3 Enkelte endringer av styrings- og kontrollstrukturen i Norges Bank

3.1 Gjeldende rett

Norges Bank er et eget rettssubjekt som eies av staten, jf. sentralbankloven § 2 fjerde ledd. Bankens øverste organer er hovedstyret og representantskapet, jf. sentralbankloven § 5 første ledd.

Representantskapet oppnevnes av Stortinget for å føre tilsyn med Norges Bank. Det skal føre tilsyn med driften av sentralbanken, og påse at regelverket blir fulgt, se § 5 tredje ledd. Representantskapet vedtar også bankens budsjett og årsregnskap, jf. henholdsvis §§ 29 og 30. Representantskapet skal minst én gang årlig legge frem en uttalelse for Stortinget om tilsynet med banken, jf. § 30 fjerde ledd. Representantskapet skal ha et eget sekretariat, jf. § 5 tredje ledd.

Bestemmelser om sammensetningen av og møter mv. for representantskapet fremgår av sentralbankloven § 7. Representantskapet skal ha femten medlemmer som velges av Stortinget for fire år av gangen. Blant medlemmene velger Stortinget leder og nestleder for to år. Hvert annet år skiftes henholdsvis syv og åtte medlemmer av representantskapet ut. Dersom et medlem trer ut i løpet av valgperioden, kan Stortinget velge nytt medlem for gjenværende del av valgperioden. Gjenvalg av medlemmer kan skje for en samlet periode av tolv år. Det følger av sentralbankloven § 9 annet ledd at Stortinget velger personlige varamedlemmer for de medlemmer som er valgt for fire år. Stortinget kan velge nytt personlig varamedlem dersom et medlem eller varamedlem ikke kan fungere.

Det fremgår av § 7 tredje ledd, jf. § 6 femte ledd, at personer i nærmere angitte stillinger eller verv med tilknytning til Stortinget eller departementene og medarbeidere i banken, samt deres nærstående, ikke kan fungere som medlemmer eller varamedlemmer til representantskapet.

Representantskapsmedlemmenes godtgjørelse fastsettes av Stortinget.

Det fremgår av Innst. 56 S (2013–2014) fra Stortingets valgkomité om valg av medlemmer og varamedlemmer til Norges Banks representantskap og godtgjørelse for representantskapet og Den faste komité, at komitéen mottar forslag fra partigruppene. Denne praksisen er omtalt i Ot.prp. nr. 58 (2008–2009) Om lov om endringer i lov 24. mai 1985 nr. 28 om Norges Bank og pengevesenet mv. (ny regnskaps- og revisjonsordning mv.) side 17, hvor det heter at medlemmene og de personlige varamedlemmene velges av Stortinget ut fra partienes relative størrelse.

Lederen for representantskapet innkaller representantskapet til møte så ofte det anses ønskelig, eller når minst fem medlemmer eller hovedstyret krever det. Til gyldig vedtak kreves at mer enn halvparten av de stemmeberettigede stemmer for vedtaket. Det føres protokoll over forhandlingene. Representantskapet kan blant sine medlemmer oppnevne utvalg til å forberede saker for representantskapsbehandling. Representantskapet har opprettet Den faste komité, som forbereder og avgir innstilling i saker som behandles av representantskapet. Komitéen er sammensatt av representantskapets leder, nestleder og tre øvrige medlemmer.

Hovedstyret har den utøvende og rådgivende myndighet etter sentralbankloven. Det leder bankens virksomhet og forvalter dens midler. Hovedstyret skal sørge for forsvarlig organisering av, og etablere tilfredsstillende rammer, mål og prinsipper for, bankens virksomhet, jf. sentralbankloven § 5 annet ledd.

Hovedstyret består av syv medlemmer som oppnevnes av Kongen, jf. sentralbankloven § 6 første ledd. Sentralbanksjefen og visesentralbanksjefen oppnevnes av Kongen i statsråd i heldagsstillinger for seks år av gangen og kan gjenoppnevnes for ytterligere en periode på seks år. De øvrige fem medlemmer oppnevnes for fire år. Dersom et medlem trer ut i løpet av oppnevningstiden, kan et nytt medlem oppnevnes for den gjenværende delen av oppnevningsperioden. Hvert annet år utløper oppnevningstiden for henholdsvis to og tre medlemmer. Gjenoppnevning av disse medlemmene kan skje for en samlet periode av tolv år. Av og blant de ansatte velges to medlemmer som supplerer hovedstyret ved behandlingen av administrative saker, jf. § 6 tredje ledd. Det følger av § 9 første ledd at kongen oppnevner minst to varamedlemmer til hovedstyret.

Det følger av § 6 annet ledd at sentralbanksjefen og visesentralbanksjefen er henholdsvis leder og nestleder i hovedstyret.

Av § 6 femte ledd fremgår det at personer i nærmere angitte stillinger eller verv med tilknytning til Stortinget eller departementene og medarbeidere i banken, samt deres nærstående, ikke kan fungere som medlemmer eller varamedlemmer til hovedstyret. Dette innebærer også en begrensning av hvem som kan utnevnes til sentralbanksjef og visesentralbanksjef.

Om sentralbanksjefens rolle heter det i sentralbankloven § 5 femte ledd at sentralbanksjefen forestår bankens administrasjon og gjennomføring av vedtakene. Videre fremgår det av sentralbankloven § 10 første ledd at bankens hovedstyre kan gi sentralbanksjefen særskilt fullmakt til å avgjøre saker som hører inn under hovedstyret. Sentralbanklovens bestemmelser regulerer i liten grad visesentralbanksjefens rolle. Det er framholdt i forarbeidene til sentralbankloven, se Ot.prp. nr. 25 (1984–85) side 71, at visesentralbanksjefen som sentralbanksjefens stedfortreder vil kunne overta sentralbanksjefens kompetanse. Bankens hovedstyre har fastsatt at «Visesentralbanksjefen trer inn i sentralbanksjefens sted ved sentralbanksjefens fravær eller når annet bestemmes og utøver da sentralbanksjefens myndighet», jf. hovedstyrets forretningsorden § 23. Sentralbanksjefens og visesentralbanksjefens godtgjørelse og pensjon fastsettes av Kongen, jf. sentralbankloven § 6 åttende ledd. Begge har i utgangspunktet plikt til å være tilstede i representantskapets møter, jf. sentralbankloven § 7 sjette ledd.

3.2 Utvidelse til to visesentralbanksjefer

3.2.1 Forslag forelagt Norges Banks hovedstyre og Norges Banks representantskap

I brev 5. mars 2015 til Norges Bank foreslo departementet å utvide antallet visesentralbanksjefer fra én til to, der begge skal inngå i hovedstyret. Kongen oppnevner visesentralbanksjefene som henholdsvis første og annen nestleder i hovedstyret.

For å beholde samme antall eksterne styremedlemmer som i dag ble det foreslått at hovedstyret skal ha åtte medlemmer.

I behandlingen av administrative saker suppleres hovedstyret i dag med to medlemmer som er valgt av og blant de ansatte i banken. For å sikre at de eksterne representantene fortsatt skal være i flertall i alle saker, ble det foreslått at varamedlemmene oppnevnt av Kongen tiltrer hovedstyret og gis stemmerett når hovedstyret skal behandle administrative saker.

3.2.2 Merknader fra Norges Banks hovedstyre og Norges Banks representantskap

Norges Banks hovedstyre tar til etterretning at departementet fremmer forslag om å øke antall medlemmer i hovedstyret til åtte, ved at det utvides med én ny visesentralbanksjef. Videre uttaler hovedstyret følgende:

«Departementet begrunner forslaget særlig med å vise til behovet for styrket kapasitet knyttet til kapitalforvaltningen. Hovedstyret tar i denne sammenhengen sikte på å opprette et eget saksforberedende risiko- og investeringsutvalg for hovedstyret knytte til kaptalforvaltningen. Det legges opp til at at utvalget skal bestå av en visesentralbanksjef og for øvrig bestå av to av hovedstyrets eksterne medlemmer. Utvalget skal styrke og forberede hovedstyrets arbeid med overordnet risikostyring av fondet, rammene for fondets eiendomsforvaltning og beslutninger knytte til store eiendomsinvesteringer.

Hovedstyret vil videre vise til at det er i ferd med å utvikle organiseringen av eiendomsforvaltningen innenfor rammen av sentralbankloven og Finansdepartementets mandat. Det er etablert en egen ledergruppe for eiendomsvirksomheten, med sikte på å innføre et organisatorisk skille mellom eiendomsorganisasjonen og den øvrige kapitalforvaltningen.»

Norges Banks representantskap hadde ikke merknader til dette forslaget.

3.2.3 Departementets vurdering og forslag

Dagens styrings- og kontrollstruktur i Norges Bank, herunder for forvaltningen av SPU, anses å ha fungert godt. Norges Bank har bygd opp en kompetent organisasjon og levert gode resultater innen pengepolitikk, finansiell stabilitet og i kapitalforvaltningen. Banken nyter bred tillit både i Norge og internasjonalt.

Kompleksiteten i Norges Banks virksomhet har økt de senere årene, og det er grunn til å tro at det vil den fortsette å gjøre. Oppgaven med å forvalte SPU utgjør en stadig større del av bankens samlede virksomhet. Fondet antas å vokse videre framover, og arbeidet med å videreutvikle strategien for forvaltningen av fondet fortsetter. Departementet foreslår på denne bakgrunn å styrke hovedstyrets kapasitet og kompetanse ved å utvide antallet visesentralbanksjefer fra én til to.

Ordningen med at sentralbanksjefen (da direksjonens formann) også skulle inneha rollen som bankens administrerende direktør har eksistert siden 1892. At nestformannen også skulle være fast tjenestegjørende i banken, ble bestemt i 1905. Ordningen ble videreført ved sentralbankloven av 1985. I forarbeidene til loven ble det blant annet uttalt at en anså at den etablerte ordningen hadde fungert tilfredsstillende, og at den var i samsvar med ordningene i andre land. Norges Banks stilling og oppgaver ble ansett å være så spesielle at ordningen for andre statsinstitusjoner og private selskaper hadde mindre relevans. Det ble videre vist til at det er sentralbanksjefen og visesentralbanksjefen som opptrer på bankens vegne. Videre ble det uttalt: «Skulle en ved siden av disse ha en annen person som formann i hovedstyret, kunne det lett oppstå uklarhet og svekke sentralbankens mulighet til å gjøre sin innflytelse gjeldende overfor statsmyndighetene, andre sentralbanker og internasjonale organer. Dette vil særlig gjelde dersom vedkommende styreformann skulle ønske å opptre aktivt utad, noe ordningen lett ville innby til.», jf. Ot.prp. nr. 25 (1984–85) side 74.

Det er vanlig praksis internasjonalt at sentralbanksjefen leder sentralbankens styrende organer. Styringsstruktur og sammensetningen av styrer og komitéer i de ulike sentralbankene varierer imidlertid betydelig. Departementet legger til grunn at utvalget som skal foreta en bred gjennomgang av sentralbankloven også vil vurdere hovedstyrets størrelse og sammensetning, i lys av blant annet erfaringer internasjonalt og Norges Banks oppgaver.

Det legges i lovforslaget opp til at Kongen oppnevner visesentralbanksjefene som henholdsvis første og annen nestleder i hovedstyret. Rangforholdet her vil regulere hvem som skal være henholdsvis første og annen stedfortreder for hovedstyrets leder i sentralbanksjefens fravær.

Oppregningen i sentralbankloven § 6 femte ledd av hvilke personer som ikke kan fungere som medlem til hovedstyret vil gjelde også ved oppnevning av den nye visesentralbanksjefen.

Departementet anser at antall eksterne styremedlemmer ikke bør reduseres gitt økningen av administrativt tilsatte i hovedstyret. Det foreslås derfor at hovedstyret utvides fra syv til åtte medlemmer.

Det vises til forslaget til endringer i sentralbankloven § 6 første ledd og annet ledd første punktum.

Med åtte medlemmer av hovedstyret kan det oppstå situasjoner der styret er delt på midten når avgjørelser skal tas. Dette foreslås løst ved at leder for hovedstyret i slike tilfeller gis dobbeltstemme. Det foreslås videre at sentralbankloven § 6 fjerde ledd annet punktum endres fra at mer enn halvparten av de stemmeberettigede må stemme for et vedtak for at det skal være gyldig, til at minst halvparten må stemme for.

Ved behandlingen av administrative saker suppleres hovedstyret med to medlemmer som er valgt av og blant de ansatte, jf. sentralbankloven § 6 tredje ledd. For at ansatte hovedstyremedlemmer ikke skal utgjøre flertallet i disse sakene, foreslås det at to av varamedlemmene Kongen har oppnevnt i medhold av sentralbankloven § 9 første ledd, tiltrer hovedstyret og gis stemmerett i slike saker. Det vises til forslaget til nytt fjerde punktum i § 6 tredje ledd.

Varamedlemmene har i dag ikke møteplikt etter loven, men det ble i Ot.prp. nr. 58 (2008–2009) Om lov om endringer i lov 24. mai 1985 nr. 28 om Norges Bank og pengevesenet mv. (ny regnskaps- og revisjonsordning mv.) side 16 og 17, forutsatt en løpende tilstedeværelse av varamedlemmene. Dette er også kommet til uttrykk i hovedstyrets forretningsorden § 3. Departementet legger til grunn at varamedlemmenes løpende møtedeltakelse sikrer at de kan bidra til og delta i beslutninger om administrative saker på en egnet måte.

Det foreslås også flere justeringer i sentralbankloven som konsekvens av endringene nevnt ovenfor. § 7 sjette ledd tredje punktum foreslås endret slik at begge visesentralbanksjefene, i likhet med sentralbanksjefen, får plikt til å være til stede ved representantskapets møter. Det foreslås videre at § 6 åttende ledd endres, slik at Kongen gis myndighet til å fastsette godtgjørelse og pensjon til også den nye visesentralbanksjefen.

3.3 Sammensetningen av representantskapet

3.3.1 Forslag forelagt Norges Banks hovedstyre og Norges Banks representantskap

I brev 5. mars 2015 til Norges Bank foreslo departementet at antall medlemmer i representantskapet reduseres fra femten til ni. Som følge av dette forslaget var det også foreslått enkelte justeringer i andre bestemmelser i loven, som for eksempel bestemmelser som skal sikre kontinuitet i sammensetningen av representantskapet, jf. sentralbankloven § 7 annet ledd første punktum. Videre foreslo departementet å endre den gjeldende ordningen med oppnevning av personlige varamedlemmer for hvert av medlemmene av representantskapet til en ordning med to faste (ikke-personlige) varamedlemmer.

3.3.2 Merknader fra Norges Banks hovedstyre og Norges Banks representantskap

Norges Banks hovedstyre hadde ikke merknader til forslaget om å redusere antallet medlemmer av representantskapet fra femten til ni.

Norges Banks representantskap uttalte følgende om forslaget:

«Representantskapet i Norges Bank har i dag 15 medlemmer, noe som har gitt organet sterk folkevalgt representasjon. I praksis har det gjort det mulig for alle partier i Stortinget over sperregrensen å ha medlem eller medlemmer i representantskapet.

Dersom antallet medlemmer i representantskapet blir redusert til ni, vil den representativiteten som nå eksisterer, íkke la seg opprettholde. I praksis vil de mindre partiene miste sine medlemmer i organet.

Det må være helt sentralt at representantskapet har en bredde, en erfaring og en kompetanse som setter det i stand til å løse sine oppgaver på en tilfredsstillende måte. Den ordningen som nå eksisterer, gir gode muligheter for at disse hensynene ivaretas.

Det er en utbredt oppfatning at størrelsen på representantskapet ikke har vært hemmende for effektiviteten i arbeidet.

En slutter seg til forslaget om å oppheve ordningen med personlige varamedlemmer og erstatte den med ikke-personlige varamedlemmer.»

Representantskapet er for øvrig spørrende til at Regjeringen allerede nå foreslår tre endringer i sentralbankloven før en har hatt den bredere gjennomgangen som finanskomiteen åpner for i Innst. 200 S (2013–2014).

3.3.3 Departementets vurderinger og forslag

Norges Bank bør være gjenstand for demokratisk kontroll fra personer med bred faglig bakgrunn og erfaring fra sentrale deler av norsk samfunnsliv, offentlig forvaltning og næringslivet. Videre fremgår det av Grunnloven § 75 bokstav c at det tilkommer Stortinget «å føre oppsyn med rikets pengevesen». Det er derfor en styrke ved dagens kontrollsystem at representantskapet, som har som hovedoppgave å føre tilsyn med bankens virksomhet, oppnevnes av Stortinget.

Det er viktig at representantskapet har en størrelse og sammensetning som setter det i stand til å utøve effektiv kontroll. Som utgangspunkt bør representantskapet ikke ha flere medlemmer enn det som er nødvendig for at det skal kunne løse sine oppgaver. Departementet har merket seg synspunktene fra representantskapet om at dagens størrelse på representantskapet har lagt til rette for sterk folkevalgt representasjon. Departementet har også merket seg innspillet fra representantskapet om at dagens ordning har lagt til rette for at representantskapet har en bredde, erfaring og kompetanse som setter det i stand til å løse sine oppgaver på en tilfredsstillende måte, samt at størrelsen etter representantskapet syn ikke har vært hemmende på effektiviteten i arbeidet. Innvendingene fra representantskapet tilsier etter departementets vurdering at eventuelle endringer i sammensetningen av representantskapet bør bygge på en bredere vurdering av organiseringen av Norges Bank. På denne bakgrunn foreslås det ikke endringer i sammensetningen av representantskapet nå.

Representantskapet har et eget tilsynssekretariat, jf. sentralbankloven § 5 tredje ledd femte punktum, som blant annet utfører sekretariatsfunksjoner for representantskapet. Tilsynssekretariatet er faglig og administrativt uavhengig av Norges Bank for øvrig. Departementet legger til grunn at representantskapet løpende vurderer behovet for å styrke tilsynssekretariatet.

Departementet legger til grunn at det vil være krevende for varamedlemmer som bare møter sporadisk i representantskapet å opparbeide seg den nødvendige kompetanse og erfaring til fullt ut å kunne bidra til representantskapets arbeid og beslutninger på en tilfredsstillende måte. For å få til et godt og hensiktsmessig bidrag bør varamedlemmet i utgangspunktet møte fast. Da en i 2009 erstattet personlige varamedlemmer med to faste varamedlemmer til hovedstyret, uttalte Norges Bank blant annet følgende: «En reduksjon av det lovbestemte antall vararepresentanter fra fem til to vil legge forutsetningene bedre til rette for at de to i større grad kan innlemmes i og følge styrets virksomhet tettere.» Banken uttalte videre: «For å ha rimelig mulighet til å tre inn i sin funksjon på linje med vervet som ordinært medlem, er det viktig at vararepresentantene så langt mulig kan gis samme informasjonstilgang på løpende basis. Dette er særlig uttalt ved de pengepolitiske beslutninger som fordrer en kontinuerlig oppdatering, men også i økende grad i forhold til de nye og komplekse utfordringer hovedstyret møter som ansvarlig for den operative forvaltningen av Statens pensjonsfond – Utland på vegne av Finansdepartementet. Ved å redusere antallet vararepresentanter vil forholdene også kunne legges bedre til rette for at de kan ta en tettere del i kompetansebyggende tiltak, seminarer mv. som jevnlig holdes for hovedstyret.», jf. Ot.prp. nr. 58 (2008–2009) Om lov om endringer i lov 24. mai 1985 nr. 28 om Norges Bank og pengevesenet mv. (ny regnskaps- og revisjonsordning mv.) side 17.

Dagens ordning med personlige varamedlemmer til representantskapet gjenspeiler hensynet til at medlemmene oppnevnes i henhold til styrkeforholdet til partigruppene på Stortinget. Det avgjørende må likevel være å ha en ordning der varamedlemmene skal kunne bidra på en god måte til representantskapets arbeid. Departementet foreslår på denne bakgrunn at dagens ordning med personlige varamedlemmer endres til en ordning med to faste (ikke-personlige) varamedlemmer. Varamedlemmene skal fortsatt oppnevnes av Stortinget. Varamedlemmene får tilgang til saksdokumenter og møter fast på representantskapets møter. Varamedlemmene får med dette bedre mulighet til å følge representantskapets arbeid, og de vil ha bedre forutsetninger for å delta aktivt i representantskapet dersom det blir behov for det.

På denne bakgrunn foreslår departementet at sentralbankloven § 9 annet ledd endres, slik at Stortinget velger to varamedlemmer til representantskapet. Det vises til lovforslaget § 9 annet ledd.