeldende regel og endringsloven er å forstå. Løsningen i endringsloven gir dermed ikke uten videre bedre vern mot nydyrking for klima og biologisk mangfold enn det som gjeldende regler gir. Løsningen gir samtidig kommunene og partene i saker som gjelder nydyrking av myr store utfordringer med hvordan regelen kan praktiseres. Dette er utfordringer som ikke kan rettes opp ved rundskriv eller uttalelser.
De uklare reglene i endringsloven innebærer at departementet, i tråd med anmodningsvedtak nr. 928 for 2023 fra Stortinget, foreslår at regelen i endringsloven om nydyrking av myr oppheves. Høringsuttalelsene viser at nesten alle høringsinstansene deler departementets oppfatning på dette punktet.
Departementet har merket seg at flere høringsinstanser etterlyser strammere regler enn i dag når det gjelder nydyrking av myr, blant annet foreslås det at avgjørelsesmyndigheten bør flyttes fra kommunen til statsforvalteren. Gjeldende regler ble vedtatt ved en forskriftsendring 2. juni 2020 nr. 1115, og dispensasjonsmuligheten er begrenset, jf. forskrift om nydyrking § 5a annet ledd. Muligheten for dispensasjon er viktig av hensyn til landbruket. KOSTRA landbruk rapport 35/2023 og 35/2022 viser at kommunene mottok færre søknader i 2022 enn i 2021. Kommunenes avslagsprosent var også høyere i 2022 enn i 2021. Samlet ble det gitt tillatelse til nydyrking av et betydelig lavere myrareal i 2022 enn i 2021. Departementet legger etter dette til grunn at forbudet og dispensasjonsadgangen er ivaretatt på en god måte i kommunene. Departementet vil imidlertid følge med på utviklingen og komme tilbake med forslag til eventuelle justeringer i regelverket hvis det viser seg å være behov for det.
5.4.3 Nedbygging av myr
Lov 11. juni 2021 nr. 82 innebærer at nedbygging av myr bare kan skje hvor hensynet til klima, natur- og kulturlandskap ivaretas gjennom en helhetlig plan godkjent av kommunen.
Det fremgår ikke av loven hva slags nedbygging den gjelder for. Dette fremgår heller ikke av forarbeidene fra Stortinget. Det er dermed uklart om nedbyggingen loven skal regulere er samferdselstiltak, energitiltak, boligbygging, fritid, næring osv., eller om nedbyggingen utelukkende gjelder landbrukets egen nedbygging, for eksempel oppføring av driftsbygninger eller boligbygninger og bygging av landbruksvei mv.
Lov 11. juni 2021 nr. 82 bygger også på at det skal utarbeides en helhetlig plan som skal legges til grunn for kommunens vurdering. Det fremgår ikke av loven eller forarbeidene om planen bare gjelder for ressursene på eiendommen, eller om den gjelder for større områder. Det fremgår heller ikke om eller hvordan endringsloven skal samordnes med plan- og bygningsloven som vanligvis gjelder ved nedbygging av areal.
Departementet mener at henvisningen til helhetlig plan kan tolkes på flere måter. Det kan for eksempel utarbeides en helhetlig plan for den myra det er aktuelt å bygge ned, og for selve byggetiltaket. Skal myra bygges ned uten at nedbyggingen har tilknytning til landbruksdrift, krever tiltaket både et vedtak med hjemmel i jordlova og plan- og bygningsloven. Er nedbyggingen en del av landbruksdriften, kreves bare tillatelse etter jordlova. Et annet eksempel kan også illustrere ulike måter å tolke bestemmelsen på. Vilkåret om en helhetlig plan kan anses som et krav om utredning av alle områder/myrer som kan bygges ned, og kanskje også en prioritering mellom områdene. En slik helhetlig plan kan være en del av kommuneplanen, og kan legges til grunn for avveiningen av hvor det er aktuelt å bygge ned.
Fremstillingen over viser at det heller ikke når det gjelder nedbygging av myr, er klart hvordan loven er å forstå. Det er dermed ikke grunnlag for å mene noe om endringsloven er egnet til å gi myrareal et bedre vern mot nedbygging enn reglene som gjelder i dag. Siden det ikke er klart hvilke nedbyggingstiltak som er omfattet av endringsloven, er det nødvendig å samordne den med plan- og bygningsloven og en rekke sektorlover før loven eventuelt kan settes i kraft. Departementet legger til grunn at avklaringer av hvilke tiltak som er omfattet og samordning til annet regelverk, trolig vil kreve lovendringer.
Departementet er oppmerksom på anmodningsvedtaket av 29. november 2022 som ble fremsatt i tilknytning til Stortingets behandling av statsbudsjettet, se omtale i punkt 2.2. Miljødirektoratet har i en rapport avgitt 1. desember 2023 foreslått endringer i naturmangfoldloven som kan hindre nedbygging av myr. Landbruks- og matdepartementet mener en oppfølging i tråd med Miljødirektoratets rapport er mer egnet til å gi regler for vern av myr enn de som følger av lov 11. juni 2021 nr. 82.
Etter departementets syn er lov 11. juni 2021 nr. 82 uklar på sentrale punkter. Et lovarbeid som tar sikte på et mer generelt vern mot nedbygging av myr, gjør at det ikke vil være behov for loven. Landbruks- og matdepartementet foreslår i tråd med anmodningsvedtak nr. 928 for 2023 fra Stortinget, at regelen om nedbygging av myr oppheves. Omtalen av høringsinstansenes syn i punkt 5.3 viser at et stort flertall av dem som har uttalt seg til forslaget om oppheving støtter det.