5 Departementets vurderinger og forslag

Departementet opprettholder forslaget om å forlenge varigheten av kapittel 2 i den midlertidige loven om tilpasninger i introduksjonsloven fram til 1. juli 2021, slik at bestemmelsene vil gjelde ut skoleåret 2020–2021. Forslaget fikk støtte i høringen, ut fra smittesituasjonen i samfunnet. Selv om ordningene i introduksjonsloven vil kunne gjennomføres tilnærmet normalt, med smitteverntiltak, kan det oppstå situasjoner med økt smitte hvor det er nødvendig med mer inngripende smitteverntiltak lokalt. Det er også uforutsigbart hvordan smittesituasjonen vil utvikle seg, slik at det ikke kan utelukkes at det kan bli behov for nasjonale smitteverntiltak som påvirker ordningene etter introduksjonsloven. Forlengelsen av de midlertidige reglene skal bidra til at deltakerne i størst mulig grad skal få ivaretatt sine rettigheter etter introduksjonsloven, samtidig som det gis rom for nødvendige tilpasninger til en situasjon med inngripende smitteverntiltak.

Reglene i den midlertidige loven åpner for avvik fra enkelte av reglene i introduksjonsloven. Slik reglene er utformet, åpner de bare for avvik som er nødvendige på grunn av smitteverntiltak. En forlengelse av bestemmelsene i kapittel 2 åpner derfor ikke for avvik lenger enn det som er nødvendig på grunn av utbrudd av covid-19.

Departementet opprettholder forslaget om å videreføre de fleste bestemmelsene i kapittel 2 uten endringer. Dette vil gi stabile rammer og forutsigbarhet for kommuner og deltakere i ordningene etter introduksjonsloven, noe som også støttes av IMDi i høringen. Departementet merker seg at IMDi og Utdanningsforbundet har foreslått språklige justeringer i noen av bestemmelsene for å gjøre dem lettere å forstå. Departementet har vurdert behovet for å tydeliggjøre bestemmelsene opp mot hensynet til ikke å skape nye uklarheter ved nye formuleringer, og foreslår derfor ikke språklige endringer i lovteksten. Departementet vil kommentere noen av uklarhetene som har kommet opp i høringen nedenfor.

Departementet foreslår å videreføre bestemmelsene om formål og virkeområde, opplæring i mottak, introduksjonsstønad og opplæring i norsk og samfunnskunnskap uten endringer. Dette er paragrafene 5, 6, 8 og 9 i den midlertidige loven.

Departementet opprettholder forslaget om å oppheve § 7 første ledd, som åpner for at kommunene kan utsette oppstart av introduksjonsprogram for personer i målgruppen etter introduksjonsloven § 2 som ennå ikke har fått vedtak om program. Alle høringsinstansene som har uttalt seg, støtter forslaget om å oppheve bestemmelsen. Kommunene har fått erfaring med å gi tilbud i perioder med restriksjoner de siste månedene, og bør derfor kunne igangsette programmet også for nye deltakere. Nåværende andre og tredje ledd i bestemmelsen gir tilstrekkelig fleksibilitet for kommunene og deltakerne i de situasjoner der det ikke er mulig å gi et tilbud som følge av utbrudd av covid-19.

Som følge av opphevelsen av § 7 første ledd foreslår departementet en presisering i nåværende andre ledd for å tydeliggjøre at unntakene kun gjelder under utbrudd av covid-19. Bestemmelsen vil da regulere at kommunen skal gi et tilbud, med mindre det «under utbrudd av covid-19 ikke er mulig…». Dette innebærer ikke en realitetsendring.

Både KS og IMDi viser til noen utfordringer ved praktiseringen av bestemmelsene om fravær som følge av utbrudd av covid-19 og utbetaling av introduksjonsstønad. Departementet vil først presisere at begrepet «fravær som følge av utbrudd av covid-19» er vidt og favner over flere typer fravær. Dette gjelder for eksempel fravær som følge av anbefalingen om å holde seg hjemme ved symptomer, karantene, isolasjon ved påvist covid-19, behov for å være hjemme med barn som følge av stengte skoler og barnehager og annet fravær som er relatert til utbrudd av covid-19. Så lenge fraværet anses som en følge av utbrudd av covid-19 skal det utbetales introduksjonsstønad. Departementet presiserer at begrensningene i introduksjonsloven med forskrifter om retten til å bruke egenmelding ikke gjelder for fravær som følge av utbrudd av covid-19. Kommunens plikt til å gi et tilbud, med mindre det ikke er mulig, gjelder også overfor personer som har fravær som følge av utbrudd av covid-19. Som IMDi viser til er det kommunen selv som må vurdere om det er mulig å gi et tilbud.

IMDi har foreslått to justeringer i § 8 om introduksjonsstønad. For det første foreslår IMDi å erstatte formuleringen «uavhengig av fravær…» med «selv om personen har fravær…». Departementet viser til at formuleringen «uavhengig av fravær» også er ment å fange opp situasjoner der kommunen ikke gir noe tilbud og foreslår derfor ikke endringer i bestemmelsen. IMDi foreslår videre å presisere i bestemmelsen at de alminnelige fraværsreglene gjelder ved annet fravær enn det som skyldes covid-19. Den midlertidige loven skal leses i sammenheng med de alminnelige reglene i introduksjonsloven med forskrifter. Tilpasningen i den midlertidige loven § 8 omtaler ikke annet fravær enn det som skyldes utbrudd av covid-19. Dette innebærer at det er de alminnelige fraværsreglene som gjelder ved annet fravær. Departementet ser ikke behov for å presisere dette uttrykkelig i bestemmelsen.

NAFO og Utdanningsetaten i Oslo har innspill til fristutvidelsene som følger av den midlertidige loven. NAFO mener at det kan være behov for individuelle vurderinger av utvidelsen for å sikre tilstrekkelig utbytte av opplæring og program. Utdanningsetaten i Oslo uttaler at det bør fattes et vedtak om utvidelse av fristen for deltakere som ikke får et opplæringstilbud som følge av utbrudd av covid-19, istedenfor at fristen forlenges automatisk tilsvarende den perioden det ikke har vært mulig å delta, slik det følger av den gjeldende § 9 andre ledd. Departementet bemerker at et av målene med loven er å gjøre det så enkelt som mulig for kommunene å håndtere situasjoner der utbrudd av covid-19 påvirker ordningene etter introduksjonsloven. Etter departementets vurdering er det risiko for at de nevnte løsningene vil være krevende for kommunene å håndtere. Utover disse innspillene har departementet ikke mottatt informasjon som tilsier at det er nødvendig å legge opp til regler om fristutvidelse som krever at kommunene foretar konkrete vurderinger for hver enkelt deltaker. Departementet vil derfor ikke legge opp til løsningene som NAFO og Utdanningsetaten skisserer. Når det gjelder NAFOs innspill, viser departementet til den alminnelige muligheten for forlengelse av introduksjonsprogrammet som reguleres i introduksjonsloven § 5. Slik forlengelse vedtas på bakgrunn av individuelle vurderinger.

Utdanningsetaten i Oslo peker på at det er uklare grenser mellom introduksjonsprogram og opplæring i norsk og samfunnskunnskap og uttaler at det kan være hensiktsmessig at begge avsluttes samtidig. Departementet viser til at det kan gis tilbud av ulikt omfang innenfor opplæringen og introduksjonsprogrammet for øvrig i situasjoner der utbrudd av covid-19 påvirker gjennomføringen av ordningene. Dette vil også påvirke fristene for gjennomføring og varigheten. Ettersom det også er ulike frister for de ulike ordningene etter de alminnelige reglene i introduksjonsloven, ser departementet ikke grunn til å gjøre endringer i de midlertidige reglene på dette området.

Utdanningsforbundet uttrykker i høringen at fravær som følge av covid-19 bør kunne registreres i en annen kategori i Nasjonalt introduksjonsregister (NIR) enn «Permisjon grunnet egen sykdom», ettersom fraværet er begrunnet i smittehensyn, ikke den enkeltes sykdom. Bakgrunnen for at det er besluttet at fravær skal registreres i den nevnte kategorien, er at dette automatisk gir utvidet varighet av introduksjonsprogrammet. Som følge av forberedelser til den planlagte ikrafttredelsen av integreringsloven, har det dessverre ikke vært mulighet for å utvikle en egen kategori i NIR som gir et riktigere bilde av hva som er årsaken til fraværet.

I den midlertidige loven § 9 åpnes det for at kommunen kan avgjøre at hjemmearbeid skal regnes som gjennomførte timer opplæring i norsk og samfunnskunnskap. UDI uttaler i høringen at det er viktig at kommunen følger opp deltakernes utbytte av hjemmearbeid. Utdanningsforbundet viser til at denne elevgruppa trenger all den læreroppfølging de kan få og at hjemmelekser ikke kan regnes som gjennomførte timer opplæring. Departementet viser til merknaden til bestemmelsen i Prop. 103 L hvor det går fram at dette krever at kommunen følger opp deltakeren, for eksempel på telefon. Kommunen kan dermed ikke uten videre la hjemmearbeid regnes som gjennomførte timer opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Dette er ikke en mulighet dersom det ikke finnes en god måte å følge opp deltakeren på.

Jussbuss mener det bør gis fritak fra kravene om gjennomført opplæring i norsk og samfunnskunnskap og avsluttende prøve for å få permanent oppholdstillatelse i tilfeller der opplæring ikke lar seg gjennomføre fysisk eller digitalt. Disse kravene følger ikke av introduksjonsloven, som den midlertidige loven innebærer tilpasninger i. Departementet bemerker likevel at opplæringen i de fleste tilfeller vil kunne gjennomføres relativt normalt. Eventuelle perioder der det ikke er mulig å delta i opplæring trolig vil være av kort varighet, i tillegg til at det gis forlenget frist for rett til gratis opplæring.

Departementet har forståelse for at det er utfordrende med korte høringsfrister i sakene om midlertidige tilpasninger i regelverk som følge av utbrudd av covid-19. Ettersom de gjeldende tilpasningene oppheves 1. november, og Stortinget må ha tid til å behandle lovforslag om forlengelse, har departementet vurdert det som viktigere å sende forslagene på en kort høring enn ingen høring. Departementet ønsker ikke å fremme forslag om tilpasninger til integreringsloven før den er vedtatt av Stortinget, og det er derfor nødvendig med to prosesser.