Del 2
Endring i verkemiddel, oppgåver og ansvar

8 Overordna dialog mellom fylkeskommune og stat

Som understreka i Meld. St. 22 (2015–2016), meiner departementet at ei reform som inneber endringar i rolle, geografi, verkemiddel og oppgåver for regionalt folkevalt nivå, også legg grunnlag for å vidareutvikle den overordna politiske dialogen mellom regjeringa og regionalt folkevalt nivå.

Mange utfordringar i samfunnet er komplekse i den forstand at verken fylkeskommunane eller staten kan løyse dei aleine. Med utgangspunkt i dagens sektorinndeling og måten både staten og regionalt folkevalt nivå organiserer verksemda si på, er det nødvendig at fleire aktørar medverkar og trekkjer i same retning. Næringsutvikling, folkehelse og klima er døme på slike tverrgåande utfordringar. Dei grepa denne proposisjonen gjer framlegg om i samband med plan- og bygningslova, skal medverke til dette, mellom anna ved å sjå til at statlege etatar deltek i regional planlegging og følgjer opp regionale planar.

Stortinget meiner at fylkeskommunane skal ta initiativ for samfunnsutvikling og for å fremje ei heilskapleg og ønskt utvikling for eige fylke, jf. Innst. 377 S (2015–2016). Stortinget peiker på at dette handlar om summen av innsats retta mot område som samfunns- og arealplanlegging, klima og miljøvern, folkehelse, kompetanse, kultur, ressursforvaltning, samferdsel og næringsutvikling.

Gjennom ei styrking av rolla som samfunnsutviklar skal fylkeskommunane vere med på å løyse utfordringar av nasjonal interesse. Eit godt samspel mellom staten og regionalt folkevalt nivå er derfor viktig. Samspelet mellom nasjonalt og regionalt folkevalt nivå handlar om felles forståing av kva utfordringar som skal løysast, og korleis dei skal løysast.

Gjennom betre samordning kan ein oppnå meir systematisk og målretta verkemiddelinnsats på tvers av forvaltningsnivå. Målet med regionreforma er at fylkeskommunane skal forvalte bindeleddsfunksjonen på ein tydelegare måte, mellom anna gjennom grep knytte til regional planlegging, noko som understrekar den forpliktinga regional stat har til å delta i planprosessar og følgje opp vedtekne regionale planar. Samordning treng ei tydeleg retning som er politisk forankra. Ei tydelegare politisk forankring av mål for samfunnsutviklinga – på tvers av forvaltningsnivå – kan medverke til å gje eigarskap til prosessar og resultat. Dette kan bli styrkt gjennom ein tydelegare overordna politisk dialog mellom staten og regionalt folkevalt nivå om komplekse utfordringar i samfunnet.

Ein styrkt politisk dialog om sentrale utfordringar som regionalt folkevalt nivå skal medverke til å løyse, kan styrkje politikkutviklinga både regionalt og nasjonalt. Målet bør vere at nasjonal politikk og regional politikk verkar saman og byggjer opp om kvarandre, slik at både nasjonale og regionale mål blir nådde.

Departementet vil vidareutvikle den politiske dialogen mellom staten og regionalt folkevalt nivå om dei komplekse utfordringane i samfunnet. Dette skal skje i samarbeid med KS og fylkeskommunane. Departementet vil i den samanheng vurdere Sametinget si rolle i dialogen.

9 Regional planlegging

9.1 Innleiing

I Meld. St. 22 (2015–2016) sa departementet at det vil

vurdere hvordan regional planlegging kan gjøres mer forpliktende for regionalt folkevalgt nivå, for kommunene og for de regionale statlige aktørene som deltar i prosessene. Dette forutsetter større og færre regioner. Målet er økt effektivitet i den samlede planleggingen.

Ved handsaminga av meldinga viste fleirtalet på Stortinget til at rolla som samfunnsutviklar er ei av dei viktigaste rollene dei nye fylkeskommunane skal fylle, og meinte derfor at den regionale statsforvaltninga og dei nye fylkeskommunane må spele meir på lag. Staten regionalt er avgjerande for utvikling av det einskilde fylke, og stortingsfleirtalet meiner at regional planlegging må bli meir forpliktande. Fleirtalet meinte i den samanheng at regjeringa må vurdere regioninndelinga av statlege etatar i lys av den nye fylkesstrukturen, jf. Innst. 377 S (2015–2016).

I samband med handsaminga av Meld. St. 22 (2015–2016) meinte Stortinget at samfunnsutviklarrolla føreset at ein ser ansvarsområda og verkemidla til fylkeskommunen i samanheng, og at ein utnyttar det eksisterande handlingsrommet. Dette krev tydeleg politisk regionalt leiarskap. Vidare meinte komiteen at regional planlegging er eit sentralt verkemiddel for å fylle samfunnsutviklarrolla. Regionale planprosessar er svært viktige, fordi dei avveg ulike interesser mellom sektorar og forvaltningsnivå og gjev kommunar og næringsliv føreseielege rammer. Komiteen understreka at regional plan skal leggjast til grunn for verksemda i regionale organ, for kommunal planlegging og for statleg planlegging og verksemd i fylket. Dette er allereie stadfesta i gjeldande plan- og bygningslov, jf. Innst. 377 S (2015–2016).

Med reforma vil regjeringa at dei nye fylkeskommunane skal ta eit meir heilskapleg ansvar for samfunnsutviklinga i sitt fylke og styre utviklinga meir strategisk. Regionalt folkevalt nivå skal ta initiativ til samarbeid og leie partnarskapsbaserte planprosessar i sin eigen fylkeskommune. Stortingsfleirtalet meiner dette ansvaret må styrkjast gjennom regionalt leiarskap og med dei verkemidla som er tilgjengelege gjennom plan- og bygningslova, til dømes sektorsamordning i regional planlegging. Fleirtalet peikte òg på at det er nødvendig å tydeleggjere at statlege organ har ansvar for og plikt til å delta i planprosessane og følgje opp vedtekne planar, jf. Innst. 377 S (2015–2016).

Gjennom regionreforma vil regjeringa leggje til rette for at det regionale folkevalde nivået skal styrkje rolla si som regional samfunnsutviklar. Den regionale planlegginga er ein sentral reiskap for å gje strategisk retning til samfunnsutviklinga, mobilisere alle relevante aktørar og samordne og koordinere offentleg innsats og verkemiddel. Mange samfunnsutfordringar er komplekse og krev innsats frå fleire aktørar i fellesskap for å kunne løysast. Dette gjeld til dømes bustad-, areal- og transportplanlegging, folkehelse, klima og miljøvern, heilskapleg planlegging langs kysten og i fjellet, kompetanse, kultur og næringsutvikling. Desse utfordringane må i aukande grad løysast på tvers av administrative og geografiske grenser. På grunn av kompleksiteten i dagens samfunnsutfordringar og det at fleire aktørar har delvis overlappande samfunnsoppdrag, er regional planlegging ei viktig ramme for å løyse slike utfordringar på ein samla og strukturert måte. Likevel vil det kunne vere interessemotsetningar mellom forvaltningsnivåa i planlegginga. Desse vil ikkje alltid kunne løysast gjennom auka involvering og dialog.

I det vidare konkretiserer denne meldinga forslaga som regjeringa la fram i Meld. St. 22 (2015–2016), og som fekk tilslutning frå Stortinget. Målet med tiltaka er å styrkje praktiseringa av føresegnene i lova ved hjelp av prosedyrar og mekanismar som skal sikre at den allereie pålagde forpliktande deltakinga i – og oppfølginga av – regional planlegging faktisk skjer.

Regjeringa vurderer det slik at verkemidla knytte til regional planlegging i plan- og bygningslova ikkje blir nytta fullt ut. Ein meir aktiv bruk av eksisterande verkemiddel vil kunne gje meir forpliktande deltaking i utarbeiding og oppfølging av regionale planar. Men det kan òg bli aktuelt å vurdere lovendringar for å styrkje den regionale planlegginga, mellom anna på grunnlag av resultat frå forskings- og erfaringsbasert evaluering av plan- og bygningslova.

Planlegging på regionalt og kommunalt nivå skal skje innanfor rammene av nasjonal politikk og vere eit effektivt verktøy for samordning mellom sektorar og forvaltningsnivå. Det skal derfor kvart fjerde år utarbeidast eit dokument som viser kva forventningar regjeringa har til regional og kommunal planlegging. I tillegg blir det gjeve nasjonale rammer i statlege planretningslinjer, statlege planføresegner og statleg arealplan. Regionalt folkevalt nivå har ulike verkemiddel knytte til gjennomføringa av regional planlegging (sjå boks 9.1).

9.2 Betre dialog i planlegginga

I Meld. St. 22 (2015–2016) sa departementet at det vil

legge til rette for regelmessige møter mellom regionalt folkevalgt nivå, berørte departementer og relevante underliggende etater i forberedelsen av de regionale planstrategiene. Dette for å sikre at ulike mål og interesser avstemmes tidlig i de regionale planprosessene og sikre statlig involvering.

Siktemålet med regelmessig dialog mellom regionalt folkevalt nivå, aktuelle departement og relevante underliggjande etatar i arbeidet med regionale planstrategiar og -prosessar, er å medverke til tidleg avklaring av eventuelle konfliktar, gje raskare framdrift og sikre tidleg og forpliktande statleg involvering i planlegginga.

Den sentrale godkjenninga av regionale planar tok slutt med ny plandel i plan- og bygningslova frå 2009. Godkjenningsordninga blei erstatta av ei sentral godkjenning av dei regionale planstrategiane. I dag er det berre sentral handsaming av innvendingar mot regionale planar. Opphavleg skulle den sentrale godkjenninga av dei regionale planstrategiane gjerast av Kongen, men dette er no delegert til Kommunal- og moderniseringsdepartementet. For å forenkle plansystemet endå meir, har departementet gjort framlegg om å avvikle den sentrale godkjenningsordninga for regionale planstrategiar, jf. Prop. 149 L (2015–2016). Stortinget støtta dette forslaget, jf. Innst. 181 L (2016–2017) og Lovvedtak 56 (2016–2017).

Ved handsaminga av regionale planstrategiar for 2012–2016 ønskte fylkeskommunane dialog med departementa undervegs i den sentrale godkjenningsprosessen, for å drøfte prioriterte saker og avklare forventningar til deltaking frå regional stat i planlegginga. Departementet er einig i at dialog mellom forvaltningsnivåa vil kunne styrkje og effektivisere planlegginga og medverke til å sikre oppfølging av regionale planar. Den regionale planlegginga er viktig også for å tilpasse den nasjonale politikken til regionale utfordringar. Dette vil leggje grunnlaget for statleg engasjement i den regionale utviklinga. Det er derfor viktig å vidareutvikle kontakten mellom fylkeskommunane, departementa og regionale statsetatar innanfor ramma av den regionale planlegginga.

Opplegg for dialogmøte

Departementet ser at det kan vere krevjande for kvar einskild fylkeskommune å kome i dialog med aktuelle fagdepartement i arbeidet med regionale planstrategiar. Det er også slik at departementa i liten grad nyttar sjansane til å innleie dialog. Som samordningsdepartement for planlegging vil Kommunal- og moderniseringsdepartementet koordinere deltakinga frå departementa i møte som er knytte til arbeidet med dei regionale planstrategiane.

Slike møte kan brukast til å avklare gjensidige forventningar og forståing av dei regionale utfordringane, relevante sektorvise politikkmål og verkemiddel som har relevans for seinare planprosessar. Dette vil vere eit viktig grunnlag for korleis regional stat skal delta vidare i regionale planprosessar. Departementet legg opp til at regionalt folkevalt nivå i forkant av møta peiker på sentrale problemstillingar for dialogmøtet. Problemstillingane tek utgangspunkt i dei regionale planstrategiane som da er på høyring, og vil vere førande for kva for departement som bør delta på møta. Det skal førast protokoll frå møta med oversikt over oppfølgingspunkt for dei einskilde partane for det vidare arbeidet. Dersom den regionale planstrategien omfattar fleire fylke, skal møta gjennomførast med representantar frå alle dei aktuelle fylka som deltakarar. Både regionalt folkevalt nivå og dei statlege aktørane bør leggje konklusjonane frå møtet til grunn i det vidare planarbeidet. Møta vil òg bli nytta til å drøfte korleis nasjonal politikk kan tilpassast i den regionale planlegginga.

Stortingsfleirtalet legg vekt på at Sametinget blir inkludert i arbeidet med regionale planprosessar i fylke som omfattar tradisjonelle samiske område, jf. Innst. 377 S (2015–2016). Fleirtalet støttar regjeringa i at samspelet mellom Sametinget og regionalt folkevalt nivå må utviklast vidare for å styrkje den regionale planlegginga i og på område med samiske interesser. Departementet meiner Sametinget bør delta i dialogmøte med departementa og regionalt folkevalt nivå når den regionale planstrategien kan påverke samiske interesser. Dette er for å sikre tidleg forankring av dei samiske interessene i dei regionale planprosessane. Vurderinga av kva for problemstillingar som påverkar samiske interesser, må den einskilde fylkeskommunen avklare med Sametinget.

Departementet vurderer det slik at god dialog mellom regionalt folkevalt nivå og departementa tidleg i arbeidet med regional planstrategi vil kunne sikre betre samhandling regionalt og dermed meir effektive prosessar. God dialog i ein tidleg fase vil kunne gje statlege signal til fylkeskommunane, og medverke til felles problemforståing knytt til regionale utfordringar og eventuelle målkonfliktar. Det vil òg leggje grunnlag for forpliktande deltaking frå regionale statsetatar i dei påfølgjande regionale planprosessane. Departementa vil samstundes få auka innsikt i og forståing for dei utfordringane den einskilde fylkeskommune står overfor, og kan vurdere kva rolle dei skal spele i arbeidet for å handtere utfordringane.

9.3 Meir forpliktande regional planlegging

Deltaking frå statlege organ

I Meld. St. 22 (2015–2016) sa regjeringa at departementa «vil pålegge sine underliggende etater aktiv og forpliktende deltakelse i regionale planprosesser, og at de deltar som aktive partnere ved oppfølging av planene, også gjennom avtaler».

I føresegnene i plan- og bygningslova er det lagt til grunn at «alle offentlige organer har rett og plikt til å delta i planleggingen når den berører deres saksfelt eller deres egne planer og vedtak og skal gi planleggingsmyndighetene informasjon som kan ha betydning for planleggingen» (pbl §3-2, 3. ledd).

Statlege organ har etter plan- og bygningslova plikt til å delta i den regionale planlegginga. I dag er det likevel slik at statlege organ ikkje alltid deltek i arbeidet med utforminga av dei regionale planane, slik lova krev. Grunngjevinga for dette kan vere at dei i alle høve vil få planen til høyring seinare, eller at dei ikkje har kapasitet til å delta i planprosessen. Det kan òg vere usemje mellom statleg organ og fylkeskommunen om i kva grad temaet er aktuelt for dei. Det avgjerande for om eit offentleg organ skal delta i planlegginga skal vere føremålet med planen og organet si relevans for plantemaet. Dersom det til dømes bli utarbeidd ein regional plan om kompetanseutvikling, er det naturleg at alle offentlege organ med ansvar for utdanning deltek i planarbeidet.

Regjeringa føreset at statlege organ deltek i regionale planprosessar på ein meir aktiv måte enn dei har gjort til no. Departementa vil påleggje sine underliggende etatar aktiv og forpliktande deltaking i regionale planprosessar, og å delta som aktive partnare ved oppfølging av planane, òg gjennom avtalar. Ei fylkesinndeling med færre fylkeskommunar vil kunne gjere det enklare for staten å samarbeide og delta i dei regionale planprosessane.

I dag søkjer ein å sikre dialog mellom statleg, regionalt og kommunalt nivå i kommunale og regionale planprosessar mellom anna gjennom regionalt planforum. Det er regionalt folkevalt nivå som leier planforumet, og det har deltaking frå regional stat, fylkesmannen og relevante kommunar. Det er viktig at regionale styresmakter, både folkevalde og regional stat, aktivt og systematisk brukar planforumet til å drøfte utfordringar og konkrete problemstillingar for regional og kommunal planlegging. Der det er relevant, bør også statlege planar drøftast i regionalt planforum.

Fylkesmannen skal mobilisere relevante statlege aktørar og medverke til å samordne og avklare eventuelt motstridande statlege interesser i det regionale planarbeidet. Departementet understrekjar at det er viktig at fylkesmennene medverkar til at kommunane og statlege organ brukar regionalt planforum aktivt.

Oppfølging av regionale planar

Manglande oppfølging av vedtekne planar svekkjer legitimiteten til den regionale planlegginga. Det er vesentleg for oppfølginga av vedtekne regionale planar at dei er forpliktande for alle partar. Kommunane skal leggje regional planlegging til grunn for eiga planlegging. Departementet vil i avgjerder i saker som gjeld motsegn til kommunale planar, leggje vesentleg vekt på korleis vedtekne regionale planar er lagde til grunn i dei kommunale vedtaka. Forpliktinga gjeld òg for fylkeskommunane som i dag ikkje alltid følgjer opp planar dei sjølv har vedteke.

Departementet meiner at alle partar har eit klart forbetringspotensial når det gjeld oppfølging av regionale planar. I den samanheng er det viktig at regionalt folkevalt nivå er tydeleg og lojalt i oppfølginga av vedtekne regionale planar. Større fylkeskommunar med meir politisk tyngd og kompetanse, vil kunne ha betre føresetnader for dette.

Fylkeskommunane og statlege organ vil kunne ha ulike prioriteringar og ulike omsyn å sikre. Dei ulike omsyna skal vegast mot kvarandre i den regionale planprosessen. Dersom eit statleg organ ikkje kan slutte seg til det endelege resultatet av avvegingane, må det fremje innvending til planen. Ein plan utan innvendingar er akseptert av alle partar og skal leggjast til grunn for den vidare planlegginga og verksemda. Ein kan best unngå innvendingar dersom planane er resultat av ein prosess der både regionale og nasjonale interesser er blitt avvegne gjennom ein god dialog. Dette føreset at staten tidleg formidlar nasjonal politikk og prioriteringar, slik at ein i planprosessane kan drøfte og ta omsyn til dei og tilpasse dei til regionale utfordringar og føresetnader.

I dag blir departementa involverte i dei regionale planprosessane av dei underliggjande organa sine i saker som har nasjonal innverknad. Statlege organ på nasjonalt nivå har ansvar for å følgje opp når dei blir involverte.

Departementa må overfor dei underliggjande organa sine leggje vekt på at dei er forplikta til å følgje opp dei regionale planane. Dette kan departementa gjere gjennom eigar- eller etatsstyringa, til dømes i årlege oppdragsbrev, tildelingsbrev eller som generalforsamling for selskap. Det bør understrekast at statlege organ har plikt til å bruke verkemidla sine for å medverke til å gjennomføre tiltak i handlingsprogrammet i regionale planar som vedkjem det einskilde organ. For at statlege organ på regionalt nivå skal kunne følgje opp dei regionale planane, bør dei få nødvendig handlingsrom, slik at dei kan gje forpliktande tilsegn om statleg innsats. Det kan til dømes gjelde tilpassing av nasjonal politikk og bruk av statlege midlar innanfor gjevne budsjettrammer. Forpliktinga skal ikkje kunne forskotere handsaming i Stortinget.

Bruk av utviklingsavtalar

I Meld. St. 22 (2015–2016) sa departementet at det

vil, etter å ha høstet noe erfaring med byutviklingsavtaler, vurdere å åpne for at rammeverket for slike avtaler kan anvendes for å sikre mer forpliktende oppfølging av regionale planer også på andre samfunnsområder og utenfor de største byene.

Siktemålet med bruk av utviklingsavtalar knytte til handlingsprogrammet i regionale planar er å auke graden av forpliktande oppfølging frå alle relevante partar.

Plan- og bygningslova er tydeleg på at påverka partar har plikt til å delta i den regionale planlegginga. Den regionale planen har eit handlingsprogram som gjennom tiltak spesifiserer korleis planen skal følgjast opp. Handlingsprogrammet skal innehalde overslag over ressursbehov og peike ut ansvarleg organ og samarbeidspartnarar for gjennomføringa av det einskilde tiltaket. Samstundes er dei økonomiske ressursane til partane i mange tilfelle knytte til årlege budsjettvedtak. Dette fører til at aktørar nokre gonger ikkje deltek i oppfølginga av planen, fordi dei ikkje har, eller prioriterer, midlar til det.

Ved sida av å auke handlingsrommet til statlege organ er utviklingsavtalar eit verkemiddel for å auke graden av forplikting i oppfølginga av regionale planar og tilhøyrande handlingsprogram. Avtalane blir utforma etter at regional plan med handlingsprogram er vedteken, og skal gjere greie for kva tiltak i handlingsprogrammet som bør inngå i ein slik avtale. Alle partane som sluttar seg til avtalane, forpliktar seg til å arbeide for å gjennomføre dei, men dei er ikkje juridisk bundne av dei. Avtalane kan knytast til gjennomføring av tiltak i alle typar regionale planar. Det kan vere fleire utviklingsavtalar i eit fylke, og ulike temaområde og sektorar kan inngå i avtalane.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet vil vidareutvikle rammeverket for utviklingsavtalar knytte til oppfølging av handlingsprogrammet i regionale planar i samarbeid med regionalt folkevalt nivå og aktuelle departement. Det vil bli etablert pilotprosjekt i einskilde fylke for å prøve ut avtaleforma. Departementet vil vurdere erfaringar med bruk av utviklingsavtalar for å gjere slike avtalar til ein reiskap for effektiv oppfølging av regionale planar.

9.4 Regionale avklaringar i den statlege planlegginga

I Meld. St. 22 sa Kommunal- og moderniseringsdepartementet at det i samarbeid med Samferdselsdepartementet og Finansdepartementet vil vurdere «hvordan regional plan kan gi lokale og regionale avklaringer for KVU-arbeidet og planlegging av store statlige infrastrukturtiltak. Regional plan skal ikke legge bindinger på hvilke konsepter som utredes».

Stortinget hadde ingen merknader til forslaget, men fleirtalet meinte at gode regionale bustad-, areal- og transportplanar kan medverke til å betre den regionale og lokale forankringa av konseptvalutgreiingar (KVU-er) for store statlege infrastrukturprosjekt, jf. Innst. 377 S (2015–2016). Fleirtalet meinte òg at regional plan kan medverke til å avklare regionale prioriteringar av samfunnsmåla ved nye store infrastrukturtiltak og sjå desse i samanheng med arealspørsmål i eit breiare perspektiv.

Mange av dei store statlege infrastrukturinvesteringane har konsekvensar for regional og lokal samfunnsutvikling. Til dømes vil utbygging av kapasiteten på veg og jernbane påverke framtidsutsiktene og marknaden for bustadbygging og fortetting omkring transportknutepunkt. Samstundes vil samfunnsnytten av investeringa vere avhengig av at kommunar og fylkeskommunar legg til rette for styrking av kundegrunnlaget for jernbanen og annan kollektivtransport.

Dette tilseier at det er føremålstenleg med eit tettare og meir forpliktande samarbeid mellom staten og fylkeskommunane i arbeidet med å avklare overordna samfunnsmessige behov, strategiar og mål for statlege infrastrukturinvesteringar.

Planarbeidet etter ein KVU blir no i hovudsak utført i transportetatane. Det er ikkje vurdert om ein KVU har nokon effektiviseringsgevinst for den etterføljande planlegginga av infrastrukturinvesteringar etter plan- og bygningslova, men i einskilde saker kan effektiviseringsgevinsten bli stor. Erfaring viser at KVU/KS1-arbeid som skjer i forkant av det lokale planarbeidet, verkar positivt inn på dei lokale og regionale planprosessane dersom KVU/KS1-arbeidet tek omsyn til eksisterande planvedtak og pågåande planprosessar. Dette er stort sett situasjonen i dag. Ettersom KVU-ane i den samfunnsøkonomiske analysen også oppfyller delar av utgreiingskrava som følgjer av regelverket om konsekvensutgreiingar (KU) etter plan- og bygningslova, gjev det ein effektiviseringsgevinst.

Det har vore gjennomført ei rekkje KVU/KS1-prosessar – om lag 50 berre i vegsektoren. I alle, med unntak av éin, er det statlege styresmakter som har hatt ansvar for å utarbeide KVU. Lokale og regionale styresmakter har vore trekte inn systematisk ved oppstart av KVU når behov og ønske blir kartlagde. I tillegg har fylkeskommunar delteke undervegs i koordineringsgrupper og referansegrupper og på ulike tidspunkt i utgreiingsprosessen. I mange tilfelle har fylkeskommunar vore sentrale i KVU-arbeidet, anten administrativt eller politisk.

Regjeringa vil styrkje deltakinga til regionalt folkevalt nivå i planlegginga av store statlege infrastrukturprosjekt. Samferdselsdepartementet vil arbeide for at regionalt nivå kan få ei medverkande rolle i transportetatene sitt arbeid med å kartlegge behovet for nye KVU-ar. Vidare skal det skje gjennom auka vekt på fylkeskommunen si deltaking i arbeidet med KVU-ar til store statlege infrastrukturprosjekt og byutgreiingar. Byutgreiingar er heilskaplege analysar av kapasitetsbehov og framtidige transportstraumar kopla til nullvekstmålet for personbiltransporten, jf. klimaforliket. Desse utgreiingane skal Statens vegvesen utarbeide for dei store byområda i samråd med dei andre statlege trafikketatane og regionale og lokale styresmakter.

På bakgrunn av vedtekne regionale planar må det regionale folkevalde nivået definere kva for regionale behov som kan og bør oppfyllast gjennom prosjektet. Vidare er det ønskjeleg at regionalt folkevalt nivå deltek i arbeidet med å definere samfunnsmål i det overordna strategidokumentet. Fylkeskommunar og kommunar formulerer lokale og regionale behov og forventningar, slik at dei kan takast inn tidleg i vurderingar og utgreiingar for det einskilde prosjektet. Dette må skje på ein slik måte at fylkeskommunen ikkje legg bindingar på kva for konsept eller alternative løysingar som skal greiast ut.

Ein viktig del av planprosessen for utbyggingstiltak etter plan- og bygningslova er gjennomføring av konsekvensutgreiingar for å kaste lys over verknader for miljø og samfunn før det blir gjort vedtak i saka. I KVU-prosessane blir det gjort konsekvensanalysar som ikkje har heimel i regelverket om konsekvensutgreiingar etter plan- og bygningslova. Med tidleg involvering av fylkeskommunen i KVU-prosessane ligg tilhøva til rette for at fylkeskommunen kan vere med på å klargjere nødvendige overordna utgreiingsbehov, som òg følgjer av regelverket om konsekvensutgreiingar. Dette kan medverke til ei tidleg og tydeleg avklaring av utgreiingsbehov og større samordning mellom prosessane. Det vil gjere det lettare å nå målet om å effektivisere planleggingsprosessane.

9.5 Planfagleg rettleiing av kommunane

Fylkeskommunen har som regional planstyresmakt viktige oppgåver etter plan- og bygningslova. I tillegg til å utarbeide regionale planar skal fylkeskommunane rettleie og støtte kommunane i deira planlegging, jf. plan- og bygningslova § 3-2. Dette krev at fylkeskommunane, i tillegg til å løyse eigne planbehov, har tilstrekkeleg kompetanse og kapasitet til å drive aktiv rettleiing om samfunns- og arealplanlegging for kommunane.

Fylkeskommunane har òg ansvar for å sikre ei rekkje omsyn i kommunale planar. Dette gjeld oppfølging av regionale planar, samt kulturminne-, kulturmiljø og landskapsomsyn, friluftsliv, samordna bustad-, areal- og transportplanlegging, kjøpesenter, omsyn til barn og unge, universell utforming, fylkesvegar, havbruk og akvakultur, jf. Rundskriv H-2/14 Retningslinjer for innsigelse i plansaker etter plan- og bygningsloven. Departementet meiner det er viktig at fylkeskommunane set av nok ressursar til å å rettleie kommunane i planlegginga. God rettleiing er avgjerande for å nå målsetjinga i plan- og bygningslova om berekraftig areal- og samfunnsutvikling, og særleg viktig for kommunar med avgrensa plankompetanse.

Fylkeskommunane har ansvar for å leie regionalt planforum, som skal medverke til å klarleggje og samordne statlege, regionale og kommunale interesser i regionale og kommunale planar. Ei evaluering av regionalt planforum i 20151 viste at alle fylkeskommunane har etablert regionalt planforum, og at fylkeskommunane, fylkesmennene, statlege styresmakter og kommunane gjennomgåande er nøgde med organiseringa. Aukande oppslutnad frå kommunane gjer det nødvendig med hyppigare møte og auka ressursinnsats. Evalueringa framhevar at fylkeskommunane må prioritere ressursar til planforum og utarbeide tydelege rutinar for gjennomføringa. Statsetatane må òg prioritere forumet for at det skal fungere godt.

Regjeringa meiner at regionalt planforum er ein viktig arena for dialog i kommunale og regionale planprosessar, og tilrår at arbeidet med regionale planar, kommuneplanar og reguleringsplanar som påverkar nasjonale og viktige regionale omsyn, blir diskuterte i forumet. Det er òg aktuelt å diskutere reguleringsplanar i høve til plantema som først vert avklart på reguleringsplannivå. Dette gjeld til dømes støy, kulturminne, ROS-analyser og omsynet til barn og unge. Der det er aktuelt, bør statlege planar òg drøftast i regionalt planforum.

Regionalt planforum kan brukast i alle fasar av planprosessane, men er særleg viktig i oppstartsfasen, når det er viktig for kommunane å få avklart interessekonfliktar og få innspel frå statlege styresmakter. Tidleg dialog og samordning medverkar til betre planar, raskare prosessar og reduserer grunnlaget for motsegner i høyringsfasen. Departementet har gjennom forsøket med samordning av statlege motsegner til kommunale planar, eit forsøk som omfattar 12 fylke, bedt fylkesmennene medverke til at kommunane og regionale statsetatar brukar regionalt planforum aktivt.

Gjeldande plan- og bygningslov tilrår, men stiller ikkje krav om, at fylkeskommunane skal opprette eit regionalt planforum. Departementet ønskjer å styrkje regionalt planforum som arena for samordning av nasjonale, regionale og kommunale interesser i statleg, regional og kommunal planlegging. Departementet vil derfor gjere framlegg om at det skal vere ei lovpålagd oppgåve for fylkeskommunen å etablere eit slikt forum. Departementet meiner at fylkeskommunane må prioritere forumet fagleg og ressursmessig slik at kommunane kan få nødvendige avklaringar og nyttig rettleiing tidleg i planprosessane. Departementet forventer og at fylkesmannen og statlege styresmakter prioriterar deltaking i forumet og medverkar aktivt til å sikre raske planprosesser og unnngå motsegn.

10 Nye oppgåver og ansvar

I Meld. St. 22 (2015–2016) gjorde regjeringa framlegg om endringar i oppgåver og ansvar for regionalt folkevalt nivå. I dette kapittelet er forslaga vidareutvikla og konkretiserte, med utgangspunkt i handsaminga av meldinga i Stortinget og oppmodingsvedtaket i den samanheng, jf. Innst. 377 S (2015–2016).

Regjeringa tek utgangspunkt i retningslinjene for oppgåvefordeling mellom forvaltningsnivåa som blei lagde fram av Oppgåvefordelingsutvalet i NOU 2000: 22 Om oppgåvefordelinga mellom stat, region og kommune (sjå boks 10.1), jf. Meld. St. 22 (2015–2016) og Innst. 377 S (2015–2016).

10.1 Infrastruktur/samferdsel

10.1.1 Sams vegadministrasjon

Ved handsaminga av Meld. St. 22 (2015–2016) gjorde Stortinget dette oppmodingsvedtaket (nr. 822, jf. Innst. 377 S (2015−2016)):

Stortinget ber regjeringen i regionreformen sørge for at administrasjonen av fylkesvegnettet (deler av sams vegadministrasjon) blir underlagt de nye folkevalgte regioner.

Kommunal- og forvaltningskomiteen meinte i den samanheng at «når de som planlegger vegutbygging er den samme organisasjonen som finansierer den, vil dette gi en mer optimalisert vegutbygging i regionene», jf. Innst. 377 S (2015−2016).

Statens vegvesen (SVV) er samansett av Vegdirektoratet og fem regionvegkontor. Staten har ansvar for å stille med sams vegadministrasjon på regionalt nivå for både riks- og fylkesvegar. Regionvegkontoret under leiing av regionvegsjefen, utgjer sams vegadministrasjon. I fylkesvegsaker høyrer regionvegsjefen under fylkeskommunen. I riksvegsaker og andre statlege oppgåver høyrer regionvegsjefen under Vegdirektoratet, jf. veglova § 10. Ordninga inneber at staten og fylkeskommunane i dag gjer bruk av den same vegadministrasjonen på regionalt nivå til å utføre høvesvis riks- og fylkesvegoppgåver etter veglova. Fylkeskommunane er den største vegeigaren i landet, målt i kilometer. Fylkeskommunane er politisk og økonomisk ansvarlege for dette vegnettet, men har ikkje eigen fagadministrasjon. Fylkeskommunane hentar i dag det meste av kompetansen og kapasiteten til å utføre fylkesvegoppgåver frå dei fem regionvegkontora og frå dei nasjonale kompetansemiljøa i SVV. SVV har i dag om lag 7 500 tilsette.

Regjeringa ser oppmodingsvedtaket frå Stortinget i lys av målet om ei ny inndeling i om lag ti fylkeskommunar med fleire oppgåver og ei forsterka rolla som samfunnsutviklar. Styringsrett over eigen fagadministrasjon vil kunne styrkje den folkevalde innverknaden. Ei eventuell overføring av oppgåver er i tråd med det finansielle ansvarsprinsippet som gjeld for oppgåvefordelinga mellom forvaltningsnivåa. Samstundes er det stordriftsfordelar ved dagens felles nytting av fagressursane til vegforvaltning. Fleire oppgåver blir administrerte og utførte i fellesskap for fylkes- og riksveg, til dømes driftskontraktar for vegnettet. Oppsplitting av fagmiljø i fleire parallelle organisasjonar vil kunne føre til meir ressursar til administrasjon ved oppbygging av fleire administrative einingar og auka konkurranse om knappe fagressursar. Det kan derfor vere både fordelar og ulemper ved eit slikt grep.

Konsekvensar og implikasjonar av ei eventuell overføring av felles vegadministrasjon til fylkeskommunane er ikkje greidde ut. Konsekvensane ved større omorganiseringar bør greiast ut. Regjeringa tek som følgje av dette ikkje endeleg stilling til ei administrativ overføring før ei slik utgreiing er gjennomført. Regjeringa understrekar òg at ei administrativ overføring byggjer på ein føresetnad om at det blir om lag ti fylkeskommunar. Utgreiinga må talfeste økonomi, fagressursar, organisatoriske tilhøve og eventuelle lov- og forskriftsendringar som følgje av reforma. Spørsmål knytte til restdelen av Statens vegvesen, som framleis skal forvalte staten sine oppgåver, må òg greiast ut. Regjeringa vil greie ut konsekvensane av at fagadministrasjonen knytt til fylkesvegnettet blir overført til fylkeskommunane, og korleis ei eventuell overføring kan gjennomførast. Dette føreset vedtak om ei ny inndeling i om lag ti fylkeskommunar.

10.1.2 Vurdering av fylkesvegar etter forvaltningsreforma

I samband med arbeidet med ny Nasjonal transportplan har Samferdselsdepartementet bede transportetatane om ein fagleg vurdering av klassifiseringa av vegnettet. Vurderinga skulle gjerast med utgangspunkt i endringar i transportsystemet eller trafikkmengde. I samband med handsaminga av Meld. St. 14 (2014−2015) bad stortingsfleirtalet om «en vurdering av fylkesvegene etter forvaltningsreformen fra 2010. Større veger med sterke næringsinteresser kan vurderes overført til staten som en del av denne vurderingen», jf. Innst. S 333 (2014–2015). Transportetatane blei hausten 2015 i tillegg bedne om å sjå på om større vegar med sterke næringsinteresser burde overførast til staten.

Riksveg og fylkesveg bør sjåast i samanheng. Det er viktig for å få eit heilskapleg og effektivt transportsystem og for å kunne nå dei overordna transportpolitiske måla. Regjeringa meiner det er naturleg å vurdere inndelinga i riksvegar og fylkesvegar på bakgrunn av endringar i trafikkmønster, vegen si rolle i transportsystemet og i lys av regionreforma.

Fylkeskommunane har spelt inn relativt få ynskje om omgjering av fylkesveg til riksveg. Regjeringa føreslår derfor ingen endringar i klassifiseringa av vegnettet no. Innspela frå transportetatane til omklassifisering av fylkesvegar vil bli vurdert i samband med neste rullering av Nasjonal transportplan.

10.1.3 Tilskot til ikkje-statlege flyplassar

Samferdselsdepartementet gjorde i Meld. St. 22 (2015–2016) framlegg om å overføre ansvaret for tilskot til ikkje-statlege lufthamner til fylkeskommunane som har slike lufthamner. Dette føreset vedtak om ei ny inndeling i om lag ti fylkeskommunar. Stortinget slutta seg til dette, jf. Innst. 377 S (2015–2016).

Dagens tilskotsordning, som blei etablert 1. januar 2016, omfattar lufthamnene Stord, Ørland og Notodden. Samferdselsdepartementet har inngått avtalar med desse lufthamnene om godtgjering for tenester av allmenn økonomisk betyding. Kontraktane gjeld frå 2016 til og med kalenderåret 2020. I statsbudsjettet for 2017 er det sett av til saman 37,5 million kroner til denne budsjettposten. Posten blei i 2017 auka med 8,2 million kroner som eit eingongstiltak.

Ordninga blir overført til fylkeskommunane. Dette inneber at midlane vil bli flytta frå Samferdselsdepartementets budsjett til rammetilskotet til fylkeskommunane, i første omgang med ei særskilt fordeling til dei aktuelle fylkeskommunane. Men fylkeskommunane vil ikkje ha plikt til å gje, eller vurdere å gje, tilskot til dei ikkje-statlege flyplassane etter at midlane er overførte. Det er dermed ikkje nødvendig med lovendringar som følgje av ei overføring av desse midlane frå statleg til regionalt nivå. Departementet vil seinare kome tilbake til fordelinga av midlane.

Sidan gjeldande kontraktar går ut etter at den nye fylkesstrukturen trer i kraft, vil midlane i utgangspunktet bli overførte etter at gjeldande kontaktperiode er avslutta. Dersom fylkeskommunane ønskjer det, kan eit alternativ vere at fylkeskommunane tek over som kontraktpart for Samferdselsdepartementet frå 1. januar 2020. Dette vil innebere at forpliktingane som Samferdselsdepartementet har etter avtalane med lufthamnene, blir overførte til fylkeskommunane, som da vil tre inn i avtalane for den resterande perioden på same vilkår som Samferdselsdepartementet. Midlar vil da bli tilførte fylkeskommunane, slik at dei kan oppfylle dei gjeldande kontraktforpliktingane.

Etter utgangen av gjeldande avtaleperiode vil det vere opp til fylkeskommunane om dei skal prioritere midlar til tilskot til ikkje-statlege lufthamner.

10.1.4 Kjøp av innanlandske flyruter

I Meld. St. 22 (2015–2016) drøfta Samferdselsdepartementet fordelar og ulemper ved ei mogleg flytting av ansvaret for kjøp av innanlandske flyruter til regionalt folkevalt nivå. Samferdselsdepartementet varsla vidare ei utgreiing av om ordninga med kjøp av innanlandske flyruter kan overførast til regionalt folkevalt nivå som ein del av regionreforma. Stortinget slutta seg til dette i Innst. 377 S (2015–2016).

Gjennom statleg kjøp av flyruter sikrar staten eit minstetilbod av ruteflygingar der det viser seg ikkje å vere grunnlag for eit tilfredsstillande kommersielt rutetilbod. Dei lokale lufthamnene og det regionale flyrutetilbodet speler ei viktig rolle for den økonomiske utviklinga av næringslivet og busetjing i distrikta og sikrar innbyggjarane tilgang til sentrale velferdsgode som ikkje er lokaliserte i nærleiken, som helsetilbod og utdanning. Ordninga omfattar i dag 22 ruter/ruteområde. Hovudvekta av flyrutene går frå mindre lufthamner på Vestlandet og i Nord-Noreg. Kontraktane gjeld for perioden frå 1. april 2016 til 31. mars 2020 for flyrutene i Sør-Noreg og for perioden frå 1. april 2017 til 31. mars 2022 for flyrutene i Nord-Noreg. For helikopterruta Værøy–Bodø gjeld kontrakten for perioden frå 1. august 2014 til 31. juli 2019.

Ordninga med forpliktingar til offentleg tenesteyting (FOT) er eit unntak frå hovudregelen om fri marknadstilgang til flyruter i Noreg og mellom Noreg og EØS-land. Kjøp av flyruter (FOT-ordninga) skjer i dag ved at staten lyser ut ein konkurranse om drift av flyrutene. Kunngjeringa av konkurransane skjer etter reglane i europaparlaments- og rådsforordning (EF) nr. 1008/2008 av 24. september 2008 om felles regler for drift av lufttrafikk i Fellesskapet og forskrift av 12. august 2011 nr. 833 om lufttransporttjenester i EØS.

Oslo Economics har på oppdrag frå Samferdselsdepartementet gjort ei utgreiing av ei mogleg ansvarsoverføring.2 Utgreiinga konkluderer med at ei oppgåveoverføring mest truleg vil føre til auka prioriteringseffektivitet, det vil seie at midlane staten i dag bruker på flyrutekjøp, vil kunne prioriterast meir effektivt frå eit regionalt perspektiv. Effektive tiltak er i denne samanheng dei tiltaka som i størst grad medverkar til regional vekst og positiv samfunnsutvikling. Samstundes kan prioritering etter nasjonale interesser bli noko svekte, og dei administrative kostnadene ved anskaffing av eit bestemt rutetilbod vil kunne auke med om lag 6 million kroner per år. Vidare er det fare for at produksjonskostnadene til flyselskapa vil auke om ikkje fylkeskommunane klarer å hente ut stordriftsfordelar eller andre samordningsgevinstar på same måte som staten gjer i dag. Konkurransesituasjonen mellom flyselskapa vil truleg vere uendra.

Rapporten har vore på høyring hos dei aktuelle fylkeskommunane og andre relevante instansar. Fylkeskommunane Finnmark, Troms, Nordland, Nord-Trøndelag og Sør-Trøndelag stiller seg positive til å overta ansvaret for flyrutekjøpa, såframt at det blir sett av tilstrekkeleg med ressursar. Sogn og Fjordane og Møre og Romsdal ønskjer at dagens ordning blir vidareført. Det same ønskjer Widerøe, NHO Luftfart, LO, Parat/Norsk Pilotforbund og Posten. Avinor og Luftfartstilsynet har peikt på nokre utfordringar utan å konkludere. Luftfartstilsynet legg vidare til grunn at tilsynet blir tilført midlar for å finansiere auka ressursbruk til å assistere fylkeskommunane i tekniske/operative vurderingar.

Samferdselsdepartementet meiner at ei overføring av midlane som i dag blir brukte til kjøp av innanlandske flyruter, vil leggje til rette for auka regional prioriteringseffektivitet. Ved ei regionalisering vil kjøp av flyruter kunne sjåast i samanheng med andre tiltak som har mykje å seie for samfunnsutviklinga regionalt, mellom anna andre regionale transporttiltak. Fylkeskommunane vil ha økonomiske insentiv til samarbeid der det er fornuftig, og departementet meiner derfor at tapet av stordriftsfordelar vil vere avgrensa. Den pårekna administrative kostnadsauken utgjer ein relativt liten del av dei samla kostnadene til flyrutekjøpet, som i 2017 er budsjettert til 765,4 million kroner. Meirutgiftene må dekkjast innanfor dei ordinære rammene til fylkeskommunane.

Kjøp av innanlandske flyruter er òg ei viktig samfunnsoppgåve som vil vere med på å styrkje fylkeskommunane som politisk avgjerdsnivå, i tråd med målet med regionreforma.

Samferdselsdepartementet gjer derfor framlegg om at ordninga med kjøp av innanlandske flyruter blir overført til fylkeskommunane. Det er ikkje tenkt at ordninga skal vere ei lovpålagd oppgåve for fylkeskommunane. Midlane vil bli flytta frå Samferdselsdepartementet sitt budsjett til rammetilskotet til fylkeskommunane. Fylkeskommunane vil ikkje ha plikt til å gje, eller vurdere å gje, midlar til kjøp av innanlandske flyruter etter at midlane er overførte. Det er med bakgrunn i dette ikkje nødvendig med lovendringar som følgje av ei overføring av desse midlane frå statleg til regionalt nivå. Det vil derimot truleg vere nødvendig med endringar i forskrift av 12. august 2011 nr. 833 om lufttransporttjenester i EØS, som i dag regulerer kjøp av flyruter, for å opne for at denne ordninga kan bli overført til fylkeskommunane.

Midlar vil bli overførte til rammetilskotet etter kvart som dei gjeldande kontraktane mellom Samferdselsdepartementet og flyselskapa går ut, sidan kontrakttidene går lenger enn 1. januar 2020. For å sikre rutedrift utan opphald vil det kunne bli nødvendig å inngå nye kontraktar før 1. januar 2020. Samferdselsdepartementet vil kome tilbake til dette og til fordelinga av midlar seinare.

Dersom fylkeskommunane ønskjer det, kan det vere aktuelt at fylkeskommunane på annan måte overtek avtaleansvaret for dei gjeldande kontraktane. Midlar vil da bli tilførte fylkeskommunane slik at dei kan oppfylle dei gjeldande forpliktingane ut kontrakttida.

Når overføringa av midlar til kjøp av innanlandske flyruter er gjennomført, vil det vere opp til fylkeskommunane om dei ønskjer å prioritere kjøp av innanlandske flyruter.

10.1.5 Fiskerihamneanlegg

I Innst. 13 S (2015–2016) til Prop. 1 S (2015–2016) for Samferdselsdepartementet bad Transport- og kommunikasjonskomiteen regjeringa om å gjennomgå dei samla tilskots- og finansieringsordningane for fiskerihamner. Komiteen bad om at regjeringa skulle gjere ein gjennomgang av dei samla tilskots- og finansieringsordningane for fiskerihamner og gjere framlegg om ei ordning som i større grad enn i dag sikrar ei målretta utbygging av fiskerihamner der behovet i næringa er størst. Komiteen la vekt på at finansieringsordninga skulle vere fleksibel, men samstundes setje krav til lokal medverknad. Fleirtalet bad regjeringa kome tilbake til Stortinget med forslag til løysingar så raskt som råd og på eigna måte.

Fiskerihamnene er i hovudsak kommunale, men staten har investert i og utbetra infrastrukturen knytt til hamnene, til dømes moloar og kaianlegg. Desse delane av hamnene er eigde av staten. I tillegg har staten etablert ei tilskotsordning for å delfinansiere investeringar og tiltak i kommunale fiskerihamneanlegg. Totalt har staten ved Kystverket stått for utbygging/tiltak i meir enn 750 fiskerihamner – frå 1800-talet til i dag. I dag blir det i liten grad bygd ut nye fiskerihamner, men det blir gjort ei rekkje tiltak for å forbetre den eksisterande infrastrukturen i fiskerihamnene.

Kystverket utfører vedlikehald, utbetringar og utbygging av statlege fiskerihamneanlegg som blir finansierte over kapittel 13.60, post 30. Kystverket gjev òg tilskot til infrastruktur i kommunale fiskerihamneanlegg som blir finansierte over kapittel 13.60, post 60. For 2017 er det sett av 110 million kroner over post 30 til fiskerihamneanlegg og 60,5 million kroner over post 60 til tilskot til kommunale fiskerihamneanlegg. I planrammene for Nasjonal transportplan er det for perioden 2018–2023 sett av 374 million kroner til fiskerihamner.

Spørsmålet om tilskots- og finansieringsordningane til fiskerihamner, og om eigarskapet til dei i dag statlege delane av fiskerihamnene, blei omtalt i Meld. St. 22 (2015–2016), og det blei varsla ei utgreiing av desse modellane:

1. Nærings- og fiskeridepartementet overtek eigarskapet og forvaltninga av noverande ordningar.

2. Nye folkevalde regionar overtek eigarskapet og finansieringsansvaret for anlegga.

3. Kommunane overtek eigarskapet til anlegga, mens ansvaret for forvaltninga av tilskotsmidlar blir overført til nye folkevalde regionar.

4. Kommunane overtek eigarskapet til anlegga, mens Nærings- og fiskeridepartementet forvaltar tilskotsordningane.

Stortinget slutta seg til dette, jf. Innst. 377 S (2015–2016), og sa òg at tilrettelegging og prioritering for infrastruktur for næringsutvikling ligg innanfor samfunnsutviklarrolla til dei folkevalde regionane. Samferdselsdepartementet har greidd ut dei ulike modellane i samarbeid med Nærings- og fiskeridepartementet og Kommunal- og moderniseringsdepartementet. Utgreiinga konkluderte med at dei folkevalde regionane burde overta eigarskapet til alle statlege fiskerihamneanlegg og ansvaret for tilskotsordninga for kommunane.

Samferdselsdepartementets vurdering

Regjeringa meiner at utvikling av fiskerihamneanlegg er næringspolitikk som fell naturleg inn under samfunnsutviklarrolla til fylkeskommunane. Såframt det blir vedtak om rundt ti fylkeskommunar, vil eigarskap og ansvar for forvaltning, drift og vidare utbygging av statlege fiskerihamneanlegg bli overførte frå Samferdselsdepartementet til fylkeskommunane frå 1. januar 2020, etter avtale med den einskilde fylkeskommunen. I praksis vil det innebere at statens tinglyste rettar og eigarskap til dei statlege delane i fiskerihamneanlegga blir overtekne av fylkeskommunane. Samferdselsdepartementet vil samstundes overføre midlane til statlege fiskerihamneanlegg (post 30) og tilskotsmidlane til kommunane (post 60) til fylkeskommunane som frie inntekter gjennom rammetilskotet.

Ei overføring av eigarskapet og midlane gjev fylkeskommunane ytterlegare høve til å sikre viktig infrastruktur for samfunnsutvikling. Prioritering av hamner bør gjerast i samarbeid med både kommunane, næringa og andre aktuelle partar, til dømes gjennom regionale planprosessar. I sjøsamiske område vil Sametinget vere ein viktig part.

Det vil vere opp til fylkeskommunane å prioritere vedlikehald og nyinvesteringar i hamneanlegg. Det vil òg vere opp til den einskilde fylkeskommunen å vurdere om fylkeskommunen sjølv skal heilfinansiere nye tiltak, eller om det skal opprettast ei tilskotsordning for kommunane. Fordelen med ei tilskotsordning til kommunane er at ein legg grunnlag for lokal medverknad i utbygging og vedlikehald av fiskerihamneanlegg.

Fylkeskommunane har ansvaret for at eventuelle tilskotsordningar blir forvalta i samsvar med EØS-regelverket for offentleg støtte, inkludert vurdering av om tilskot utgjer offentleg støtte, ansvar for å notifisere ESA om støtta og kontroll og rapportering av støtte.

Overføring av oppgåver mellom forvaltningsnivåa vil i utgangspunktet blir følgt av rammeoverføringar innanfor ei samla uendra utgiftsside på statsbudsjettet. Kommunal- og moderniseringsdepartementet vil i budsjettet for 2020 kome tilbake til Stortinget med forslag til korleis overføringa skal fordelast mellom dei nye fylkeskommunane i rammetilskotet.

Det er føreslått å overføre eigarskapet og ansvaret for forvaltning, drift og utbygging av noverande statlege fiskerihamneanlegg til regionalt folkevalt nivå frå 2020. Alle prosjekt som er sett i gang før overføringa, blir sluttført av Kystverket. I dei neste rulleringane av Nasjonal transportplan vil derimot midlar til fiskerihamner og tilskot til kommunale fiskerihamneanlegg ikkje inngå i planane og heller ikkje vere del av den økonomiske ramma i Nasjonal transportplan.

10.1.6 Tilrettelegging for breibandsutbygging

Digitalisering medverkar til auka produktivitet, økonomisk vekst og auka velferd. IKT-politikken til regjeringa har to hovudmålsetjingar: ei brukarretta og effektiv offentleg forvaltning og verdiskaping, og deltaking for alle. Relevante og gode elektroniske kommunikasjonstenester er ein grunnleggjande føresetnad for å kunne nå måla. I Meld. St. 22 (2015–2016) varsla regjeringa at Samferdselsdepartementet skulle gjere vurderingar med sikte på å gje fylkeskommunane koordineringsansvar for utbygging av digital infrastruktur. Stortinget slutta seg til forslaget og bad om at vurderinga blei sett i samanheng med Meld. St. 27 (2015–2016) Digital agenda for Norge.

Regjeringa har som mål at 90 prosent av husstandane innan 2020 skal ha tilbod om 100 Mbit/s breiband basert på kommersiell utbygging i marknaden. På lang sikt er det eit mål at alle husstandar skal ha tilbod om høgfartsbreiband. I første halvår 2016 hadde om lag 85 prosent av alle husstandar tilbod om 30 Mbit/s breiband, medan 78 prosent har tilbod om 100 Mbit/s nedstrøms kapasitet. Utbygginga er primært basert på kommersiell utbygging, det vil seie at kommersielle selskap i hovudsak har stått for både initiativ og faktisk utbygging.

Sektoransvaret for elektronisk kommunikasjon ligg hos Samferdselsdepartementet, som såleis har ansvaret for å leggje til rette for gode og framtidsretta elektroniske kommunikasjonstenester. Dette skjer mellom anna gjennom å gje marknadsaktørane gode rammevilkår for investeringar, og ved å leggje til rette for konkurranse i marknaden. I tillegg gjev staten tilskot til fylkeskommunar og kommunar til finansiering av utbygging i område det ikkje er kommersielt lønsamt å byggje ut. Ansvaret for den statlege tilskotsordninga er delegert til Nasjonal kommunikasjonsstyresmakt (Nkom). Fylkeskommunane har ei viktig rolle i å vurdere og prioritere prosjekta som det blir søkt om tilskot til, og å støtte kommunar med informasjon og rettleiing om den statlege tilskotsordninga. Fylkeskommunane bør òg støtte kommunane med rettleiing og kompetanse i andre saker som gjeld elektronisk kommunikasjon, til dømes i kommunale planar eller når kommunar tildeler midlar gjennom det ESA-godkjende gruppeunntaket for støtte til breibandsinfrastruktur.

Fylkeskommunar (og kommunar) har i dag elles ikkje noko pålagt koordineringsansvar for å leggje til rette for utbygging av digital infrastruktur. Som planstyresmakt har dagens fylkeskommunar og kommunar ansvar for å leggje til rette for at den fysiske utbygginga skjer i tråd med kommunale og regionale planar. Samferdselsdepartementet meiner at fylkeskommunane bør ta eit koordineringsansvar for utbygging av digital infrastruktur, og at oppgåva er ei naturleg forlenging av rolla som regional planstyresmakt og ansvarleg for ei heilskapleg samfunnsutvikling. Mange fylkeskommunar har òg teke dette ansvaret i dag, men gjennomføringa har i stor grad vore avhengig av lokale initiativ og kjennskap til fagområdet elektronisk kommunikasjon (ekom). Dei framtidige fylkeskommunane vil kunne oppnå gevinstar av å sjå ekom-utbygginga i samanheng med anna ansvar som dei har, med sikte på digitalisering av tenester.

Som planstyresmakt og ansvarleg styresmakt for fylkesvegar bør fylkeskommunane sjå arealplanlegging, busetjing, næringsutvikling og ulike kommunikasjonsløysingar i samanheng. Gjennom ei koordinerande rolle kan fylkeskommunane vere pådrivarar og tilretteleggjarar for mobil- og breibandsutbygging innanfor eige fylke. Gjennom kontakt med kommunane og god lokalkunnskap kan fylkeskommunane til dømes kartleggje område i fylket der det er nødvendig med forsterka innsats for utbygging, medverke til samankopling av lokale og regionale fibernett for å få til fleire gjennomgåande langdistansefibertrasear, medverke til sams praktisering av gravereglar og sjå innkjøp av IKT-tenester i samanheng med kjøp av kommunikasjonsløysingar. Eit døme på korleis ein kan sjå koordineringsansvaret for breiband i samanheng med andre fylkeskommunale oppgåver, er at fylkeskommunane som skuleeigar kan leggje til rette for høgfartsbreiband i den vidaregåande skulen. Vidare kan fylkeskommunane leggje til rette for kostnadseffektiv utbygging ved å sjå ekom-infrastrukturen i samanheng med annan samferdselsinfrastruktur og leggje til rette for gjenbruk av infrastruktur. Døme på dette er å sørgje for at det blir lagt trekkrør i samband med graving i eller ved fylkesvegar. Overfor dei kommersielle utbyggjarane kan fylkeskommunane til dømes informere om tilgjengeleg fysisk infrastruktur som kan brukast av marknadsaktørar som vil byggje ut breiband. Fylkeskommunane si rolle i koordineringa av søknader frå kommunane om tilskot til utbygging av breiband blir vidareført. Tilskotsordninga vil bli evaluert i 2017.

Samferdselsdepartementet vil leggje til rette for dialog med fylkeskommunane for at dei skal kunne fylle rolla best mogleg. Departementet ser stor nytte i at regionalt folkevalt nivå arbeider aktivt med å leggje til rette for samordna utbygging av breiband i sitt fylke.

10.2 Tilrettelegging for næringsutvikling

10.2.1 Verkemiddelapparatet for næringsutvikling og forsking

I Meld. St. 22 (2015–2016) gjorde Kommunal- og moderniseringsdepartementet, Kunnskapsdepartementet og Nærings- og handelsdepartementet framlegg om endringar i verkemiddelapparatet for næringsutvikling, forsking og innovasjon med omsyn til geografisk inndeling og styringsmodell. Det blei føreslått at regionalt folkevalt nivå skal få ansvar for utforming og oppfølging av regionale oppdrag til desse nasjonale verkemiddelaktørane. Det blei òg føreslått at dei nasjonale verkemiddelaktørane si gjennomføring av regionale oppdrag skal tilpassast dei nye fylkesgrensene. Stortingsfleirtalet støtta forslaget, jf. Innst. 377 S (2015–2016).

Tilpassing av regionale grenser

Med føresetnad om ein struktur med om lag ti fylkeskommunar blir kvar fylkeskommune også ein region for Regionale forskingsfond (RFF), for Forskingsrådets Program for mobilisering til forskingsbasert innovasjon (FORREGION-programmet), for Innovasjon Noreg (IN) og for Siva. Dette fører til at det blir same geografiske nedslagsfelt for dei strategiane for forsking, utvikling og innovasjon (FoUoI) som fylkeskommunane legg, og for bruken av dei regionale verkemidla i fylket.

Ei betre tilpassing mellom den geografiske inndelinga av ordningane og dei nye fylkesgrensene kan styrkje samordninga av forskings- og innovasjonsinnsatsen i kvart enkelt fylke, på tvers av verkemiddel og aktørar. Innsatsen kan da rettast mot fylkeskommunane sine eigne strategiar og prioriteringar, og koplinga til nasjonale verkemiddel kan bli enklare.

Eigardepartementet vil få særskilt ansvar for å følgje opp dette i styringsdialogen med verkemiddelaktørane (Forskingsrådet, IN og Siva), slik at tilpassingar av den geografiske inndelinga av ordningane fell saman med dei nye fylkesgrensene. Endringane er i hovudsak knytte til tilpassingar av eksisterande retningslinjer eller programplanar. Kommunal- og moderniseringsdepartementet vil følgje opp overfor ansvarlege departement at endringane er gjennomførte i relevante ordningar.

Fylkeskommunane skal halde fram med å vere medeigarar og oppdragsgjevarar for IN. Siva skal samarbeide med fylkeskommunane, kommunane og andre aktørar for å medverke til ei god regional utvikling.

Tilrettelegging for samisk næringsutvikling

Under konsultasjonane med Sametinget har Sametinget opplyst om at i samiske område er det ei overvekt av arbeidsplassar i bransjar som har nedgang i talet på arbeidsplassar nasjonalt. Sametinget meiner strategiar for næringsutvikling i samiske område og i kulturspesifikke samiske næringar derfor må vere kunnskapsbasert og tilpassa småskala næringsliv. Sametinget har dei siste åra satsa på kulturnæringar, eit område som er i vekst. Dette er næringar som byggjar på og fornyar samisk kultur. Resultatet er eit innovasjonsmiljø med offentlege styresmakter, det samiske sivilsamfunnet og private næringsaktørar som har gjeve sysselsetjing og lokal økonomisk aktivitet. Sametinget meiner dette gjev grobotn for næringsutviklingsprogram med fornya samarbeid mellom Sametinget, næringsaktørar, kommunar, fylkeskommunar og forskingsmiljø bygd på fornybare næringar knytt til fiske, reindrift, jordbruk, kultur og reiseliv. Sametinget meiner forskingsmiljøa må trekkjast inn som partar saman med næringsaktørar og offentlege styresmakter.

I konsultasjonane med Sametinget har Sametinget opplyst om at Innovasjon Noreg, Forskingsrådet og SIVA spelar ei viktig rolle både i Sametingets geografiske verkeområde for tilskot til næringsutvikling (STN-området), og i utvikling av kulturspesifikk samisk næring i heile landet. Sametinget sitt syn er at når fylkeskommunen er oppdragsgjevar overfor statleg verkemiddelapparat må slike oppdrag både ta omsyn til og medverke til å styrkje samisk kultur, næringar og samfunnsliv, og Sametinget må definere kva ei slik styrking inneber. Sametinget understrekjar at ved utforming av regionale oppdragsbestillingar må Sametinget bli inkludert. Sametinget vurderar det ikkje som tilstrekkeleg at Sametinget har hatt høve til å uttale seg eller delta ved utforming av regionale planar eller overordna regionale strategiske val.

Ansvarsdelinga mellom Regionale forskingsfond og Forskingsrådet skal vidareførast

Fylkeskommunane åtvarer mot å redusere fylkeskommunane si rolle til ei bestillarrolle, fordi dei fryktar det vil undergrave grunnlaget for at fylkeskommunane kan arbeide strategisk med FoU-politikk. Dei meiner òg det vil føre til sentralisering av funksjonar som fylkeskommunane har forvaltningsansvar for i dag. Fylkeskommunane meiner at avgjerder om prosjektstøtte i RFF bør takast i kvar einskild fondsregion og ikkje sentralt av Forskingsrådet. Fylkeskommunane grunngjev dette med at nærleik til miljøa er viktig for at ordninga skal ha regional relevans. Sjølv om dei samla midlane som blir forvalta gjennom RFF er relativt små, meiner fylkeskommunane at ordninga er særs viktig – nettopp fordi avgjerdsmakt over forskingsmidlar er lagd til det regionale nivået. Ordninga har medverka til både interesse for og kompetanse i forskingspolitiske spørsmål på regionalt nivå, meiner fylkeskommunane.3

Også følgjeevalueringa av RFF-ordninga, inkludert styrings- og organisasjonsmodellen, viser at ordninga har vore vellykka og i samsvar med måla for RFF.4 Etableringa av fondssekretariata har medverka til at fylkeskommunane har bygd opp kompetanse knytt til forskingsadministrasjon og -forvaltning. Legitimiteten til RFF er avhengig av eit nært samarbeid med Forskingsrådet, spesielt når det gjeld kvalitetsvurdering av forskingsprosjekta. Fondssekretariata, på si side, sørgjer særskilt for at forskingsprogrammet understøttar dei regionale strategiane for FoU.

Kunnskapsdepartementet og Kommunal- og moderniseringsdepartementet meiner derfor at ansvarsdelinga mellom RFF og Forskingsrådet bør bli vidareført som i dag, og ikkje endra som føreslått i Meld. St. 22 (2015–2016). Dei nye fylkeskommunane skal ta hand om oppgåvene og rolla til dei sju regionale forskingsfondsstyra og fondssekretariata. Kunnskapsdepartementet og Kommunal- og moderniseringsdepartementet meiner at dette best sikrar føremålet med RFF, og at det vil gje fylkeskommunane høve til å nytte forsking med relevans for regional utvikling som verkemiddel. Dette er i tråd med målet om å styrkje den rolla regionalt folkevalt nivå har som samfunnsutviklar og gje dei regionale folkevalde høve til å arbeide strategisk med forsking og innovasjon. Mobilisering av næringslivet til å ta i bruk meir forsking i innovasjonsarbeidet sitt, og innsats for å byggje bru mellom forskingsinstitusjonar og næringsliv, føreset nærleik til næringsmiljøa. Fondssekretariata har i dag denne nærleiken. Forskingsrådet, på si side, har i dag eit avgrensa regionalt nærvær, med 13 regionansvarlege. Kunnskapsdepartementet vil derfor vidareføre regionale forskingsfond med den same arbeidsdelinga som i dag mellom fylkeskommunane og Forskingsrådet.

Kunnskapsdepartementet vil revidere retningslinjene for RFF før den nye fylkesstrukturen tek til å gjelde frå 1. januar 2020. Retningslinjene spesifiserer føremålet med ordninga, styringslinjer, aktørar og deira oppgåver og ansvarsområde, mellom anna krav til administrasjon og styring av midlane i ordninga. Det overordna føremålet med RFF skal vidareførast når ny fylkesstruktur blir innført. Kunnskapsdepartementet vil revidere retningslinjene i samråd med fylkeskommunane, Forskingsrådet og Kommunal- og moderniseringsdepartementet.

Mobilisering til forskingsbasert næringsutvikling

Både RFF og Forskingsrådets FORREGION-program mobiliserer bedrifter til å ta i bruk forsking i utviklingsarbeidet sitt. Mobiliseringsarbeidet for meir forskingsbasert innovasjon i næringslivet kan tene på ei betre koordinering mellom RFF og FORREGION-programmet. For å få til ytterlegare samverke mellom desse ordningane bør derfor fylkeskommunane og Forskingsrådet vurdere korleis arbeidsprosessar og arbeidsdeling mellom aktørane i desse to ordningane kan sikre effektiv bruk av midlane. Denne vurderinga og gjennomgangen skal ikkje svekkje den regionale forankringa av ordningane. Fylkeskommunane bør vidare vurdere om dei bør etablere eit felles avgjerdsorgan i fylket sitt for både RFF og FORREGION-programmet. Dette kan gje meir midlar til regionale prosjekt, auke komplementariteten mellom verkemidla og dermed gje auka økonomisk utteljing til regionale prioriteringar av nasjonale program.

10.2.2 Oppgåver i Innovasjon Noreg

I samband med handsaminga av Meld. St. 22 (2015–2016) bad stortingsfleirtalet regjeringa om å «vurdere om det er oppgaver som i dag ligger innenfor Innovasjon Norge (IN) som kan overflyttes til nye regioner», jf. Innst. S 377 (2015–2016).

IN er eit særlovselskap som er eigd med 49 prosent av fylkeskommunane og 51 prosent av staten. Føremålet til IN er å vere eit verkemiddel for staten og fylkeskommunane til å realisere verdiskapande næringsutvikling i heile landet. På same måte som IN utfører oppdrag på vegner av staten, utfører IN også oppdrag for fylkeskommunane. IN er dermed utøvande aktør for fylkeskommunane ved mellom anna sakshandsaming og tildeling av tilskot og lån.

IN gjev bedriftene éi dør inn til ei rekkje regionale og nasjonale bedriftsretta verkemiddel. Dette var òg ei vesentleg grunngjeving for den konsolideringa av verkemiddelaktørar som leidde fram til etableringa av IN i 2004. Selskapets landsdekkjande kontorstruktur sikrar tilgang til regionale og nasjonale verkemiddel for bedrifter i alle delar av landet. IN arbeider aktivt med digitale løysingar for søknadshandsaming, kundekontakt og samhandling med offentlege register. Dette gjev brukarane tilgang på informasjon og tenester heile døgnet og forenklar søknadsprosessane. IN kan til dømes tilby oppdragsgjevarane sine tilgang til forskingsbaserte effektmålingar.

Ei overføring av sakshandsamingsoppgåver frå IN til fylkeskommunane kan innebere at støtte til enkeltbedrifter i større grad blir handsama i politiske organ. Den eksisterande ordninga, som inneber at IN utfører oppdrag for fylkeskommunane, sikrar avstand mellom politiske styresmakter og tildelingar til enkeltbedrifter.

IN skal etter lov om Innovasjon Norge §11 ha ei organisering som er tilpassa regionale behov, og skal samarbeide med regionale aktørar. Fylkeskommunane har ein aktiv dialog med selskapet både om eigne oppdrag og om korleis selskapet kan medverke aktivt i dei regionale partnarskapa som fylkeskommunane organiserer.

Nærings- og fiskeridepartementet og Kommunal- og moderniseringsdepartementets vurderingar

Gjennom IN har bedrifter i alle fylke tilgang til regionale og nasjonale bedriftsretta verkemiddel. Innanfor rammene av dei årlege løyvingane avgjer fylkeskommunane i kor stor grad dei vil gje oppdrag til IN eller prioritere andre tiltak for næringsutvikling i fylket.

Ei overflytting av sakshandsaming frå IN til den einskilde fylkeskommunen kan gje ulemper for det regionale næringslivet. Det vil føre til dobbeltbyråkrati, og det vil vere krevjande for den einskilde fylkeskommunen å byggje opp system for sakshandsaming og infrastruktur for digital søknadshandsaming. Det vil òg føre til at avgjerder om støtte til enkeltbedrifter blir flytta nærare politiske styresmakter på regionalt nivå. Det blir derfor ikkje føreslått å overføre oppgåver frå IN til fylkeskommunane.

Nærings- og fiskeridepartementet og Kommunal- og moderniseringsdepartementet vil derimot vidareføre ordninga der fylkeskommunane gjev oppdrag om forvaltning av bedriftsretta verkemiddel til IN, i tråd med dei strategiane som fylkeskommunane legg.

Departementa vil i dialogen med IN følgje opp den plikta organisasjonen har til å føre ein aktiv dialog med fylkeskommunane og å delta aktivt i regionale partnarskap og regionale planprosessar.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet har etter initiativ frå fylkesordførarane i Rogaland, Hordaland og Sogn og Fjordane stilt seg positivt til å medverke i arbeidet med å vurdere innretting og prosess for utvikling av pilotprosjekt for betre koordinering av statlege og regionale verkemiddel for næringsutvikling i ein ny Vestlandsregion, jf. kapittel 10.9.

10.2.3 Handsaming av akvakultursøknader

Fylkeskommunane har ein koordinerande funksjon i sakshandsaminga i havbruksforvaltninga. Ein søkjar vil i prinsippet stå overfor berre éi styresmakt. Fylkeskommunen koordinerer og gjer vedtak i saker om akvakultursøknader. Dette inkluderer innhenting av vedtak og fråsegner frå aktuelle sektorstyresmakter og lokaliseringskommunen før det blir gjort endeleg vedtak i saka. Det er sett tidsfristar for dei ulike sakshandsamingsledda. Sakshandsaminga av akvakulturløyve er i dag relativt effektiv. Samstundes kan næringsaktørane oppleve sakshandsamingstida som lang og omfattande. Akvakulturnæringa er ein stor bransje, med kompleks biologisk produksjon og med omfattande teknisk infrastruktur. Dette stiller store krav til både utøvar og styresmakter og inneber at ein må ta ei rekkje omsyn i sakshandsaminga.

I Meld. St. 22 (2015–2016) viste Nærings- og fiskeridepartementet til at det kunne vere føremålstenleg å vurdere å overføre avgjerdsmakt frå sektorstyresmaktene til større folkevalde regionar i kurante saker i samband med handsaminga av akvakultursøknader, og at dette skulle greiast ut nærare. Stortinget støtta dette, jf. Innst. 377 S (2015–2016). I etterkant blei det sett ned ei interdepartemental arbeidsgruppe med representantar frå Samferdselsdepartementet, Kommunal- og moderniseringsdepartementet, Olje- og energidepartementet, Klima- og miljødepartementet, Landbruks- og matdepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet og Nærings- og fiskeridepartementet. Arbeidsgruppa greidde ut saka og om det kan vere andre effektiviserande tiltak for sakshandsaminga av akvakultursøknader. Arbeidsgruppa rådde ikkje til å gå vidare med framlegget om å overføre avgjerdsmakt frå sektorstyresmaktene til regionane i kurante saker. Arbeidsgruppa føreslo likevel andre tiltak som samla sett vil kunne vere meir treffande for å effektivisere sakshandsaminga av akvakultursøknader.

I Meld. St. 22 (2015–2016) blei det også varsla at dersom fylkeskommunane ikkje blir betydeleg større, i tråd med målet om om lag ti ny fylkeskommunar, vil oppgåvene som fylkeskommunane blei tilført i 2010, bli flytt tilbake til Fiskeridirektoratet.

Nærings- og fiskeridepartementets vurdering

Nærings- og fiskeridepartementet meiner det ikkje er aktuelt å gå vidare med forslaget om å overføre avgjerdsmakt frå sektorstyresmaktene til regionane i kurante saker. Etter departementets vurdering, som er i tråd med vurderingane til den interdepartementale arbeidsgruppa, vil ei overføring mest sannsynleg ikkje gje nokon effektiviseringsgevinst. Sektorstyresmaktene vil måtte bruke nesten like mykje ressursar på å vurdere om saka er kurant, som dei gjer ved ei ordinær sakshandsaming. Når fylkeskommunane i tillegg skal vere sakshandsamar, blir det potensielt ein auka ressursbruk i handsaminga av sakene.

Nærings- og fiskeridepartementet vil òg understreke at akvakulturnæringa i dag er ei stor næring, med stor produksjon på lokalitetane og med ein omfattande teknisk infrastruktur rundt seg. Mange av vurderingane er komplekse og krev god fagleg innsikt på ei rekkje område. Dette taler for å ta vare på kompetansen som allereie ligg hos sektorstyresmaktene.

I staden for ei overføring av avgjerdsmakt frå sektorstyresmaktene vil det bli gjennomført tiltak som Nærings- og fiskeridepartementet, i tråd med konklusjonane frå den interdepartementale arbeidsgruppa, meiner vil kunne vere meir treffande for å effektivisere sakshandsaminga av akvakultursøknader. Tiltaka vil gje både forenklande og effektiviserande verknad for næringsaktørane og forvaltninga. Desse tiltaka vil bli sette i verk:

• Sektorstyresmaktene vil bli bedne om å vurdere korleis ein kan leggje til rette for å gjere driftsmessige justeringar utan å utløyse søknadsplikt.

• Det vil bli etablert ei felles digital plattform for styresmaktene ved handsaming av søknader. Fiskeridirektoratet har sett i gang arbeid for å bruke MinSide til dette føremålet.

• Søknadsskjemaet vil bli revidert, og rettleiaren til skjemaet vil bli oppdatert, slik at det blir klarare kva for informasjon som krevst for å handsame søknadene.

• Elektroniske løysingar vil bli oppgraderte og fornya, under dette Akvakulturregisteret. Delvis utdaterte løysingar gjer f.eks. handtering i registeret tidkrevjande for fylkeskommunane i dag.

• For å sikre betre dialog mellom sektorstyresmaktene, og mellom fylkeskommune og sektorstyresmakter, vil det bli lagt opp til meir formelle kontaktmøte mellom sakshandsamingsinstansane.

Departementet viser elles til at det har motteke to søknader frå Trøndelag og Sogn og Fjordane/Hordaland om forsøk/prøveprosjekt innan havbruk. Søknadene omfattar mellom anna overføring av avgjerdsmakt frå sektorstyresmaktene. Søknadene vil bli handsama på vanleg måte.

10.2.4 Landbruks- og matområdet

Ut frå ei heilskapleg vurdering, med vekt på omsynet til den nasjonale landbrukspolitikken og målet om ei effektiv forvaltning, konkluderte Landbruks- og matdepartementet i Meld. St. 22 (2015–2016) med at det ikkje er aktuelt å overføre oppgåver på landbruksområdet frå fylkesmannen til fylkeskommunane som del av regionreforma. Under behandlinga i Stortinget, jf. Innst. 377 S (2015–2016), gav komitéfleirtalet uttrykk for at ein del av tilskotsordningane som i dag ligg hos fylkesmannen, bør kunne overførast til regionalt folkevalt nivå. Konkret viste dei til at «midlene til kystskogbruket, midlene til foregangsfylke for økologisk jordbruk og utrednings- og tilretteleggingsmidlene bør overføres til regionalt folkevalgt nivå». Vidare meinte det same fleirtalet at «en kan vurdere å overføre midlene til skogbruksplanlegging med miljøregistrering til de nye regionene». På bakgrunn at dette blei regjeringa beden om «å arbeide videre med sikte på en overføring av de nevnte oppgavene».

Komitéfleirtalet støtta framlegget frå Landbruks- og matdepartementet om ei forsøksordning der ein fylkeskommune får ansvaret for det regionale næringsprogrammet i landbruket, jf. Innst. 377 S (2015–2016). Med utgangspunkt i dette vil nye Trøndelag fylkeskommune gjennomføre eit toårig forsøk med ansvar for regionalt næringsprogram i landbruket frå 1. januar 2018. Målet med forsøket er å sjå om det er mogleg å utvikle ei forvaltning som tek omsyn til nasjonal landbrukspolitikk, samstundes som det blir opna for auka innverknad frå regionalt folkevalt nivå. Forsøket skal evaluerast.

Landbruks- og matdepartementets vurderingar

Med utgangspunkt i desse føringane har Landbruks- og matdepartementet vurdert aktuelle oppgåver med sikte på ei overføring til regionalt folkevalt nivå.

Kystskogbruket og føregangsfylke for økologisk jordbruk

Prosjektet kystskogbruket famnar om ti fylke, er av fylkesoverskridande karakter og skal i utgangspunktet vare ut 2017. I 2017 er det sett av 4,5 million kroner over jordbruksavtalen til fylka som deltek i prosjektet, og midlane vert utbetalte frå Landbruksdirektoratet til fylkesoverskridande tiltak. Prosjektet er politisk initiert og forankra i fylkeskommunane, og fylkesmennene medverkar via det skogfaglege nettverket sitt i årlege diskusjonar om bruken av midlane. Oppgåva med oppfølging av fellestiltak krev skogfagleg kompetanse, som i dag blir tilført prosjektet gjennom at ein trekkjer vekslar på kompetansen hos fylkesmannen i dei ti fylka.

Føregangsfylke for økologisk jordbruk er eit nasjonalt, tidsavgrensa prosjekt som er inne i den andre prosjektperioden sin og skal vare ut 2017. Prosjektet er finansiert over jordbruksavtalen gjennom utviklingsmidlane til økologisk landbruk, som blir forvalta av Landbruksdirektoratet. I dei årlege proposisjonane om jordbruksoppgjeret blir det gjeve eit overslag over kor stor del av utviklingsmidlane som skal gå til føregangsfylka. Landbruksdirektoratet tildeler midlane til dei einskilde fylkesmannsembeta i samråd med avtalepartane og sender ut eigne tildelingsbrev om midlane. Ettersom midlane til føregangsfylka er ein del av utviklingsmidlane til økologisk landbruk, blir prosjekta i føregangsfylka òg sett i samanheng med andre utviklingsprosjekt innanfor økologisk landbruk når Landbruksdirektoratet fordeler midlane. Det er avsett om lag 14 million kroner til økologiske føregangsfylke i 2017.

I dei fleste av prosjekta er det tilsett prosjektleiar med kontorplass hos fylkesmannen. Prosjektet er samansett av i alt seks delprosjekt fordelte på ni embete innanfor temaområda jordkultur, frukt og bær, grønsaker, mjølk og storfekjøtt, korn og forbruk/storhushald. Føregangsfylka har eit særleg ansvar for å medverke til å nå nasjonale mål om økologisk produksjon og skal stimulere til utvikling av ei verdikjede for økologiske produkt som kan produserast i Noreg. Utviklingsarbeidet i prosjekta går i stor grad føre seg regionalt, medan deltakande embete har eit nasjonalt ansvar for formidling av kunnskap på aktuelle temaområde. Oppgåva for utvikling av og kunnskapsformidling innan økologisk produksjon krev kompetanse på økologisk produksjon og metodar for dyrking, og vert sett i samanheng med andre oppgåver som fylkesmannen har ansvar for innanfor det regionale miljøprogrammet, vidareutviklinga av økologisk landbruk og arbeidet som pådrivar for nok og trygg mat og auka matmangfald. I prosjekta arbeider mange tett saman med Norsk Landbruksrådgiving og andre kunnskaps- og kompetansemiljø innan økologisk produksjon. Ettersom embeta både har kunnskap om økologisk og konvensjonelt landbruk, inneber dette at dei har ei heilskapleg tilnærming til området.

Midlane til kystskogbruket og økologiske føregangsfylke er tidsavgrensa prosjekt som gjeld i utvalde fylkesmannsembete ut 2017. Under føresetnad av om lag ti fylkeskommunar, vil ansvaret for prosjektet kystskogbruket og prosjektet føregangsfylke for økologisk landbruk bli overført til regionalt folkevalt nivå, såframt prosjekta blir vidareførte når regionreforma tek til å gjelde frå 1. januar 2020. Når det gjeld føregangsfylke for økologisk landbruk, blir ei evaluering ferdigstilt våren 2017, og det må takast atterhald om endringar som følgje av denne. Departementet vil òg i nærare dialog med fylkeskommunane måtte avklare på kva måte dei skal følgje opp det nasjonale ansvaret som ligg i å vere føregangsfylke innan økologisk landbruk.

Midlar til utgreiings- og tilretteleggingstiltak

Fylkesmannen forvaltar midlar til utgreiings- og tilretteleggingstiltak innanfor rammer fastsette i jordbruksavtalen, tildelingsbrev og regionalt næringsprogram, og i dialog med organisasjonane i landbruket. I 2017 er det avsett 48 million kroner over Landbrukets utviklingsfond til ordninga. Midlane blir brukte i ein tidleg fase til mobilisering og nettverksbygging for utvikling av ulike produksjonar i landbruket med vekt på primærproduksjon og til FoU-prosjekt i samband med dette. I tillegg blir det brukt midlar til utviklingsarbeid knytt til andre landbruksbaserte næringar, skogbruk og generelt arbeid med kompetanseheving og rekruttering. Oppgåva inneber utforming av utlysing og søknadsmateriell, behandling av innkomne søknader, utbetaling av tilskot og rapportering.

Utgreiings- og tilretteleggingsmidlane er tett kopla til løysing av forvaltningsoppgåvene som vil liggje igjen hos fylkesmannen. Sjølv om oppgåva krev avgrensa ressursar totalt sett, dreg fylkesmannen vekslar på ulike typar kompetanse i forvaltninga av desse midlane, og mange tilsette i landbruksavdelinga deltek i fagspesifikke vurderingar av søknader. Samstundes vert kunnskap og innsikt som dei tilsette har opparbeidd seg gjennom forvaltningsoppgåvene, brukt som eit grunnlag for strategiske vurderingar og målretting av utgreiings- og tilretteleggingstiltak i neste ledd.

Dersom ein flyttar delar av oppgåvene, vil fylkesmannen si rolle som kompetansesenter for landbruk kunne bli svekt, ved at det blir ei oppsplitting av eit relativt lite fagmiljø som med dagens organisering dekkjer dei fleste produksjonane i landbruket. Vurdert ut frå ein fagleg ståstad, og med dei overordna måla om effektiv forvaltning og redusert byråkrati, kan det derfor vere tilhøve som talar for at utgreiings- og tilretteleggingsmidlane ikkje bør overførast til regionalt folkevalt nivå.

Samstundes føreset Stortinget at fylkeskommunane skal ha ei forsterka rolle som nærings- og samfunnsutviklarar. Fylkeskommunane har allereie ei rolle som regional utviklingsaktør innan landbruk, og strategiar og program for landbruk inngår i stor grad som ein integrert del av det regionale planarbeidet. Ei overføring av utgreiings- og tilretteleggingsmidlar vil såleis kunne gje fylkeskommunane enda betre høve til å sjå forvaltning av desse midlane i samanheng med dei regionale utviklingsmidlane og andre område som fylkeskommunane har ansvaret for.

Ei overføring av oppgåva til fylkeskommunane vil medføre overføring av tilhøyrande administrative ressursar frå fylkesmannen. Sjølv om oppgåva vert flytta til fylkeskommunane, vil fylkesmannen likevel måtte ha noko av den same kompetansen for å ta hand om dei attverande oppgåvene innan landbruk. Med dei avgrensa ressursane som er sette av til oppgåva, er det likevel ikkje grunn til å vente at fylkeskommunane vil kunne byggje opp landbruksfagleg kompetanse i same breidd som fylkesmannen bruker på oppgåva i dag. For å sikre ei heilskapleg gjennomføring av den nasjonale landbrukspolitikken vil det derfor vere viktig å vidareutvikle samarbeidet mellom fylkesmannen og regionalt folkevalt nivå, slik Stortinget har lagt til grunn.

Under føresetnad av om lag ti fylkeskommunar, vil ansvaret for forvaltninga av midlane til utgreiings- og tilretteleggingstiltak bli overført frå fylkesmannen til regionalt folkevalt nivå frå 2020.

Skogbruksplanlegging med miljøregistrering

I samråd med kommunane og næringsorganisasjonane utarbeider fylkesmannen fylkesvise hovudplanar for skogbruksplanlegging med overordna føringar for skogbruksplanarbeidet den næraste tiårsperioden. Oppgåva er forankra i forskrift om tilskudd til skogbruksplanlegging med miljøregistreringer og inneber kartlegging av skogressursane medrekna miljøomsyn. Oppgåva omfattar fagleg rettleiing og rådgjeving overfor skogeigarar og kommunar i samband med skogbruksplanprosessen, oppfølging av at denne er i tråd med fastsette standardar og takstmetodar, godkjenning av kurs- og takstopplegg, fastsetjing av tilskotssatsar og klargjering for utbetaling av tilskotsmidlar til skogbruksplanprosjekt og kontroll. For 2017 er det sett av 23 million kroner til skogbruksplanlegging med miljøregistrering retta mot skogeigarane, og for eit fylke vil eit skogbruksplanprosjekt vere aktuelt éin til to gonger på 10–15 år. I tråd med den teknologiske utviklinga vil det på sikt kunne etablerast meir forenkla system for skogbruksplanlegging. Oppgåva krev både skog- og miljøfagleg kompetanse, i tillegg til kompetanse innan geomatikk. Fagområdet er prega av høg grad av spesialisering og rask utvikling av ny metodikk. Arbeidet er tett kopla til dei andre oppgåvene fylkesmannen har på skogområdet, og informasjon og data som blir innhenta i skogbruksplanlegginga, er til bruk i anna skogfagleg arbeid og i beredskapssamanheng. Forvaltninga av tilskot og faglege data er integrert i eit felles IKT-system for fylkesmennene, kommunane og skogeigarane og vert sett i samanheng med andre oppgåver innan Geovekst, AR5 og skogbruk.

Skogbruksplanlegging med miljøregistrering er ei rein forvaltningsoppgåve som inngår som del av den nasjonale skogpolitikken og har klare kontaktpunkt med det ansvaret fylkesmannen har på miljø- og beredskapsfeltet. Ettersom Stortinget i tillegg har gjeve kommunane ei forsterka rolle på skogområdet i samband med kommunereforma, ser Landbruks- og matdepartementet det slik at skogbruksplanlegging med miljøregistrering ikkje er eigna for overføring til fylkeskommunane.

Samla vurdering av oppgåvene og tilråding

Av Meld. St. 22 (2015–2016) går det fram at hovudtyngda av ressursbruken til fylkesmannen innan landbruk er knytt til oppgåver som framleis skal liggje hos fylkesmannen: tilskotsforvaltning medrekna klage, kontroll og beredskap. Dei fire oppgåvene som Stortinget har bede om at Landbruks- og matdepartementet vurderer, er samla sett avgrensa i omfang, er tydeleg innretta mot utvikling av produksjonar og krev landbruksfagleg kompetanse for god oppgåveløysing. Dette gjeld til dømes i arbeidet med satsinga på økologiske føregangsfylke. Sjølv om oppgåvene gjev mindre rom for regionalpolitiske vurderingar, er det likevel å vente at nye oppgåver innan landbruk vil styrkje engasjementet og interessa for landbruk generelt hos regionalt folkevalt nivå. Fylkeskommunane har allereie i dag eit ansvar innan landbruk, og overføring av oppgåvene vil kunne medverke til at landbruk i enda større grad vert sett i samanheng med anna nærings- og samfunnsutvikling regionalt.

Under føresetnad av om lag ti fylkeskommunar, gjer derfor Landbruks- og matdepartementet framlegg om overføring av forvaltninga av midlane til utgreiings- og tilretteleggingstiltak, ansvaret for kystskogbruket og satsinga på økologisk føregangsfylke frå fylkesmannen til regionalt folkevalt nivå frå 2020. Overføringa av ansvaret for kystskogbruket og økologisk føregangsfylke til regionalt folkevalt nivå er under føresetnad av at satsingane blir førte vidare etter 2020. Det må òg avklarast på kva måte fylkeskommunane skal ta hand om det nasjonale ansvaret for økologisk landbruk.

Økonomiske og administrative konsekvensar av endra oppgåvefordeling må handterast i den ordinære budsjettprosessen. Ei flytting av oppgåver mellom forvaltningsnivåa må følgje det finansielle ansvarsprinsippet. Ved oppgåveoverføringane vil fylkeskommunane få tilført økonomiske ressursar tilsvarande det fylkesmennene brukar på oppgåvene i dag. Departementet vil kome tilbake til eventuell forskriftsfesting av dei aktuelle oppgåvene. Alle dei tre nemnde oppgåvene er knytte til avtalefesta ordningar som er forhandla fram mellom partane i dei årlege jordbruksavtalane. Avtalepartane trekkjer opp retningslinjer for bruken av midlane.

10.3 Utdanning og kompetanse

I Meld. St. 22 (2015–2016) la Kunnskapsdepartementet vekt på at større fylkeskommunar kan styrkje den strategiske rolla til regionalt folkevalt nivå i utviklinga av den regionale kompetansepolitikken. Kompetansepolitikk er den samla politikken for utvikling, mobilisering og bruk av kompetanse i heile det norske samfunns- og arbeidslivet, inkludert læring i arbeidslivet og kompetansebasert omstilling og næringsutvikling. Kompetansepolitikken omfattar verkemiddel for å utvikle og bruke kompetansen i det norske folket gjennom betre samsvar mellom etterspurnaden etter arbeidskraft i arbeidslivet og den einskilde sin bruk av eigen kompetanse.

Tilgangen på kompetent arbeidskraft varierer mellom ulike landsdelar, sektorar og næringar. Utan tilgang på relevant og kompetent arbeidskraft vil føresetnadene for ei god utvikling i alle delar av landet bli redusert. Det trengst ei meir systematisk koordinering av innsats og ressursar regionalt for betre å utnytte kompetanse, samspel og arbeidsdeling mellom ulike aktørar på regionalt nivå. Aktørar innan både utdanning, arbeid, innovasjon og næringsutvikling er viktige og kan medverke til auka kompetansebasert omstilling og vekst i heile det norske arbeidslivet.

Regjeringa har gjennom Nasjonal kompetansepolitisk strategi 2017–2021 blitt einig med dei åtte hovudorganisasjonane og dei andre strategipartane om å «styrke regionalt folkevalgt nivås kompetansepolitiske ansvar og samordningsrolle, og legge bedre til rette for regionalt samarbeid mellom ulike kompetanseaktører».

Såframt samanslåingsprosessen endar med om lag ti fylkeskommunar, vil Kunnskapsdepartementet gje fylkeskommunane ansvar for å leggje til rette for samarbeid mellom arbeidsliv og utdannings- og opplæringsaktørar om behov og tilrettelegging for utdanning og kompetanseutvikling. Kunnskapsdepartementet meiner regionalt folkevalt nivå er det rette nivået for å vurdere kva for aktørar og organisasjonar som kan medverke til å skape betre samanheng mellom etterspurnad og tilbod etter kompetanse i dei ulike regionale arbeidsmarknadene.

I Meld. St. 22 (2015–2016) fremja Kunnskapsdepartementet fleire forslag for å styrkje rolla til regionalt folkevalt nivå på kompetanseområdet. Stortingsfleirtalet støtta forslaga, jf. Innst. 377 S (2015–2016), og sa at

[...] dagens fylkeskommuner har en viktig rolle i kompetansepolitikken, gjennom ansvaret for videregående opplæring, fagskoler og regionale forskningsfond. Flertallet mener at en reform med større regioner kan styrke regionnivåets strategiske rolle i utviklingen av denne politikken. Flertallet mener at det i yrkesfagpolitikken er svært viktig for det regionale folkevalgte nivået å ha god dialog med partene i arbeidslivet for å dimensjonere tilbudet riktig i forhold til næringslivets behov. Flertallet mener at større regioner vil styrke regionens evne til å koordinere tilbud og etterspørsel, og kunne se behovet mer helhetlig. Flertallet mener at ansvaret for fagskolene fortsatt skal ligge i det regionale folkevalgte nivået. Flertallet mener at fagskolene er et viktig redskap for å utvikle kompetanse som regionen har behov for, og at det er regionene som best kjenner utfordringene og behovene i næringslivet.

Ved handsaminga av Innst. 12 S (2015–2016) gjorde Stortinget eit oppmodingsvedtak om å be «regjeringen komme til Stortinget med en sak om studiesentrenes rolle i det framtidige utdanningssystemet». Kyrkje-, utdannings- og forskingskomiteen skriv mellom anna:

Komiteen understreker at omstillings- og kompetansehevingsbehovene er store i hele landet, og at det derfor også er et behov for fleksible utdanningstilbud som gjør utdanning mer tilgjengelig der folk bor. Her spiller utdanningssentrene en viktig rolle gjennom sine desentraliserte tilbud om grunnutdanning og etter- og vidareutdanning over hele landet.

Kunnskapsministeren har varsla at departementet vil kome tilbake til Stortinget i 2017 med ei sak om studiesentera si rolle i utdanningssystemet. Det skjer gjennom dette kapittelet, der departementet set studiesentera si rolle i perspektiv av det samla landskapet av tilbydarar av utdanning, opplæring og anna kompetanseutvikling.

10.3.1 Tilbydarar av utdanning, opplæring og anna kompetanseutvikling

Universitet og høgskular

Universitets- og høgskuleinstitusjonane skal medverke til lokal og regional kompetanseutvikling og til lokalt arbeidsliv. Med regionreforma vil fylkeskommunane kunne bli betre samarbeidsaktørar for UH-institusjonane. Regional utvikling var eitt av fem hovudmål med strukturreforma i UH-sektoren. I Meld. St. 18 (2014–2015) Konsentrasjon for kvalitet – strukturreform i universitets- og høgskolesektoren (strukturmeldinga) står det: «Strukturreformen skal styrke kvaliteten på utdanningen og forskningen. Tilgangen til høyere utdanning skal være god over hele landet, og institusjonenes regionale rolle skal videreutvikles.»

For å stimulere til at institusjonane utviklar denne regionale rolla, innførte Kunnskapsdepartementet ein indikator for bidrags- og oppdragsaktivitetar (BOA) med budsjettverknad i 2017, jf. Prop 1 S (2016–2017) for Kunnskapsdepartementet.

Kunnskapsdepartementet er i gang med å gjennomføre ei evaluering av ordninga med Råd for samarbeid med arbeidslivet (RSA), jf. Meld. St. 22 (2015–2016).5 RSA blei innført gjennom St.meld. nr. 44 (2008–2009) Utdanningslinja. Føremålet med RSA er systematisk kontakt for betre samhandling og dialog med samfunnet rundt, for dermed å få til eit betre samsvar mellom det arbeidslivet trengar kompetanse og utviklinga av studietilbod. Evalueringa skal sjå nærare på funksjonen til RSA i lys av større utdanningsinstitusjonar og større fylkeskommunar. Denne evalueringa skal undersøkje om Stortingets målsetjingar med å opprette RSA er oppfylte, samstundes som ho skal sjå framover og vere utviklingsorientert.

Vidare vil Kunnskapsdepartementet som oppfølging av Meld. St. 22 (2015–2016) formidle forventningar til universitet og høgskular om at dei skal delta i arbeidet med utforming av regionale kompetansepolitiske planar i tråd med vedtekne nasjonale forventningar til regional planlegging. Dette gjeld mellom anna forventningar til universitets- og høgskuleinstitusjonane om deltaking i utforminga av dei regionale kompetansepolitiske strategiane (jf. nasjonale forventningar til regional og kommunal planlegging i 2015) og om å sjå desse i samanheng med institusjonane sine eigne strategiar, til dømes i RSA. Dette vil gje dei nye fylkeskommunane eit godt utgangspunkt for tettare samarbeid med UH-institusjonane.

Fagskular

Kunnskapsdepartementet varsla i Meld. St. 22 (2015–2016) at det i komande stortingsmelding om fagskulane ville vurdere og avklare kva ansvar og oppgåver regionalt folkevalt nivå skal ha på fagskuleområdet. Spørsmålet ville bli vurdert i lys av større fylkeskommunar.

I Meld. St. 9 (2016–2017) Fagfolk for fremtiden – Fagskoleutdanning legg Kunnskapsdepartementet vekt på at dei nye og større fylkeskommunane skal ha eit større ansvar for kompetansepolitikken i framtida, og at dette blir viktig for utviklinga av fagskulane framover. Det at fylkeskommunane har nærleik til og kunnskap om lokale tilhøve, er ein styrke i prosessar med mål om å skape gode og solide fagskular som i første rekkje skal møte krav i nærmiljøet. At eigarskapet til fagskulane framleis skal liggje på eit regionalt nivå, vil òg gjere det mogleg for fagskulane å spele ei vesentleg rolle i regionale kompetansepolitiske strategiar, og leggje til rette for fleksible og arbeidsmarknadsretta fagskuletilbod.

I statsbudsjettet for 2017 blei det gjeve om lag 68 million kroner til styrkt satsing på fagskulane. Midlane vil mellom anna gå til tiltak for å heve kvaliteten i fagskulane, vidareutvikling av dei noverande utdanningstilboda og utvikling av nye etterspurde utdanningstilbod. Både private og offentlege fagskular vil kunne søkje om tilskot.

Kunnskapsdepartementet har vidare i fagskulemeldinga gjort framlegg om at tilskotsordninga skal setjast saman av eit grunntilskot og eit resultatbasert tilskot, med open budsjettramme for det resultatbaserte tilskotet.

Kunnskapsdepartementet meiner det er viktig å legge til rette for gode og forutsigbare overgangar mellom fagskuleutdanning og universitets- og høyskoleutdanning og at det blir gitt ei rimeleg avkorting (fritak) der læringsutbytte i utdanninga tilseier det.

Vidaregåande opplæring

Fylkeskommunen har i dag eit stort og viktig ansvar for den vidaregåande opplæringa og for at dimensjoneringa av den er tilpassa det søkjarane, arbeidslivet og samfunnet treng. Dette inkluderer ansvar for fagopplæringa og tilrettelegging for god tilgang på læreplassar i samarbeid med partane i arbeidslivet. Større fylkeskommunar vil kunne gje fordelar for oppgåveløysinga innanfor dette ansvarsfeltet. Det vil kunne bli lettare å sjå større geografiske område i samanheng og å ha eit breitt og relevant tilbod innanfor vidaregåande opplæring.

Større fylkeskommunar vil gje større administrative og faglege miljø med ansvar for styring og utvikling av vidaregåande opplæring. Større fylkeskommunar vil kunne gje betre kompetanse og kapasitet i dette arbeidet. På den måten vil større fylkeskommunar kunne arbeide meir effektivt og samstundes meir målretta med kvalitetsutvikling og utfordringar i vidaregåande opplæring. I budsjettet for 2017 vart det innført ein ny modell for finansiering av statlege kompetansetiltak, jf. Innst. 12 S (2016–2017). Modellen inneber mellom anna at skuleeigarar får større innverknad på bruken av kompetansemidlane. Større fylkeskommunar vil kunne leggje grunnlaget for å sjå kompetanseutvikling innanfor større område meir i samanheng.

Større fylkeskommunar vil vidare kunne vere positivt for utviklinga av yrkesfag og mellom anna utfordringane med å skaffe nok læreplassar. Vidaregåande opplæring og næringslivet er gjensidig avhengige av kvarandre, og med større fylkeskommunar vil dimensjoneringa av vidaregåande yrkesfagleg opplæring og tilbodet om læreplassar kunne sjåast i samanheng i større geografiske område og kunne gje betre samarbeid mellom skuleeigarane og næringslivet.

Mange fylkeskommunar tilbyr òg opplæring og kurs både for vaksne og for arbeids- og næringslivet, det vil seie tilbod utover det ordinære tilbodet i vidaregåande opplæring, slik som Rogaland fylkeskommune gjennom Rogaland kurs- og kompetansesenter (RKK). Dette tilbodet kan vere organisert i eigne einingar som gjerne blir kalla ressurssenter eller kurs- og konferansesenter. Denne opplæringa er organisert og tilrettelagd på ulike måtar. Det finst til dømes tilbod om tradisjonell opplæring i klasserom/studieverkstad i kombinasjon med sjølvstudium og bruk av internett. Nokre kurs er på kveldstid, medan andre også blir tilbodne på dagtid. Nokre fylkeskommunar tilbyr òg skreddarsydde kurs for næringslivet, mellom anna knytte til bransjesertifisering.6 Det er ingen kjende studiar eller undersøkingar om denne verksemda frå nyare tid.

Kompetanseutvikling i grunnopplæringa

I Meld. St. 22 (2015–2016) varsla Kunnskapsdepartementet at det vil vurdere «større folkevalgte regioners ansvar og rolle med hensyn til å veilede og medvirke til kvalitetsutviklingstiltak innenfor hele grunnopplæringen, inkludert ansvar for prosjektmidler på dette området».

I opplæringslova står det at fylkeskommunen etter oppdrag frå departementet kan rettleie om og medverke til kvalitetsutvikling som mellom anna kan gje god samanheng mellom grunnskule og vidaregåande opplæring. I Meld. St. 21 (2016–2017) Lærelyst – Tidlig innsats og kvalitet i skolen seier Kunnskapsdepartementet at eit argument som taler for ei slik organisering, er behovet for auka samarbeid og samordning mellom kommunar og fylkeskommunar om gjennomføring i vidaregåande skule.

Kommunar og fylkeskommunar har eit lovpålagt ansvar for kompetanseutvikling i sine skular, og Kunnskapsdepartementet meiner at staten bør støtte opp om dette gjennom sin verkemiddelbruk. Departementet vil derfor innføre ein ny modell for kompetanseutvikling i skulen. Dei statlege midlane skal tildelast kommunar via fylkesmannen, slik at utviklingstiltak blir betre tilpassa lokale behov. På lengre sikt er det eit mål at dei statlege midlane til kompetanseutvikling skal overførast direkte til kommunar og fylkeskommunar. Kunnskapsdepartementet meiner at det vil vere meir byråkratiserande å gje ansvaret for prosjektmidlar til eit regionalt folkevalt nivå enn å overføre midlane direkte til kommunane. Det vil også vere å plassere skuleeigaransvaret på eit anna nivå enn kommunen, der det ligg i dag. Det regionale nivået vil på sikt sjølv få tilskot til kompetanseutvikling gjennom ordninga. Det kunne medført ei utfordrande dobbeltrolle å ha ansvar for midlar til kommunane i tillegg. Kunnskapsdepartementet meiner at fylkesmannen, gjennom sin kjennskap til variasjon og kompetanse hos kommunane i fylket, vil vere den aktøren som har best føresetnader for å fylle ei koordinerande rolle fram til målet om full desentralisering eventuelt kan realiserast.

Opplæring og kompetanseutvikling i regi av frivillige organisasjonar og private aktørar

Det er blitt gjeve offentlege tilskot til vaksenopplæring i frivillig sektor frå den første vaksenopplæringslova i 1976, der føremålet var at vaksenopplæringa skulle «hjelpe den enkelte til et mer meningsfylt liv». Medlemene og foreiningane, som er i underkant av 500, planlegg læringsaktivitetane. Studieforbunda er deira reiskap for å organisere læring.

Statistikk frå SSB viser at tilboda frå studieforbunda, målt i deltaking i høve til folketal, er relativt sett viktigare i fylke med mindre grad av sentralisering og med spreidd busetjingsstruktur. Men det er likevel ikkje noko tydeleg mønster med omsyn til samanheng med utdanningsnivå i fylka. Mellom anna ligg Østfold og Finnmark under gjennomsnittleg deltaking i høve til folketalet, sjølv om utdanningsnivået i desse fylka er lågast i landet.7 Dette er også i tråd med ein rapport frå Oxford Research8, som viser at deltakarane i studieforbund har høgare utdanning og inntekt enn gjennomsnittet.

Fleire private aktørar rundt om i landet gjev tilbod om kurs som næringslivet treng. Dette gjeld særleg kortare kurs. Det kan ifølgje ein rapport frå NIVI9 vere alt frå kurs i lov og regelverk til spesialiserte tekniske kurs som nokre private verksemder har spesialkompetanse i.

Studiesenter, kunnskapsparkar og andre aktørar

Utviklinga av nettløysingar gjer at tilboda av utdanning og opplæring ikkje lenger treng å vere knytte til nærleik til fysiske campusar eller skular, men ein kan få tilbod frå det kompetansemiljøet som har tilbodet ein etterspør. Det kan vere utfordrande for små miljø å etterspørje rett opplærings- eller utdanningstilbod. Mange vaksne har i tillegg omsorgsansvar som gjer at dei ikkje ønskjer å flytte. I slike tilfelle kan studiesenter, kurs- og kompetansesenter, kunnskapsparkar og andre tilsvarande aktørar fylle ei rolle ved å etterspørje og leggje til rette for tilbod på vegner av eitt eller fleire lokalsamfunn eller verksemder.

Det er i dag ingen felles og etablert definisjon av kva eit studiesenter er. Det er dessutan svært lite forsking og utgreiingar om dette. Figur 10.1 gjev ei oversikt over dei ulike studiesentera og liknande aktørar og deira kopling til utdanning og arbeidsliv. Felles er at hovudmålgruppa for sentera i stor grad er vaksne. Eit anna fellestrekk er at dei ikkje er akkrediterte utdanningsinstitusjonar for høgare utdanning sjølv, men dei har som føremål å kople tilbodsaktørar med dei som etterspør utdanning eller opplæring. Dei har som føremål å vere «megler, motor og møteplass».10

I ein rapport om studiesentera i Nordland11 går det fram at dei fem studiesentera der har ulik organisering og finansiering. I tillegg viser rapporten at det i det same fylket også er mange andre aktørar med liknande oppgåver. Dette er studieverkstader, regionale kompetansekontor (RKK), OPUS, kunnskapspark, karrieresenter, partnarskapsstyre og andre. Verksemda i studiesentera må derfor sjåast i samanheng med verksemda hos slike tilsvarande aktørar. Nokre slike aktørar formidlar berre høgare utdanning og har tilknyting til universitet og/eller høgskular, medan andre også formidlar andre typar opplæring og utdanning, til dømes vidaregåande opplæring eller kurs frå frivillige eller andre. Slike kompetanseaktørar finst det mange av omkring i landet, med ulik organisering og tilknyting til kommunar/fylkeskommunar og utdanningstilbydarar, og med ulik finansiering, jf. ei undersøking av Oxford Research.12 Mange speler ei viktig rolle i fylke der tilgangen til opplæring og utdanning ikkje er like nær som i meir sentrale fylke. Studiesenter og liknande aktørar medverkar til å løyse mellom anna desse oppgåvene:

• Mobilisering av mindre bedrifter til systematisk kompetanseheving, m.a. gjennom medverknad til kartlegging av kompetansebehov

• Samordning av etterspurnad etter opplæring ut frå kompetansebehov i offentlege og private verksemder i eit område

• Tilrettelegging for dialog og samarbeid med utdanningstilbydarar om utvikling av utdanningstilbod

• Samarbeid med utdanningstilbydarar, kommunar, fylkeskommunar og andre aktørar om tilrettelegging av utdanningstilbod

Kartlegginga gjort av NIVI13 viser at mange av kompetanseaktørane lykkast i å støtte næringsliv og offentlege verksemder med å kartleggje kompetansebehov og leggje til rette for etablering av etterspurde etter- og vidareutdanningstilbod. Boks 10.2–10.4 viser døme på regionale aktørar:

Det er stor variasjon i korleis tilbodet er organisert i dei ulike fylka.14 Det varierer òg korleis dei ulike kompetanseaktørane blir finansierte. Nokre aktørar blir finansierte gjennom den statlege løyvinga til universitet og høgskular, nokre har motteke støtte frå ei gruppe kommunar eller fylkeskommunar, og nokre har fått støtte frå regionalt næringsliv. Kartlegginga frå NIVI viser at finansieringa til dei ulike aktørane stort sett er basert på inntekter frå kurs og utdanningstilbod, i tillegg til prosjektmidlar som det blir søkt om frå ulike hald. NIVI-rapporten peikar på behovet for ei føreseieleg finansiering. Aktørane sjølv viser til at det er utfordrande at brukarane berre betalar for sluttprodukta som blir nytta, og ikkje for utviklings- og tilretteleggingskostnader knytte til kartlegging, motivering, mekling, rekruttering og praktisk tilrettelegging.

Nokre aktørar har i periodar hatt ei særskild statleg løyving etter politisk initiativ (mellom anna frå Stortinget). Kunnskapsdepartementet meiner likevel at det ikkje er føremålstenleg med eit statleg tilskot, sidan det har vist seg å vere tilfeldig kven som mottek tilskot. Kunnskapsdepartementet meiner vurderinga av kva nytte verksemda til slike aktørar har, blir best gjort regionalt. NIVI peiker i sin rapport (2015) på at felles for studiesenter, kunnskapsparkar og andre liknande aktørar er at dei har vakse fram med utgangspunkt i eit opplevd behov lokalt eller regionalt for aktørar som kan hjelpe private og offentlege verksemder med kompetanseutvikling. I utgreiinga til NIVI seier fleirtalet av informantane at dei meiner slike aktørar sparar både det offentlege og næringslivet for kostnader: «Alternativet for de offentlige UH-institusjonene ville være at de måtte avsette større ressurser for å kartlegge og systematisere kompetanseutviklingsbehov i sine regioner» (s. 39).

Kunnskapsdepartementets vurdering

For å utvikle opplæringstilbod med høg relevans er det viktig at arbeidet med opplæringstilbodet er godt forankra i dei faktiske behova i regionen, og at dei regionale verksemdene i størst mogleg grad blir involverte i utviklinga av tilbod. Kunnskapsdepartementet meiner det er bra med eit mangfald av aktørar som kan møte regionale behov for kompetanse der det trengst. Som gjennomgangen ovanfor viser, er studiesentera ein av fleire viktige aktørar i landskapet av tilbydarar av utdanning, opplæring og anna kompetanseutvikling. For at aktørane skal komplettere kvarandre på ein god måte, krev det at dei ulike aktørane og tilboda blir utvikla og sett i samanheng i ulike delar av landet. Ei styrkt kompetansepolitisk rolle for fylkeskommunane vil medverke til å auke nytten av slike aktørar i utviklinga av dei regionale arbeidsmarknadene, jf. nasjonal kompetansepolitisk strategi.

10.3.2 Partnarskap for karriererettleiing og karrieresenter i fylka

Frå første halvdel av 2000-åra er det, mellom anna gjennom forsøksmidlar og tilskot, stimulert til etablering av fylkesvise partnarskap for karriererettleiing mellom karriererettleiingsaktørar i fylka (NAV, opplæring, universitet, høgskular, kommunar, partane i arbeidslivet ofl.). Partnarskapa er som eit minimum samansett av fylkeskommunane og NAV. Karriererettleiing byggjer på at fleire vil kunne trenge karrierehjelp med den omskiftelege og komplekse utdannings- og arbeidsmarknad vi har i dag, og for å realisere målet om livslang læring.

I internasjonale samanlikningar er Noreg blitt rangert lågt på karriererettleiingsområdet. Det er blitt peikt på svak tilgang til karriererettleiing for vaksne, gjennomgåande låg kvalitet og profesjonalitet og manglande koordinering av tilbodet lokalt og nasjonalt.15 I OECD (2014) blei Noreg tilrådd å utvikle eit heilskapleg system for livslang karriererettleiing.16 Regjeringa sette derfor ned eit offentleg utval for å greie ut karriererettleiingsområdet. Utvalet leverte innstillinga i april 2016, NOU 2016: 7 Noreg i omstilling – karriererettleiing for individ og samfunn. Rapporten har vore på offentleg høyring, og rapporten og innspela er no til vurdering i Kunnskapsdepartementet.

NOU 2016: 7 peiker på at det er ein styrke at det er aktivitet ved 41 karrieresenter i 17 fylke drygt ti år etter at partnarskapa blei etablerte. Berre Oslo og Hedmark har i dag ikkje karrieresenter. Det er stor breidd i den totale aktiviteten til karrieresentera, men utvalet vurderer omfanget som mindre tilfredsstillande. Sentera er langt frå dimensjonerte til å møte behovet. Ein av fire vaksne melder om behov for karriererettleiingstenester i innbyggjarundersøkingar.17 Utvalet peikar på fylkeskommunen som den leiande aktøren i utviklinga av karrieresenter i framtida.

Karrieresentera er eit sentralt kompetansepolitisk verkemiddel for fylkeskommunane og deira partnarskap med NAV, universitet og høgskular og partane i arbeidslivet, og dei må sjåast i nær samanheng med dei måla fylkeskommunane set seg om å møte behova for kompetent arbeidskraft i det regionale arbeidslivet. Verksemda til karrieresentera bør òg vurderast i samanheng med verksemda i studiesenter, klyngjer, kunnskapsparkar og regionale kompetansesenter. Før Kunnskapsdepartementet tek stilling til forslaga, vil det greie ut og vurdere forslaga i NOU 2016: 7 som gjeld fylkeskommunal plikt og andre oppgåver knytte til karriererettleiingstenester og fylkeskommunen sine oppgåver.

10.3.3 Styrkt regionalt ansvar for kompetansepolitikk

Det er eit mål framover at kompetanseretta arbeid i større grad skal vere forankra i regionale, heilskaplege nærings- og kompetansestrategiar som eit resultat av regionalt samarbeid. Det er naturleg at koordineringa av dette blir lagd til dei nye fylkeskommunane, noko som medverkar til å styrkje samfunnsutviklarrolla til fylkeskommunane. I ein rapport frå NIVI18 står det: «Skal systemet fungere målrettet og effektivt, stilles det krav til helhetlig koordinering mellom aktørene, både innenfor den enkelte delregion og fylket som helhet. Det er naturlig å se for seg at fylkeskommunene har en sentral rolle for å ivareta slik koordinering […]». Ei reform med større fylkeskommunar vil styrkje den strategiske rolla som dette nivået har i utviklinga av den regionale kompetansepolitikken. Kunnskapsdepartementet viser òg til nasjonal kompetansepolitisk strategi, der auka samordning av kompetansepolitikken nasjonalt og regionalt er eit hovudtema.

Kunnskapsdepartementet ønskjer at kompetanseretta arbeid i større grad skal vere forankra i regionale, heilskaplege nærings- og kompetansepolitiske strategiar som eit resultat av regionalt samarbeid. Det er naturleg at koordineringa av dette blir lagd til fylkeskommunane. Gjennom å vurdere heilskapen i eigne oppgåver, saman med utdannings- og opplæringstilboda og -behova i eige fylke, vil fylkeskommunane kunne få ei ny og sterk rolle som motor i arbeidet med kompetansebasert omstilling i norsk arbeids- og næringsliv.

Kunnskapsdepartementet vil setje i gang ei utgreiing om rammene for eit tydelegare strategisk kompetansepolitisk ansvar i fylkeskommunane. Utgreiinga skal òg omfatte spørsmål knytte til offentleg medansvar for finansiering av arbeid for tilrettelegging av opplærings- og utdanningstilbod i tråd med regionale behov gjennom studiesenter, regionale kurs- og kompetansesenter, kunnskapsparkar og liknande aktørar. Utgreiinga skal vidare klargjere om det er nødvendig med lov- eller forskriftsfesting av oppgåvene, m.a. sett i lys av det generelle ansvaret for regional planlegging etter plan- og bygningslova.

Føremålet er å leggje til rette for betre tilgang på kompetent og relevant arbeidskraft som som det bruk for i den regionale arbeidsmarknaden. Dette vil omfatte ansvar for å kartleggje og dokumentere kva fylket treng av kompetanse. Kunnskapsgrunnlaget kan nyttast for å utvikle kompetansepolitiske strategiar i fylket i samarbeid med både etterspurnadssida (m.a. partane i arbeidslivet) og tilbodssida (m.a. UH-institusjonane, eigne vidaregåande skular, fagskular, frivillige og kommersielle aktørar) og andre relevante offentlege aktørar. Dette inneber tydlegare analyse-, utgreiings- og samordningsoppgåver. Dei nye oppgåvene må sjåast i samanheng med dei nasjonale forventningane frå 2015 om å utvikle regionale kompetansestrategiar i partnarskap med utdannings-, arbeidsmarknads- og næringsaktørane og på tvers av sektorar og forvaltningsnivå.

Kunnskapsdepartementet har som mål at strategisk kompetansepolitisk ansvar skal bli ei fast oppgåve for dei nye fylkeskommunane. Fylkeskommunane vil dermed kunne få ansvaret for å planleggje for strategisk kompetanseutvikling i eige fylke. Ansvaret skal gjennomførast i tråd med vedtaka om regional planlegging i plan- og bygningslova og måla til regjeringa om å gjere regional planlegging meir forpliktande.

Alle relevante aktørar bør inkluderast i dei regionale planprosessane, slik at regionale planar blir sektorsamordnande og tilpassa lokale og regionale behov. Meir forpliktande planlegging vil kunne medverke til samordning og regional tilpassing av nasjonal politikk. Ein føresetnad for dette er at statlege sektorstyresmakter og verksemder – inkludert universitet og høgskular – deltek aktivt i planarbeidet i fylket.

Dette inneber at fylkeskommunane må ta ei aktiv rolle overfor dei som tilbyr utdanning, frå universitet og høgskular til eigne og private fagskular og vidaregåande skular og frivillige, kommersielle og andre kompetansetilbydarar i fylket. Med auka tilbod av nettbasert undervisning og opplæring kan nasjonale opplærings- og utdanningstilbod elles i landet òg oppfylle regionale behov, og dette må vere ein del av vurderinga regionalt.

Kunnskapsdepartementet meiner at vurderingar knytte til offentleg medfinansiering av studiesenter, regionale kurs- og kompetansesenter, kunnskapsparkar og liknande aktørar som arbeider for tilrettelegging av opplærings- og utdanningstilbod i tråd med regionale behov, best blir gjort regionalt. Om dette blir lagt til dei nye fylkeskommunane, kan denne verksemda bli sett i samanheng med andre tilgrensande fylkeskommunale oppgåver, som plan- og samfunnsutvikling og næringsutvikling, karriererettleiing i fylkesvise karrieresenter, eigarskapet til vidaregåande opplæring og fagskular, vaksenopplæring og tilbodet i ressurssenter og kurs- og konferansesenter. Gjennom å vurdere heilskapen i eigne oppgåver, saman med utdannings- og opplæringstilboda og -behova i eige fylke, vil fylkeskommunane kunne få ei ny og sterk rolle som motor i arbeidet med kompetansebasert omstilling i norsk arbeids- og næringsliv.

Kunnskapsdepartementet vil kome tilbake til eventuelle forslag om konkretisering og iverksetjing av tiltak som har budsjettmessige konsekvensar, i samband med dei årlege budsjettforslaga.

10.4 Kulturområdet

I Meld. St. 22 (2015–2016) varsla regjeringa ein gjennomgang av tilskot til ulike tiltak og institusjonar på kulturområdet, der det kunne vere aktuelt å overføre oppgåver til nye, større fylkeskommunar med auka ansvar for samfunnsutvikling. Særleg ville ein fokusere på tilskot der det i dag er delt finansiering mellom ulike forvaltningsnivå.

Vidare melde regjeringa at det vil vere nødvendig å undersøkje nærare korleis ein kan ta hand om dagens nasjonale kulturpolitikk og heile det kulturpolitiske området, før ei eventuell meir omfattande overføring av oppgåver til eit regionalt folkevalt nivå med færre og større fylkeskommunar. Målet må vere at den kulturelle infrastrukturen og kulturtilbodet til innbyggjarane kan førast vidare og stimulerast.

Stortinget slutta seg til dette, jf. Innst. 377 S (2015–2016). Komitéfleirtalet viste til at «en god utvikling innenfor kulturfeltet avhenger av langsiktig tenkning, og av helhetlige strategiske valg ut fra lokale og regionale forhold». Fleirtalet var vidare «opptatt av å se på hvordan den nasjonale kulturpolitikken kan ivaretas, hvordan kvaliteten best kan sikres i det profesjonelle kunst- og kulturlivet, før nye oppgaver tildeles det nye folkevalgte nivået».

Overføring av oppgåver frå Kulturdepartementet og Norsk kulturråd – første fase

Med utgangspunkt i hovudprinsippa for oppgåvefordeling mellom stat, region og kommune, jf. boks 10.1, har Kulturdepartementet vurdert kva for oppgåver innanfor kulturområdet som kan overførast til regionalt folkevalt nivå som del av regionreforma. Det er lagt særleg vekt på at oppgåver bør leggjast på lågast mogleg effektive nivå, og at oppgåver som krev regionalpolitisk skjønn og vurdering, bør leggjast til folkevalde organ.

I første fase vil Kulturdepartementet overføre tilskota til eit utval av kunst- og kulturinstitusjonar som i dag blir forvalta av Kulturdepartementet og Norsk kulturråd, til fylkeskommunal forvalting. Overføringa føreset vedtak om at det skal vere om lag ti fylkeskommunar, og vil skje allereie frå 1. januar 2018. Dette utgjer til saman tilskot på om lag 119 million kroner. Dei fleste av desse institusjonane har delt finansiering mellom staten, fylkeskommunen og ofte vertskommunen. Kva for tiltak dette gjeld, går fram av tabell 10.1. Midlane vil i første omgang bli overførte til fylkeskommunane som ei særskild fordeling over rammetilskotet. Før reforma tek til å gjelde frå 2020, vil inntektssystemet for fylkeskommunane bli vurdert, og som del av dette vil det bli vurdert om det er nødvendig med særskild fordeling også etter 2020.

Vurdering av ytterlegare oppgåveoverføring – andre fase

Med den føresetnaden at det blir gjort vedtak om ny inndeling i om lag ti fylkeskommunar, vil Kulturdepartementet greie ut om det er mogleg å overføre ansvaret for ytterlegare tiltak innanfor departementets ansvarsområde til regionalt folkevalt nivå. Det er nødvendig med ei omfattande utgreiing før saka kan leggjast fram for Stortinget. Ei rekkje tilhøve må avklarast i ein grundig prosess som involverer dei ulike forvaltningsnivåa og aktørane på kultursektoren.

Det kulturpolitiske området, medrekna ansvarsdelinga mellom forvaltningsnivåa, er i svært liten grad regulert ved lov og forskrift. Politikken har stort sett vore tufta på at staten har brukt økonomiske insentiv, ofte i samspel med fylkeskommunar og kommunar. Det må mellom anna vurderast om det finst andre føremålstenlege styringsverktøy for å sikre nasjonale omsyn innanfor kulturpolitikken, samstundes som regionane må få den nødvendige fridomen til å vurdere korleis dei skal løyse oppgåvene.

Eit viktig perspektiv er omsynet til at innbyggjarane skal ha tilgang til profesjonell kunst og kultur, og at denne er så godt fordelt over heile landet som råd ut frå dei rammevilkåra som finst lokalt og regionalt. Det er eit nasjonalt ansvar å medverke til dette. Som Stortinget peikte på i Innst. 377 S (2015–2016), vil det òg vere viktig å vurdere korleis ein kan sikre kvaliteten best mogleg i det profesjonelle kunst- og kulturlivet. Dette krev at ein tenkjer langsiktig, og at dei vala ein gjer, balanserer godt mellom tilpassing til lokale og regionale tilhøve og omsynet til det nasjonale perspektivet.

Dersom det blir gjort vedtak om at det skal vere om lag ti fylkeskommunar, vil Kulturdepartementet setje i gang eit utgreiingsarbeid om den framtidige kulturpolitikken og ansvarsdelinga mellom dei ulike forvaltningsnivåa. Utgreiinga skal gjennomførast med sikte på at eventuelle endringar er klare for implementering når reforma tek til å gjelde 1. januar 2020. Utgreiingsarbeidet vil ta utgangspunkt i prinsippa for oppgåvefordelinga, jf. Meld. St. 22 (2015–2016) og Stortingets behandling av desse i Innst. 377 S (2015–2016).

10.5 Klima- og miljøområdet

10.5.1 Friluftsliv

I Meld. St. 22 (2015–2016) føreslo Klima- og miljødepartementet at:

fylkesmannens ansvar og rolle innen friluftsliv overføres til de nye folkevalgte regionene. Som del av dette overføres fylkesmannens oppgaver knyttet til Skjærgårdstjenesten. Fylkesmannens ansvar for statlig eide og sikrede friluftsområder vil vurderes med sikte på overføring til større folkevalgte regioner.

Fleirtalet i kommunal- og forvaltningskomiteen støttar dette forslaget og viser til at fylkeskommunen har ansvar for dei fleste oppgåver innanfor friluftsliv på regionalt nivå, jf. Innst. 377 S (2015–2016).

Ansvar for statleg eigde og sikra friluftslivsområde

Sikring og tilrettelegging av friluftslivsområde er ein viktig del av statens friluftslivspolitikk. Ved forvaltningsreforma i 2010 fekk fylkeskommunen overført mykje av oppfølgingsansvaret for dei statleg sikra friluftslivsområda frå fylkesmannen. Fylkesmannen har likevel framleis oppgåver knytte til desse friluftslivsområda gjennom å ta hand om delar av statens grunneigarinteresser på dei statleg sikra friluftslivsområda som staten eig, og delar av statens rettar på dei statleg sikra områda som staten ikkje eig. Dette inneber blant anna godkjenning av forvaltningsplanar som kommunar og friluftsråd utarbeider, fråsegner til eller handsaming av nabovarsel som gjeld statens eigedom, behandling av plansaker som omfattar dei sikra områda, og rett til å gje løyve til omdisponeringar for inntil 10 år. I tillegg gjev fylkesmannen fråsegn i saker om dei sikra områda som skal avgjerast av Miljødirektoratet, handhevar statens jakt- og fiskerett på de sikra eigedomane og handterer ulovleg framferd på statens eigedom.

For å samle forvaltninga av dei statleg sikra friluftslivsområda, og for at større fylkeskommunar skal få eit meir heilskapleg ansvar for friluftslivet, vil Klima- og miljødepartementet overføre oppgåver knytte til dei statleg sikra friluftslivsområda frå fylkesmannen til regionalt folkevalt nivå. Dette vil gje ei meir heilskapleg forvaltning av dei statleg sikra friluftslivsområda, og det vil styrkje friluftslivsforvaltninga. Det vil òg forenkle forvaltninga for publikum ved at dei vil stå overfor færre instansar ved spørsmål knytte til dei sikra områda.

Kva for ansvar friluftsorgana – under dette fylkesmannen, fylkeskommunen og kommunane – har for dei statleg sikra friluftslivsområda, går fram av lov om friluftslivet § 22 og av årlege prioriteringar/forventningsbrev frå Klima- og miljødepartementet til fylkeskommunane. Etter § 22 skal fylkeskommunen «etter nærmere retningslinjer fra departementet medvirke i saksbehandlingen i saker som behandles av et statlig organ». Retningslinjene som denne formuleringa siktar til, er årlege rundskriv om tilskotsordningar og departementets årlege forventningsbrev til fylkeskommunen. Departementet kan etter § 22 også gje fylkeskommunen ansvaret for visse oppgåver for å fremje og leggje til rette for friluftslivet.

Klima- og miljødepartementet kan etter friluftslova § 23 gje nærare forskrifter til utfylling og gjennomføring av friluftslova. Ved overføring til nye regionar vil Klima- og miljødepartementet utarbeide forskrift som regulerer dei konkrete oppgåvene fylkeskommunane samla skal ha på friluftsområdet.

Fram mot oppgåveoverføringa i 2020 vil Klima- og miljødepartementet òg vurdere å endre § 22 i friluftslova slik at det går klart fram av lova og den tilhøyrande forskrifta kva ansvar fylkeskommunane og kommunane har. Oppgaveoverføringa vil følgje det økonomiske ansvarsprinsippet.

Ansvar for Skjærgårdstjenesten

Skjærgårdstjenesten er etablert som ei driftsordning for dei sjøbaserte friluftslivsområda i Oslofjorden, for skjergardsparkane på Sørlandet og for dei sjøbaserte friluftslivsområda i Vestkystparken i Rogaland og Hordaland. Primæroppgåvene til Skjærgårdstjenesten er knytte til renovasjon og praktiske driftsoppgåver i sjøbaserte friluftslivsområde. Dei fleste einingar har òg noko oppsynsverksemd som ein integrert del av verksemda.

Skjærgårdstjenesten er finansiert gjennom eit spleiselag mellom staten, kommunane og fylkeskommunane. Statens økonomiske bidrag var 24,3 million kroner i 2016 samla til drift og båtinvesteringar. Desse midlane blir kanaliserte via Miljødirektoratet til dei einskilde fylkesmannsembeta, som overfører dei statlege midlane til driftsområda i Skjærgårdstjenesten. Fylkesmannen har oppfølgingsansvaret for bruk og rapportering av dei statlege midlane og medverkar også sporadisk til diverse kompetansetiltak.

Fylkeskommunane medverkar til Skjærgårdstjenesten ved økonomisk bidrag (utanom Agder-fylka), sit i driftsområdestyra (utanom Agder-fylka) og kan ha regionalt sekretariatsansvar for Skjærgårdstjenesten (Rogaland og Hordaland fylkeskommunar). Det er likevel varierande i kva grad dei ulike fylkeskommunane i dag involverer seg i Skjærgårdstjenesten.

For å samle forvaltninga og oppfølginga av Skjærgårdstjenesten, og for at større regionar skal få eit meir heilskapleg ansvar for friluftslivet, bør oppgåver knytte til Skjærgårdstjenesten på regionalt nivå, samlast hos fylkeskommunane. Oppgåver og ansvar for Skjærgårdstjenesten er ikkje forankra i lover eller forskrifter. Departementet vil vurdere nærare om det er nødvendig å regulere oppgåva. Oppgåveoverføringa vil følgje det økonomiske ansvarsprinsippet.

10.5.2 Kulturminneområdet

Med bakgrunn i gjeldande kriterium for oppgåvefordeling mellom staten og regionalt folkevalt nivå har Stortinget vore samd i at oppgåver og funksjonar på kulturminnefeltet skal overførast frå Riksantikvaren til nytt folkevalt regionalt nivå, jf. Innst. 377 S (2015–2016). Stortinget har lagt til grunn at dei nye folkevalde regionane har tilstrekkeleg kompetanse og kapasitet.

Fleire av oppgåvene som blir overførte til nye regionar, vil saman med oppgåver som allereie ligg hos fylkeskommunen, medverke til å tydeleggjere og forsterke den rolla regionalt folkevalt nivå har som aktør for regional samfunnsutvikling. Dette vil òg gjelde i spørsmål om vern og bruk av kulturarven. Det vil samstundes sikre at eit meir heilskapleg grep blir lagt til grunn for avgjerder som gjeld ivaretaking av kulturminne og kulturmiljø.

Riksantikvaren er i dag tillagd avgjerdsmakt etter kulturminnelova som førsteinstans på ei rekkje område. Ved overføring av oppgåver er det lagt til grunn at det regionale folkevalde nivået har tilstrekkeleg kompetanse og kapasitet, slik at det er sikra kvalitet i tenesta. Det er òg lagt til grunn at det regionale nivået skal ha eit politisk handlingsrom i oppgåveløysinga. Oppgåvene som skal overførast, er av eit omfang som gjer det mogleg å byggje robuste kompetansemiljø.

Det skal bli overført oppgåver innanfor desse områda:

Det skal overførast eit større ansvar i forvaltninga av dei fleste automatisk freda kulturminna. Oppgåvene vil mellom anna innebere å avgjere søknader om dispensasjon etter kulturminnelova, også i samband med planbehandlinga. Når det gjeld automatisk freda kulturminne, har dagens fylkeskommunar førstelinjeansvar for delar av kulturminneforvaltninga. Dei mottek mellom anna melding om tiltak og planar til fråsegn som regional kulturminnestyresmakt.

Saksfeltet knytt til automatisk freda kulturminne blir i hovudsak samla på eitt forvaltningsnivå, noko som vil gjere feltet enklare og meir oversiktleg for eigarar, eigedomsutviklarar, kommunar og andre.

Fleire oppgåver knytte til forvaltninga av fartøy, tekniske og industrielle kulturminne og dei fleste forskriftsfreda kulturhistoriske eigedomar i statleg eller privat eige skal overførast. Oppgåvene vil innebere å drive skjøtsel, å vurdere søknader om tilskot og å avgjere dispensasjon for dei kulturminna som er freda.

Klima- og miljødepartementet vil i samarbeid med Riksantikvaren arbeide vidare med å konkretisere innhaldet av oppgåvene. Overføring av oppgåvene vil krevje at Klima- og miljødepartementet gjer endringar i forskrift om faglag ansvarsfordeling etter kulturminnelova.

Riksantikvarens tilskotsmidlar er i dag i stor grad knytte til ti nasjonale bevaringsprogram. I bevaringsprogrammet retta mot private eigarar av freda bygningar fordeler Riksantikvaren rammer til fylkeskommunane, som deretter sjølv prioriterer tildelinga etter søknad. På same måte kan ein sjå for seg at Riksantikvaren overfører rammer til nytt regionalt nivå innanfor dei andre bevaringsprogramma. Overføring etter ein slik modell kan òg skje til Sametinget for eventuelle nye tilskotsordningar som omfattar samiske kulturminne.

Med overføring av førstelinjeansvar, avgjerdsmakt og oppgåver til nytt regionalt folkevalt nivå vil Riksantikvaren få høve til å vidareutvikle funksjonen som rådgivande og utøvande faginstans og styrkje rolla som direktorat. Riksantikvaren skal mellom anna framleis ha førstelinjeansvaret for kulturminne av internasjonal eller særleg stor nasjonal verdi og avgjerdsmakt til å slå fast om noko er automatisk freda og til å vedta freding av kulturminne. For visse saksområde som krev særleg spisskompetanse, og der det er få saker, må det gjerast ei særleg vurdering av om det vil vere føremålstenleg og effektivt å overføre oppgåvene til nytt regionalt folkevalt nivå.

Overføring av oppgåver og funksjonar inneber at Riksantikvarens rolle som direktorat blir reindyrka. Riksantikvaren får høve til å vidareutvikle funksjonen som rådgjevande og utøvande faginstans med ansvar for overordna faglege prioriteringar og satsingsområde. Direktoratet skal utvikle verktøy som sikrar ei einskapleg kulturminneforvaltning. Det skal utarbeidast nødvendige retningslinjer, rutinar, rettleiingsmateriale og digitale fagsystem, noko som skal sikre lik forvaltningspraksis i regionane. Riksantikvaren blir klageinstans for forvaltningsoppgåver som blir overførte til regionane.

Riksantikvaren skal følgje opp ansvaret sitt i gjennomføringa av ein samla nasjonal kulturminnepolitikk og sikre at kulturminne av nasjonal verdi ikkje går tapt. Det skal vurderast nærare kriterium for når Riksantikvaren kan fremje motsegn i saker der nasjonale interesser er trua.

Sametinget er samisk kulturminnestyresmakt og har i dag tilsvarande rolle og avgjerdsmakt etter kulturminnelova som fylkeskommunane når det gjeld forvaltninga av samiske kulturminne i heile landet. Dette er ei ordning som vil bli søkt vidareført i oppfølginga av regionreforma. Gjennomføring av regionreforma vil derfor ikkje innebere nokon umiddelbare endringar i dei oppgåvene og rollene Sametinget har innan kulturminneforvaltninga.

Arbeidet med å vidareutvikle og tydeliggjere Riksantikvaren som direktorat og premissleverandør for heile kulturminneforvaltninga har vore ei prioritert oppgåve i oppfølginga av Meld. St. 35 (2012–2013) Framtid med fotfeste – Kulturminnepolitikken. Ei slik reindyrking av direktoratrolla er ein viktig føresetnad for ei vellykka gjennomføring av regionreforma. Det vil på bakgrunn av dei føresetnadene som er lagde til grunn for overføringen av oppgåver og avgjerdsmakt til nytt regionalt nivå og arbeidet med å reindyrke og tydeleggjere direktoratrolla til Riksantikvaren, bli nærare greidd ut korleis ei tilsvarande overføring av oppgåver og avgjerdsmakt til Sametinget bør gjennomførast. Sametinget vil bli konsultert etter at Stortinget har teke stilling til ny regioninndeling våren 2017.

10.5.3 Planretningslinjer på klimaområdet

Nye statlege planretningslinjer for klimatilpassing er under utarbeiding. Siktemålet med retningslinjene er å medverke til å sikre klimatilpassingsomsyn i kommunal og regional planlegging. Det blir lagt opp til å ta inn retningslinjene som ein del av den eksisterande statlege planretningslinja for klima- og energiplanlegging i kommunane.

10.5.4 Økonomiske og administrative konsekvensar

Klima- og miljødepartementet vil fram mot overføringstidspunktet vurdere nærare korleis fylkeskommunen skal kompenserast. Det er lagt til grunn at overføring av oppgåver mellom forvaltningsnivåa i utgangspunktet skal følgjast av rammeoverføringar innanfor ei samla uendra utgiftsside på statsbudsjettet. Flytting av oppgåver mellom forvaltningsnivåa skal følgje det finansielle ansvarsprinsippet. Dette inneber at overføring av oppgåver til fylkeskommunane skal følgjast av tilsvarande overføring av økonomiske ressursar. Økonomiske konsekvensar av endra oppgåvefordeling blir handsama i den ordinære budsjettprosessen.

10.5.5 Vurdering av ytterlegare oppgåver på klima- og miljøområdet

I arbeidet med Meld. St. 22 (2015−2016) har regjeringa gjort ei grundig og heilskapleg vurdering av plasseringa av alle oppgåver innanfor klima- og miljøforvaltninga. Fleirtalet i kommunal- og forvaltningskomiteen var positive til gjennomgangen som var gjort av oppgåvene til fylkesmannen på klima- og miljøområdet, og var einig i at det ikkje er føremålstenleg å flytte oppgåver som ikkje inneber lokalpolitisk skjøn og vurderingar til folkevalt regionalt nivå. Samstundes bad fleirtalet i kommunal- og forvaltningskomiteen regjeringa om å gå gjennom oppgåvene til fylkesmannen knytte til klima- og miljøområdet og i størst mogleg grad la tilsynsoppgåvene bli verande hos fylkesmannen, men vurdere å flytte dei andre oppgåvene til folkevalt regionalt nivå, jf. Innst. 377 S (2015–2016).

Hovudprinsippa for god oppgåvefordeling som Stortinget har slutta seg til, er lagt til grunn i regjeringa si vurdering av oppgåvefordeling. Dette inneber at oppgåver skal leggjast til eit lågast mogleg effektivt nivå, og at oppgåver som krev utøving av lokalpolitisk skjøn og vurdering, bør leggjast til folkevalde organ. Staten skal framleis ha ansvaret for oppgåver som krev sentrale avgjerder, og som føreset eit nasjonalt heilskapleg grep for god oppgåveløysing. Staten skal òg ha ansvaret for oppgåver knytte til standardisering, regelorientering og kontroll. Regjeringa meiner at klima- og miljøoppgåvene som blir liggjande att hos fylkesmannen, Riksantikvaren og Miljødirektoratet etter dei endringane i ansvar som det er gjort greie for i dette kapittelet, er oppgåver som krev sentrale avgjerder, som føreset eit nasjonalt heilskapleg grep for god oppgåveløysing, eller det er oppgåver knytte til standardisering, regelorientering og kontroll. Norsk klima- og miljøpolitikk blir i aukande grad styrt av internasjonale avtalar og EU-regelverk, og det er nasjonalstaten som er ansvarleg for oppfølging og rapportering internasjonalt. Det er derfor avgjerande å gjennomføre ein einskapleg nasjonal klima- og miljøpolitikk.

Dette tilseier at det ikkje blir overført fleire klima- og miljøoppgåver til nye folkevalde regionar enn dei som er omtalte i kapitla 10.5.1 og 10.5.2.

10.6 Integreringsområdet

Justis- og beredskapsdepartementet sa i Meld St. 22 (2015–2016) at departementet ikkje ser det som aktuelt å føreslå endringar i ansvar og oppgåver som i dag ligg hos Integrerings- og mangfaldsdirektoratet (IMDi), men at departementet vil vurdere korleis regionalt folkevalt nivå kan få ei sterkare rolle i integreringsarbeidet gjennom dei oppgåvene og det ansvaret fylkeskommunane har i dag.

Ved handsaminga av Meld. St. 22 (2015–2016) gjorde Stortinget dette oppmodingsvedtaket, jf. Innst. 377 S (2015−2016):

Stortinget ber regjeringen i forbindelse med regionreformen styrke nytt regionalt folkevalgt nivås rolle i integreringsarbeidet i forbindelse med sysselsetting og utdanning/kompetanseheving, samt som bindeledd mot kommuner, næringsliv og frivillig sektor.

IMDi er staten sitt utøvande organ på integreringsfeltet og skal setje i verk den særskilde integreringspolitikken på Justis- og beredskapsdepartementets ansvarsområde. IMDi skal vere ein premissleverandør for utviklinga av politikken på feltet, gje faglege råd og vere eit kompetansesenter for kommunar og styresmakter.

Justis- og beredskapsdepartementets vurdering

Regjeringa vil halde på hovudlinjene i dagens ansvars- og oppgåvefordeling på integreringsområdet. Regjeringa meiner dette hindrar at feltet blir fragmentert, og sikrar at IMDi blir verande statens kompetansesenter på integrering av flyktningar.

Samstundes blir det konkrete integreringsarbeidet utført i fleire tenester, og ansvaret ligg på fleire etatar og forvaltningsnivå, til dømes arbeids- og velferdsetaten, skulesektoren, helsesektoren og barnevernet. Integreringsfeltet er derfor avhengig av fleire, og ein lykkast først når aktørane på feltet lykkast. Fylkeskommunen er ein slik aktør. Særleg gjennom oppgåvene og ansvaret som fylkeskommunane har på næringslivsområdet og for den vidaregåande skulen, har dei eit viktig ansvar på integreringsfeltet.

Justis- og beredskapsdepartementet har styrkt rolla til fylkeskommunen på feltet dei siste åra. Blant anna er opplæringslova nyleg endra for at kommunar og fylkeskommunar skal kunne tilby meir grunnskuleopplæring til elevar som kjem til Noreg seint i skuleløpet. Det er likevel variasjon i kor aktivt og systematisk fylkeskommunen arbeider med integrering på sine ansvarsområde, og fylkeskommunane bør leggje til rette for auka læring og erfaringsutveksling seg imellom.

I 2017 blei tilskotsordninga Jobbsjansen endra for å stimulere til slik tiltaksbruk, jf. Meld. St. 30 (2015–2016) Fra mottak til arbeidsliv – en effektiv integreringspolitikk. Jobbsjansen rettar seg mot innvandrarar i alderen 16–55 år som ikkje har tilknyting til arbeidslivet, som treng grunnleggjande kvalifisering, og som ikkje er omfatta av andre ordningar eller treng tilrettelagde opplæringsløp. For den delen av Jobbsjansen som rettar seg mot fullføring av vidaregåande opplæring, kan fylkeskommunen no søkje om prosjektmidlar til etablering og vidareutvikling av meir grunnskuleopplæring.

Vidare er det etablert ei tilskotsordning som medverkar til drift av fylkesvise karrieresenter, jf. Prop. 1 S (2016–2017) for Justis- og beredskapsdepartementet. Fylkeskommunen er ein av fleire eigarar av sentera. Karrieresentera er, i samarbeid med blant andre NAV, sentrale i arbeidet med å få fleire nykomne innvandrarar raskare i arbeid.

Justis- og beredskapsdepartementet vil òg vidareutvikle og forsterke ordninga med minoritetsrådgjevarar. Minoritetsrådgjevarar skal vere ein ressurs som styrkjer fleirkulturell kunnskap og kompetanse i skulesektoren, med eit særskilt oppdrag knytt til negativ sosial kontroll, tvangsekteskap og kjønnslemlesting. Minoritetsrådgjevarar på utvalde skular har sidan 2008 gjeve råd og rettleiing til utsette elevar. Det skal vurderast å leggje om dagens ordning til ei tilskotsordning for fylkeskommunar som kan søkje IMDi om ressursar til å tilsetje ein minoritetsrådgjevar.

På bakgrunn av dette meiner Justis- og beredskapsdepartementet at det ikkje er grunnlag for å overføre ytterlegare oppgåver eller ansvar på integreringsområdet til regionalt folkevalt nivå.

10.7 Tilrettelegging for styrkt EU/EØS-og nordisk regionalt engasjement

Regjeringa prioriterer europeiske perspektiv, samarbeid knytt til EU/EØS og nordisk samarbeid. I Meld. St. 22 (2015–2016) blei det understreka at fylkeskommunane er ein partnar for staten i gjennomføringa av nasjonal politikk på dette området. Dette gjeld både innanfor regionalpolitikken og for sektorområde med stor innverknad på regional utvikling. Døme er EUs territoriale samarbeid (Interreg), forskings- og innovasjonssamarbeid gjennom Horisont 2020, EØS-finansieringsordninga og program som blir gjorde gjeldande i Noreg gjennom EØS-avtalen (sektorprogramma). Fylkeskommunane ser internasjonalt engasjement som ein naturleg og integrert del av oppdraget sitt som regional samfunnsutviklar. Fylkeskommunane mobiliserer privat sektor, kommunar, frivillige organisasjonar, kulturliv og lokalsamfunn til internasjonalt arbeid gjennom spreiing av informasjon, rettleiing og kompetanseutvikling. Fylkeskommunane kan medfinansiere aktivitetar og prosjekt og opptrer som døropnar og tilretteleggjar. Alle fylkeskommunane er medeigarar eller medlemer i eitt av dei seks regionale Europa-kontora i Brussel. Fylkeskommunane har ei rolle som «kapasitetsbyggjar» for dei regionale aktørane, slik at desse nyttar sjansane til internasjonalt samarbeid og finansiering. EU brukar store ressursar på å utvikle plattformer, metodar og arbeidsformer mellom anna for å heve kvaliteten innanfor FoUoI-området (forsking, utvikling, innovasjon), som dermed legg til rette for vekst, verdiskaping og omstillingsdyktige regionar. Gjennom eit godt samarbeid med EU-regionar, -nettverk og -institusjonar kan dei norske fylkeskommunane dra nytte av dette i plan- og utviklingsarbeidet og til å mobilisere kommunar, innovasjonsmiljø (næringsliv, forskingsinstitusjonar og verkemiddelaktørar) i eige fylke.

Utanriksdepartementets vurdering

Internasjonalt samarbeid er viktig for regional utvikling. Større fylkeskommunar vil kunne gje betre høve til å påverke utviklinga i EUs politikk som er relevant for utviklinga i fylka, både i regelverksutviklinga og i bruken av EUs program og andre satsingar. Det europeiske samarbeidet vil såleis vere eit viktig element i samfunnsutviklarrolla til dei nye fylkeskommunane og ei kjelde til auka ressurstilgang frå EUs program, utvikling av kompetanse i mellom anna innovasjonsarbeidet og sterkare samspel med verkemiddelapparatet.

Både nasjonale og regionale styresmakter er godt kopla på EUs politikkutvikling, men ikkje nødvendigvis til dei same institusjonane. Det regionale engasjementet – der mange norske fylkeskommunar er sentralt plasserte – er eit viktig tillegg til det nasjonale engasjementet. Det er derfor viktig at nasjonale og regionale styresmakter utviklar et godt samspel gjennom «Team Norway». «Team Norway» er uttrykk for godt norsk lagarbeid for å oppnå resultat til beste for norske interesser. Eit godt «Team Norway» krev ikkje nødvendigvis felles posisjonar for aktørane, men via deling av informasjon og kunnskap kan vi spele kvarandre gode. Det er eit potensial for betre samhandling om europapolitiske tema mellom forvaltningsnivå og sektorar. Arbeidsformene mellom stat og regionalt nivå kan vidareutviklast og systematiserast betre.

Det må derfor leggjast til rette for at departement og direktorat styrkjer samarbeidet med fylkeskommunane. Rettleiaren for utgreiingsinstruksen på dei områda som er omfatta av EØS- og Schengen-saker, må i større grad tydeleggjere at fylkeskommunane skal involverast i det arbeidet departementa og etatane gjer med denne typen saker. Utanriksdepartementet vil følgje opp dette med Direktoratet for økonomistyring, som forvaltar rettleiaren til utgreiingsinstruksen. Alle departement skal ifølgje rettleiaren ha ein strategi for EU/EØS-arbeidet sitt som bør gje tydelege mål for arbeidet og gjere greie for korleis måla kan nåast.

Når det kjem nye EU-initiativ for politikk og regelverk, er det dei respektive sektordepartementa som har hovudansvaret innanfor sine område. I dette ligg også ansvaret for å vurdere korleis kommunal sektor kan bli påverka. Fylkeskommunane, og etter kvart dei nye fylkeskommunane, må involverast tidlegare og meir aktivt i det europapolitiske arbeidet til departementa og etatane. Slik vil departementa få tilgang til nye perspektiv, kompetanse dei sjølv ikkje sit på, og fleire kanalar for påverknad i europapolitikken enn dei foruma staten sjølv er representert i. Samstundes vil ein slik tovegsprosess gje fylkeskommunane betre innblikk i dei langsiktige moglegheitene og utfordringane departementa arbeider med. Regjeringa vil leggje til rette for at departement og direktorat styrkjer samarbeidet med regionalt folkevalt nivå i det europapolitiske strategiarbeidet og arbeidet med prioriterte satsingar på nasjonalt nivå.

Når dei nye fylkeskommunane er etablerte, vil regjeringa gjennomgå dei arenaene der sentrale og regionale styresmakter møtast rundt internasjonale spørsmål, for å medverke til å sjå dei ulike arenaene i samanheng og bruke dei meir effektivt. Utanriksdepartementet og Kommunal- og moderniseringsdepartementet tek sikte på å reorganisere Europapolitisk Forum slik at dei nye fylkeskommunane blir godt representerte i dialogen mellom regjeringa, kommunesektoren og Sametinget om europapolitiske spørsmål. Ein tek sikte på at alle fylkeskommunane skal vere direkte representerte i forumet. I utvikling og gjennomføring av europastrategiar vil dette leggje til rette for at aktørane trekkjer i same retning der det er naturleg.

10.8 Ekspertutval for å vurdere ytterlegare oppgåver

I samband med handsaminga av Meld. St. 22 (2015–2016) gjorde Stortinget dette oppmodingsvedtaket (nr. 821, jf. Innst. 377 S (2015–2016)):

Stortinget ber regjeringen sette ned et ekspertutvalg som skal foreslå ytterligere nye oppgaver til regionene når den nye regionstrukturen er fastlagt, og senest våren 2017.

Etter at Stortinget har vedteke ei ny inndeling i om lag ti fylkeskommunar, vil regjeringa setje ned eit ekspertutval som vil få i oppdrag å vurdere ytterlegare oppgåver til fylkeskommunane.

10.9 Forsøk som forvaltningsutvikling

Departementet peikte i Meld. St. 22 (2015–2016) på at det er mogleg å søkje om forsøk på oppgåveområde som ikkje blir overførte som del av regionreforma.

Landbruks- og matdepartementet har invitert nye Trøndelag fylkeskommune til å gjennomføre eit toårig forsøk med ansvar for regionalt næringsprogram i landbruket frå 1. januar 2018, jf. kapittel 10.2.4. Målet med forsøket er å sjå om det er mogleg å utvikle ei forvaltning som tek omsyn til nasjonal landbrukspolitikk samstundes som det vert opna for auka innverknad frå regionalt folkevalt nivå, jf. Meld. St. 22 (2015–2016). Forsøket skal evaluerast.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet har etter initiativ frå fylkesordførarane i Rogaland, Hordaland og Sogn og Fjordane stilt seg positivt til å medverke i arbeidet med å vurdere innretting og prosess for utvikling av pilotprosjekt for betre koordinering av statlege og regionale verkemiddel i ein ny Vestlandsregion. Utvikling av ein slik pilot føreset samanslåing til eit større Vestlandsfylke. Dersom det er aktuelt for Hordaland/Sogn og Fjordane å vidareføre dette arbeidet, må dei søkje om gjennomføring av eit forsøk, dersom det inneber unntak frå gjeldande lover og forskrifter eller anna formell endring av ansvar og styresmakt mellom staten og fylkeskommunane.

11 Statleg lokaliseringspolitikk

I Meld. St. 22 (2015–2016) varsla regjeringa at ho vil vurdere eigne føresegner i Retningslinjer for lokalisering av statlege arbeidsplassar og statleg tenesteproduksjon med sikte på auka regional medverknad i spørsmål om lokaliseringsval for statlege arbeidsplassar. Regjeringa vil leggje til rette for vekst i heile landet og skape vekstkraftige fylke med velfungerande regionsenter. Regjeringa ønskjer at regionalt folkevalt nivå skal ha ei viktig rolle i slikt utviklingsarbeid. Dette bør omfatte vurdering av alternative lokaliseringar for statlege arbeidsplassar. Bidrag frå fylkeskommunane til slike vurderingar kan bli formalisert i dei lokaliseringspolitiske retningslinjene når det gjeld verksemder som er omfatta av desse.

I handsaminga av Meld. St. 22 (2015–2016) var kommunal- og forvaltningskomiteen oppteken av «en bedre balanse i fordelingen av statlige arbeidsplasser og mener det er viktig å legge til rette for større kompetansemiljøer i hele landet, når nye statlige arbeidsplasser skal lokaliseres», jf. Innst. 377 S (2015–2016).

Retningslinjer for lokalisering av statlege arbeidsplassar og statleg tenesteproduksjon blir gjort gjeldande når nye statlege verksemder blir oppretta, ved større strukturendringar/rasjonaliseringar og ved etablering av nye einingar eller utvidingar som følgje av nye oppgåver. Føremålet er å stimulere til lokalisering i regionale senter der verksemda har størst potensial for å styrkje det lokale tilbodet av arbeidsplassar. Målet er å styrkje regionale arbeidsmarknader gjennom medviten bruk av lokalisering som verkemiddel i samband med nyetableringar, omorganiseringar og utvidingar.

Retningslinjene krev at avgjerder om lokalisering må byggje på ei skriftleg vurdering av alternative lokaliseringar. Tre vilkår er viktige i slike vurderingar, avhengig av særtrekk ved dei aktuelle statlege verksemdene: 1) krav til nærleik til tenesta, 2) kompetansekrav til arbeidstakarar og 3) krav til infrastruktur, nærleik til fagmiljø, offentlege styresmakter og anna.

Det er den einskilde etaten og det ansvarlege fagdepartementet som har ansvar for å greie ut og vurdere dei spesifikke behova til verksemda. Samstundes kan regionalt folkevalt nivå medverke til å vurdere i kva grad alternative lokaliseringar er eigna i lys av særtrekk ved verksemda og kvar verksemda har størst potensial for å styrkje den regionale arbeidsmarknaden. Regionalt folkevalt nivå kan gje innspel om potensial og utfordringar i fylket, ved å gjere greie for særtrekk ved busetnad, arbeidsmarknader, infrastruktur og fagmiljø. Dersom eit fylke står i fare for å miste statlege arbeidsplassar, kan regionalt folkevalt nivå vurdere kva konsekvensar dette vil ha for denne bu- og arbeidsmarknaden. Slik kunnskap vil komplettere sektorvurderingane til statlege etatar.

Framlegget frå regjeringa til ny inndeling av regionalt folkevalt nivå gjer det enklare for regionalt folkevalt nivå å vere med på prosessen knytt til vurdering av alternative lokaliseringar. Dette vil medverke til at vurderingane blir gjort i ein større geografisk og funksjonell samanheng.

Regjeringa vil vurdere eigne føresegner i Retningslinjer for lokalisering av statlege arbeidsplassar og statleg tenesteproduksjon med sikte på auka regional medverknad i spørsmål om lokaliseringsval for statlege arbeidsplassar.

12 Ein nordområdepolitikk bygd på regional medverknad

Regjeringa meiner at regionreforma vil vere med på å styrkje nordområdepolitikken. Nordområda er Noregs viktigaste utanrikspolitiske interesseområde, og regjeringa har ambisjon om å gjere Nord-Noreg til ein av dei mest skapande og berekraftige områda i landet. Dette krev ei heilskapleg tilnærming til nordområdepolitikken, der offentleg innsats – regionalt og nasjonalt – trekkjer i same retning. Regjeringa ønskjer at nordområdepolitikken skal utviklast vidare i eit tettare samarbeid med landsdelen, og at dei som bur og verkar i nord, skal få sterkare eigarskap til nordområdepolitikken. Regjeringa legg derfor opp til eit styrkt samarbeid med sentrale samfunnsutviklarar i nord.

Fylkeskommunane i Nordland, Troms og Finnmark har forvaltningsstyresmakt og ansvar for ei rekkje sektorområde med stor innverknad på utviklinga i nord, og er derfor sentrale utøvarar av nordområdepolitikken. Det internasjonale arbeidet i fylkeskommunane er med på å påverke internasjonal politikk i nord. Sametinget er òg ein viktig samarbeidspartnar. Sametinget har kunnskap om kva samiske lokalsamfunn opplever som dei største utfordringane, og forvaltar verkemiddel som medverkar til vekst og utvikling i nord. Sametinget har òg ei rekkje samarbeidsavtalar med regionale og statlege aktørar og med bykommunar som Tromsø og Bodø som har innverknad på samfunnsutviklinga.

Regjeringa utarbeider ein ny versjon av nordområdestrategien som vil bli lansert våren 2017. I arbeidet med strategien har det vore viktig å drøfte situasjonsframstillinga med dei regionale aktørane, blant anna kvar potensiala for vekst og verdiskaping ligg, og kva som er særskilde hinder for ei positiv utvikling. Regjeringa legg vekt på at utviklinga av nordområdepolitikken skal vere basert på ei felles situasjonsframstilling med dei regionale aktørane i nord.

Regionalt nordområdeforum

Regjeringa etablerte i september 2016 Regionalt nordområdeforum. Siktemålet med forumet er å skape ein møteplass for å drøfte nordområdepolitikken med regionalt folkevalt nivå i nord. Forumet vil møtast to gonger i året og skal vere ei ramme for systematisk dialog på politisk nivå mellom staten, dei tre nordlegaste fylkeskommunane og Sametinget. Andre departement og aktørar, som kunnskaps- og forskingsmiljø og næringsliv, skal trekkjast inn ved behov. Dagsordenen blir fastsett i fellesskap. Siktemålet med forumet er å diskutere tema som er sentrale for å nå måla i nordområdepolitikken. På denne måten kan deltakarane få betre kunnskap og forståing for kva som skal til for å realisere moglegheitene og ta hand om utfordringar i nord. Det er sentralt i diskusjonane å tydeleggjere ansvaret den einskilde aktøren har på ulike nivå, og korleis ein kan samarbeide betre for å kome fram til gode løysingar.

Arbeidet med ny nordområdestrategi har danna grunnlag for dei første møta i forumet så langt. I møta har deltakarane blitt einige om forma på dialogen og om konkrete område der det bør etablerast strukturert samarbeid på tvers av forvaltningsnivåa. Som oppfølging av det siste møtet er det sett i gang eit prosjekt som skal medverke til å styrkje utdanningsløpet i nord. Dette er eit døme på ei kompleks samfunnsutfordring som ikkje kan løysast av éin einskild aktør eller eitt nivå aleine. I prosjektet jobbar ein med å utvikle ein samarbeidsmodell mellom ansvarlege aktørar for å målrette innsatsen betre. Dette kan òg bli ein modell for samarbeid på andre område som krev innsats av fleire. Slike tiltak vil bli presenterte i den nye nordområdestrategien.

Regjeringa ønskjer eit tydelegare partnarskap om handtering av utfordringar for vidare positiv samfunnsutvikling i nord. Gjennomføringa av regionreforma, med større fylkeskommunar og eit regionalt folkevalt nivå med sterkare samfunnsutviklarrolle, vil ytterlegare styrkje samarbeidet mellom regionalt og nasjonalt nivå om nordområdepolitikken.

13 Økonomiske og administrative konsekvensar

Endringar i inndelinga av regionalt folkevalt nivå og oppgåvefordelinga mellom forvaltningsnivåa vil ha økonomiske og administrative konsekvensar på kort og lang sikt. Dei kortsiktige verknadene vil vere knytte til gjennomføringa av reforma, medan dei langsiktige konsekvensane kjem som følgje av endra inndeling (større fylke) og sjølve oppgåveoverføringa. Reforma vil kunne ha konsekvensar for både statleg, fylkeskommunal og kommunal sektor, men også for privat næringsliv og frivillige organisasjonar.

Dette kapittelet gjev ein overordna omtale av dei viktigaste økonomiske og administrative konsekvensane av endringar i fylkesinndeling, oppgåver og ansvar. Det er førebels ikkje utført konkrete utrekningar av dei økonomiske konsekvensane av gjennomføringa av dei føreslåtte endringane i oppgåver og ansvar. Dei økonomiske konsekvensane for den einskilde oppgåveoverføringa blir teke opp i den ordinære budsjettprosessen når endringane tek til å gjelde.

13.1 Kortsiktige konsekvensar

Omstillingar i tråd med endringane som regionreforma medfører, vil krevje ressursar til å gjennomføre endringane. Element i den statlege støtta til kompensasjon til fylkeskommunane for eingongskostnader ved samanslåing er omtalte i kapittel 7.3.

Overgangskostnader knytte til endringane

Omstilling i tråd med endringane som regionreforma medfører, vil medføre overgangskostnader til førebuing og gjennomføring av endringane, medrekna personaltiltak og systemkostnader. Systemkostnader omfattar vurdering i fylkeskommunane av organisering og implementering av nye strukturar, oppgåver og roller. Det vil også kome kostnader som følgje av samordning av IKT- og arkivfunksjonar og opplærings- og kompetansebehov. Omstillingane vil vidare kunne innebere flyttekostnader og endringar i husleigekostnader.

Som følgje av modell for dekking av eingongskostandar, jf. kapittel 7.3, vil dei føreslåtte samanslåingane i proposisjonen utløyse totalt 165 million kroner i statlege utbetalingar, jf. tabell 13.1.

Personalmessige tilhøve

Ein konsekvens av endringar i oppgåver, ansvar og struktur for regionalt folkevalt nivå vil vere tilpassing til nye organisasjonsformer. Også organ som gjev frå seg oppgåver, må vurdere organisasjonsmessige tilpassingar og endringar. I fasen med samanslåing og oppgåveoverføring vil det bli lagt opp til at endringane og omstillingane skal gjennomførast så smidig som råd. Det føreset god handtering av dei tilsette og dialog med dei tillitsvalde, slik det er gjort føresetnad om i hovudavtalane for kommunar/fylkeskommunar og staten.

Revisjon av inntektssystemet

Ei regionreform vil innebere at inntektssystemet for regionalt folkevalt nivå bør reviderast, jf. kapittel 7.5.

Utrekningar av dei økonomiske konsekvensane

Departementet legg til grunn at overføring av oppgåver til kommunar eller fylkeskommunar i utgangspunktet vil bli følgt opp av rammeoverføringar innanfor ei uendra utgiftsside på statsbudsjettet. Flytting av oppgåver mellom forvaltningsnivåa må følgje det finansielle ansvarsprinsippet. Dette inneber at overføring av oppgåver til regionalt folkevalt nivå skal følgjast av tilsvarande overføring av økonomiske ressursar. Økonomiske konsekvensar av endra oppgåvefordeling må handterast i den ordinære budsjettprosessen.

Endring av fylkesnummer og kommunenummer vil vere ressurskrevjande også for andre organisasjonar enn dei aktuelle fylkeskommunane. Regionreforma kan òg ha konsekvensar for ulike sektorar sine registre og IKT-system. Kommunar som får nytt kommunenummer som følgje av fylkessamanslåing, vil òg få nokre utgifter som følgje av dette. KS har på oppdrag frå departementet sett i gang ei utgreiing for å sjå nærare på dette. Konsekvensane for visse statlege etatar vil kunne vere til dels store. Dette vil bli handsama i dei ordinære budsjettprosessane.

13.2 Langsiktige konsekvensar

Meir effektiv ressursbruk

Samanslåing til større fylkeskommunar i tråd med regjeringa sitt framlegg i denne proposisjonen vil gje større administrative einingar som legg grunnlag for å byggje opp større kapasitet og kompetanse i oppgåveløysinga. Større fylkeskommunar vil innebere reduserte utgifter til administrasjon og mellom anna leggje grunnlag for stordriftsfordelar i tenesteproduksjonen. Dette vil frigjere ressursar som til dømes kan nyttast til å styrkje tenestetilbodet til innbyggjarane.

Ei betre avklaring av kva rolle og verkemiddel fylkeskommunen skal ha som regional samfunnsutviklar, vil gje grunnlag for betre samordning og samhandling mellom forvaltningsnivåa. Dette vil gje betre og meir effektiv bruk av dei totale ressursane i samfunnet. Om ein legg fleire forvaltningsoppgåver til regionalt folkevalt nivå på område som fylkeskommunen har delvis ansvar for i dag, kan det også innebere ei meir kostnadseffektiv oppgåveløysing.

Mogleg innsparing i administrasjonskostnadene

Fylkeskommunane, utanom Oslo kommune, nytta om lag 3 milliard kroner på administrasjon i 2015. Det vil seie om lag 660 kroner per innbyggjar. Mellom 2010 og 2015 var det ein reduksjon i administrasjonsutgiftene (ekskl. avskrivingar) på i underkant av 4 prosent målt i faste prisar.

Utgiftene til administrasjon varierer mykje mellom fylkeskommunane. I 2015 nytta dei fire fylkeskommunane med lågast utgifter i gjennomsnitt om lag 470 kroner til administrasjon per innbyggjar. Samstundes nytta dei fire fylkeskommunane med høgast utgifter i gjennomsnitt om lag 1 060 kroner per innbyggjar. Tendensen er den same for talet på årsverk i administrasjonen. Dei fire fylkeskommunane med færrast årsverk i administrasjonen, har om lag 80 årsverk per 100 000 innbyggjarar, medan talet for dei fire fylkeskommunane med flest årsverk er om lag 180 årsverk.

Det er ein klar samanheng mellom innbyggjartalet i fylkeskommunane og årsverk i og utgifter til administrasjon. Dei fire fylkeskommunane med lågast utgifter til administrasjon har i snitt 470 000 innbyggjarar, medan dei fire fylkeskommunane med høgast utgifter har i snitt 140 000 innbyggjarar. Det er statistisk signifikant samanheng mellom fylkesstorleik og administrasjonsutgifter per innbyggjar, også når det er kontrollert for nivået på dei samla frie inntektene.

Den klare samanhengen mellom storleik og administrasjonskostnader tyder på at det vil vere eit vesentleg potensial for innsparing i administrasjonsutgiftene som følgje av regjeringa sitt framlegg til ny inndeling. Dersom administrasjonsutgiftene per innbyggjar i fylkeskommunane som slår seg saman på sikt vil vere på nivå med den fylkeskommunen i samanslåinga som i dag har lågast utgifter per innbyggjar, vil dei samla administrasjonsutgiftene i fylkeskommunane (utanom Oslo) kunne reduserast med i overkant av 11 prosent.19 Dette utgjer om lag 340 million kroner årleg. Ei tilsvarande utrekning for talet på årsverk gjev om lag den same prosentvise reduksjonen. Dette er forsiktige overslag.

Rammestyring

Juridisk og økonomisk rammestyring er ein føresetnad for at kommunesektoren skal ha handlingsrom til å gjere eigne prioriteringar og vegval til beste for innbyggjarane, næringslivet og frivillig sektor.

Ved overføring av nye oppgåver til fylkeskommunane vil rammestyring bli lagd til grunn. Det inneber at staten skal unngå detaljstyring og gje rom for ulike regionale løysingar. Regjeringa vil leggje vekt på god samhandling mellom staten og fylkeskommunane og på å utvikle avtalebaserte ordningar.

Fram mot tidspunktet for kvar einskild oppgåveoverføring vil dei aktuelle departementa sjå nærare på økonomiske konsekvensar, finansieringsform og korleis midlane på best måte kan bli fordelt mellom kommunane. Inntektssystemet for kommunane vil bli justert for oppgåver som skal vere finansierte gjennom dei frie inntektene.