2 Bakgrunnen for lovframlegget
2.1 Innleiing
Utskillinga av Den norske kyrkja frå staten 1. januar 2017 har reist spørsmål om korleis budsjettverknadene av denne saka verkar inn på statstilskottet til andre trus- og livssynssamfunn. Det rettslege grunnlaget for å vurdere spørsmålet, er Grunnlova § 16 og internasjonale konvensjonar, forutan lovgivinga om tilskott til trus- og livssynssamfunn utanom Den norske kyrkja. Det eine sentrale spørsmålet i saka, er om heile statstilskottet til den pensjonspremien som Den norske kyrkja frå 2017 skal betale til Statens pensjonskasse, skal reknast med i grunnlaget for tilskott til andre trus- og livssynssamfunn. Det andre sentrale spørsmålet er om eigenkapitaltilskottet til Den norske kyrkja i 2017 skal reknast med.
Kulturdepartementet meiner at den delen av pensjonspremien som er knytt til pensjonsrettar som dei tilsette i det nye rettssubjektet for Den norske kyrkja har opptent som tenestemenn i staten, ikkje skal reknast med i grunnlaget for tilskott til andre trus- og livssynssamfunn. Ut frå formålet med eigenkapitaltilskottet, meiner departementet at også dette skal haldast utanom. Departementet meiner at unntaka bør presiserast i lova om trudomssamfunn og i lova om tilskott til livssynssamfunn.
Som bakgrunn for lovframlegget, skal departementet i det følgjande gjere greie for gjeldande lov- og regelverk om utmåling av offentlege tilskott til trus- og livssynssamfunn utanom Den norske kyrkja, med ein særskilt omtale av pensjonspremien og eigenkapitaltilskottet.
2.2 Grunnlova § 16
Etter grunnlovsendringane i 2012 er prinsippet om økonomisk likebehandling av trus- og livssynssamfunn nedfelt i Grunnlova § 16. Om staten gir økonomisk støtte til trus- og livssynssamfunn, følger det også av Noregs menneskerettslege plikter at staten må unngå diskriminering mellom dei ulike trus- og livssynssamfunna. Grunnlova § 16 lyder:
«Alle innbyggjarane i riket har fri religionsutøving. Den norske kyrkja, ei evangelisk-luthersk kyrkje, står ved lag som den norske folkekyrkja og blir stødd som det av staten. Nærare føresegner om kyrkjeskipnaden blir fastsette i lov. Alle trus- og livssynssamfunn skal bli stødde på lik line.»
Grunnlova § 16 etablerer ein særleg relasjon mellom staten og Den norske kyrkja. Av forarbeida til paragrafen går det fram at kravet om at alle trus- og livssynssamfunn skal understøttast på lik linje, ikkje var meint å innebere eit nytt rettsleg grunnlag for økonomisk støtte til samfunna, men som ein referanse til dei gjeldande finansieringsordningane for Den norske kyrkja og andre trus- og livssynssamfunn.
2.3 Lovgivinga om tilskott til trus- og livssynssamfunn utanom Den norske kyrkja
2.3.1 Regelverket i dag
Etter lovgivinga har trus- og livssynssamfunn krav på tilskott frå staten som om lag svarer til det staten har budsjettert til Den norske kyrkja, rekna per medlem. Formålet er økonomisk likebehandling av Den norske kyrkja og andre trus- og livssynssamfunn.
Lov 13. juni 1969 nr. 25 om trudomssamfunn og ymist anna § 19 første ledd lyder:
«Registerført trudomssamfunn kan krevja årleg tilskot frå rikskassen. Tilskotet skal vera så stort at det etter måten svarar om lag til det som staten har budsjettert til Den norske kyrkja, og skal utreknast etter kor mange som høyrer til samfunnet. Løyvingar som kjem som ei følgje av at tenestebustad- og bupliktordninga for prestane i Den norske kyrkja har falle bort, skal ikkje reknast med i tilskottsgrunnlaget etter første leddet.»
Av lova går det fram at reglane om tilskott etter § 19 første ledd også gjeld for uregistrerte trudomssamfunn.
Lov 12. juni 1981 nr. 64 om tilskott til livssynssamfunn §§ 1 og 2 lyder:
Ǥ 1
Livssynssamfunn som ikkje krenkjer rett og sømd, kan krevje årleg tilskot frå rikskassen.
Tilskota skal nyttast til føremål som går inn under verksemda som livssynssamfunn.
§ 2
Tilskotet skal vere så stort at det etter måten svarar om lag til det som staten har budsjettert til Den norske kyrkja og skal reknast ut etter kor mange som høyrer til samfunnet.
Løyvingar som kjem som ei følgje av at tenestebustad- og bupliktordninga for prestane i Den norske kyrkja har falle bort, skal ikkje reknast med i tilskottsgrunnlaget etter første leddet.»
I forskrift 19. april 2005 nr. 345 om registrerte og uregistrerte trudomssamfunn heiter det i § 6:
«Sats for beregning av statstilskudd fastsettes av Kultur- og kirkedepartementet på grunnlag av de årlig budsjetterte utgifter til Den norske kirke, etter fradrag for utgifter som er felles for alle innvånere av riket og som ikke er utgifter til egentlige kirkelige formål (herunder merutgifter som følge av fredede eller vernede kirkebygg og øvrige utgifter til alminnelige kulturformål). Det fremkomne nettoutgiftsbeløp deles med tallet på medlemmene i Den norske kirke, hvilket gir et beregnet utgiftsbeløp pr. statskirkemedlem.»
Forskrifta er opphavleg frå 1969, då lova om trudomssamfunn vart vedteken. Forskrifta seier korleis prinsippet om økonomisk likebehandling av Den norske kyrkja og andre trussamfunn skal tillempast i ei tilskottsordning. Reglane om korleis tilskott til trussamfunn skal reknast ut, gjeld også for tilskott til livssynssamfunn, sjå forskrift 1. desember 1988 nr. 996 § 6.
Ved utrekninga av dei kommunale tilskotta til trus- og livssynssamfunn utanom Den norske kyrkja, er reglane dei same: Det som kommunen budsjetterer som løyvingar til verksemda i Den norske kyrkje per kyrkjemedlem i kommunen, har andre trus- og livssynssamfunn også krav på frå kommunen, rekna etter kor mange medlemar av det einskilde samfunnet som er busett i kommunen og som det kan krevjast tilskott for.
2.3.2 Gjeldande reknegrunnlag for statstilskott til trus- og livssynssamfunn utanom Den norske kyrkja
Grunnlaget for statstilskott til trus- og livssynssamfunn utanom Den norske kyrkja er i dag i første rekke nettoløyvingane til kyrkjelege organ og verksemder som er ein del av statsforvaltinga (Kyrkjerådet, biskopane, bispedømmeråda, prestetenesta, Det praktisk-teologiske seminar). Ved nettoløyving er dei korresponderande inntektsløyvingane trekte frå utgiftsløyvingane. Nettoløyvingane i 2016 er på om lag 1,25 mrd. kroner. I tillegg kjem statstilskottet til trusopplæringa og diakonien i Den norske kyrkja, tilskottet til Sjømannskyrkja og eit øyremerkt statstilskott på 12 mill. kroner til tiltak retta mot kyrkjebygga som høyrer til Den norske kyrkja, i alt om lag 570 mill. kroner i 2016. I grunnlaget vert også bidraget frå Opplysningsvesenets fond til Den norske kyrkja rekna med, som for 2016 er rekna inn i grunnlaget med 91 mill. kroner. Løyvinga som er ei følgje av at tenestebustad- og bupliktordninga for prestane har falle bort, reknast ikkje med, i samsvar med lovendringa om dette i 2015, sjå Innst. 111 L (2015–2016) og Prop. 12 L (2015–2016). Pensjonsutgifter til statstilsette i dei kyrkjelege verksemdene (prestane, tilsette ved Kyrkjerådet og bispedømmeråda) har aldri vore rekna med i tilskottsgrunnlaget.
Ved budsjetteringa reknar Kulturdepartementet med at det lovregulerte statstilskottet til trus- og livssynssamfunn utanom Den norske kyrkja svarer til 16–17 pst. av det som staten budsjetterer til Den norske kyrkja. For 2016 er løyvinga over statsbudsjettet til trus- og livssynssamfunn utanom Den norske kyrkja på 315 mill. kroner. Satsen for utrekning av statstilskottet til trus- og livssynssamfunna er i 2016 på 472 kroner per medlem.
2.4 Nærare om pensjonspremien og eigenkapitalen til Den norske kyrkja i 2017
2.4.1 Pensjonspremien
Etter søknad frå Kyrkjemøtet 2015 har Arbeids- og sosialdepartementet gjort vedtak om at dei kyrkjeleg tilsette i staten som vert ført over til det nye rettssubjektet for Den norske kyrkja 1. januar 2017, kan halde fram med sin medlemskap i Statens pensjonskasse (SPK) etter overføringa. Vedtaket gjeld ut 2020. Ordninga med avtalefesta pensjon (AFP) i SPK er også ført vidare på same vilkår ut 2020. Seinast i 2020 må kyrkja på eige grunnlag ta stilling til pensjonsordning. Departementet viser til omtalen i Prop. 55 L (2015–2016) Endringer i kirkeloven (omdanning av Den norske kirke til eget rettssubjekt m.m.).
I dag vert pensjonsutgiftene for statstenestemenn dekka over ei fellesløyving over budsjettet til Arbeids- og sosialdepartementet, sjå Prop. 1 S (2015–2016), kap. 612 Statens pensjonskasse. Den norske kyrkja må etter utskillinga frå staten betale den årlege pensjonspremien til SPK over eige budsjett, slik andre verksemder som skiljast ut frå staten og held fram med sin medlemskap i SPK, må gjere. Premien som kyrkja skal betale til SPK etter 1. januar 2017, er i forslaget til statsbudsjett for 2017 innarbeidd i rammetilskottet til Den norske kyrkja, mot reduksjon av fellesløyvinga på kap. 612. For staten er dette ei provenynøytral omgruppering av utgifter.
Pensjonspremien som Den norske kyrkja skal betale til SPK i 2017, har SPK i august 2016 estimert til 157,1 mill. kroner eksklusive arbeidsgjevaravgifta. Dette er eit estimat, med grunnlag i aktuarmessige og økonomiske føresetnader per 1. januar 2016. Modellen som SPK nyttar for å rekne ut premien, er basert på dei hendingar som finn stad. Premien vert såleis ikkje rekna ut etter ein prosent av pensjonsgrunnlaget. Ifølgje SPK svarar ein premie på 157,1 mill. kroner til ein premiesats på ca. 15 pst. av pensjonsgrunnlaget.
I Prop. 55 L (2015-2016) side 49 var det opplyst at estimatet var på 260 mill. kroner (eksklusive arbeidsgjevaravgifta). I estimatet var det rekna inn ein eingongsregulering av verknaden av lønnskompensasjonen til prestane ved opphevinga av buplikta. Denne skulle ikkje ha vore rekna med.
Premieestimatet på 157,1 mill. kroner inkluderer ein ordinær premie på 92,1 mill. kroner medrekna ein administrasjonspremie på 3,8 mill. kroner, og ein endringspremie på 65,0 mill. kroner. Den ordinære premien skal dekke auken i pensjonsrettar som finn stad i året 2017. Endringspremien skal dekke endringane i pensjonsrettar som er opptente frå tidlegare. Grunnlaget for endringspremien er mellom anna lønnsendringar, AFP-uttak, endringar i bemanninga og regulering av pensjonen for pensjonistar. I den estimerte premien er ikkje rekna inn reguleringspremien for tilsette i Den norske kyrkja som vert pensjonistar i 2017. Dette er eit mindre, og usikkert, beløp. Reguleringspremien vil vere ein del av endringspremien framover. I 2017, første året Den norske kyrkja er skilt ut frå staten, vil nær heile endringspremien vere knytt til pensjonsrettar som er opptente medan medlemen var tilsett i staten. Det er denne delen av pensjonspremien som departementet meiner ikkje skal reknast med i tilskottsgrunnlaget til trus- og livssynssamfunn utanom Den norske kyrkja. Den ordinære premien, inklusive administrasjonspremien og arbeidsgjevaravgifta, skal reknast med.
Pensjonsutgifter til kyrkjeleg tilsette i staten som er pensjonistar eller som har gått over i anna arbeid før 1. januar 2017, vil staten ha ansvaret for og er ikkje med i premiegrunnlaget for Den norske kyrkja.
2.4.2 Eigenkapitalen
Som forvaltingsorgan i staten har ikkje dei kyrkjelege verksemdene som skal skiljast ut frå staten 1. januar 2017, ein særskilt avgrensa eigenkapital. Likviditetsbehovet gjennom året har vore dekka ved konsernkontoordninga i Noregs Bank. Det nye rettssubjektet for Den norske kyrkja vil ha eit årleg driftsbudsjett på om lag 1,4 mrd. kroner, med om lag 1 700 tilsette. Ved etableringa 1. januar 2017 må denne rettsleg og økonomisk sjølvstendige eininga ha ein eigenkapital for å sikre forsvarleg drift gjennom året. I forslaget til statsbudsjett for 2017 er det ført opp eit eigenkapitaltilskott på 100 mill. kroner, sjå Prop. 1 S (2016–2017), kap. 340, post 72 Tilskudd til egenkapital for Den norske kirke.
Eit sentralt siktemål med eigenkapitaltilskottet er å gje Den norske kyrkja ein likviditetsbuffer. Eigenkapitalen vil også kunne nyttast i samband med omstillingar eller andre tiltak som på kort sikt krev meirutgifter, men som på lengre sikt kan gje vinstar eller innsparingar, slik at eigenkapitalen kan byggjast opp igjen.
Eigenkapitaltilskottet til Den norske kyrkja er ikkje eit tilskott til forbruk, men eit instrument for å sikre forsvarleg drift gjennom året. Dersom kyrkja brukar opp eigenkapitalen, vil dette være i strid med formålet med eigenkapitalen.
Ut frå formålet med tilskottet til eigenkapitalen til Den norske kyrkja, meiner departementet at tilskottet skal haldast utanom tilskottsgrunnlaget til andre trus- og livssynssamfunn.