4 Det boligsosiale området – tilskudd til etablering i egen bolig og tilskudd til tilpasning av bolig (Kommunal- og moderniseringsdepartementet)

4.1 Gjeldende rett og dagens situasjon

Husbanken forvalter flere tilskuddsordninger på vegne av staten. For tilskudd til etablering og tilpasning av bolig, søker kommunene i dag Husbanken om midler som fordeles til kommunene ut fra en helhetsvurdering av kommunenes situasjon. Kommunene behandler i neste omgang søknadene fra enkeltpersoner, og tildeler tilskudd etter behovsprøving. Tilskudd til etablering i egen bolig og tilskudd til tilpasning av bolig er regulert i en felles forskrift.1 Forskriften er gitt med hjemmel i husbankloven § 1. Med hjemmel i forskriften har Husbanken gitt nokså detaljerte retningslinjer til begge ordningene for kommunenes tildeling og utmåling av tilskudd.

Tilskudd til etablering i egen bolig skal bidra til at vanskeligstilte kan etablere seg i egen bolig. Tilskuddet kan gis til personer med lav inntekt som ikke klarer å etablere seg i egen bolig. Tilskuddet er personrettet og i dag strengt økonomisk behovsprøvd. Det legges vekt på om husstandens problemer er av langvarig karakter. Tilskudd gis i praksis til bostedsløse, flyktninger, personer med nedsatt funksjonsevne, rusproblemer eller psykiske problemer eller til husstander som har barn med nedsatt funksjonsevne.

Tilskudd til etablering gis til å kjøpe, oppføre eller refinansiere egen bolig. Det kan også gis tilskudd til å utbedre en nyinnkjøpt bruktbolig. I en del tilfeller gis tilskuddet sammen med startlån, som også tildeles av kommunene.

I 2016 ble det gitt til sammen 390,1 mill. kroner i tilskudd til etablering fordelt på 1 506 husstander. Det ble gitt flest tilskudd til kjøp av bolig. 1 215 husstander fikk tilskudd til å kjøpe bolig. 115 husstander fikk hjelp til å bli boende i boligen sin.

Tilskudd til tilpasning av bolig skal bidra til at personer med spesielle boligbehov får tilpasset boligen til disse behovene. Å tilpasse en bolig innebærer å gjøre den mer egnet når det oppstår et spesielt behov.

Tilskudd gis til husstander som har personer med behov for tilpasset bolig, herunder til eldre. Ordningen er økonomisk behovsprøvd. Kommunene kan vurdere tilskudd til tilpasning i sammenheng med Husbankens øvrige økonomiske virkemidler, samt andre statlige eller kommunale virkemidler som bidrar til at personer med spesielle behov i størst mulig grad skal kunne bo hjemme og motta tjenester i eget hjem.

Tilskuddet går til ulike former for tilpasning. Det kan dreie seg om enkle tiltak, som å fjerne dørterskler. Eller det kan gjelde større ombygginger, som å endre en romløsning. Tilskuddet gis også til å finansiere profesjonell prosjekterings- og utredningshjelp ved behov for tilpasning.

I 2016 ble det gitt 1 182 tilskudd til tilpasning for til sammen 100,8 mill. kroner. Gjennomsnittlig tilskudd gikk ned fra 91 500 kroner i 2015 til 85 300 kroner i 2016. Nedgangen skyldes at tiltak i gjennomsnitt er mindre kostnadskrevende. I 2016 ga Husbanken 8,5 mill. kroner i tilskudd til utredning og prosjektering av boliger som skal dekke spesielle boligbehov.

4.2 Høringsnotatets forslag til endringer

Kommunal- og moderniseringsdepartementet foreslo i høringsnotatet om nye oppgaver til større kommuner at ansvaret for å gi økonomisk hjelp (tilskudd) til etablering i egen bolig og tilpasning av bolig overføres til kommunene. Rent teknisk foreslo departementet å gjøre dette gjennom å innlemme tilskuddsordningene i rammetilskuddet til kommunene. Dette betyr at kommunene gjennom inntektssystemet får tildelt statlig rammetilskudd basert på objektive kriterier. Kommunene trenger dermed ikke få tildelt penger via Husbanken.

Departementet foreslo å bygge ut bostøtteloven med et kapittel som slår fast at kommunen har plikt til å vurdere å gi tilskudd til etablering i egen bolig for vanskeligstilte på boligmarkedet, og til tilpasning av bolig for personer med spesielle boligbehov. En lovforankring medfører ingen endring i den enkeltes rettsstilling. Kommunene får etter forslaget, en plikt til etter søknad å vurdere å gi tilskudd til boligetablering og boligtilpasning («et sørge for-ansvar»). Som en konsekvens av forslaget, foreslo departementet at «lov om bustøtte» bytter navn til «lov om bustøtte og kommunale bustadtilskot».

4.3 Høringen

Et flertall av høringsinstansene støtter forslaget. Flere kommuner framhever at forslaget på en positiv måte integrerer det boligsosiale arbeidet i de samlede tjenestene kommunen tilbyr, og at dette gir et bedre utgangspunkt for lokale prioriteringer og lokalpolitisk skjønn. Kommunene legger vekt på at støtten gis under forutsetning av fullfinansiering fra staten. Noen høringsinstanser er bekymret for at overføring vil føre til lavere prioritering, og noen mener at kommunene må pålegges å rapportere på måloppnåelse.

Fylkesmannen i Aust- og Vest-Agder støtter ikke forslaget. Fylkesmannen mener at innlemming i rammetilskuddet vil gi redusert tilskuddstildeling til målgruppen.

Fylkesmannen i Buskerud viser til at lovfestingen ikke gir enkeltindivider rettigheter, og at fylkesmennene derfor ikke vil føre tilsyn med at kommunene viderefører ordningene.

Husbanken støtter forslaget. I tillegg viser Husbanken til at det er vanlig å gi tilskudd til etablering i kombinasjon med startlån, og foreslår derfor at kommuner som ikke tilbyr startlån, ikke skal kunne bruke etableringstilskuddet. I forlengelsen av dette foreslår Husbanken å ta inn noen overordnede bestemmelser om startlånet i loven. Slik Husbanken ser det, blir virkemidlene mer tilgjengelige både for kommunene og for søkerne dersom de samles i én lov, og de støtter derfor forslaget om å regulere dette i bustøttelova. Husbanken støtter at tilskudd til etablering i egen bolig også skal kunne gis til å utbedre boligen, og mener at dette bør presiseres i lovteksten. Når det gjelder etableringstilskuddet, foreslår Husbanken at lovteksten har en «passus» om at det i prioritetsvurderingen skal legges vekt på om potensialet for lengre nedbetalingstid på startlån er utnyttet. Husbanken foreslår også at lovteksten synliggjør at de som har størst behov for tilskudd, skal prioriteres. Husbanken er bekymret for at manglende rapportering vil svekke mulighetene til å dokumentere resultatene av arbeidet med strategien Bolig for velferd og muligheten til å kunne gi kommunene tilbakemelding om deres boligsosiale praksis.

IMDi legger til grunn at en betydelig del av tilskuddsmottakerne er i IMDis målgrupper, det vil si husholdninger med innvandrere med kort botid i landet. Etter IMDis syn er det usikkert hvordan kommunalt skjønn og prioriteringer vil påvirke nyankomne og flyktningers mulighet til å skaffe seg bolig. IMDi mener at midler som faktisk stilles til disposisjon til boliger til vanskeligstilte, herunder flyktninger, kan bli lavere når de ikke er øremerket. Forslaget reduserer betydningen av strategien Bolig for velferd og kommuneprogrammet, der IMDi er samarbeidspartner. Det er etter IMDis vurdering en fare for at Husbankens kompetanse kan bli mindre etterspurt dersom tilskuddsordningene blir lagt inn i rammetilskuddet.

Likestillings- og diskrimineringsombudet er bekymret for at overføring av finansieringen til kommunenes frie midler vil medføre et dårligere tilbud og større ulikhet ut fra den enkelte kommunes økonomi. Ombudet mener at staten fortsatt bør sikre finansiering og kompetanse til kommuner og enkeltpersoner.

Utlendingsdirektoratet støtter forslaget, uten at dette begrunnes nærmere.

KS støtter prinsipielt forslaget, men peker på at midlene til etablering og tilpasning ikke er tilstrekkelige til å dekke behovene i sektoren. KS mener videre at det nye lovfestede ansvaret må evalueres etter to år for å følge utviklingen for kommunesektoren og for brukerne.

Kommunene er i hovedsak positive til å få overført ansvaret. Så godt som alle de kommunene som positivt sier at de støtter forslaget, presiserer at støtten gis under forutsetning av fullfinansiering fra staten. Gjesdal, Klepp og Time kommuner mener at de kriteriene som ligger til grunn for rammetilskuddet ikke i tilstrekkelig grad tar opp i seg forskjellene mellom kommunenes behov for tilskudd.

Norges Handikapforbund, Norsk Ergoterapeutforbund, Norsk Forbund for Utviklingshemmede, Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon (FFO) og Samarbeidsforumet av funksjonshemmedes organisasjoner (SAFO) går imot forslaget. De mener at staten, gjennom Husbanken, i dag sikrer både finansiering og kompetanse til kommuner og enkeltpersoner. Behovet for tilskudd er stort og Husbankens rolle er etter disse høringsinstansenes syn svært viktig. For å komme fram til gode boligløsninger, er det ofte nødvendig å se Husbankens lån og tilskudd i sammenheng. Dersom ansvaret for tilskuddet overføres til kommunene, tror disse høringsinstansene at målgruppene vil miste økonomisk støtte som er helt avgjørende for å skaffe seg egnet bolig eller bygge om eksisterende bolig. Dersom Husbankens fagmiljø reduseres som følge av overføring av oppgaver, vil et godt fagmiljø for boligsosiale tiltak reduseres, og både enkeltpersoner og kommunene kan forvente mindre bistand.

Fagforbundet er bekymret for at forslaget kan føre til lavere prioritering i kommuner med stram økonomi.

Fellesorganisasjonen (FO) støtter forslaget, men mener det er uheldig å innlemme tilskuddsordningene i rammetilskuddet, og at mulighetene for kontroll og rapportering reduseres.

Huseiernes Landsforbund støtter forslaget, men mener at kommunene bør pålegges å rapportere aktivitet og måloppnåelse på området.

Kommunale Boligadministrasjoners Landsråd (KBL) støtter forslaget, og påpeker at overføring av oppgavene gir kommunene mulighet til å tilpasse de nye ordningene innenfor en organisering som kommunene allerede har.

Rådet for likestilling av personer med funksjonsnedsettelser i Røros kommune bemerker at forslaget stiller store krav til kommunenes evne til prioritering innenfor stramme økonomiske rammer.

Statistisk sentralbyrå viser til forslaget om at data om tilskudd til etablering og tilpasning kan inkluderes i KOSTRA-rapporteringen. Statistisk sentralbyrå mener at dagens KOSTRA ikke er tilrettelagt for en så detaljert rapportering, da det vil kreve en mer spesifikk artsinndeling enn det som per i dag er gjeldende i KOSTRA. Statistisk sentralbyrå publiserer tall for boligtilskudd i KOSTRA, men tallene er basert på eksterne data fra Husbanken, og altså ikke basert på data rapportert med utgangspunkt i KOSTRAs kontoplan.

4.4 Kommunal- og moderniseringsdepartementets vurdering og forslag

4.4.1 Om oppgaveoverføringen

Kommunal- og moderniseringsdepartementet foreslår at ansvaret for tilskudd til etablering i egen bolig og tilskudd til tilpasning av bolig overføres fra Husbanken til kommunene.

Departementet mener at det vil gi mange fordeler å overføre tilskudd til etablering og tilpasning av bolig til kommunene. For det første får kommunene et mer helhetlig ansvar for den boligsosiale politikken, slik at de i større grad kan se lokale boligsosiale utfordringer i sammenheng med andre velferdsområder. For det andre blir det mer forutsigbart for kommunene hvilke ressurser som står til rådighet. For det tredje blir det en forenkling for kommunene når de ikke må søke Husbanken om tilskuddsmidler, samtidig som Husbankens oppgaver med å fordele tilskuddene mellom kommunene bortfaller.

Departementet er opptatt av å sikre at kommunene prioriterer arbeidet med å gi sine innbyggere hjelp til etablering i egen bolig og til tilpasning av bolig. Siden legalitetsprinsippet medfører at staten må ha hjemmel i lov for å pålegge kommunene nye plikter, foreslår departementet å lovfeste at det skal være en kommunal oppgave å gi hjelp til vanskeligstilte med boligetablering og boligtilpasning. Lovbestemmelsene vil erstatte dagens forskrift og tilhørende retningslinjer gitt fra Husbanken. Forslaget om lovfesting gir ikke rettigheter for enkeltindivider, men kommunene får en plikt til etter søknad å vurdere å gi tilskudd til boligetablering og boligtilpasning. Kommunene skal avgjøre om den enkelte skal tildeles tilskudd, etter en skjønnsmessig vurdering av den enkeltes situasjon og ordningens formål om å bidra til etablering og tilpasning av bolig for vanskeligstilte.

Husbanken mener at kommuner som ikke tilbyr startlån ikke skal kunne tildele etableringstilskudd. Departementet er ikke enig, og mener begrunnelsen om at det er vanlig å gi tilskudd til etablering sammen med startlån ikke er tilstrekkelig tungtveiende.2 Departementet anser det videre som tilstrekkelig å ta med i merknaden til § 14 at det i prioritetsvurderingen for etableringstilskuddet kan legges vekt på om potensialet for lengre nedbetalingstid på startlån er utnyttet.

Interesseorganisasjonene har antydet at personer som har behov for tilpasset bolig vil komme negativt ut av de kommunale prioriteringene. Når kommunene får en tydelig lovpålagt plikt til å vurdere søknader om tilskudd, mener departementet at det ikke er grunn til å være bekymret for at oppgaveoverføringen vil medføre at brukergruppene kommer dårligere ut enn i dag. Kommunen er nærmest brukerne og har det helhetlige ansvaret for en rekke tjenester til sine innbyggere. Kommunen har dermed en klar interesse av å legge til rette for en god boligsituasjon for vanskeligstilte. Departementet har også tillit til at lokale myndigheter og folkevalgte er i stand til å prioritere viktige boligsosiale tiltak. Staten må også legge til rette for dette gjennom gode og forutsigbare økonomiske rammer for kommunene. Husbanken vil dessuten fortsatt ha en viktig veiledningsrolle overfor kommunene.

Lovendringene skal iverksettes når kommunesammenslåingene er trådt i kraft 1. januar 2020.

4.4.2 Om den lovtekniske plasseringen

Departementet foreslår, som i høringen, å bygge ut bostøtteloven med et kapittel som slår fast kommunens plikt til å vurdere å gi tilskudd til etablering i egen bolig og tilskudd til tilpasning av bolig. Bostøtte er den viktigste boligsosiale ordningen. Kommunene er førstelinje i saksbehandlingen. Slik sett passer det godt å gi kommunene ytterligere oppgaver i denne loven. Departementet foreslår at kommunens nye plikter skal framgå av et nytt kapittel 2, klart atskilt fra reglene om bostøtte. Ingen høringsinstanser har hatt innvendinger mot å plassere de nye reglene i bostøtteloven.

Selv om den konkrete ordlyden i lovforslaget avviker noe fra det forslaget som ble sendt på høring, er det materielle innholdet ment å være det samme.

4.4.3 Om rapportering på bruk av tilskuddsmidler

Statistisk sentralbyrå har pekt på at det vil være vanskelig å publisere tall for kommunenes bruk av tilskuddene gjennom KOSTRA når de ikke lenger får tall fra Husbanken. Departementet viser til at Husbanken har utarbeidet elektroniske søknadsprosesser for tilskuddsordningene som kommunene fortsatt vil kunne bruke etter en endret oppgavefordeling. Det vil dermed fortsatt være mulig å analysere bruken av midlene.

4.5 Økonomiske og administrative konsekvenser

Økonomiske konsekvenser for staten og kommunene av endret oppgavefordeling håndteres i den ordinære budsjettprosessen. Det legges til grunn at overføring av oppgaver mellom forvaltningsnivåene i utgangspunktet vil følges av rammeoverføringer innenfor en samlet uendret utgiftsside på statsbudsjettet. Flytting av oppgaver mellom forvaltningsnivåene må følge det finansielle ansvarsprinsippet. Dette innebærer at overføring av oppgaver til kommunene skal følges av tilsvarende overføring av økonomiske ressurser.

Endringen skjer gjennom å overføre kapittel 581, post 75 Tilskudd til etablering og tilpasning av bolig til kommunenes rammetilskudd. I saldert budsjett for 2017 er det bevilget 466,5 mill. kroner til tilskudd til etablering og tilpasning av bolig. Innlemming av tilskuddsordningen i rammeoverføringene vil ha begrensede administrative konsekvenser, ettersom kommunene allerede i dag tildeler og forvalter tilskudd til etablering og til tilpasning av bolig. Imidlertid vil både Husbanken og kommunene spare administrative ressurser som følge av at Husbankens ansvar bortfaller. Kommunene sparer ressurser ved at de verken må søke eller dokumentere bruken av midlene til Husbanken.

De ressursene Husbanken bruker på å administrere ordningen, vil også bli overført til kommunene. Husbanken har i dag oppgaver med blant annet å fordele tilskuddsmidlene mellom kommunene, og med rapportering og kontroll med bruken av midlene. Husbanken anslår at de brukte 1,6 årsverk på etableringstilskuddet og 4,6 årsverk på den personrettede delen av tilpasningstilskuddet i 2015. I dette arbeidet inngår dialog med kommunene om målrettet og strategisk bruk av virkemidlene. I tillegg inngår informasjon og veiledning om disse tilskuddsordningene som en del av Husbankens generelle og helhetlige veiledningsarbeid om de økonomiske virkemidlene og boligsosialt arbeid.

Endringene vil bety at kommunene også får vedtaksmyndighet og forvaltningsansvar for tilskudd til prosjektering og utredning av boligtilpasning. I dag er dette Husbankens ansvar. Husbanken mottar om lag 500 søknader i året til dette tilskuddet. Dette vil dermed innebære at noe administrativt ansvar overføres fra Husbanken til kommunene.

For den enkelte kommune kan forslaget også gi mindre økonomiske utslag, avhengig av hvor godt samsvar det er mellom dagens tildeling av midler, kommunens økte bevilgning i rammeoverføringen og aktivitet i tilskuddstildelingen. Tilskuddsmidlene fordeles i dag til Husbankens regionkontorer, ut fra kriterier som blant annet kommunenes befolkningstall og -sammensetning, boligsosiale handlingsplaner, boligpriser samt venteliste på kommunale boliger. Regionkontorene velger så om de vil viderefordele midlene til kommunene etter samme fordelingsnøkkel, eller om de vil omfordele. Departementet vil fram mot innlemmingstidspunktet vurdere hvordan ulikheter i kommunenes behov kan reflekteres på en god måte.

De foreslåtte lovbestemmelsene gir kommunene et tydeligere ansvar for å ha tilskuddsordninger. I dag er det ikke alle kommuner som benytter seg av Husbankens ordninger. Lovforankringen kan dermed føre til at flere kommuner blir mer bevisst sin rolle som tilskuddsforvalter, og at det i disse kommunene fører til økt aktivitet og mer bistand til etablering og tilpasning.

Husbankens ordninger har samtidig vært et økonomisk insentiv for kommunene til å gi bistand til etablering og tilpasning. Dette insentivet forsvinner, og kan bety redusert aktivitet i enkelte kommuner, på tross av tydeligere lovforankring.

Innlemmingen av tilskuddene gir kommunene økt forutsigbarhet og større fleksibilitet i bruken av midlene. Det gir større muligheter for å utnytte ressursene effektivt, til beste for mottakerne. Kommunene kan for eksempel velge å bruke mye tilskuddsmidler ett år og mindre i senere år. Det gir også bedre mulighet til å avveie om etableringstilskudd, tilpasningstilskudd eller praktisk bistand er mest hensiktsmessig i hver enkelt sak.

Husbankens rolle som kompetanseformidler blir redusert som følge av innlemmingen av tilskuddene i rammeoverføringen. Dette kan føre til at erfaringer om bruk av tilskudd og organisering av arbeidet i mindre grad spres mellom kommunene. Det er en mulighet for at redusert informasjonsvirksomhet fra Husbanken kan gi mindre aktivitet og mindre effektiv tilskuddsforvaltning. Samtidig skal Husbanken fortsatt ha en rolle som veileder overfor kommunene på det boligsosiale området, blant annet gjennom tildeling av Husbankens lån og andre tilskudd, og gjennom Husbankens kommuneprogram. Husbanken står også bak veiviseren.no, som skal gjøre det enklere for kommunene å se sammenhengen mellom boligsosialt arbeid og andre sosiale tjenester, helse- og omsorgstjenester og barnevern. Departementet vil sørge for at kommunene, via Husbankens kommuneprogram og via veiviseren.no, får ekstra informasjon og veiledning i perioden etter omleggingen.

Husbankens tilskuddsordninger har gitt staten en oversikt over hvor mye midler som benyttes til formålene. Husbanken har utarbeidet elektroniske kommunale søknadsprosesser for startlån og de aktuelle tilskuddsordningene, og er i ferd med å etablere et nytt kommunalt saksbehandlingssystem som vil kunne benyttes også etter at tilskuddene er overført til kommunene. Dette vil danne grunnlag for analyser av tilskuddsbruken, uten at det krever ytterligere ressurser til rapportering fra kommunene.