1 Innleiing

Noreg har hatt folkevalde regionar sidan 1838, da formannskapslovene tok til å gjelde og amtstinget blei oppretta. Dagens fylkesgrenser har vore nesten uendra sidan midten av 1800-talet. Nesten alle statlege verksemder har andre grenser enn fylkeskommunane. Da Stortinget handsama kommunereforma, vedtok eit fleirtal at det framleis skal vere tre folkevalde nivå. For å oppfylle Stortingets vedtak ønskjer regjeringa eit regionalt folkevalt nivå som tek tydelegare ansvar for samfunnsutviklinga – ut frå eigne føresetnader og fortrinn. Regjeringa ønskjer ei fylkesinndeling som samsvarer med dei utfordringane i samfunnet som eit regionalt folkevalt nivå skal medverke til å løyse.

Med bakgrunn i Stortingets vedtak om å vidareføre tre forvaltningsnivå føreslo regjeringa i Meld. St. 22 (2015–2016) at dei 19 fylkeskommunane i landet blir reduserte til om lag ti. Stortingsfleirtalet støttar dette og ønskjer endring parallelt med kommunereforma, jf. Innst. 377 S (2015–2016).

Regjeringa har som mål at regionreforma skal gje ei positiv samfunnsutvikling i alle delar av landet, basert på regionale fortrinn, føresetnader og prioriteringar. Regionreforma skal leggje til rette for samordna oppgåveløysing og samordning av sektorar og prioriteringar i fylka. Reforma skal gje enklare og tydelegare ansvarsdeling. Regjeringa meiner endringar i rolla og oppgåvene til regionalt folkevalt nivå kan redusere byråkratiet og auke effektiviteten. Regionreforma skal òg medverke til å styrkje demokratiet på regionalt nivå. Deltaking og demokrati er grunnleggjande verdiar. Dei som erfarer konsekvensane av offentleg politikk, skal kunne øve innverknad på politikken. Det har ein demokratisk eigenverdi at folkevalde har eit ansvar for å leggje til rette for samfunnsutvikling, og det inneber også maktspreiing. Grunngjevinga for eit regionalt folkevalt nivå fell dermed saman med eit av måla for kommunereform – målet om styrkt lokaldemokrati.

Vi lever i eit komplekst samfunn der sentrale utfordringar kryssar geografiske, administrative og sektorielle grenser. Samstundes har vi eit forvaltningssystem inndelt i sektorar og eit fragmentert verkemiddelapparat med ulik geografisk inndeling som ikkje er innretta for å handtere desse utfordringane på ein heilskapleg måte. Landet står også overfor store utfordringar knytte til omstilling.

For å utvikle levedyktige og attraktive stader er det viktig å sjå busetjing, arealutvikling, kommunikasjon og regional utvikling i samanheng. Her kan det regionale folkevalde nivået spele ei viktig rolle.

Fylkeskommunane skal setje i verk eigen politikk, men også nasjonal politikk i ein regional kontekst. Rolla som samfunnsutviklar blir utøvd i samspel med staten og kommunane. Denne rolla blir styrkt gjennom regionreforma. Regjeringa forventar at fylkeskommunane vil utnytte handlingsrommet. Dei formelle endringane er ikkje nok. I tillegg til dei geografiske endringane og endringar i oppgåveporteføljen forventar regjeringa eit sektorovergripande perspektiv hos regionale folkevalde politikarar og administrasjonsapparat. Dette er ein viktig føresetnad for at landet skal kunne hauste fruktene av reforma.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet presenterer i denne proposisjonen arbeidet og prosessane med vurdering av samanslåing i regionreforma og legg fram forslag til ny inndeling av regionalt folkevalt nivå. I del II av proposisjonen presenterer departementet nye oppgåver og ansvar for fylkeskommunane som del av reforma. Departementet legg parallelt fram ein eigen proposisjon om kommunestrukturen, med forslag til samanslåingar av kommunar.

1.1 Forslag til ny inndeling av regionalt folkevalt nivå

I tråd med avtalen om regionreform, inngått mellom Høgre, Framstegspartiet, Kristeleg Folkeparti og Venstre 22. februar 2017, og som oppfølging av Meld. St. 22 (2015–2016) og Innst. 377 S (2015–2016), føreslår regjeringa at følgjande fylkeskommunar blir slått saman:

• Hordaland og Sogn og Fjordane

• Aust-Agder og Vest-Agder

• Vestfold og Telemark

• Oppland og Hedmark

• Buskerud, Akershus og Østfold

Vidare føreslår regjeringa at Rogaland fylkeskommune, Møre og Romsdal fylkeskommune og Oslo kommune blir vidareført som i dag, i tråd med avtalen. I hovudstadsområdet vil regjeringa greie ut om etablering av eit hovedstadsråd vil bidra til eit meir effektivt arbeid med areal og transport i Osloregionen.

I avtalen om regionreform blir regjeringa bedne om å gjennomføre ein eigen prosess der det blir brukt litt tid på å finne inndeling i Nord-Noreg for å få til eitt eller to fylke. Kommunal- og moderniseringsdepartementet vil i dialog med fylkeskommunane vurdere korleis arbeidet med framlegg om samanslåing til eitt eller to fylke i Nord-Noreg skal organiserast. Endringar i fylkesstrukturen i Nord-Noreg skal tre i kraft frå 1. januar 2020, samstundes med gjennomføringa av regionreforma.

I avtalen blir det vist til at det i etterkant av regionreforma vil vere kommunar som på grunn av til dømes bu- og arbeidsmarknaden, vil ynskje å bytte fylke. Samarbeidspartia er samde om at det må setjast i gong eit arbeid/utval som ser på grensene mellom dei nye fylka. Regjeringa vil kome tilbake til oppfølginga av saka etter at Stortinget har handsama proposisjonen.

I avtalen mellom Høgre, Framstegspartiet, Kristeleg Folkeparti og Venstre er det semje om at regionreforma skal:

• Styrkje lokaldemokratiet og medverke til å desentralisere makt ved at oppgåver og ansvar blir flytta frå stat til folkevalde på regionalt nivå. Det blir vist til oppgavemeldinga og semja om å setje ned eit ekspertutval når regionreforma er gjennomført som kan sjå på ytterlegare oppgåveoverføring.

• Redusere byråkratiet og medverke til ei meir effektiv offentleg forvaltning. Færre fylkeskommunar skal samla sett føre til færre tilsette i administrative stillingar, færre heiltidspolitikarar på regionalt nivå og meir ressursar til tenester som kjem innbyggjarar og næringsliv til gode.

Regjeringa legg dette til grunn og vil følgje opp dette og andre punkt i avtalen.

I kapittel 5 blir det gjort nærare greie for regjeringa sitt forslag til ny inndeling av regionalt folkevalt nivå, utgreiing av spørsmålet om eit eventuelt hovudstadsråd og vidare arbeid med inndelingspørsmålet i Nord-Noreg.

Fylkeskommune som omgrep på regionalt folkevalt nivå blir vidareført etter gjennomføring av regionreforma. Omtalen av regionalt folkevalt nivå i proposisjonen er i tråd med dette.

1.2 Nye oppgåver og ansvar

I Meld. St. 22 (2015–2016) gjorde regjeringa framlegg om endringar i oppgåver og ansvar for regionalt folkevalt nivå, og Stortinget slutta seg til desse forslaga, jf. Innst. 377 S (2015–2016). Nokre av forslaga i meldinga hadde som føresetnad ei nærare vurdering og avklaring av omfanget av oppgåveoverføring. Dette er no gjort. Del II av proposisjonen gjer greie for endringar i verkemiddel, oppgåver og ansvar for fylkeskommunane som del av regionreforma.

I samband med handsaminga av meldinga kom Stortinget med tre oppmodingsvedtak knytte til nye oppgåver og ansvar for regionalt folkevalt nivå som del av regionreforma, jf. Innst. 377 (2015–2016):

Stortinget ber regjeringen sette ned et ekspertutvalg som skal foreslå ytterligere nye oppgaver til regionene når den nye regionstrukturen er fastlagt, og senest våren 2017 [oppmodingsvedtak nr. 821].

Stortinget ber regjeringen i regionreformen sørge for at administrasjonen av fylkesvegnettet (deler av sams vegadministrasjon) blir underlagt de nye folkevalgte regioner [oppmodingsvedtak nr. 822].

Stortinget ber regjeringen i forbindelse med regionreformen styrke nytt regionalt folkevalgt nivås rolle i integreringsarbeidet i forbindelse med sysselsetting og utdanning/kompetanseheving, samt som bindeledd mot kommuner, næringsliv og frivillig sektor [nr. 823].

Desse oppmodingsvedtaka blir drøfta i kapitla 10.8, 10.1.1 og 10.6.

1.3 Konsultasjon med Sametinget

Departementet har konsultert Sametinget om tiltak i proposisjonen som kan påverke samane direkte, jf. Prosedyrer for konsultasjoner mellom statlige myndigheter og Sametinget. Sametinget har i tillegg fått høve til å gje innspel i arbeidet med proposisjonen. I konsultasjonane blei det konstatert semje om omtale og dei fleste tiltaka i proposisjonen som gjeld ivaretaking av samiske perspektiv.

I oppfølginga av proposisjonen vil departementet konsultere Sametinget om eventuelle sider ved ny fylkesinndeling i Nord-Norge som kan få direkte innverknad på samiske interesser. Departementet vil også leggje opp til samarbeid med Sametinget utover det som er omfatta av konsultasjonsplikta.

Staten har det overordna ansvaret for å sørgje for at omsynet til samane blir sikra. Samstundes har også kommunar og fylkeskommunar på eige initiativ – og som ein del av lokaldemokratiet – plikt til å følgje opp aktuelle forpliktingar ovanfor dei samiske innbyggjarane. Samerettsutvalet har i NOU 2007: 13 Den nye sameretten gjort framlegg om å lovfeste den plikta styresmaktene har til å konsultere samiske interesser. Departementet arbeidar med oppfølging av forslaget med sikte på å forankre konsultasjonsplikta for statlege styresmakter, fylkeskommunane og kommunane i lov. Sametinget blir konsultert i arbeidet, og fylkeskommunane og kommunane vil bli involverte gjennom KS.