5 Forbud mot opptak, mangfoldiggjøring eller offentliggjøring av dybdedata

5.1 Gjeldende rett

Forbud mot opptak mv. av dybdedata følger av lov om forsvarshemmeligheter § 3 nr. 3, hvor det fremgår at det er belagt med straff for den som

«uten samtykke av Kongen eller vedkommende regjeringsdepartement optar, mangfoldiggjør eller offentliggjør karter eller kartskisser over rikets havner, fjorder eller indløp eller over nogen del av Norges sjøterritorium eller der foretar maalinger eller andre lodninger end saadanne, som er nødvendig for sikker navigering i den almindelige seilled».

Det er i dag begrensninger på alminnelig tilgang til høyoppløselige dybdedata for kystnære sjøområder. Fra territorialgrensen og inn til norskekysten er dybdedata med tettere oppløsning enn 50 meter mellom punktene definert som sikkerhetsgradert informasjon etter sikkerhetsloven. Kartverket har derfor ikke anledning til å utlevere mer detaljerte data uten godkjennelse fra Forsvaret. Slike data graderes KONFIDENSIELT eller høyere. Sikkerhetsgraderingen er hjemlet i sikkerhetsloven og gjelder for alle virksomheter innenfor sikkerhetslovens virkeområde.

Normal prosedyre er at Sjødivisjonen i Kartverket søker Forsvaret ved Forsvarets Operative Hovedkontor om frigivelse av data på vegne av private rettssubjekter som har behov for slike data. Forsvaret har fastsatt egne retningslinjer for henvendelser om avgradering og utlevering av dybdedata, som følger reglene for avgradering i sikkerhetsloven med forskrifter. Som hovedregel gir Forsvaret samtykke til frigivelse dersom dataene skal brukes til samfunnsviktige formål eller er viktige for næringsutvikling. Dette gjelder særlig dersom dataene er begrenset til et mindre sjøområde. Forsvaret kan sette vilkår i forbindelse med samtykket.

Da private rettssubjekter som hovedregel ikke er underlagt sikkerhetsloven, utgjør lov om forsvarshemmeligheter § 3 en nødvendig hjemmel for å fastsette nærmere regulering av sikkerhetsmessig karakter overfor private aktører.

5.2 Praksis i andre land

Finland og Sverige har sammenlignbare bunnforhold og topografi som Norge.

I Finland er det også forbud mot kartlegging av sjøbunnen uten tillatelse fra Forsvaret. Det er Marinekommandoen i Finland som behandler søknader om kartlegging av finsk sjøterritorium.

Av den finske territorialövervakningslagen av 18. august 2000 fremgår følgende:

«På Finlands territorialvatten får utredninger som gäller formen eller sammensättningen av eller strukturen hos havbottnen eller dess inre inte utan tillstånd företas med hjälp av geologiske eller geofysiska undersökninger, inte heller får havsbottnens topgrafiska former mätas og registreras systematiskt.»

I Sverige reguleres sjømåling i lag om skydd för landskapsinformation. I loven forbys sjømålinger uten tillatelse, med unntak av målinger av innsjøer, kanaler og havner for den som er ansvarlig for havnen. Tillatelse gis av regjeringen eller den regjeringen har delegert slik myndighet til. I SOU 2013:51 (Skydd för geografisk information) foreslås forbudet videreført i lag om skydd för geografisk information. Brudd på forbudet er i dag, og i nevnte lovforslag, straffesanksjonert med bøter eller fengsel inntil 1 år.

5.3 Departementets høringsutkast

Departementet har foreslått å innta forbudet mot opptak mv. av dybdedata fra lov om forsvarshemmeligheter til sikkerhetsloven. Den foreslåtte bestemmelsen ble forsøkt modernisert og tilpasset dagens behov, og er ment som en liberalisering av dagens regulering. Følgende bestemmelse er foreslått;

«Med bot eller fengsel inntil 1 år straffes den som uten samtykke fra Kongen, eller den Kongen bemyndiger, og uten aktverdig grunn, gjennomfører kartlegging i Norges territorialfarvann ved å systematisk samle inn eller sammenstille sjømålingsdata, digitale terrengmodeller eller tilsvarende dybdedata, som har en tettere oppløsning enn 50 meter mellom punktene, eller som offentliggjør slike data eller kart eller andre elektroniske eller fysiske produkter basert på slike data.

Innsamling, sammenstilling og offentliggjøring som er nødvendig for sikker navigering i seilingsleden, eller som er nødvendige for å gjennomføre offentlig arealplanlegging eller lovlig næringsvirksomhet i et avgrenset geografisk område anses å være aktverdig grunn etter første ledd.

Kongen gir nærmere bestemmelser om vilkår for og samtykke til innsamling, sammenstilling og offentliggjøring av slike data».

I bestemmelsen er det inntatt et forbud mot innsamling og offentliggjøring av dybdedata med nærmere angitt kvalitet. Departementet foreslår imidlertid et generelt unntak fra forbudet dersom to kumulative vilkår er oppfylt:

• a. At aktiviteten er nødvendig for sikker navigering i seilingsleden, for å gjennomføre offentlig arealplanlegging eller i forbindelse med lovlig næringsvirksomhet.

• b. At innsamlingen skjer i et «avgrenset geografisk område», noe som er nødvendig for å unngå at dybdedata i større sjøområder sammenstilles. Hva som menes med «avgrenset» må forstås i denne kontekst, og må også sees i sammenheng med den aktivitet som gjør innsamlingen av data nødvendig. Departementet vil gi nærmere bestemmelser om når innsamling er ment å foregå over så store sjøområder at det må søkes om samtykke til innsamlingen, og om hvilke vilkår som kan oppstilles i den forbindelse. Det ligger imidlertid i sakens natur at kartlegging av for eksempel en hel fjord eller andre sjøområder på flere hundre kvadratkilometer ikke vil være å anse som et avgrenset geografisk område. Noen få kvadratkilometer vil åpenbart tilfredsstille vilkåret om avgrensning. I slike tilfeller har man tidligere hatt saker hvor Forsvaret har oppstilt som vilkår at dataene midlertidig kan disponeres av et rettssubjekt, men må leveres tilbake til Forsvaret/Sjøkartverket etter en gitt periode, og at dataene ikke kan kopieres eller offentliggjøres.

Lovforslaget vil etter departementets oppfatning imøtekomme sentrale samfunnsmessige og næringsmessige behov for tilgang til høyoppløselige dybdedata, samtidig som hensynet til beskyttelse av slike data ivaretas. Forslaget antas også å kunne medføre en kortere saksbehandlingstid knyttet til søknader om frigivelse av dybdedata. For data som omfattes av unntaket om aktverdig grunn, vil det kunne etableres en ordning hvor Sjøkartverket selv kan frigi data til interessenter, uten å måtte forelegge søknadene for Forsvaret. I forvaltningen av forbudet vil det fortsatt være behov for dialog mellom relevante aktører på militær og sivil side for å finne hensiktsmessige løsninger som både tar hensyn til nasjonal sikkerhet og samfunns- og næringsmessige behov.

Et straffesanksjonert forbud må rette seg mot privatpersoner og selskaper. Det vil være lite formålstjenlig å sikkerhetsgradere og beskytte slike data etter sikkerhetsloven, som er i offentlige myndigheters besittelse, dersom enhver privatperson kan innhente og offentliggjøre de samme data selv. Videre forutsetter en effektiv regulering at forbudet er straffesanksjonert.

Straffebudet er forsøkt utformet så klart at den enkelte kan forutberegne sin stilling. Det foreslås derfor en klar regel om at forbudet i utgangspunktet gjelder dybdedata som har en tettere oppløsning enn 50 meter mellom punktene. I forskrift vil det imidlertid, innenfor rammen av forbudets generelle utgangspunkt, kunne gis lempeligere og mer detaljerte regler om hva som skal anses som høyoppløselige dybdekurver og sjøbunnsmodeller gjeldende for ulike dybdeforhold. Dette tilsvarer gjeldende retningslinjer fra Forsvaret ved henvendelser om avgradering og utlevering av dybdedata. 50 meters-regelen er beholdt fordi dette også i fremtiden bør være hovedregelen for kartlegging på dybder over 30 meter regnet fra laveste lavvann. Det understrekes derfor at lovforslaget ikke innebærer noen innskjerping i forhold til gjeldende rett. Tvert om vil unntaksbestemmelsen om aktverdig grunn, jf. forslaget til nytt annet ledd, innebære en reell oppmyking i forhold til dagens regelverk. Øvrige lempninger i forhold til det generelle forbudet vil innebære detaljreguleringer som ikke er egnet til å innarbeides i lovteksten til det generelle forbudet/straffebudet.

5.4 Høringsinstansenes syn

Departementet har møtt motstand mot forslaget. Det er mottatt merknader fra blant annet andre departementer og deres underliggende etater, offentlige organisasjoner, institusjoner og samarbeidsprosjekter (eksempelvis Kysten er klar) og private aktører. Sistnevnte inkluderer Olex AS og Navico Holding AS. Dette er selskap som blant annet tilbyr karttjenester til private kunder, herunder fiskeplottsystemer. Et fiskeplottsystem innebærer at båter selv opptar og deler bunndata med andre kunder. Innsamling og deling av informasjon gir mulighet til å kartlegge store deler av havbunnen.

Et stort antall høringsinstanser, eksempelvis Samferdselsdepartementet, Nærings- og fiskeridepartementet, Klima- og miljødepartementet, Norsk institutt for vannforskning, Miljødirektoratet, Kysten er klar, Olex AS, Forskningsforum Møre og Fiskeridirektoratet understreker at det foreligger et stort behov for det sivile samfunnet å benytte seg av dybdedata. Eksempelvis viser Fiskeri- og havbruksnæringens landsforening til at dybdedata er viktig for «farledssikkerhet, vedlikehold av sjømerker, taretråling, havbeite, skjellsanduttak, forvaltning av marint beskyttet områder og marint biologisk mangfold, havneforvaltning, ankring og opplag, rør og kabler, kommunal kystsoneplanlegging og overvåking av dumping/deponering og industriforurensing.»

Ovennevnte høringsinstanser viser dessuten til at hensynet til sikker ferdsel på sjø, forsvarlig arealplanlegging, effektiv og bærekraftig utnyttelse av ressursene i havet, best mulig ivaretakelse av miljøet og behovet for og fordelen av verdiskapning langs kysten, tilsier at samfunnet har et større behov for tilgang til dybdedata enn Forsvaret har behov for å gradere og skjerme informasjonen. Olex AS uttaler:

«Lovforslaget medfører et betydelig tilbakeskritt for den norske fiskeflåten. Den mister et viktig og utbredt verktøy [fiskeplottsystemet, departementets merknad], som effektiviserer dens arbeid og trygger dens navigasjon.»

Høringsinstansene viser dessuten til at departementets forslag, sammen med gjeldende graderingsregime og de krav som stilles til sikkerhetsklarering og behandling av data etter sikkerhetsloven, gjør det vanskelig å få tilgang til informasjon som er nødvendig i ovennevnte arbeid og at det er for ressurskrevende å få tak i slik data. Kommunal- og moderniseringsdepartementet mener i den sammenheng at det bør være tilstrekkelig at dybdedata behandles i henhold til sikkerhetsloven § 11. Det bør ikke være nødvendig at utlevering av data skal godkjennes av Forsvaret. Videre vises det til at sikkerhetsgradering etter sikkerhetsloven ikke skal gå lengre enn nødvendig og at det ikke foreligger et behov for at dybdedata graderes som KONFIDENSIELT. Kommunal- og moderniseringsdepartementet uttaler dessuten:

«Når det gjelder begrensninger i offentliggjøringen av Kartverkets dybdedata, mener vi primært dette bør avgrenses til skjermingsverdige objekt, militære anlegg og militært område på samme måte som data for landområder.»

Flere av høringsinstansene, slik som Klima- og miljødepartementet, Nærings- og fiskeridepartementet, Havforskningsinstituttet, Fiskeri- og havbruksnæringens landsforening og Forskningsforum Møre viser til at forbudet og graderingsregime vil kunne sette begrensninger for MAREANO-programmet. MAREANO-programmet er et karleggingsprogram initiert og ledet av offentlige institusjoner og har til hensikt å kartlegge kystsonen for å legge til rette for en kunnskapsbasert forvaltning av kystsonen.

Nærings- og fiskeridepartementet og Fiskeri- og havbruksnæringens landsforening setter spørsmålstegn ved om Forsvaret har behov for et så omfattende forbud og graderingsregime. Det vises blant annet til at grensen på 4 nautiske mil først i 2004 ble utvidet til 12 nautiske mil. Dette innebærer at det ikke forelå begrensninger i dybdeopptak mellom 4 og 12 nautiske mil før dette tidspunktet. Store mengder dybdedata har dermed i prinsippet vært fritt tilgjengelig i en årrekke.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet og Forskningsforum Møre er også av den oppfatning at en oppløsning på 50 meter er for grov, og vil ramme en alt for omfattende mengde dybdedata.

Flere høringsinstanser, blant andre Kommunal- og moderniseringsdepartementet og Miljødirektoratet har vist til at det fremstår uklart hva som anses som aktverdig grunn og dermed unntatt forbudet. Det fremheves også at det foreligger andre grunner til å samle inn og benytte dybdedata som må anses som aktverdige grunner utover det som nå er opplistet. Miljødirektoratet uttaler:

«Dersom opplistingen i andre ledd er ment å være en uttømmende liste, er ikke kartlegging av miljødata som ikke er knyttet til seiling i farleden, arealplanlegging eller lovlig næringsvirksomhet omfattet, som vi mener det bør være.»

Det poengteres videre at det er uklart i hvilke tilfeller det er krav om samtykke:

«Det fremkommer for det første ikke klart i forslaget til lovtekst om lovlig frigivelse av dybdedata som følge av aktverdig grunn betinger et samtykke. Det er i tillegg uklart om samtykke i så fall kun kan gis dersom det foreligger aktverdig grunn.»

Fiskeridirektoratet mener at områdene som Forsvaret er villig til å utlevere dybdedata over, er for små til at dataen kan benyttes på en hensiktsmessig måte i planleggingen av en effektiv og bærekraftig utnyttelse av ressursene i havet.

Høringsinstansene mener dessuten at den teknologiske utviklingen gjør bestemmelsen foreldet. Et stort antall fartøy har teknologi som vil ta opp data med bedre oppløsning enn det som forbys, og har gjort dette over en lengre tidsperiode. Dette medfører at forbudet vil være vanskelig å håndheve og at store mengder data allerede kan være kompromittert. Navico Holding AS uttaler:

«Den tekniske utviklingen har gjort at et forbud i praksis er umulig å håndheve, og det vil ikke ha noen effekt med hensyn til ivaretakelse av rikets sikkerhet.»

Kommunal- og moderniseringsdepartementet viser dessuten til at forbudet i realiteten vil omfatte all sjøkartlegging, da alle instrumenter vil ha bedre oppløsning enn det som rammes av forbudet. Olex AS og Fiskebåt peker på at et stort antall aktører allerede har mottatt og distribuert dybdedata som faller innenfor forbudet. Forslaget vil etter deres syn dermed kriminalisere en hel næring.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet, Fiskeri- og havbruksnæringens landsforening, Navico Holding AS, Olex AS, Fiskebåt og Kystverket hevder dessuten at forbudet har vært sovende i mange år. Høringsinstansene er ikke kjent med tilfeller hvor forbudet er håndhevet, som etter deres syn indikerer at Forsvaret har akseptert opptak av dybdedata. Forslaget vil da medføre en reell innskjerping og kriminalisere en bruk av data som allerede er utbredt.

Aquastructures AS og Fiskeri- og havbruksnæringens landsforening har vist til at forbudet kan være i strid med de forpliktelser sivil næringsvirksomhet er pålagt i annet regelverk. Aquastructures AS uttaler:

«Om lovforslaget skal tolkes strengt kriminaliseres de aktørene som velger å innrette seg etter regelverket i NYTEK-forskriften og NS9415:2009 i tillegg til at lovgivningen motarbeider rømningssikre akvakulturanlegg langs kysten.»

Parker Maritime AS synes ikke å ha innvendinger mot forslaget. Selskapet er imidlertid opptatt av at forbudet og regelverket tilknyttet dette, håndheves overfor alle, og dette på en effektiv og forsvarlig måte. Slik håndhevelse bør være en forutsetning for en eventuell videreføring av forbudet.

Enkelte høringsinstanser har dessuten anført at det norske regelverket er strengere enn reguleringen i andre land.

Havforskningsinstituttet og Fiskeri- og havbruksnæringens landsforening mener at dagens forvaltningsregime er omstendelig og tidkrevende.

Nærings- og fiskeridepartementet (NFD) har ingen prinsipielle innvendinger mot forslaget. De påpeker imidlertid at:

«det ved praktisering av eksisterende og framtidig regelverk på dette området må tas hensyn til samfunnsmessige behov som sikrer departementer og etater tilgang til informasjon av betydning for næringsvirksomhet og innovasjon, og at saksbehandlingen knyttet til selve tilgangen til data skjer på en mest mulig effektiv måte. NFD har i denne forbindelse en særlig interesse når det gjelder marine dybdedata og geologisk basiskunnskap.

Nærings- og fiskeridepartementet etterspør en konkret vurdering av alternative løsninger som for eksempel å gradere enkelte sensitive områder fremfor å videreføre et strengt graderingsregime som gjelder hele kysten.»

5.5 Departementets vurdering

Flere høringsinstanser er kritiske til departementets forslag. Departementet har gjennomgått og vurdert de høringsinnspill som er mottatt, men er fremdeles av den oppfatning at behovet for å beskytte og å inneha kontroll med sensitiv dybdedata tilsier at bestemmelsen bør videreføres. Sikkerhetslovens nåværende regulering vil etter departementets syn ikke være tilstrekkelig.

Informasjonsoverlegenhet er avgjørende for å sikre rikets interesser i størst mulig grad. Kompromittering av detaljerte data vil både svekke Forsvarets informasjonsoverlegenhet tilknyttet bunnforhold langs norskekysten, og gi fremmede makter uønsket kunnskap om det samme. Kompromittering av data er irreversibelt, noe som innebærer at det er stor grunn til å vise varsomhet. Det foreligger dermed et grunnleggende behov for et regelverk som gir tilstrekkelig mulighet til å beskytte og ha kontroll over sensitive data. I dette ligger det ikke at sivile aktører ikke skal kunne få tilgang til dybdedata, men at dette må reguleres nærmere.

Sikkerhetsloven angir til en viss grad rammer for forvaltningsorganers befatning med dybdedata. Loven rammer imidlertid ikke uten videre private aktører. Uten videreføring av forbudet, vil det dermed ikke foreligge en konkret regulering overfor private aktører. Risikoen for kompromittering er også størst blant private aktører. Dette både fordi private aktører ikke er underlagt sikkerhetsloven, og fordi det er større sannsynlighet for at eventuelle fremmede makter benytter seg av og henvender seg til disse aktørene for å få tilgang til data, fremfor offentlige instanser. Reguleringen overfor forvaltningsorganer vil på samme tid reduseres. Samlet sett vil manglende videreføring av lov om forsvarshemmeligheter § 3 gi et lite effektivt, inkonsekvent og uthulet regelverk.

I tillegg vil den vedtatte videreføringen av lov om forsvarshemmeligheter § 1 som ny sikkerhetslov § 18 a – som omhandler muligheten til å forby adgang og ferdsel på konkrete områder – ikke tilfredsstille behovet for å beskytte og kontrollere sensitiv dybdedata. Bruk av sikkerhetslove for å ivareta behovet for beskyttelse av og kontroll med informasjon av hensyn til rikets sikkerhet, kan resultere i at det innføres forbud mot adgang og ferdsel på områder som i utgangspunktet går ut over det som er nødvendig. Se nærmere om dette i punkt 2.3.

Som for forbudet mot opptak, mangfoldiggjøring eller offentliggjøring av informasjon om militære anlegg og områder, er det av stor betydning å unngå at dagens regelverk faller bort før nytt lovforslag er vedtatt.

Et stort antall merknader som er mottatt fra offentlige instanser knytter seg til gradering og avgradering av informasjon og sikkerhetsklarering. Dette er forhold som reguleres i sikkerhetsloven og knytter seg i utgangspunktet ikke til departementets forslag. Sikkerhetsregime for forvaltningsorganer etter sikkerhetsloven vil i prinsippet ikke berøres av departementets forslag. Det er imidlertid naturlig å se den kommende forvaltning av forbudet sammen med gradering etter sikkerhetsloven.

Departementet deler høringsinstansenes syn på at det sivile samfunnet har behov for dybdedata, og at dette er sentralt for blant annet sikker navigasjon og en effektiv og bærekraftig utnyttelse av ressursene langs norskekysten. Intensjonen er også at regelverket med tilhørende forvaltningsregime skal liberaliseres, slik at hensynet til det sivile samfunnets behov for informasjon i så stor grad som mulig ivaretas. Saksbehandlingen skal dessuten bli mer effektiv.

Tiltak som kan vurderes innført er eksempelvis at det tilrettelegges generell tilgang til dybdedata innenfor en dybde på 15 meter og at det konkretiseres enkelte bruksområder som gir allmenn dispensasjon (slik som kartlegging for å sikre trygg navigasjon eller bruk og opptak av dybdedata som er nødvendig i forbindelse med etablering og drift av oppdrettsanlegg). Videre kan saksbehandlingen overflyttes til organ i Forsvaret med bedre kapasitet og ressurser for rask og effektiv saksbehandling. Det kan også ses nærmere på om det er mulig å differensiere regelverket for ulike typer bunnforhold. Det kan eksempelvis vurderes å gi enklere tilgang til eller en allmenn dispensasjon fra forbudet for data om sjøbunn bestående av sand.

Høringsuttalelsene som er mottatt viser et tydelig behov for en nærmere dialog om regelverket og forvaltningsregimet på området, herunder graderingsregimet etter sikkerhetsloven. For departementet fremstår det eksempelvis også uklart hvilken konkret oppløsning på dybdedata det ønskes større tilgang til og fra hvilke dybder. Det kan tenkes at det ved nærmere avklaringer med de sivile aktører ikke foreligger motstridende interesser. Det er sentralt for departementet at de sivile samfunnsinteresser blir hørt og tatt hensyn til i utformingen av lov- og forskriftsverket i så stor grad som mulig.

Departementet har iverksatt arbeidet med å vurdere nærmere rammene for forbudet, saksbehandlingen i anledning søknad om dispensasjon og graderingen av dybdedata. Berørte departementer vil aktivt bli involvert i arbeidet, hvor også sivile aktører vil bli benyttet som referansegruppe i Forsvarsdepartementets arbeid. Se også punkt 4.5.

Dagens bestemmelse foreslås videreført i en midlertidig lov i moderne språkdrakt med varighet i inntil 2 år.