3 Harmonisering av organiseringen av nemndene – funksjonsperiode, antall medlemmer og delegering

3.1 Innledning

Nasjonalt klageorgan for helsetjenesten (Helseklage) er sekretariat for fire uavhengige nemnder som behandler klagesaker. Dette er Klagenemnda for behandling i utlandet, Pasientskadenemnda, Statens helsepersonellnemnd og Apotekklagenemnda. Som sekretariat mottar og forbereder Helseklage saker som skal behandles i nemndene. Nemndenes vedtak kan ikke påklages, men kan bringes inn for domstolene.

Organiseringen av klagenemndene er fastsatt i tre ulike regelverk: pasient- og brukerrettighetsloven, pasientskadeloven og helsepersonelloven, med tilhørende forskrifter.

De gjeldende reglene for organisering av klagenemndene har forskjeller både når det gjelder oppnevningsperiode, adgang til gjenoppnevning, antall medlemmer og adgang til å delegere til sekretariatet å fatte vedtak.

Departementet legger til grunn at det til dels er tilfeldigheter som har bidratt til at det er ulike regler for de ulike nemndene. Nemndene med tilhørende regelverk er innført til forskjellig tid, og reglene er plassert i ulike lover og forskrifter.

Etter at nemndene fikk felles sekretariat hos Helseklage er forskjellene blitt mer merkbare.

Endringene som foreslås her i punkt 3 vil gi noe mer ensartede regler. Endringene gjelder Klagenemnda for behandling i utlandet, Statens helsepersonellnemnd og Apotekklagenemnda. Se punkt 3.2 om disse nemndenes oppgaver og saksmengder. Sakstall mv. for Pasientskadenemnda er nevnt i punkt 4.1.

I tillegg til forslagene som behandles her i proposisjonen, foreslo departementet i høringsnotatet en endring i reglene for gjenoppnevning av medlemmer til Helsepersonellnemnda og Apotekklagenemnda. Departementet foreslo at medlemmer skal kunne gjenoppnevnes uten begrensninger i antall ganger, på samme måte som for de to andre klagenemndene. Dette krever ikke lovendring, men en endring i forskrift 21. desember 2000 nr. 1383 om Statens helsepersonellnemnd – organisering og saksbehandling § 3 andre ledd. Departementet vil i en egen prosess vurdere dette forslaget til forskriftsendring.

Det bemerkes at Forvaltningslovutvalget blant annet drøftet bruk av nemnder og felles regulering av grunnleggende saksbehandlingsregler for statlige nemnder som utøver offentlig myndighet. Utvalget foreslo enkelte standardregler for organiseringen av nemnder, jf. NOU 2019: 5 kapittel 30, særlig punkt 30.5. Forslagene er foreløpig ikke fulgt opp. Forslag av relevans for temaene her i proposisjonen er nevnt under de aktuelle punktene.

3.2 Om klagenemndenes saksfelt og sakstall

3.2.1 Klagenemnda for behandling i utlandet

Klagenemnda for behandling i utlandet behandler klager på vedtak fra de regionale helseforetakene om helt eller delvis avslag på dekning av utgifter. Sakene gjelder behandling i utlandet i tilfeller som nevnt i pasient- og brukerrettighetsloven § 2-4 a andre ledd bokstav a. Pasienten har rett til å få utgifter til helsehjelp som mottas i utlandet helt eller delvis dekket dersom det ikke finnes et tilbud i riket eller helsehjelpen i utlandet er dokumentert mer virkningsfull enn den helsehjelpen som tilbys av det offentlige i Norge. Det er et vilkår at pasienten har rett til nødvendig helsehjelp fra spesialisthelsetjenesten etter § 2-1 b. Utgifter til helsehjelp som er besluttet ikke innført i Norge, dekkes ikke, jf. spesialisthelsetjenesteloven § 4-4. Det er nærmere bestemmelser i forskrift 1. desember 2000 nr. 1208 om prioritering av helsetjenester, rett til nødvendig helsehjelp fra spesialisthelsetjenesten, rett til behandling i utlandet og om klagenemnd (prioriteringsforskriften) § 3. Klageordningen fremgår av pasient- og brukerrettighetsloven § 7-2 andre ledd og prioriteringsforskriften § 7. Klagenemnda er nærmere regulert i prioriteringsforskriften kapittel II.

Klagenemnda for behandling i utlandet har de senere år mottatt og behandlet under 30 saker per år.

3.2.2 Helsepersonellnemnda og Apotekklagenemnda

Statens helsepersonellnemnd (Helsepersonellnemnda) og Apotekklagenemnda har delvis felles medlemmer og er begge regulert i helsepersonelloven kapittel 12 og forskrift 21. desember 2000 nr. 1383 om Statens helsepersonellnemnd – organisering og saksbehandling.

Helsepersonellnemnda behandler klager på vedtak fra Helsedirektoratet om avslag på søknad om autorisasjon, lisens og spesialistgodkjenning etter helsepersonelloven § 53, jf. kapittel 9. Nemnda behandler også klager på vedtak fra Statens helsetilsyn om administrative reaksjoner mot helsepersonell og vedtak om avslag på ny autorisasjon mv. etter reglene i helsepersonelloven kapittel 11. Helsepersonellnemnda er et uavhengig organ med helsefaglig og juridisk ekspertise.

I saker etter apotekloven skal nemnda kalle seg Apotekklagenemnda, og sammensetningen av nemnda er da en noe annen. Apotekklagenemnda er klageorgan for vedtak etter apotekloven kapittel 3 til 9 i den utstrekning det er fastsatt av Kongen, jf. § 9-1. Det er i kgl.res. 27. juni 2001 fastsatt at Apotekklagenemnda er klageinstans for vedtak fattet av Statens legemiddelverk etter nærmere angitte bestemmelser i apotekloven kapittel 3, 4, 7 og 8. Klagesakene gjelder for eksempel avslag på konsesjon til drift av apotek, avslag på drift av filialapotek eller vedtak om advarsel til apotekkonsesjonær eller apoteker ved mangelfull eller uforsvarlig drift.

Apotekklagenemnda mottok to klagesaker og behandlet én sak i 2021. I 2020 mottok Apotekklagenemnda én sak, den første siden 2016, da nemnda mottok og behandlet to saker.

Helsepersonellnemnda har en vesentlig større saksmengde. Helsepersonellnemnda mottok 189 saker og behandlet 213 saker i 2021. Tallene for årene 2017 til 2020 varierte mellom 258 og 344 mottatte saker og mellom 198 og 406 behandlede saker. Nemnda mottok og behandlet i 2016 noe under 200 saker, men hadde også noen tidligere år en større saksmengde.

Helsepersonellnemnda behandler som nevnt klager over flere typer vedtak både fra Helsedirektoratet og Statens helsetilsyn. Blant sakene Helsepersonellnemnda behandler er det gjennomgående atskillig flere klager over vedtak fra Helsedirektoratet enn fra Helsetilsynet.

Helsedirektoratet mottok i 2021 rundt 27 600 saker om søknad om autorisasjon eller lisens. Samme år ble det innvilget om lag 17 200 autorisasjoner og 5 600 lisenser fordelt på de 29 helsepersonellgruppene. Det ble gitt om lag 1 100 avslag. Tallene for 2020 var litt lavere, men i samme størrelsesorden. I tillegg kommer saker om spesialistgodkjenning.

Statens helsetilsyn ga 230 administrative reaksjoner til helsepersonell i 2021, mot 209 i 2020. De samme årene behandlet Helsetilsynet henholdsvis 128 og 168 søknader om ny eller begrenset autorisasjon eller ny rekvireringsrett etter tilbakekall av autorisasjon mv. I disse sakstypene fattes det gjennomgående flere vedtak om avslag enn innvilgelse.

3.3 Utvidelse av oppnevningsperioden for medlemmene av Klagenemnda for behandling i utlandet fra to til tre år

3.3.1 Gjeldende rett og forslaget i høringsnotatet

Medlemmer og varamedlemmer til Klagenemnda for behandling i utlandet oppnevnes for to år, jf. pasient- og brukerrettighetsloven § 7-2 andre ledd fjerde punktum. Etter femte punktum kan medlemmer og varamedlemmer gjenoppnevnes. Det er ikke fastsatt noen begrensning i adgangen til gjenoppnevning.

Klagenemnda for behandling i utlandet har siden 2004 vært hjemlet i pasient- og brukerrettighetsloven § 7-2. Klageordningen er en videreføring av Klagenemnda for bidrag til behandling i utlandet som ble opprettet i 1999 og som behandlet klager på Rikstrygdeverkets vedtak etter folketrygdloven daværende § 5-22 andre ledd, jf. folketrygdloven daværende § 20-7. Denne nemnda hadde en oppnevningsperiode på fire år. Ved endringen foreslo departementet en periode på to år uten at dette er nærmere begrunnet i forarbeidene, jf. Ot.prp. nr. 63 (2002–2003) punkt 7.5.2 og 9.1.

Medlemmer og varamedlemmer til Pasientskadenemnda oppnevnes for tre år. Det samme gjelder Helsepersonellnemnda og Apotekklagenemnda.

I høringsnotatet foreslo departementet at oppnevningsperioden utvides fra to til tre år for Klagenemnda for behandling i utlandet, slik at man får like regler for alle nemndene når det gjelder oppnevningsperiode.

En slik utvidelse forutsetter endring i pasient- og brukerrettighetsloven § 7-2 andre ledd fjerde punktum og i prioriteringsforskriften § 9 tredje ledd første punktum.

3.3.2 Høringsinstansenes syn

De få av instansene som spesielt har nevnt forslaget om å utvide oppnevningsperioden for Klagenemnda for behandling i utlandet fra to til tre år, er positive. Dette er Advokatforeningen, Den norske tannlegeforening og Helseklage.

3.3.3 Departementets vurdering og forslag

Det kom i høringen ingen innvendinger mot økning av oppnevningstiden fra to til tre år for medlemmer av Klagenemnda for behandling i utlandet. Departementet kan ikke se noen argumenter som taler mot en slik forlengelse og opprettholder forslaget.

Selv om det er adgang til gjenoppnevning av medlemmer, om ønskelig flere ganger, synes det hensiktsmessig med en oppnevningstid på tre år også for Klagenemnda for behandling i utlandet.

Nemnda behandler bare mellom 15 og 30 saker per år. Dette kan også tale for en oppnevningstid på mer enn to år, slik at medlemmene får mer erfaring i løpet av en oppnevningsperiode. Det er mye arbeid for nemndsmedlemmene i oppstarten i og med at de må sette seg inn i feltet og opparbeide kompetanse, samtidig som de ikke behandler svært mange saker i løpet av en oppnevningsperiode på to år.

Det bemerkes at Forvaltningslovutvalget foreslo en normalregel om oppnevning av nemndsmedlemmer for fire år med adgang til én gjenoppnevning, med mulighet for avvikende regler i særlovgivningen for den enkelte nemnd. Se NOU 2019: 5 punkt 30.5.2. Utvalgets forslag er foreløpig ikke fulgt opp.

Utvidet oppnevningsperiode vil medføre en ressursbesparelse for de instanser som er involvert i oppnevningsprosessen, ved at den vil skje hvert tredje år i stedet for hvert annet år. Oppnevning av nemndsmedlemmer er et ressurskrevende arbeid både for departementet og for Helseklage som bistår departementet med å finne egnede kandidater.

På denne bakgrunn foreslår departementet en endring i pasient- og brukerrettighetsloven § 7-2 andre ledd fjerde punktum slik at oppnevningsperioden blir tre år som for de andre klagenemndene på helsefeltet.

Det foreslås at endringen får virkning fra første oppnevningsperiode etter ikrafttredelsen av lovendringen.

3.4 Reduksjon i antall medlemmer i Helsepersonellnemnda og Apotekklagenemnda

3.4.1 Gjeldende rett og forslaget i høringsnotatet

Helsepersonellnemnda og Apotekklagenemnda har syv medlemmer, fordelt på tre jurister, tre personer med helsefaglig bakgrunn og en legrepresentant, jf. helsepersonelloven § 69 andre ledd. «I særlige tilfeller» kan nemnda treffe vedtak når den består av fem medlemmer, så fremt dette er leder, en av de øvrige juristene, to medlemmer med helsefaglig bakgrunn og legrepresentanten, jf. forskrift 21. desember 2000 nr. 1383 om Statens helsepersonellnemnd – organisering og saksbehandling § 7 andre ledd. Dette kan være aktuelt for eksempel ved inhabilitet eller frafall på grunn av sykdom, dersom heller ikke varamedlemmet kan møte.

Klagenemnda for behandling i utlandet har fem medlemmer. Pasientskadenemnda skal som hovedregel settes med tre medlemmer i den enkelte sak. Lederen kan bestemme at nemnda skal settes med fem medlemmer når sakens vanskelighetsgrad gjør det nødvendig.

Departementet foreslo i høringsnotatet at antallet medlemmer i Helsepersonellnemnda og Apotekklagenemnda reduseres fra syv til fem. Dette ville innebære at nemndene ble redusert med en jurist og et helsefaglig medlem. Forholdstallet mellom disse yrkesgruppene ville da være uendret.

En slik reduksjon forutsetter endringer i helsepersonelloven § 69 andre ledd og i forskrift 21. desember 2000 nr. 1383 om Statens helsepersonellnemnd – organisering og saksbehandling §§ 4 og 7.

3.4.2 Høringsinstansenes syn

Høringsinstansene er delt i synet på forslaget om å redusere antall medlemmer i Helsepersonellnemnda og Apotekklagenemnda fra syv til fem.

Apotekforeningen, Den norske tannlegeforening, Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon, Helseklage og Norsk Sykepleierforbund støtter forslaget eller har ikke innvendinger.

Norsk Sykepleierforbund uttaler:

NSF har ingen innvendinger mot dette. Vi har merket oss diskusjonen om opprettelse av en «pool» for å sikre tilgang til medlemmer med relevant helsefaglig bakgrunn. Vi ser at dette kunne vært en mulig løsning, men vurderer i denne omgang at behov for særskilte yrkesfaglige vurderinger også kan avhjelpes gjennom innhenting av en sakkyndig vurdering.

Helseklage bemerker:

Nemndvedtakene for Helsepersonellnemnda er grundig forberedt av sekretariatet. Det fremstår som kostnadskrevende at Helsepersonellnemnda har syv medlemmer. Vi antar imidlertid, som departementet, at en reduksjon av nemndmedlemmer vil føre til et noe større behov for å bruke sakkyndige i enkeltsaker. Fordelen med å bruke sakkyndige er at vi kan sikre riktig spesialistkompetanse i den enkelte saken, der det er behov for det. Skriftlige uttalelser fra sakkyndige vil kunne lette saksforberedelsen i sekretariatet. Nødvendige avklaringer kan gjøres før nemndbehandling og parten vil i mange tilfeller ha mulighet til å kommentere den sakkyndiges uttalelse før vedtaket treffes.

Helsedirektoratet har ikke uttalt seg spesielt om dette forslaget, men har bemerket at «på et overordnet nivå vurderer vi at forslagene gjennomgående er godt utredet, begrunnet og balansert, herunder når det gjelder forholdet til effektivitets- og rettssikkerhetshensyn».

Norsk psykologforening uttaler seg ikke direkte om reduksjon av antall medlemmer, men argumenterer for at Helsepersonellnemnda fortsatt må ha et psykologmedlem. Det pekes blant annet på at psykologprofesjonen ikke er harmonisert etter EU/EØS-reglene, i motsetning til mange av de store helseprofesjonene, som sykepleier og lege, og at autorisasjonssaker om utdanning i andre land er krevende saker hvor det trengs spesifikk fagkompetanse. Det heter videre:

Psykologprofesjonen er svært mangeartet i Europa, noe EUs såkalte Mutual Evaluation fra 2013 – 2016 tydelig viste. Psykologstudiet er blant de mest populære i Norge med skyhøye karakterkrav. Svært mange tar derfor psykologutdannelse i andre europeiske land. Selv om det trolig nærmer seg en avklaring for ELTE-studentene, kommer det stadig utdannede fra andre land som søker og får avslag på autorisasjon som psykolog. Saksmengden for denne kategorien vil derfor neppe avta vesentlig. Snarere vil sakene bli mer kompliserte siden muligheten for å sette sammen studieløp nærmest er ubegrenset med stadig nye kombinasjoner.

Klage på avslag på søknad om autorisasjon fra slike nye kombinasjoner vil kreve permanent relevant fagkyndighet i nemda. Det er grunnen til at Helsepersonellnemda må opprettholde psykolog som fast medlem. […]

Det er heller ikke slik at psykologisk kompetanse er irrelevant i mange av de administrative reaksjonssakene mot leger og sykepleiere. Disse sakene dreier seg ofte om utilbørlig adferd overfor pasienter og har derfor større behov for psykologisk, enn medisinsk eller sykepleiefaglig ekspertise. Det gjelder ikke minst en vurdering av alvorlighet og omfang de psykologiske skadene som er påført pasientene. Men det gjelder først og fremst den faglige vurderingen av helsepersonellets mulighet for – og varighet av – nødvendig rehabilitering for å kunne få sin autorisasjon tilbake.

Selv om tilsynssakene mot psykologer er av begrenset omfang er behovet for spesifikk fagkompetanse like viktig her. Også tilsynssaker mot helsepersonell med psykiske plager vil få en mer faglig solid behandling med psykolog som fortsatt fast medlem av nemda.

Advokatforeningen, Bergen kommune, Den norske legeforening, Helsepersonellnemnda, Mental Helse og Psykologisk institutt ved Universitetet i Oslo støtter ikke forslaget om reduksjon i antall medlemmer.

Helsepersonellnemnda legger til grunn at lege og sykepleier i alle tilfeller må være medlem av nemnda, og at en reduksjon derfor vil innebære at psykologmedlemmet og advokatmedlemmet fjernes. Nemnda mener en slik reduksjon vil medføre store ulemper for nemndas arbeid. De mener kompetansen vil bli redusert og at det er risiko for lavere tillit hos helsepersonell og publikum, samt at saksbehandlingstiden må forventes å øke. Eventuelle økonomiske besparelser vil være beskjedne, og uansett kan det ikke forsvare en slik svekkelse av nemnda. Videre uttaler nemnda blant annet:

Helseklage har særlig begrunnet forslaget med at rettsområdet til Helsepersonellnemnda ikke er mer komplekst enn sakene Pasientskadenemnda behandler, og at det er unødig kostnadskrevende med en så stor nemnd som i dag. Nemnda finner en forsøksvis sammenlikning mellom rettsområdenes kompleksitet lite fruktbart. Statens helsepersonellnemnd behandler saker over et vidt spekter av juridiske og helsefaglige problemstillinger, med et stort innslag av EØS-rett. Nemnda erfarer stadig at tre juridiske medlemmer er av vesentlig betydning for å opprettholde og utvikle nemndas samlede kompetanse. Nemndleder (og dermed også nestleder) «bør ha dommererfaring, jf. Forskrift om Statens helsepersonellnemnd § 1 andre ledd, og dette har blitt praktisert fra nemndas opprettelse. Fast praksis har vært at den tredje juristen er praktiserende advokat. Dette oppleves som en langt på vei ideell sammensetning; fjernes en av juristmedlemmene vil nemndas kompetanse reduseres og noe av dynamikken i meningsutvekslingen forsvinne.

Det understrekes at mange av tilsynssakene gjelder klage over fratakelse av eller suspensjon av autorisasjon/lisens. Det står svært mye på spill for klagerne, som i praksis er ilagt yrkesforbud. Det er ikke uvanlig med dissens i nemnda i disse sakene. En nemnd på syv medlemmer er garantist for at alle viktige oppfatninger kommer fram, styrker rettssikkerheten og formodentlig klagernes og helsevesenets tillit til at sakene undergis en grundig behandling. Det er riktig – som påpekt av Helseklage – at nemndas sekretariat legger frem innstillinger som regelmessig holder et godt nivå. Innstillingene danner imidlertid grunnlag for nemndas behandling, og skal ikke være en erstatning for denne‚ i så fall kan nemndbehandlingen bli (oppfattet som) sandpåstrøing.

[…]

Det pekes videre på at oppnevning av sakkyndige er tidkrevende, og at det tidvis har vært vanskelig å finne gode sakkyndige med relevant bakgrunn, og som er habile og interessert i oppgaven. Ved behov for flere sakkyndige, grunnet slanking av nemnda, må denne utfordringen forventes å vokse.

Nemnda erfarer dessuten at oppnevning av sakkyndige nærmest uten unntak resulterer i til dels betydelig lengre saksbehandlingstid. Klageren, ofte med advokat, skal få uttale seg om valg av sakkyndige og kan komme med ønsker til mandatet. Når utredningen er ferdig må den oversendes klageren som kan ha innvendinger og/eller ønske tilleggsuttalelse fra den/de sakkyndige.

Dette vil medføre betydelig arbeid for nemndas sekretariat, noe som vil gå utover saksbehandlingstiden, også for saker der sakkyndig ikke er oppnevnt.

Den økonomiske besparelsen det innebærer å redusere nemnda fra fem til syv medlemmer, kan fort bli spist opp av økte kostnader til sakkyndige.

Nemnda understreker også viktigheten av å beholde et medlem med psykologkompetanse.

Psykologisk institutt ved Universitetet i Oslo nevner mange av de samme argumentene som Helsepersonellnemnda.

Advokatforeningen legger til grunn at en reduksjon i antall medlemmer vil innebære at psykologen og advokaten fjernes. Etter Advokatforeningens syn vil dette svekke rettssikkerheten og den faglige bredden som gjør at sakene får en grundig behandling. Det heter i uttalelsen:

Effektivitet og kostnader må ses i lys av behovet for faglig kunnskap, allsidighet og representasjon av forskjellige interesser.

Advokaten har en særlig uavhengig rolle. Advokatmedlemmets råd og handlinger skal gis uten påvirkning av uvedkommende interesser og hensyn. Advokaten har en praktisk erfaring i å håndtere flere ulike partsinteresser og muligens en bedre evne til å forstå klagers synspunkter. Advokatforeningen mener at advokaten har en viktig rolle i nemnda med et noe annet perspektiv på faktum og jus enn de to øvrige juristmedlemmene. Advokatmedlemmet i nemnda styrker derfor rettssikkerheten og tilliten til nemndas saksbehandling og avgjørelser.

En reduksjon av helsepersonellet i nemnda fra tre til to medlemmer der psykologmedlemmet tas bort vil etter Advokatforeningens syn medføre at den faglige bredden av helsepersonell i nemnda svekkes. Psykologen har en viktig rolle i nemnda i klagesaker som for eksempel; psykologutdanning, tilsynssaker og saker som gjelder helsepersonell som har mistet autorisasjon/lisens grunnet psykisk sykdom. Dersom psykologmedlemmet tas bort, kan dette etter Advokatforeningens syn medføre økte kostnader til oppnevning av sakkyndige og resultere i lengre saksbehandlingstid.

Den norske legeforening uttaler:

Vi mener det vil være særlig uheldig å redusere antallet helsepersonell, da det er viktig å sikre en bred, faglig diskusjon basert på sammensatt og ulik kunnskap og erfaring.

Som fremhevet av forvaltningslovutvalget kan effektivitets- og kostnadssynspunkter tale for å begrense antall medlemmer, men antallet må også ses i lys av behovet for ulik fagkunnskap, allsidighet og representasjon av forskjellige interesser, samt bred vurdering der medlemmer med ulik bakgrunn og kunnskap tar del i avgjørelsen.

Nemnda fatter ofte vedtak med store konsekvenser for den det gjelder, og det er viktig å sikre legitimitet og tillit, samt gode, faglig forankrede vedtak. Særlig i saker om administrative reaksjoner ved brudd på helsepersonelloven mener vi hensynet til fagkunnskap og bredde i diskusjonen og beslutningsgrunnlaget er sentralt. Dette vil også gjelde i saker som ikke direkte handler om faglig forsvarlighet i selve yrkesutøvelsen, men også forhold som rusmiddelmisbruk eller annen atferd uforenelig med yrkesutøvelsen.

[---]

Vi er enig i at det ikke alltid vil være behov for kunnskap innenfor det særskilte fagområdet til den helsepersonellgruppen klageren tilhører, men det sikrer legitimitet og tillit til avgjørelsen at den bygger på et solid faglig grunnlag. Vi mener det er en forutsetning at en nemnd som skal behandle spørsmål om faglig forsvarlighet i helsetjenesten har minst ett medlem med medisinsk kompetanse. Det er med andre ord nødvendig at lege fortsatt skal være fast medlem av nemnda.

[---]

[…] Det må legges til grunn at dersom antall medlemmer reduseres, vil det være nødvendig med en økt bruk av eksterne sakkyndige. Dette må tas med i vurderingen av hvor effektivitets- og konstandsbesparende forslaget til reduksjon av faste medlemmer vil være.

Uavhengighet og bred faglig sammensetning var viktige hensyn som lå bak opprettelsen av Helsepersonellnemnda, som vi mener det er viktig å ivareta.

3.4.3 Departementets vurdering

Blant høringsinstansene er det om lag like mange som støtter eller ikke har innvendinger mot forslaget, og som ikke støtter det. Også blant helsepersonellorganisasjonene er det delte meninger. Departementet har vurdert forslaget på ny i lys av høringsuttalelsene. Det er fremkommet vektige argumenter for å beholde dagens ordning, og departementet har under noe tvil kommet til at forslaget i høringsnotatet ikke bør opprettholdes.

Forslaget i høringsnotatet bygget på forslag fra Helseklage som var bedt om å foreslå ulike løsninger for å harmonisere organiseringen av klagenemndene på helsefeltet. Det er bare Helsepersonellnemnda og Apotekklagenemnda som har så mange som syv medlemmer. Begrunnelsen for forslaget om reduksjon av antall nemndsmedlemmer var i hovedsak at det er unødig kostnadskrevende med en så stor nemnd som i dag. Helseklage viste til at rettsområdet til Helsepersonellnemnda og Apotekklagenemnda ikke er mer komplekst enn sakene Pasientskadenemnda behandler, og at et uavhengig sekretariat utarbeider grundige innstillinger.

Som Forvaltningslovutvalget påpekte i NOU 2019: 5, må antall medlemmer i en nemnd sees i sammenheng med hva slags saker nemnda skal behandle, og hva som er begrunnelsen for å legge avgjørelsene til en nemnd. Effektivitets- og kostnadssynspunkter taler for å begrense antall medlemmer, men antallet må også ses i lys av behovet for ulik fagkunnskap, allsidighet og representasjon av forskjellige interesser. Utvalget uttalte at fem medlemmer trolig vil være et passende antall for mange nemnder. Utvalget antok at det likevel vil variere så mye at det ikke er hensiktsmessig å ta inn i forvaltningsloven en normalregel om antall medlemmer.

Departementet ser at det av ulike grunner kan være hensiktsmessig å beholde en nemnd med syv medlemmer på dette feltet, samtidig som en reduksjon av antall medlemmer ikke nødvendigvis vil innebære en vesentlig besparelse. Det legges til grunn at det ville bli økt behov for å oppnevne sakkyndige. Dette medfører kostnader og ekstra trinn i saksbehandlingen, som vil kunne øke saksbehandlingstiden. På den andre siden kan bruk av sakkyndige etter omstendighetene ha visse fordeler, slik Helseklage har påpekt.

Departementet er kommet til at en eventuell kostnadsbesparelse ved en mindre nemnd og arbeidsbesparelsen som følge av at det bare skulle oppnevnes fem medlemmer, trolig ikke veier opp for ulempene med hensyn til nemndas faglige bredde og kompetanse som beskrevet i noen av høringsuttalelsene.

3.5 Delegering til sekretariatet – Helsepersonellnemnda, Apotekklagenemnda og Klagenemnda for behandling i utlandet

3.5.1 Gjeldende rett og forslaget i høringsnotatet

Etter gjeldende rett kan en nemnd ikke delegere avgjørelseskompetanse internt – til nemndsmedlemmer eller sekretariat – når det ikke foreligger hjemmel i lov eller annet kompetansegrunnlag. Unntak gjelder avgjørelser om saksbehandlingen. Se NOU 2019: 5 Ny forvaltningslov punkt 30.5.6.

Pasientskadenemndas leder har adgang til å delegere til sekretariatet å avgjøre saker på vegne av nemnda, jf. pasientskadeloven § 16 syvende ledd. For de andre nemndene er det ikke fastsatt tilsvarende adgang til delegering. For Helsepersonellnemnda og Apotekklagenemnda er det fastsatt at leder alene kan treffe avgjørelser av prosessuell karakter, eller delegere til sekretariatet å treffe slike avgjørelser, jf. forskrift 21. desember 2000 nr. 1383 om Statens helsepersonellnemnd – organisering og saksbehandling § 7 første ledd andre punktum. Andre avgjørelser kan ikke delegeres. Regelverket for Klagenemnda for behandling i utlandet har ingen bestemmelser om delegering til sekretariatet.

Departementet foreslo i høringsnotatet at lederen for Helsepersonellnemnda og Apotekklagenemnda gis hjemmel til å bestemme at sekretariatet kan treffe avgjørelser på vegne av nemnda, og tilsvarende for lederen for Klagenemnda for behandling i utlandet.

Det ble i høringsnotatet foreslått nye bestemmelser om dette i

• helsepersonelloven § 69 nytt tredje ledd

• forskrift 21. desember 2000 nr. 1383 om Statens helsepersonellnemnd – organisering og saksbehandling § 7

• pasient- og brukerrettighetsloven § 7-2 andre ledd nytt sjette punktum

• forskrift 1. desember 2000 nr. 1208 om prioritering av helsetjenester, rett til nødvendig helsehjelp fra spesialisthelsetjenesten, rett til behandling i utlandet og om klagenemnd (prioriteringsforskriften) § 11.

3.5.2 Høringsinstansenes syn

Mange av høringsinstansene støtter eller har ikke innvendinger mot forslaget om adgang for nemndsleder til å delegere til sekretariatet å treffe avgjørelser på vegne av nemnda. Uttalelsene gjelder i første rekke Helsepersonellnemnda selv om forslaget også omfatter Apotekklagenemnda og Klagenemnda for behandling i utlandet.

Det er bare Helseklage som spesielt har nevnt delegering til sekretariatet for så vidt gjelder Klagenemnda for behandling i utlandet. Helseklage støtter forslaget og slutter seg til vurderingen av at delegering sjeldnere vil være aktuelt for denne nemnda enn for de andre nemndene.

Ingen har spesielt kommentert delegering fra Apotekklagenemnda. Apotekforeningen har mer generelt uttalt at de ikke har innvendinger mot endringene som er foreslått for Apotekklagenemnda.

Advokatforeningen, Den norske legeforening, Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon, Helsedirektoratet, Helseklage, Helsepersonellnemnda, Mental Helse, Psykologisk institutt ved Universitetet i Oslo og Sørlandet sykehus er positive til forslaget om delegeringsadgang. Enkelte bemerker imidlertid at det bør reguleres nærmere hvilke typer avgjørelser som kan delegeres.

Den norske legeforening uttaler:

Vi er positive til grep som kan bidra til å effektivisere saksbehandlingen og kortere saksbehandlingstid, og støtter som utgangspunkt forslaget.

Vi er imidlertid opptatt av at det ikke må gå utover klagers rettsikkerhet, svekke kvaliteten på avgjørelsene eller gå utover nemndas uavhengighet. Som Forvaltningslovutvalget har påpekt, er myndighet gjerne lagt til en nemnd for å sikre en bred vurdering der medlemmer med ulik bakgrunn og kunnskap tar del i avgjørelsen, og for at avgjørelsene skal tas i fellesskap etter diskusjon.

En slik delegering vil derfor forutsette at adgangen begrenses, både i omfang og sakstype, og at dette bør lovfestes i § 7, evt. at det utarbeides tydelige retningslinjer. Dette vil også sikre større grad av forutsigbarhet og likebehandling.

Sørlandet sykehus HF har lignende synspunkter:

Vi støtter at det det gis delegasjonsadgang for enkelte typer vedtak, men vil understreke at det bør settes tydelige rammer for i hvilke saker dette kan gjøres. En nærmere regulering bør fortrinnsvis fremgå av loven, eventuelt forskrifter. Klagenemndene behandler saker der tverrfaglig kompetanse og samlet drøfting har stor verdi. Vedtaksmyndighet i slike saker bør ikke kunne delegeres. Et eksempel her kan være klagesaker på som dreier seg om Helsetilsynets vedtak om tilbakekall av autorisasjon.

Helsedirektoratet bemerker at de rammene for delegasjonsadgangen som er beskrevet i høringsnotatet vil ivareta klagernes rettssikkerhet, samtidig som delegering vil kunne gi merkbare effektivitetsgevinster i den totale saksbehandlingstiden.

Helsepersonellnemnda understreker i sin uttalelse at de sakene som nemnda vil overlate til sekretariatet å avgjøre vil være «enkle, trivielle eller rutinemessige saker».

Norsk Sykepleierforbund uttaler:

Forslaget innebærer, etter det NSF kan se, en tilsynelatende ubegrenset adgang for nemnda til å delegere avgjørelsesmyndigheten til sekretariatet. Det er for NSF ikke klart i hvilke tilfeller en slik hjemmel først og fremst tenkes benyttet. Etter vår vurdering bør en slik delegeringsadgang kun gis i særskilt angitte tilfeller, enten direkte i loven eller i forskrift.

Brukerutvalget ved Akershus universitetssykehus bemerker at delegeringsadgang vil effektivisere saksbehandlingen, men at det må foretas en vurdering av type sak og juridiske føringer i forkant.

Den norske tannlegeforening støtter ikke forslaget og uttaler:

Det er uttrykkelig sagt i høringsnotatet at forslaget om delegering ikke er begrenset til enkelte sakstyper eller på annet vis. NTF finner at dette er svært problematisk og mener dette vil svekke helsepersonells rettssikkerhet i betydelig grad. Beslutningsmyndighet blir gjerne lagt til en nemnd for å sikre en bred vurdering der medlemmer med ulik bakgrunn og kunnskap tar del i avgjørelsen, og for at avgjørelsene skal tas i fellesskap etter diskusjon.

Særlig klagesaker knyttet til helsepersonellets autorisasjon og reaksjoner etter tilsynssaker bør fremdeles behandles i nemnd – som i dag.

Norsk Pasientforening, Pasientskadeforeningen og Personskadeforbundet LTN er kritiske hva gjelder praksis for delegering fra Pasientskadenemnda til sekretariatet og mener det er behov for en evaluering av behandlingen av pasientskadesaker.

3.5.3 Departementets vurdering og forslag

3.5.3.1 Helsepersonellnemnda og Apotekklagenemnda

Departementet opprettholder forslaget om at lederen for Helsepersonellnemnda og Apotekklagenemnda gis adgang til å overlate til Helseklage som sekretariat å treffe avgjørelser på vegne av nemnda. Dette vil gjelde også avgjørelser som avslutter en klagesak, for eksempel vedtak om å innvilge eller avslå autorisasjon som helsepersonell, ikke bare avgjørelser av prosessuell karakter som i dag.

Det antas at slik delegering i praksis bare vil være aktuelt for Helsepersonellnemnda, siden Apotekklagenemnda behandler svært få saker. Men nemndene har felles regelverk, og slik forslaget til endring i helsepersonelloven § 69 er utformet, vil det i prinsippet gjelde for begge nemndene.

Enkelte av høringsinstansene har uttrykt skepsis til en delegeringsadgang som ikke er nærmere regulert, og særlig med tanke på saker som gjelder klage over Helsetilsynets vedtak om tilbakekall av autorisasjon eller andre reaksjoner i tilsynssaker.

Departementet legger til grunn at det sjelden eller aldri vil være aktuelt å delegere saker som gjelder administrative reaksjoner. Slike saker er som oftest enkeltstående og med individuelle trekk på en annen måte enn en del saker om innvilgelse av autorisasjon eller lisens hvor søkerne har samme utdanning eller andre fellestrekk. Delegering vil derfor i hovedsak være aktuelt i saker som gjelder klage over Helsedirektoratets avslag på autorisasjon mv. Som nevnt i høringsnotatet mener departementet at delegering til sekretariatet særlig kan være aktuelt når nemnda har fattet en prinsippavgjørelse om tilsvarende forhold. Men den foreslåtte adgangen til delegering vil også kunne brukes i andre situasjoner. Lederen må nøye vurdere hvilke saker dette er aktuelt for.

Som Forvaltningslovutvalget påpekte er myndighet gjerne lagt til en nemnd for å sikre en bred vurdering der medlemmer med ulik bakgrunn og kunnskap tar del i avgjørelsen, og for at avgjørelsene skal tas i fellesskap etter diskusjon. Utvalget mente dette taler mot at organet skal ha fri adgang til å delegere avgjørelseskompetanse internt, men pekte på at det kan oppstå situasjoner med stort arbeidspress og at noen avgjørelser kan være enkle, trivielle eller rutinemessige. Utvalget foreslo å lovfeste at kollegiale organer kan delegere sin myndighet til lederen, ett eller flere medlemmer eller til sekretariatet hvis det er bestemt i lov eller forskrift, eller hvis det ellers er bestemt av oppnevningsmyndigheten, jf. NOU 2019: 5 punkt 30.5.6.

Helsepersonellnemnda har i sin høringsuttalelse understreket at de sakene som nemnda vil overlate til sekretariatet å avgjøre vil være enkle, trivielle eller rutinemessige saker.

Departementet legger til grunn at delegeringsadgang innenfor de nevnte forutsetningene vil ivareta klagernes rettssikkerhet, samtidig som det vil kunne gi merkbare effektivitetsgevinster, særlig i perioder der Helsepersonellnemnda behandler mange saker med lignende saksforhold.

Departementet ser på denne bakgrunn ikke behov for en nærmere lovregulering av delegeringsadgangen. Se utkast til nytt tredje ledd i helsepersonelloven § 69.

Det foreslås at endringen får virkning fra ikrafttredelsen av endringsloven uavhengig av om dette faller sammen med en ny oppnevningsperiode.

Departementet vil i en egen prosess vurdere utformingen av en ny forskriftsbestemmelse i forskrift 21. desember 2000 nr. 1383 om Statens helsepersonellnemnd – organisering og saksbehandling.

3.5.3.2 Klagenemnda for behandling i utlandet

Departementet opprettholder forslaget om at lederen for Klagenemnda for behandling i utlandet gis adgang til å overlate til Helseklage som sekretariat å treffe avgjørelser på vegne av nemnda. Slik delegering vil i praksis være aktuelt sjeldnere enn for Helsepersonellnemnda, men det antas at det likevel kan være aktuelt i enkelte tilfeller. Delegeringsadgangen vil også gjelde avgjørelser som avslutter en klagesak, ikke bare avgjørelser av prosessuell karakter. Lederen må nøye vurdere om en sak er egnet for delegering, jf. tilsvarende under punkt 3.5.3.1.

Departementet ser ikke behov for å lovregulere delegeringsadgangen nærmere enn den foreslåtte bestemmelsen i pasient- og brukerrettighetsloven § 7-2 andre ledd nytt sjette punktum.

Det foreslås at endringen får virkning fra ikrafttredelsen av endringsloven uavhengig av om dette faller sammen med en ny oppnevningsperiode.

Departementet vil i en egen prosess vurdere utformingen av en ny bestemmelse i prioriteringsforskriften.