5 Endringer i folketrygdloven kapittel 21 – lovhjemmel for Helseklage til å innhente opplysninger uten samtykke i saker etter folketrygdloven og Helseklages taushetsplikt i slike saker mv.

5.1 Innledning og bakgrunn

Her i punkt 5 foreslås endringer i folketrygdloven. Forslagene er særlig knyttet til Nasjonalt klageorgan for helsetjenesten (Helseklage) som behandler klager over Helfos vedtak etter lovens kapittel 5 om stønad ved helsetjenester mv. Endringene gjelder først og fremst Helseklages adgang til å innhente opplysninger som er nødvendige for klagebehandlingen, og Helseklages taushetsplikt.

Helsedirektoratet forvalter folketrygdloven kapittel 5, jf. lovens § 21-11 a første ledd. Kapittel 5 med forskrifter regulerer stønad til medlemmer av folketrygden ved helsetjenester utenfor sykehus. Stønaden skal gi hel eller delvis kompensasjon for nødvendige utgifter til helsetjenester. Dette gjelder helsehjelp hos blant annet lege, fysioterapeut og psykolog, og hos tannlege ved visse tilstander. Videre er stønad til spesielt medisinsk utstyr og forbruksmateriell og legemidler (blåreseptordningen) regulert i kapittel 5. Det samme gjelder egenandelstak og stønad til helsetjenester i utlandet og visse andre tilskudd og bidrag relatert til helsetjenester mv.

Stønad utbetales i stort omfang gjennom direkteoppgjørsordninger, slik at pasienten bare betaler egenandel og slipper å sende søknad om refusjon.

Folketrygdloven kapittel 21 inneholder regler for saksbehandling i trygdesaker. Disse gjelder i utgangspunktet for Arbeids- og velferdsforvaltningen (NAV) som behandler de fleste typer saker etter folketrygdloven. Noen av bestemmelsene i kapittel 21 er aktuelle også i forbindelse med ytelser etter kapittel 5. Flere av bestemmelsene har ordlyden «Arbeids- og velferdsetaten, Helsedirektoratet eller det organ Helsedirektoratet bestemmer». Noen bestemmelser har ordlyden «Arbeids- og velferdsdirektoratet, Helsedirektoratet og særskilt utpekte enheter», og enkelte nevner bare de to direktoratene.

I tillegg er det gitt noen regler om saksbehandling m.m. etter kapittel 5 i en egen bestemmelse, § 21-11 a.

I § 21-11 a andre ledd første punktum heter det at vedtak om ytelser etter kapittel 5 fattes av Helsedirektoratet. Helsedirektoratet kan delegere vedtakskompetansen til underliggende organer eller, etter godkjenning fra departementet, til Arbeids- og velferdsdirektoratet, jf. andre punktum. Vedtakskompetanse i saker etter kapittel 5 er lagt til Helsedirektoratets ytre etat Helfo. Saksbehandlingsreglene i folketrygdloven kapittel 21 innebærer at Helfo har hjemmel til å innhente nødvendige opplysninger mv., jf. blant annet §§ 21-3 og 21-4. Det vises til formuleringen «Helsedirektoratet eller det organ Helsedirektoratet bestemmer».

Helseklage er klageinstans i saker etter kapittel 5, jf. § 21-11 a andre ledd tredje punktum og § 21-12 første ledd andre punktum.

Klagesakene Helseklage behandler etter folketrygdloven kapittel 5 er av ulik karakter. En stor andel av klagene gjelder avslag på stønad til legemidler etter individuell søknad under blåreseptordningen, eller avslag på stønad til dekning av utgifter til helsetjenester i et annet EØS-land. Helseklage behandler også en del klagesaker vedrørende stønad til dekning av utgifter til spesielt medisinsk utstyr og forbruksmateriell, og enkelte saker knyttet til bidrag til spesielle formål og stønad ved yrkesskade. En annen type klagesak er klage fra leverandører på vedtak vedrørende opptak av produkter på produkt- og prislister i tilknytning til blåreseptordningen, og vedtak om endring av vilkår eller pris eller fjerning av produkt som er oppført på listene.

Helseklage behandler også klager over Helfos avgjørelser etter visse bestemmelser i folketrygdloven kapittel 21, 22 og 25. Dette gjelder pålegg om å gi opplysninger, uttalelser og erklæringer (§§ 21-4 og 21-4 a). Videre gjelder det vedtak om å nekte utbetaling ved direkte oppgjør (§ 22-2), om tilbakekreving av feilutbetalinger (§§ 22-15 og 22-15 a), om tap av retten til å praktisere for trygdens regning (§ 25-6) og om overtredelsesgebyr (§ 25-6 a).

Før Helseklage overtok som klageinstans, ble klagene over Helfos vedtak behandlet av Helfo klage, anke og regelverk etter delegering fra Helsedirektoratet. Det legges til grunn at også klageinstansen da hadde hjemmel til å innhente opplysninger i medhold av folketrygdloven §§ 21-3 og 21-4 mv. tilsvarende førsteinstansen.

Helseklage overtok som klageorgan i saker etter folketrygdloven kapittel 5 mv. fra 1. januar 2017, jf. lov 18. desember 2015 nr. 121 om endringer i helselovgivningen (Nasjonalt klageorgan for helsetjenesten mv.). Det ble gjort visse endringer i folketrygdloven kapittel 21 i den anledning, men bestemmelsene om adgang til å innhente opplysninger mv. ble ikke endret. Departementet legger til grunn at det var utilsiktet at den nye klageinstansen ikke fikk slik adgang. Det foreslås derfor lovendringer for å gi Helseklage hjemmel for innhenting av opplysninger, jf. punkt 5.2.

Tilsvarende legger departementet til grunn at det var utilsiktet at den nye klageinstansen ikke ble pålagt samme taushetsplikt som Helsedirektoratet og Helfo i saker etter folketrygdloven, jf. § 21-11 a tredje ledd. Det foreslås derfor lovendringer for å gi Helseklage slik taushetsplikt, som til dels er noe strengere enn taushetsplikten etter forvaltningsloven, jf. punkt 5.3. Det foreslås der også endringer for å klargjøre hvilke taushetspliktregler som kommer til anvendelse overfor ulike aktører og i saker etter folketrygdloven kapittel 21, 22 og 25. Det foreslås også enkelte andre presiseringer vedrørende både Helfo og Helseklage.

Det bemerkes for øvrig at ikke alle bestemmelser i folketrygdloven kapittel 21 som gjelder for Helsedirektoratet og Helfo, er aktuelle for Helseklage, og at det slik sett er noen forskjeller som bør bestå.

5.2 Lovhjemmel for Helseklage til å innhente opplysninger uten samtykke i saker etter folketrygdloven kapittel 5 mv.

5.2.1 Gjeldende regler

Innhenting av opplysninger i trygdesaker er regulert i folketrygdloven kapittel 21.

Medlemmets opplysningsplikt fremgår av § 21-3. Den som krever en ytelse, «plikter å gi de opplysninger og levere de dokumenter som er nødvendige for at Arbeids- og velferdsetaten, Helsedirektoratet eller det organ Helsedirektoratet bestemmer skal kunne vurdere om vedkommende har rett til ytelsen», jf. § 21-3 første ledd. De samme instanser kan etter andre ledd kreve at den som mottar eller har mottatt en ytelse, gir de opplysninger og leverer de dokumenter som er nødvendige for å kontrollere ytelsens størrelse eller vilkårene for rett til ytelsen. De kan også pålegge en person å la seg undersøke eller intervjue av lege eller annen sakkyndig hvis de finner det nødvendig, jf. tredje ledd.

Opplysninger fra andre kan innhentes etter § 21-4. Det er fastsatt at

«Arbeids- og velferdsetaten, Helsedirektoratet eller det organ Helsedirektoratet bestemmer har rett til å innhente de opplysninger som er nødvendige for å kontrollere om vilkårene for en ytelse er oppfylt, vil kunne være oppfylt eller har vært oppfylt i tilbakelagte perioder, eller for å kontrollere utbetalinger etter en direkte oppgjørsordning.» (første ledd første punktum)

Opplysninger kan innhentes fra helsepersonell, andre som yter tjenester forutsatt at de gjør det for trygdens regning, arbeidsgiver, tidligere arbeidsgiver, tilbyder av posttjenester, utdanningsinstitusjon, barnetilsynsordning, offentlig virksomhet, Folkeregisteret, pensjonsinnretning, forsikringsselskap og annen finansinstitusjon og regnskapsfører, jf. § 21-4 første ledd andre punktum.

Adgangen til å innhente opplysninger etter § 21-4 første ledd første og andre punktum omfatter også opplysninger om andre enn stønadstakeren, jf. tredje punktum.

Den som blir pålagt å gi opplysninger, plikter å gjøre dette uten godtgjørelse, jf. § 21-4 første ledd femte punktum.

Etter § 21-4 andre ledd kan Arbeids- og velferdsetaten, Helsedirektoratet eller det organ Helsedirektoratet bestemmer, pålegge helsepersonell m.fl. å undersøke eller intervjue en pasient og å gi erklæringer og uttalelser som er nødvendige for å kunne vurdere rettigheter og plikter etter loven.

Den som blir pålagt å gi opplysninger, erklæringer og uttalelser, plikter å gjøre dette uten hinder av taushetsplikt, jf. § 21-4 sjette ledd.

Nødvendige opplysninger kan også innhentes ved bevissikring etter reglene i tvisteloven § 28-3 tredje ledd og § 28-4 eller ved politiet, jf. folketrygdloven § 21-4 syvende ledd.

Etter § 21-4 a første ledd har Helsedirektoratet hjemmel til å pålegge tredjemenn å gi opplysninger som er nødvendige for å avdekke eller begrense urettmessige utbetalinger fra trygden ved mistanke om slike forhold.

Ved innhenting av opplysninger mv. etter §§ 21-4 og 21-4 a gjelder reglene i § 21-4 c. Det innhentende organ skal oppgi formålet med opplysninger og erklæringer mv. som innhentes, og opplyse om hjemmelen for innhentingen og om klageadgangen, jf. § 21-4 c tredje ledd. Se også forvaltningsloven § 14.

Etter § 21-4 c femte ledd gjelder reglene om bevisfritak i tvisteloven §§ 22-8 og 22-9 tilsvarende ved anvendelsen av bestemmelsene i § 21-4 og § 21-4 a første ledd.

Opplysninger, uttalelser og erklæringer skal gis uten ugrunnet opphold, jf. § 21-4 c sjette ledd.

Personopplysningslovens regler om informasjonsplikt og om behandling av opplysninger, herunder tilgang, oppbevaring, viderebefordring og sletting, gjelder for de innhentede opplysningene, jf. § 21-4 c fjerde ledd.

Som følge av at Helsedirektoratet har lagt vedtakskompetansen i saker etter folketrygdloven kapittel 5 til Helfo, har Helfo også kompetanse etter de nevnte bestemmelsene om informasjonsinnhenting mv.

Det legges til grunn at dette tidligere også gjaldt Helfo klage, anke og regelverk som behandlet klager over Helfos vedtak etter kapittel 5. Da myndigheten som klageinstans ble overført til Helseklage, ble det som nevnt i punkt 5.1, ikke gjort endringer i de nevnte bestemmelsene om adgang til å innhente opplysninger mv. Departementet legger derfor til grunn at Helseklage ikke har slik hjemmel, men at det ikke var tilsiktet at den nye klageinstansen skulle være uten slik adgang.

Departementet legger til grunn at adgangen til å innhente opplysninger etter de nevnte bestemmelsene også gjelder i saker etter folketrygdloven kapittel 22 og 25. Ordlyden begrenser ikke hjemlene til saker etter særskilte kapitler. Og kontroll av utbetalinger etter direkte oppgjørsordning er nevnt blant formålene i § 21-4, mens § 21-4 a gjelder ved mistanke om urettmessige utbetalinger fra trygden. Helfo har etter delegering fra Helsedirektoratet myndighet til å fatte vedtak om å nekte utbetaling ved direkte oppgjør (§ 22-2), om tilbakekreving av feilutbetalinger (§§ 22-15 og 22-15 a), om tap av retten til å praktisere for trygdens regning (§ 25-6) og om overtredelsesgebyr (§ 25-6 a). Når Helfo fatter slike vedtak, er det i saker relatert til kapittel 5. Se Prop. 57 L (2017–2018) punkt 4.2. Helseklage er klageinstans.

I § 25-6 står det nå bare «Helsedirektoratet», etter endringer i paragrafen som trådte i kraft 1. januar 2019. Helsedirektoratet har imidlertid fortsatt adgang til å delegere kompetansen etter bestemmelsen, jf. Prop. 57 L (2017–2018) punkt 4.2 og spesialmotivene til endringene i § 25-6. Se også Agder lagmannsretts kjennelse 23. april 2020 (sak nr. 20-056228ASK-ALAG; LA-2020-56228). Det er Helfo som fatter vedtak både etter § 25-6, § 25-6 a og de nevnte bestemmelsene i kapittel 22.

5.2.2 Forslagene i høringsnotatet

I høringsnotatet foreslo departementet at noen av bestemmelsene i folketrygdloven kapittel 21 endres slik at Helseklage får rett til å innhente opplysninger i forbindelse med behandlingen av klagesaker etter folketrygdloven uten hinder av taushetsplikt.

Departementet foreslo at Helseklage tilføyes i § 21-3 første og andre ledd og § 21-4 første ledd slik at Helseklage kan få nødvendige opplysninger og dokumentasjon på lik linje med «Helsedirektoratet eller det organ Helsedirektoratet bestemmer» etter disse bestemmelsene. I tilknytning til det foreslo departementet en ny bestemmelse i § 21-4 åttende ledd om at departementet er klageinstans over Helseklages pålegg etter § 21-4 om å gi opplysninger mv.

Departementet foreslo også en tilføyelse i § 21-4 a første ledd for at Helseklage skal omfattes av hjemmelen der i tillegg til Helsedirektoratet og Helfo. På tilsvarende måte som for § 21-4, foreslås også en bestemmelse om at departementet er klageinstans for Helseklages pålegg.

Departementet foreslo videre et tillegg i § 21-11 a andre ledd som medfører blant annet at § 21-11 a fjerde ledd vil få anvendelse også overfor Helseklage. Bestemmelsen gir Arbeids- og velferdsetaten plikt til å opplyse til Helsedirektoratet om et medlem er minstepensjonist. Tillegget klargjør dessuten at bestemmelsen også gjelder for Helfo selv om den bare nevner Helsedirektoratet.

Forslaget omfattet videre et tillegg om at bestemmelsene i § 21-11 a gjelder også når organene behandler saker etter kapittel 21, 22 og 25, ikke bare saker etter kapittel 5.

Dessuten foreslo departementet at ordlyden i § 25-6 om vedtak om tap av retten til å praktisere for trygdens regning endres slik at «Helsedirektoratet» erstattes av «Helsedirektoratet eller det organ Helsedirektoratet bestemmer», tilsvarende ordlyden i bestemmelsene om vedtak om å nekte utbetaling ved direkte oppgjør (§ 22-2), om tilbakekreving av feilutbetalinger (§§ 22-15 og 22-15 a) og om overtredelsesgebyr (§ 25-6 a). Det er Helfo som fatter slike vedtak.

Som overgangsregel ble det foreslått at de nye hjemlene for Helseklage til å innhente opplysninger skal gjelde i saker der klagen er fremsatt etter ikrafttredelsen. Det samme vil da gjelde plikten til å utlevere opplysninger til Helseklage.

5.2.3 Høringsinstansenes syn

Relativt få av høringsinstansene har uttalt seg om forslagene til endringer i folketrygdloven.

Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon og Rådet for personer med funksjonsnedsettelse i Vestfold og Telemark fylkeskommune støtter forslagene i høringsnotatet uten nærmere kommentarer til forslagene som gjelder folketrygdloven.

Bergen kommune uttaler at kommunen ikke har merknader til at Helseklage, ved behandling av klager over Helfos vedtak etter folketrygdloven kapittel 5, får tilsvarende hjemmel som Helfo allerede har til å innhente opplysninger underlagt taushetsplikt.

Brukerutvalget ved Akershus universitetssykehus mener endringene som er foreslått i folketrygdloven kapittel 21 legger til rette for en raskere og mer samordnet saksbehandling, men bemerker at dette ikke må føre til at det blir vanskeligere for pasient/bruker å få stønad når grunnlaget for dette er til stede.

Helsedirektoratet er positiv til forslaget til lovendringer som klargjør reglene om innhenting av opplysninger i behandlingen av saker etter folketrygdloven.

Helseklage støtter forslagene som er knyttet til folketrygdloven og bemerker at endringene vil forenkle utredningsplikten og føre til kortere saksbehandlingstid i en del klagesaker etter folketrygdloven.

Søvnforeningen mener at det bør være strenge regler, med krav til samtykke, også for behandling av saker som gjelder velferdsytelser etter folketrygdloven, herunder når Helseklage behandler saker om refusjon av utlegg til nødvendige legemidler. Foreningen støtter ikke forslagene til endringer i dette.

Mental Helse skriver at det er tilstrekkelig at innsyn kan skje via Helfo.

5.2.4 Departementets vurdering og forslag

Departementet opprettholder forslagene om endringer som gir Helseklage hjemmel for innhenting av taushetsbelagte opplysninger mv. og forslagene om enkelte presiseringer i folketrygdloven kapittel 21 og § 25-6. Flere høringsinstanser støtter forslagene. Det er enkelte høringsinstanser som er negative til deler av forslagene, men departementet kan ikke se at det er fremkommet avgjørende motargumenter.

Forslaget om lovhjemmel for Helseklage vil ikke innebære at myndighetene som behandler sakene kan innhente taushetsbelagte opplysninger uten samtykke i større utstrekning enn i dag. Det innebærer derimot at Helseklage kan gjøre dette selv i stedet for å sende saken tilbake til Helfo som allerede har slik lovhjemmel. Det legges til grunn at de aktuelle lovhjemlene omfattet den tidligere klageinstansen (Helfo klage, anke og regelverk) og at det var utilsiktet at ikke også Helseklage omfattes. Det vil innebære en effektivisering at Helseklage selv kan innhente opplysninger i stedet for å sende saken tilbake til Helfo.

Forslaget er begrenset til utvalgte bestemmelser i kapittel 21. Departementet har vurdert hvilke av hjemlene som er aktuelle for Helseklage, i stedet for å foreslå at alle de hjemlene Helsedirektoratet og Helfo har, også skal gjelde for Helseklage.

Forslaget omfatter blant annet § 21-3 første og andre ledd om opplysninger og dokumenter fra den som krever en ytelse eller har mottatt en ytelse. Forslaget omfatter derimot ikke § 21-3 tredje ledd om pålegg om undersøkelse eller intervju hos lege eller annen sakkyndig. Departementet mener at Helseklage bør sende saken tilbake til Helfo for videre utredning dersom det er behov for slike tiltak.

Videre omfatter forslaget § 21-4 første ledd første punktum. Dette innebærer at også Helseklage får hjemmel for innhenting av opplysninger fra helsepersonell, andre som yter tjenester forutsatt at de gjør det for trygdens regning, arbeidsgiver, tidligere arbeidsgiver, tilbyder av posttjenester, utdanningsinstitusjon, barnetilsynsordning, offentlig virksomhet, Folkeregisteret, pensjonsinnretning, forsikringsselskap og annen finansinstitusjon og regnskapsfører, jf. andre punktum. I tilknytning til dette vil også visse andre deler av § 21-4 komme til anvendelse, jf. første ledd tredje og femte punktum og tredje og sjette ledd.

Blant de delene av paragrafen som ikke vil gjelde for Helseklage er syvende ledd om adgang til å kreve bevissikring etter reglene i tvisteloven § 28-3 tredje ledd og § 28-4 eller ved politiet. Departementet mener at Helseklage bør sende saken tilbake til Helfo for videre utredning dersom det er behov for slike tiltak.

Forslaget omfatter også en endring som gir Helseklage hjemmel etter § 21-4 a første ledd til innhenting av opplysninger ved mistanke om urettmessige utbetalinger fra trygden.

Ingen høringsinstanser har hatt innvendinger mot forslaget om at departementet skal være klageinstans når Helseklage gir pålegg om å utlevere opplysninger etter §§ 21-4 og 21-4 a, eller fremsatt alternative forslag til klageinstans.

Det er heller ingen høringsinstanser som har hatt innvendinger mot forslaget om presiseringer i § 21-11 a som klargjør hvem reglene gjelder for og i hvilke typer saker. I stedet for en tilføyelse i § 21-11 a foreslår departementet en ny § 21-11 b som klargjør at bestemmelsene i § 21-11 a gjelder også når Helsedirektoratet, Helfo og Helseklage behandler saker etter folketrygdloven kapittel 21, 22 og 25.

Etter Grunnloven § 102 har enhver «rett til respekt for sitt privatliv og familieliv, sitt hjem og sin kommunikasjon». Grunnloven § 102 gir ikke anvisning på noen adgang til eller vilkår for å gjøre inngrep i rettigheten, men Høyesterett har lagt til grunn at det kan gjøres inngrep i retten dersom tiltaket har en tilstrekkelig hjemmel, forfølger et legitimt formål og er forholdsmessig, se Rt. 2014 side 1105 avsnitt 28 og Rt. 2015 side 93 avsnitt 60. Grunnloven § 102 har klare likhetstrekk med EMK artikkel 8, og må tolkes i lys av denne, jf. Rt. 2015 side 93 avsnitt 57.

EMK artikkel 8 nr. 1 gir enhver «rett til respekt for sitt privatliv og familieliv, sitt hjem og sin korrespondanse». Det følger av artikkel 8 nr. 2 at det bare kan gjøres inngrep i retten når «dette er i samsvar med loven og er nødvendig i et demokratisk samfunn av hensyn til den nasjonale sikkerhet, offentlige trygghet eller landets økonomiske velferd, for å forebygge uorden eller kriminalitet, for å beskytte helse eller moral, eller for å beskytte andres rettigheter og friheter».

Den europeiske menneskerettsdomstolen (EMD) har lagt til grunn at det er en lav terskel for hva som regnes som inngrep når offentlige organer deler taushetsbelagte personopplysninger, uavhengig av hvor sensitive opplysningene er og hvorvidt behandlingen medfører en ulempe for den opplysningene gjelder. Det legges derfor til grunn at innhenting, utlevering og behandling av personopplysninger i medhold av de aktuelle bestemmelsene vil innebære et inngrep i privatlivet til den opplysningene gjelder. Lovhjemmelen må dermed oppfylle de krav som stilles i EMK artikkel 8 nr. 2, og det vernet om den personlige integriteten som det vises til i Grunnloven § 102 andre ledd.

Departementet mener at disse vilkårene er oppfylt. Som nevnt innebærer lovendringene at Helseklage får hjemmel til å innhente taushetsbelagte opplysninger direkte med grunnlag i bestemmelser som allerede gjelder for Helsedirektoratet og Helfo. Det er altså tale om opplysninger som Helseklage etter dagens ordning kan be førsteinstansen om å innhente til bruk i saken. Lovendringene vil således ikke innebære at det kan gjøres større inngrep overfor dem opplysningene gjelder. Ordningen vil derimot bidra til mer effektiv saksbehandling.

5.3 Helseklages taushetsplikt i saker etter folketrygdloven mv.

5.3.1 Gjeldende regler

I folketrygdloven § 21-11 a er det fastsatt særskilte regler om saksbehandling m.m. etter folketrygdloven kapittel 5, herunder om taushetsplikt. Særreglene om taushetsplikt følger av § 21-11 a tredje ledd som viser til deler av arbeids- og velferdsforvaltningsloven (NAV-loven) § 7.

Det ble i 2021 gjort endringer i NAV-loven § 7 og folketrygdloven § 21-11 a tredje ledd. Endringene bragte reglene mer på linje med de alminnelige reglene i forvaltningsloven og innebærer en noe større adgang til å dele opplysninger med andre forvaltningsorganer enn tidligere, jf. Prop. 166 L (2020–2021) punkt 6.3. Men taushetsplikten etter NAV-lovens regler er fortsatt strengere på visse punkter.

Det er i folketrygdloven § 21-11 a tredje ledd fastsatt at NAV-loven § 7 første og tredje ledd gjelder tilsvarende for Helsedirektoratet ved behandling av saker etter kapittel 5.

Det innebærer at enhver som utfører tjeneste eller arbeid for Helsedirektoratet i slike saker har taushetsplikt etter forvaltningsloven §§ 13 til 13 e og 13 g med visse modifikasjoner. Det er fastsatt at taushetsplikten også gjelder fødested, fødselsdato, personnummer, statsborgerforhold, sivilstand, yrke, bosted og arbeidssted. Slike opplysninger er ikke underlagt taushetsplikt etter forvaltningsloven med mindre de røper et klientforhold eller andre forhold som må anses som personlige, jf. § 13 andre ledd.

Det innebærer videre at det bare kan gis opplysninger til andre forvaltningsorganer etter forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 6 når det er nødvendig for å fremme Helsedirektoratets oppgaver eller for å hindre at noen urettmessig får utbetalt offentlige midler eller unndrar midler fra innbetaling til det offentlige.

Selv om bare Helsedirektoratet er nevnt i folketrygdloven § 21-11 a tredje ledd, legger departementet til grunn at disse reglene gjelder også Helsedirektoratets ytre etat Helfo som har vedtakskompetanse i saker etter kapittel 5.

Etter ordlyden i § 21-11 a tredje ledd gjelder de særskilte taushetspliktsreglene «ved behandling av saker etter kapittel 5». Det hersker noe usikkerhet med hensyn til om bestemmelsen skal tolkes slik at den også gjelder – helt eller delvis – i saker som Helfo behandler etter kapittel 21, 22 og 25 i tillegg til saker etter selve kapittel 5. Når Helfo behandler slike saker, er det med utspring i ytelser som er regulert i kapittel 5. Spørsmålet ble ikke drøftet da folketrygdloven § 21-11 a, med henvisningen til NAV-loven § 7, kom inn i loven. Det er også sparsomt med andre rettskilder. Enkelte steder synes det å være lagt til grunn at taushetspliktsreglene i NAV-loven § 7 gjelder for Helfo i saker som angår tap av retten til å praktisere for trygdens regning, men dette er ikke entydig. Se Prop. 57 L (2017–2018) punkt 4.2.5.3, men se også punkt 4.2.3 som kan oppfattes annerledes.

Helsedirektoratet har opplyst at praksis de senere år har vært basert på den forståelse at NAV-loven § 7 ikke kommer til anvendelse for opplysninger om økonomiske forhold i tilknytning til avtale om direkte oppgjør mellom Helfo og helsepersonell eller andre profesjonelle aktører som apotek og leverandører av hjelpemidler. Dette er et økonomisk mellomværende mellom avtaleparter. Etter gjeldende praksis er det vesentlige for om Helfo anvender særreglene i NAV-loven § 7 om taushetsplikt i saker etter folketrygdloven kapittel 21, 22 og 25, om den opplysningene gjelder er stønadstaker eller profesjonell aktør. Pasienter/stønadstakere beskyttes av den strengere taushetsplikten etter NAV-loven § 7, jf. folketrygdloven § 21-11 a tredje ledd. Når det gjelder helseaktørene, anvendes forvaltningslovens alminnelige taushetspliktsregler.

Helseklage behandler klager over Helfos vedtak etter folketrygdloven kapittel 5 om stønad ved helsetjenester og klager over Helfos pålegg og vedtak etter folketrygdloven kapittel 21, 22 og 25.

Da myndigheten som klageinstans ble overført til Helseklage, jf. punkt 5.1, ble det ikke gjort endringer i bestemmelsene om taushetsplikt i § 21-11 a. Det legges derfor til grunn at Helseklage har taushetsplikt etter forvaltningsloven, ikke etter særbestemmelsene i § 21-11 a, jf. NAV-loven § 7.

5.3.2 Forslagene i høringsnotatet

I høringsnotatet foreslo departementet en tilføyelse i folketrygdloven § 21-11 a andre ledd nytt fjerde punktum for at bestemmelsene i de to påfølgende leddene også skal gjelde for Helseklage. Etter ordlyden gjelder de for Helsedirektoratet. Tilføyelsen var formulert slik at den også klargjør at bestemmelsene gjelder for det organ som har fått delegert vedtakskompetanse fra Helsedirektoratet. Dette er Helfo.

Det sentrale i forslaget er taushetsplikten etter § 21-11 a tredje ledd, jf. arbeids- og velferdsforvaltningsloven (NAV-loven) § 7 første og tredje ledd. Selv om Helseklage har taushetsplikt etter reglene i forvaltningsloven, foreslo departementet å samordne Helseklages taushetsplikt i saker etter folketrygdloven med Helfos taushetsplikt i slike saker. Taushetsplikt etter folketrygdloven § 21-11 a, jf. NAV-loven § 7, er på visse punkter noe strengere enn taushetsplikten etter forvaltningsloven. Denne strengere taushetsplikten ble foreslått å gjelde også for Helseklage.

Det ble videre foreslått nye femte og sjette punktum i § 21-11 a andre ledd for å klargjøre at bestemmelsene i § 21-11 a gjelder også når disse instansene behandler saker etter folketrygdloven kapittel 21, 22 og 25, med et delvis unntak med hensyn til taushetsplikten. Forslaget innebærer en klargjøring av at den strengere taushetsplikten gjelder opplysninger om stønadsmottakeres og andre pasienters personlige forhold, men ikke gjelder opplysninger i forbindelse med direkte oppgjør mellom Helfo og profesjonelle aktører i saker etter kapittel 21, 22 og 25. Departementet ba om innspill fra høringsinstansene med hensyn til om differensieringen i taushetsplikten ut fra hvem opplysningene gjelder, ikke bare bør gjelde i saker om feilutbetalinger, tap av retten til å praktisere for trygdens regning mv., men også i saker etter selve kapittel 5.

Den foreslåtte tilføyelsen vil videre klargjøre at bestemmelsene i § 21-11 a om behandlingsansvar ved behandling av personopplysninger i saker etter folketrygdloven kapittel 5, gjelder tilsvarende for saker etter kapittel 21, 22 og 25 som behandles av de nevnte instansene. Behandlingsansvaret er lagt til Helsedirektoratet i saker etter kapittel 5, og til Helseklage ved behandling av klager etter kapittel 5.

Den foreslåtte tilføyelsen i § 21-11 a andre ledd nytt fjerde punktum vil også innebære at NAV-loven § 6 om brukermedvirkning blir gjort gjeldende for Helseklage, jf. § 21-11 a tredje ledd.

5.3.3 Høringsinstansenes syn

Relativt få av høringsinstansene har uttalt seg om forslagene til endringer i folketrygdloven.

Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon og Rådet for personer med funksjonsnedsettelse i Vestfold og Telemark fylkeskommune støtter forslagene i høringsnotatet uten nærmere kommentarer til forslagene som gjelder folketrygdloven.

Advokatforeningen er positiv til forslaget til endringer i folketrygdloven vedrørende taushetsplikt.

Helsedirektoratet er positiv til forslaget til lovendringer som gir Helseklage tilsvarende taushetsplikt som Helsedirektoratet og Helfo i saker etter folketrygdloven. Direktoratet bemerker at det i saker etter folketrygdloven kapittel 21, 22 og 25 vil kunne være nødvendig å innhente og behandle opplysninger om helseaktørers personlige forhold, ikke bare om det økonomiske mellomværende med Helfo. Direktoratet mener forvaltningslovens regler om taushetsplikt bør gjelde også for disse opplysningene, i motsetning til opplysninger om stønadstakeren (trygdemedlemmet) som faller inn under de særskilte taushetspliktreglene i folketrygdloven § 21-11 a, jf. NAV-loven. Videre mener direktoratet at det bør differensieres mellom private og profesjonelle parter også i saker etter folketrygdloven kapittel 5.

Helseklage støtter forslagene om endringer i folketrygdloven. Med hensyn til klargjøring av taushetspliktreglene støtter de en differensiering mellom opplysninger om stønadstakere og andre pasienter og opplysninger om det økonomiske mellomværende mellom Helfo og helseaktørene, både for saker etter kapittel 21, 22 og 25 og saker etter kapittel 5. De bemerker videre at differensieringen etter kapittel 5 også vil omfatte saker knyttet til produkt- og prislistene for medisinsk forbruksmateriell og næringsmidler som det ytes stønad til.

5.3.4 Departementets vurdering og forslag

Med noen justeringer opprettholder departementet forslagene i høringsnotatet om endringer i folketrygdloven § 21-11 a. Endringene gjelder i hovedsak taushetsplikt.

Ingen høringsinstanser har uttalt at de er uenige i forslagene.

Departementet ser ingen grunn til at Helseklage ikke skal ha taushetsplikt etter samme regler som Helfo når Helseklage behandler klagesaker etter folketrygdloven. Særreglene om taushetsplikt følger av folketrygdloven § 21-11 a tredje ledd som viser til NAV-loven § 7. Det ble i 2021 gjort visse endringer i NAV-loven § 7 og folketrygdloven § 21-11 a tredje ledd. Reglene er nå mer på linje med de alminnelige reglene i forvaltningsloven og innebærer en noe større adgang til å dele opplysninger med andre forvaltningsorganer enn tidligere, jf. Prop. 166 L (2020–2021) punkt 6.3. Men taushetsplikten etter NAV-lovens regler er fortsatt strengere på visse punkter, jf. punkt 5.3.1.

Selv om bare Helsedirektoratet er nevnt i § 21-11 a tredje ledd, legger departementet til grunn at disse reglene også gjelder Helsedirektoratets ytre etat Helfo som har vedtakskompetanse i saker etter kapittel 5. Tilføyelsen i § 21-11 a andre ledd nytt femte punktum klargjør dette i tillegg til å gi bestemmelsen anvendelse for Helseklage.

Etter ordlyden i § 21-11 a tredje ledd gjelder de særskilte taushetspliktsreglene «ved behandling av saker etter kapittel 5». Som omtalt i punkt 5.3.1 hersker det noe usikkerhet med hensyn til om bestemmelsen skal tolkes slik at den også gjelder – helt eller delvis – i saker som Helfo behandler etter kapittel 21, 22 og 25 i tillegg til saker etter selve kapittel 5. Når Helfo behandler slike saker, er det med utspring i ytelser som er regulert i kapittel 5. Helseklage behandler klager over Helfos vedtak etter både kapittel 5 og kapittel 21, 22 og 25.

Departementet mener det er rimelig at den strengere taushetsplikten etter NAV-loven § 7 gjelder opplysninger om stønadstakere og andre privatpersoner, men ikke kommer til anvendelse for opplysninger om profesjonelle parter. Dette er i første rekke helsepersonell eller andre aktører som apotek og leverandører av hjelpemidler som har avtale om direkte oppgjør mellom Helfo. Det synes naturlig at pasienter/stønadstakere beskyttes av den strengere taushetsplikten, men at forvaltningslovens alminnelige taushetspliktsregler gjelder for opplysninger om helsepersonell og andre profesjonelle parter.

Departementet ba om innspill fra høringsinstansene med hensyn til om differensieringen i taushetsplikten ut fra hvem opplysningene gjelder, bør omfatte saker etter selve kapittel 5 i tillegg til saker etter kapittel 21, 22 og 25. De aktuelle bestemmelsene i kapittel 22 og 25 gjelder saker om feilutbetalinger, tap av retten til å praktisere for trygdens regning mv. Det er bare Helsedirektoratet og Helseklage som har kommentert dette, og begge mener det bør differensieres også i saker etter kapittel 5. Departementet slutter seg til dette.

Helsedirektoratet har foreslått en alternativ lovteknisk løsning for noen av endringene i § 21-11 a.

Siden det nå foreslås differensiering i taushetspliktreglene for opplysninger om henholdsvis private og profesjonelle aktører også for kapittel 5, mener departementet det er en god løsning å samle bestemmelsene om taushetsplikt i § 21-11 a tredje ledd, slik direktoratet foreslår. Departementet foreslår således at bestemmelsen som klargjør når de strengere reglene kommer til anvendelse, tas inn som § 21-11 a tredje ledd nytt andre punktum.

Departementet foreslår en ny § 21-11 b som klargjør at bestemmelsene i § 21-11 a gjelder også når de aktuelle instansene behandler saker etter folketrygdloven kapittel 21, 22 og 25. Dette omfatter også saksbehandlingsskritt etter bestemmelser i kapittel 21 om innhenting av opplysninger mv. Klargjøringen har særlig betydning for hvilken taushetplikt som gjelder, jf. ovenfor om § 21-11 a tredje ledd, herunder forslaget til nytt andre punktum. Den nye paragrafen § 21-11 b innebærer også en klargjøring av hvem som har behandlingsansvar for personopplysninger i saker etter disse kapitlene mv. Men ikke alle bestemmelsene i § 21-11 a er av praktisk betydning i slike saker. Det fremgår dessuten direkte i flere av bestemmelsene i de tre kapitlene hvem som er klageinstans mv.

Helsedirektoratet bemerket i sin høringsuttalelse at det i saker etter folketrygdloven kapittel 21, 22 og 25 vil kunne være nødvendig å innhente og behandle opplysninger om helseaktørers personlige forhold, ikke bare om det økonomiske mellomværende med Helfo. Direktoratet uttalte at forvaltningslovens regler om taushetsplikt bør gjelde også for disse opplysningene. Departementet er enig, og denne løsningen følger av ordlyden i lovforslaget § 21-11 a tredje ledd andre punktum, jf. ny § 21-11 b.

Departementet følger ikke opp Helsedirektoratets forslag om å bruke begrepet «medlemmet», men justerer ordlyden til «stønadstakeren og andre privatpersoner». Begrepet «stønadstakeren» er brukt i § 21-4. Etter § 21-4 første ledd tredje punktum er det også hjemmel for å innhente opplysninger om andre enn stønadstakeren etter reglene i første og andre punktum. Departementet mener den strengere taushetsplikten bør omfatte slike opplysninger i den utstrekning det gjelder privatpersoner og ikke profesjonelle aktører. Dette bør fremgå i lovbestemmelsen.

Endringene innebærer også at NAV-loven § 6 om brukermedvirkning vil gjelde for Helseklage i saker etter folketrygdloven, jf. § 21-11 a andre ledd nytt femte punktum sett i sammenheng med tredje ledd.