4 Vurderingane til departementet

4.1 Tilskottet til pensjonspremien

Høyringssvara viser at trus- og livssynssamfunn utanom Den norske kyrkja går mot forslaget om at tilskottet til endringspremien som Den norske kyrkja skal betale frå 2017, ikkje skal reknast med i tilskottsgrunnlaget til andre trus- og livssynssamfunn. Som nemnt vil så å seie heile endringspremien i 2017 vere knytt til pensjonsrettar som dei tilsette i dei statskyrkjelege verksemdene har opptent som tilsette i staten. Fleire høyringsinstansar meiner dette forslaget vil vere i strid med internasjonale konvensjonar og Grunnlova § 16.

Til spørsmålet om lovforslaga kjem i strid med Grunnlova § 16 eller internasjonale plikter som Noreg har, viser departementet til fråsegna 10. juni 2016 frå Lovavdelinga. Departementet kan ikkje sjå at det i høyringssvara er brakt inn moment som stiller vurderingane og konklusjonane frå Lovavdelinga i eit anna lys. Med bakgrunn i fråsegna frå Lovavdelinga, meiner departementet at lovforslaga ikkje vil vere i strid med Grunnlova § 16, EMK art. 9, EMK art. 9, jf. artikkel 14 eller SP artikkel 26. På bakgrunn av høyringa av denne saka vil Kulturdepartementet føye til nokre særskilte kommentarar:

Som det går fram av pkt. 2.3.2, har pensjonsutgifter til tilsette i dei statskyrkjelege verksemdene som vert overført til det nye rettssubjektet for Den norske kyrkja, vore budsjettert og løyvd på ein fellespost for pensjonsutgiftene til statlege verksemder. Fleire høyringsinstansar meiner at den delen av denne fellesløyvinga som gjeld kyrkjelege arbeidstakarar i staten, burde ha vore rekna med i tilskottsgrunnlaget til andre trus- og livssynssamfunn. At dette ikkje har vore tilfellet, blir av fleire høyringsinstansar hevda å vere i strid med lovgivinga om tilskott til trus- og livssynssamfunna.

Departementet viser til at gjeldande tilskottsordningar til trus- og livssynssamfunn vart innført for snart 50 år sidan, dvs. då lova om trudomssamfunn og ymist anna vart vedtatt i 1969. Pensjonsutgifter til tilsette i dei statskyrkjelege verksemdene har i desse åra aldri vore rekna med i tilskottsgrunnlaget til andre trus- og livssynssamfunn. Kulturdepartementet kan ikkje sjå at denne konsekvente og mangeårige praksisen skal ha vore lovstridig. Som Lovavdelinga kom til, og som departementet sluttar seg til, vart denne praksisen heller ikkje grunnlovsstridig då Grunnlova § 16 vart vedtatt i 2012. Lovavdelinga uttalte om dette, sjå fråsegna 10. juni 2016, pkt. 2.5.2:

«Vi har på bakgrunn av den praksisen som har vært ført i flere tiår og forarbeidene til Grunnloven § 16 vanskelig for å se at det i 2012 skulle bli grunnlovsstridig å holde utgifter til pensjon til de ansatte i Den norske kirke utenfor beregningsgrunnlaget for tilskudd til de øvrige tros- og livssynssamfunnene. Dette gjelder selv om ordlyden i Grunnloven § 16 fjerde ledd isolert sett kunne åpne for andre slutninger (se nedenfor om situasjonen fremover i tid).»

Lovavdelinga meinte likevel at denne historiske, grunnlovsmessige forskjellsbehandlinga ikkje i seg sjølv kunne grunngje ei forskjellsbehandling etter at det er gjennomført endringar i forholdet mellom staten og Den norske kyrkja. Lovavdelinga uttalte om dette, sjå fråsegna 10. juni 2016, pkt. 2.5.3:

«Den rettslige vurderingen av situasjonen etter vedtakelsen av Grunnloven § 16 i 2012 er nært knyttet til grunnlovsforarbeidenes forutsetning om at den da foreliggende situasjonen ikke kunne oppfattes som grunnlovsstridig. Tilsvarende tydelige premisser finnes ikke knyttet til den endrede situasjonen fremover i tid.

Vi peker her særlig på to forskjeller som vil inntre gjennom endringene ved lov 27. mai 2016 nr. 17 om endringer i kirkeloven (omdanning av Den norske kirke til eget rettssubjekt m.m.), basert på Prop. 55 L (2015–2016) og Innst. 256 L (2015–2016).

For det første blir Den norske kirke et eget rettssubjekt. For det andre overtar Den norske kirke arbeidsgiveransvar fra staten for personer som er ansatt i kirken.[…]

Vi konkluderer etter dette med at den historiske forskjellsbehandlingen, selv om den har vært grunnlovsmessig, vanskelig i seg selv kan begrunne at Den norske kirke i fremtiden får et tilskudd som skal dekke den pensjonspremien som vil tre i stedet for denne løpende dekningen, uten at de øvrige tros- og livssynssamfunnene får tilskudd som er beregnet særskilt ut fra dette formålet.»

Lovavdelinga vurderte deretter om det er andre omstende enn den historiske forskjellsbehandlinga som framover i tid kan oppfylle kravet om at forskjellsbehandlinga mellom Den norske kyrkja og andre trus- og livssynssamfunn med omsyn til pensjon må vere sakleg og forholdsmessig. I denne vurderinga er den historiske forskjellsbehandlinga ikkje gitt avgjerande vekt.

Som det elles går fram av høyringssvara, meiner fleire høyringsinstansar at forslaga kjem i strid med FN sin konvensjon om sivile og politiske rettar (SP art. 26). Om dette uttalte Lovavdelinga i si fråsegn 10. juni 2016, pkt. 1:

«Når det gjelder konvensjonene, konsentrerer vi oss om EMK artikkel 9, samt artikkel 9 sett i sammenheng med artikkel 14. Vi går i det følgende ikke særskilt inn på FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter (SP), idet vi antar at bestemmelsene i denne konvensjonen ikke fører til andre konklusjoner enn dem vi kommer til etter EMK.»

Departementet sluttar seg til vurderinga frå Lovavdelinga, som betyr at vernet etter SP artikkel 26 på dette området ikkje strekker seg lenger enn vernet etter EMK artikkel 14 jf. artikkel 9. Lovavdelinga tok ikkje endeleg stilling til om forslaget er i samsvar med EMK artikkel 9 jf. artikkel 14 eller ikkje. Departementet meiner det går fram av fråsegna frå Lovavdelinga at Lovavdelinga meiner vernet etter EMK artikkel 9 jf. artikkel 14, og dermed også vernet etter SP artikkel 26, på dette området ikkje strekker seg lenger enn vernet etter Grunnlova § 16, og at det difor ikkje var behov for å vurdere vernet etter EMK og SP meir inngåande. Kulturdepartementet sluttar seg til dette, men på bakgrunn av høyringssvara vil departementet gå noko nærare inn på vurderingane etter EMK artikkel 9 jf. artikkel 14 og SP artikkel 26. Det sentrale spørsmålet er om det er i tråd med EMK artikkel 9 jf. artikkel 14 og SP artikkel 26 å halde tilskott for å dekke pensjonsrettar som tilsette i Den norske kyrkja har opptent før 1.1.2017, utanfor reknegrunnlaget for tilskott til andre trus- og livssynssamfunn. Departementet viser til følgjande:

Vilkåra for at det skal ligge føre ulovleg diskriminering etter EMK artikkel 14 er:

• 1. Forskjellsbehandlinga må gjelde utøving av «rights» og/eller «freedoms» som er omhandla i konvensjonen.

• 2. Forskjellsbehandlinga må skje på bakgrunn av eitt av diskrimineringsgrunnlaga som er rekna opp, eventuelt «other status».

• 3. Det må ligge føre ei forskjellsbehandling av personar i analoge eller samanliknande situasjonar («analogous, or relevantly similar, situations»).

• 4. Forskjellsbehandlinga må forfølgje eit ulovleg formål eller vere utan objektiv eller rimeleg grunn.

Lovavdelinga har gjort nærare greie for vilkåra i si fråsegn 10. juni 2016, pkt. 2.4, og i fråsegna 4. november 2015 om buplikta for prestane, sjå Prop. 12 L (2015–2016) side 9–11. Departementet viser til dette.

Vilkåra 2–4 ovanfor gjeld tilsvarande for SP artikkel 26, men ikkje vilkår 1. Departementet gjer elles merksam på at Høgsterett i Rt. 2015 s. 193 (Steinerskolen) i premissane har bygd på at SP artikkel 26 ikkje gir vern til juridiske personar, sjå avsnitt 38 til 40 i dommen.

I den aktuelle saka er det ikkje sjølvsagt at inngangsvilkåret etter EMK artikkel 9 jf. artikkel 14 om at forskjellsbehandlinga må gjelde utøving av rettar som er omhandla i konvensjonen, er oppfylt. Departementet viser til fråsegna 10. juni 2016 frå Lovavdelinga, pkt. 2.4, om dette. Etter SP artikkel 26 gjeld som nemnt ikkje eit slikt inngangsvilkår. I denne saka er det heller ikkje sjølvsagt at forskjellsbehandlinga mellom Den norske kyrkja og andre trus- og livssynssamfunn er ei forskjellsbehandling av rettssubjekt i "analoge eller sammenlignbare situasjoner", jf. fråsegna 10. juni 2016 frå Lovavdelinga, pkt. 2.4. Det er likevel ikkje nødvendig å konkludere på desse punkta, sidan forskjellsbehandlinga etter departementet sitt syn uansett forfølgjer eit lovleg formål og har ein objektiv og rimelig grunn.

Departementet meiner at EMK artikkel 9 jf. artikkel 14 og SP artikkel 26 opnar for at staten gjennom lov eller andre pålegg kan stille krav til Den norske kyrkja sine aktivitetar, kyrkja si organisering og struktur og gi kyrkja midlar for å oppfylle desse pliktene, utan at andre trus- og livssynssamfunn har krav på tilsvarande plikter eller tilsvarande støtte. Dette gjeld sjølv om desse særlege pliktene ikkje berre betyr kostnader for Den norske kyrkja, men også kan styrke kyrkja sin religiøse aktivitet. Departementet viser til avgjerda i saka Ásatrúarfélagið mot Island, omtalt i fråsegnene 4. november 2015 og 10. juni 2016 frå Lovavdelinga. I avgjerda aksepterte EMD særlege løyvingar over statsbudsjettet til den islandske statskyrkja. EMD viste mellom anna til at lovgivinga på Island påla statskyrkja plikter og oppgåver som ikkje var pålagde saksøkjaren sitt trussamfunn. For Den norske kyrkja gjeld forvaltningslova, offentleglova, arkivlova og regelverket om offentlege innkjøp. Kyrkjelova legg strukturelle og organisatoriske bindingar på Den norske kyrkja (mellom anna med omsyn til valordningar) og stiller også visse krav til kyrkja sin aktivitet. Andre trus- og livssynssamfunn, eller tilsette i desse samfunna, er ikkje pålagt plikter som kan samanliknast med dette. I det heile er det til desse ikkje stilt liknande krav til organisasjon og struktur for å få statstilskott, eller krav om at samfunna eller dei tilsette der skal utføre særlege oppgåver. At Den norske kyrkja mot denne bakgrunnen får eit klårt definert tilskott som ikkje skal reknast med i grunnlaget for tilskott til andre trus- og livssynssamfunn, slik som foreslått i denne proposisjonen, forfølgjer etter departementet sitt syn eit legitimt formål og har ein objektiv og rimeleg grunn. Forskjellsbehandlinga er derfor ikkje i strid med EMK artikkel 9 jf artikkel 14 eller SP artikkel 26.

Frå 1. januar 2017 vil Den norske kyrkja vere skilt frå staten. Lovforslaga i denne proposisjonen er avgrensa til utmålinga av tilskott til andre trus- og livssynssamfunn i samband med at det for 2017 er budsjettert eit tilskott til Den norske kyrkja sin pensjonspremie og eigenkapital. Departementet vil under arbeidet med ny lovgiving og nye finansieringsordningar for Den norske kyrkja og andre trus- og livssynssamfunn gå gjennom ordningane i dag for økonomisk likebehandling av trus- og livssynssamfunna. Elles har departementet i den saka som no ligg føre, ikkje sett det som nødvendig å ta stilling til i kva grad EMK artikkel 9 jf. artikkel 14 og SP artikkel 26 opnar for at ei historisk og konstitusjonell tilknyting mellom staten og eit bestemt trussamfunn kan grunngje at staten gir meir økonomisk støtte til dette trussamfunnet enn til andre.

Departementet viser til dette og held etter dette fast ved lovforslaget om at løyvingar til den delen av Den norske kyrkja sin pensjonspremie som er knytt til pensjonsrettar opptente før 2017, ikkje skal reknast med i tilskottsgrunnlaget til trus- og livssynssamfunn utanom Den norske kyrkja.

Nær heile endringspremien som Den norske kyrkja skal betale i 2017, vil vere knytt til pensjonsrettar som er opptente før 2017. Ein liten del vil vere knytt til rettar som blir opptente i 2017. Departementet har for 2017 fastsett denne delen til 1 mill. kroner, som er innarbeidd i tilskottsgrunnlaget til andre trus- og livssynssamfunn, sjå Prop. 1 S (2016–2017) og omtalen under kap. 340, post 70 Tilskudd til tros- og livssynssamfunn. I tida framover vil denne delen utgjere ein stadig større del av endringspremien. Ifølgje SPK vil det ikkje vere mogleg å rekne ut eksakt kor stor del av endringspremien som til kvar tid gjeld pensjonsrettar opptente før og etter 1. januar 2017. SPK vil likevel kunne gi eit anslag, som departementet vil leggje til grunn ved budsjetteringa av det årlege tilskottet til trus- og livssynssamfunna.

4.2 Tilskottet til eigenkapital for Den norske kyrkja m.m.

Ut frå formålet med eigenkapitaltilskottet til Den norske kyrkja, sjå pkt. 2.4.2, meiner departementet at tilskottet ikkje skal reknast med i grunnlaget for tilskott til andre trus- og livssynssamfunn. Ingen høyringsinstansar har motsett seg dette. Som utgangspunkt meiner departementet at det ikkje er behov for ein særskilt heimel om dette i lov, men gjer likevel framlegg om det for å unngå tvil.

Departementet meiner at oppgjer 1. januar 2017 av gjeldspostar m.m. mellom staten og Den norske kyrkja ikkje har nokon verknad for tilskottet til andre trus- og livssynssamfunn. Ingen av høyringsinstansane reiste spørsmål til dette. Departementet viser elles til fråsegna 10. juni 2016 frå Lovavdelinga, pkt. 6, som i tilknyting til saka om utskillinga av Den norske kyrkja frå staten, omtaler spørsmålet om det kommunale ansvaret for Den norske kyrkja etter kyrkjelova § 15, mellom anna for kyrkjebygga, kan komme i ei anna stilling når det gjeld spørsmålet om likebehandling etter Grunnlova § 16. Ifølgje Lovavdelinga vil dette ikkje vere tilfellet. Kulturdepartementet meiner det same. Ingen høyringsinstansar har uttalt eit anna syn.