2 Bakgrunnen for lovforslaget

2.1 Innledning

I straffelovens delutredning III – NOU 2003:18 Rikets sikkerhet – gikk et utvalg inn for å oppheve lov om forsvarshemmeligheter, herunder § 3. Utvalget la vekt på at bestemmelsen rammer en rekke forberedelseshandlinger og at bestemmelsen har et foreldet preg. Utvalget uttalte at eventuell videreført strafflegging av handlinger som rammes av § 3 bør skje innenfor rammen av utvalgets forslag til et nytt tredje ledd i sikkerhetsloven § 17 om restriksjoner i forbudte områder. I Ot.prp. nr. 8 (2007–2008) ble det gitt tilslutning til utvalgets forslag. Av lovtekniske årsaker ble imidlertid ikke innholdet i § 3 inntatt i sikkerhetsloven § 17. Samtidig ble lov om forsvarshemmeligheter § 1 videreført i sikkerhetsloven § 18 a. Det ble antatt at denne videreføringen ville medføre at deler av innholdet i § 3 også ble videreført. Det ble videre lagt til grunn at regulering i lov 11. juni 1993 nr. 101 om luftfart (luftfartsloven) § 2-3 om forbudte luftområder gav tilstrekkelig beskyttelse av og kontroll med informasjon om militære områder og anlegg. Det var således etter departementets syn en underliggende intensjon om å videreføre hovedlinjene i § 3, herunder hjemmel til å angi nærmere rammer for forbudene i forskrift. Stortinget vedtok opphevelsen, jf. Innst. O. nr. 29 (2007–2008). Lov om forsvarshemmeligheter er således opphevet, men opphevelsen er ikke trådt i kraft i påvente av ikraftsetting av straffeloven 2005.

Sikkerhetsloven § 18 a og luftfartsloven § 2-3 gir etter departementets oppfatning ikke tilstrekkelig hjemmel til å beskytte og inneha kontroll over geografisk informasjon tilknyttet henholdsvis bunnforhold og militære anlegg og områder. Bestemmelsene gir hovedsakelig anledning til å forby adgang til bestemte områder og regulere tilgangen til eksempelvis luftrom. Det er imidlertid ikke ferdsel i områdene som er problematisk, men opptak, mangfoldiggjøring eller offentliggjøring av informasjon over områdene. Eksempelvis er det generelt sett et behov for å beskytte og kontrollere data om bunnforhold langs hele norskekysten, uten at det av den grunn er ønskelig å gjøre norskekysten i sin helhet til et forbudsområde. Reguleringen er dermed ikke treffende for å ivareta bakenforliggende hensyn til nåværende lov om forsvarshemmeligheter i § 3.

Det ble på denne bakgrunn sendt på alminnelig høring et forslag om å innta lov om forsvarshemmeligheter § 3 i sikkerhetsloven. Høringsforslaget ble vedlagt høringsnotatet fra Justis- og beredskapsdepartementet om lov om ikraftsetting av straffeloven 2005 mv. Etter en nærmere vurdering av merknadene til høringsforslaget, ser departementet behov for en vurdering av lovforslaget og tilhørende forvaltningsregime. Videre er det nødvendig å se nærmere på mulighetene til å finne en bedre balanse mellom det nasjonale behovet for hemmelighold og det sivile samfunnets behov for informasjon.

Planlagt ikraftsettingstidspunkt for straffelov 2005 er 1. oktober 2015. For å unngå en periode uten forbud og forskriftshjemler tilknyttet opptak, mangfoldiggjøring eller offentliggjøring av henholdsvis informasjon om militære anlegg og områder og dybdedata, må nevnte forbud videreføres med virkning fra senest samme tidspunkt. Departementet har dermed funnet det nødvendig å fremlegge et forslag om en videreføring av lov om forsvarshemmeligheter § 3 i en midlertidig lov.

2.2 Behovet for videreføring av forbudet mot opptak, mangfoldiggjøring eller offentliggjøring av informasjon om militære anlegg og områder

Da det mest praktiske eksempelet på opptak av informasjon om militære anlegg og områder er luftfotografering, har også forbudet tidligere blitt referert til som et forbud mot luftfotografering. Forbudet i lov om forsvarshemmeligheter § 3 er imidlertid ikke begrenset til luftfotografering.

Med hjemmel i lov om forsvarshemmeligheter § 3 er det etablert et forvaltningsregime for særlig fotografering fra luften og bruk av andre luftbårne sensorsystemer, med formål om å beskytte blant annet militære installasjoner og områder mot uønsket kartlegging. Bestemmelsen er således ikke bare en straffebestemmelse, men også et sentralt hjemmelsgrunnlag for etablering av de nærmere rammene for forbudet. Nasjonal sikkerhetsmyndighet (NSM) forvalter forbudet.

Ny teknologi skaper nye sikkerhetsutfordringer. Luftbårne sensorer utvikles stadig, slik at informasjon som ikke tidligere var sårbar overfor denne innhentingsmetoden, er det i dag. Den fremtidige utfordringen anses primært å være bruk av avanserte sensorer som muliggjør detaljert 3D-modellering eller kartlegging av skjult funksjonalitet, sikringstiltak og sårbarhet. Ved militære anlegg og områder, vil denne typen informasjon gjennomgående anses som sensitiv og sikkerhetsgradert og ha behov for beskyttelse. Dette kan også være tilfelle ved enkelte av de objekter som er skjermingsverdige etter sikkerhetsloven.

Ved en vurdering av behovet for forbudet og ved en revisjon av forbudet med tilhørende forvaltningsregime, må det derfor sees hen til den teknologiske utviklingen. Sensorer vil i stadig økende grad kunne innhente data om objekter som er kamuflert, nedgravd eller nedsenket, samt innsiden av bygg og anlegg. Utviklingen innen fjernstyrte plattformer har også stor betydning.

Av nasjonale sikkerhetsmessige årsaker, er det av stor betydning å opprettholde den kontrollen som utøves over beskyttelsesverdig informasjon. Hensynet til beskyttelse av særlig militære anlegg og områder tilsier derfor at lov om forsvarshemmeligheter § 3 nr. 1 videreføres. En beskyttelse av militære anlegg og områder vil dessuten samtidig beskytte militær aktivitet og militært utstyr i bruk. Det kan etter departementets syn også være grunn til å vurdere hvorvidt sivile objekter underlagt sikkerhetsloven skal kunne få nyte tilsvarende vern i de tilfeller hvor objekteier anser dette som nødvendig og et slikt tiltak gir sikkerhetsmessig merverdi.

Etter luftfartsloven er det mulig å begrense eller forby adgangen til luftfart innenfor visse områder. I dette ligger det imidlertid ikke nødvendigvis en mulighet til å beskytte eller kontrollere informasjon som eventuelt blir innhentet, selv ved brudd på luftfartsregelverket. Videre er det ikke gitt at det er nødvendig å forby all luftfart over de anlegg eller områder som det er behov for å beskytte gjennom forbudet og forskriftshjemmelen som lov om forsvarshemmeligheter § 3 i dag utgjør. Departementet vil også bemerke at ordlyden i lov om forsvarshemmeligheter § 3 gjelder kartlegging av militære anlegg og områder uavhengig av om plattformen for kartleggingen er luft- eller landbasert. Det foreligger dermed etter departementets syn ikke annen lovgivning som vil tilfredsstille det nasjonale behovet for beskyttelse av og kontroll med informasjon om militære anlegg og områder.

2.3 Behovet for videreføring av forbudet mot opptak, mangfoldiggjøring eller offentliggjøring av dybdedata

Forbudet mot opptak mv. av dybdedata har sin bakgrunn i å beskytte rikets selvstendighet og sikkerhet, herunder beskytte norsk territorialfarvann. Departementet mener høyoppløselige dybdedata for større områder av norsk territorialfarvann fortsatt må beskyttes. Skade ved kompromittering av detaljerte bunnforhold kan ikke gjenopprettes. En omfattende frigivelse av sensitive og per i dag graderte dybdedata vil innebære at Forsvaret ikke lenger vil ha et fortrinn ved en sikkerhetspolitisk krise eller væpnet konflikt. Samtidig vil det løpe en større risiko for at fremmede makter vil få tilgang på og anledning til å bruke detaljert dybdedata i strid med norske interesser.

Høyoppløselig dybdedata og terrengmodeller er av stor betydning for maritime operasjoner og taktisk navigering generelt, og for å operere ubåter spesielt. De samme dataene er avgjørende for en effektiv anti-ubåtkrigføring og minekrig, både minelegging og minerydding. Slike detaljkunnskaper om de nære kystfarvann og bunnforhold er en styrkemultiplikator som kan gi avgjørende fordeler for Forsvaret overfor en potensiell militær motstander i en krisesituasjon. I en eventuell konflikt vil den informasjonsoverlegenheten Forsvaret har hva gjelder høyoppløselig dybdedata dermed kunne være avgjørende for utfallet av maritim krigføring.

Med en høyoppløselig terrengmodell av havbunnen, vil dessuten en fremmed ubåt med moderne navigasjonssystem kunne operere neddykket med stor navigasjonspresisjon i norsk territorialfarvann over lang tid uten å bli oppdaget. Beskyttelse av og kontroll med dybdedata vil, etter departementets syn, i betydelig grad redusere risiko for navigering av fremmede makters ubåter langs kysten.

Hensynet til norsk suverenitetshevdelse, rikets sikkerhet, og planlegging og gjennomføring av militære operasjoner i en sikkerhetspolitisk krisesituasjon, forutsetter dermed at beskyttelsen av høyoppløselige dybdedata videreføres. Fagmiljøene i Forsvaret og NSM har siden opphevelsen av lov om forsvarshemmeligheter fremholdt at det fortsatt er behov for å opprettholde et straffesanksjonert forbud mot opptak mv. av dybdedata. Bestemmelsen utgjør også en nødvendig hjemmel for å regulere de nærmere vilkår for blant annet tillatelse til opptak av dybdedata i forskrift. Det er også naturlig å knytte forvaltningsregime opp mot vurderinger av når dybdedata kan avgraderes og offentliggjøres etter sikkerhetsloven.

Da private aktører ikke er underlagt sikkerhetsloven, må et straffesanksjonert forbud rette seg særlig mot at privatpersoner og selskaper selv innhenter dybdedata gjennom oppmålinger eller annen kartlegging. Det vil være lite formålstjenlig å sikkerhetsgradere og beskytte slike data etter sikkerhetsloven, som rammer forvaltningsorganer, dersom enhver privatperson kan innhente og offentliggjøre de samme data selv. Det er også for private aktører risikoen for kompromittering av sensitiv informasjon er størst. Dette både fordi private aktører ikke er underlagt sikkerhetsregimet i sikkerhetsloven, og fordi det er større sannsynlighet for at fremmede makter benytter seg av og henvender seg til private aktører fremfor offentlige instanser for å få tilgang til informasjon. Samlet sett vil manglende videreføring av forbud overfor private aktører gi et lite effektivt, inkonsekvent og uthulet regelverk.

En effektiv regulering forutsetter dessuten at opptreden i strid med forbudet er straffesanksjonert.

Departementet har også vurdert hvorvidt annen lovgivning vil kunne tilfredsstille det nasjonale behovet på området, uten å finne at dette er tilfelle, se også punkt 2.1. Den nye sikkerhetsloven § 18 a vil utelukkende gi anledning til å forby adgang til bestemte områder, og ikke gi nærmere rammer for beskyttelse av og kontroll med dybdedata. Det er ikke ferdsel i seg selv forbudet sikter på å regulere, men opptak, innsamling, mangfoldiggjøring av sensitiv informasjon om bunnforhold. Det synes ikke å være hensiktsmessig å forby ferdsel i samtlige områder hvor det er behov for beskyttelse og kontroll. Videre vil dagens regulering i sikkerhetsloven som nevnt ikke uten videre ramme private aktører.