2 Bakgrunnen for lovforslaget
2.1 Bakgrunn
Regjeringen varslet i Hurdalsplattformen at det skal bygges sterke kompetansemiljøer i hele landet. Ved å etablere et nytt fond som skal forvaltes fra Tromsø, legges det til rette for utvikling av nye kompetansemiljøer i Tromsø og Nord-Norge.
I Meld. St. 9 (2021–2022) Statens pensjonsfond 2022 varslet regjeringen at den «har som mål å opprette en egen enhet i Tromsø, som kan bidra til å styrke statens tilstedeværelse og bygge sterke kapitalforvaltningsmiljøer i nord. Om dette skal være en ny enhet i Folketrygdfondet, underlagt Folketrygdfondet, en ny selvstendig enhet eller del av en annen statlig kapitalforvaltningsvirksomhet, er blant spørsmålene som må utredes videre. Det vil også utredes om enheten skal kunne investere i unoterte selskaper i og utenfor Norge.» Finanskomiteens flertall tok dette til etterretning og imøteså en konkretisering og videre utredning av ulike alternativer for en slik løsning, jf. Innst. 443 S (2021–2022).
På bakgrunn av finanskomiteens merknader i Innst. 443 S (2021–2022) oppnevnte Finansdepartementet i september 2022 en arbeidsgruppe for å utrede hvordan en ny kapitalforvaltningsenhet i Tromsø kan etableres. Arbeidsgruppen skulle legge til grunn at formålet med å etablere enheten er å bidra til å styrke statens tilstedeværelse og bygge sterke kapitalforvaltningsmiljøer i nord, og videre at målet med investeringene skal være høyest mulig avkastning etter kostnader over tid, hensyntatt akseptabel risiko. Arbeidsgruppen frarådet at investeringene blir del av Statens pensjonsfond, fordi det vil bryte med den langvarige politiske enigheten om at Statens pensjonsfond ikke skal benyttes til å oppnå andre politiske mål enn finansiell sparing.
Arbeidsgruppen pekte videre på at staten allerede er en betydelig investor både i noterte og unoterte markeder, men mente at det trolig ville være lettere å finne nisjer der staten ikke allerede er til stede i det unoterte markedet. Arbeidsgruppen anbefalte på denne bakgrunn at en ny enhet etableres under Nærings- og fiskeridepartementet og bygges opp ved å trekke på den kompetansen på unoterte investeringer som allerede finnes i Nærings- og fiskeridepartementets virkemiddelapparat, dvs. Investinor, Argentum og Nysnø. Arbeidsgruppen pekte i tråd med sitt mandat også på en alternativ modell med Folketrygdfondet som forvalter. Dersom en slik modell velges, anbefalte arbeidsgruppen at det etableres en ny enhet med et eget forvaltningsmandat, etter modell av Statens obligasjonsfond. Det innebærer at enheten vil være underlagt Finansdepartementet og forvaltet av Folketrygdfondet, men ikke være del av Statens pensjonsfond. Dersom Folketrygdfondet skal være forvalter, mente arbeidsgruppen at investeringsuniverset for det nye fondet burde avgrenses til markeder og verdipapirer som ligger nært opp til Folketrygdfondets eksisterende kompetanse.
Lovforslaget som legges frem i denne proposisjonen bygger på vurderingene i Meld. St. 17 (2022–2023) Statens pensjonsfond 2023 kapittel 6 om etablering av en ny enhet for statlig kapitalforvaltning i Tromsø. I meldingen varslet departementet at det vil vurdere å legge forvaltningen av den nye enheten i Tromsø til Folketrygdfondet. Finansdepartementet delte arbeidsgruppens vurdering av at den nye enheten ikke bør være del av Statens pensjonsfond. Videre skrev departementet at investeringsuniverset for en ny enhet med Folketrygdfondet som forvalter bør legges nært opp til Folketrygdfondets eksisterende kompetanse, som i all hovedsak er forvaltning i noterte markeder. Videre stod det i meldingen at investeringsuniverset for den nye enheten skal avgrenses, slik at overlapp med forvaltningsmiljøene og virkemiddelapparatet under Nærings- og fiskeridepartementet unngås. Kapitalforvaltning kjennetegnes normalt av stordriftsfordeler. Å bygge opp parallelle statlige forvaltningsmiljøer med samme kompetanse og som opererer i samme marked, er lite hensiktsmessig. Siden staten allerede er en stor investor både i noterte og unoterte kapitalmarkeder, er det krevende å fastsette et investeringsunivers som ikke overlapper med statens øvrige kapitalforvaltningsvirksomhet.
Finanskomiteens flertall sluttet seg i Innst. 364 S (2022–2023) til at den nye enheten i Tromsø ikke blir del av Statens pensjonsfond. Flertallet mente at satsing på et kapitalforvaltningsmiljø i Tromsø vil legge til rette for viktige nye arbeidsplasser i Tromsø og Nord-Norge og vil kunne skape ytterlige ringvirkninger som bidrar til videre vekst og næringsutvikling i hele regionen.
Flertallet uttalte også at det ville være naturlig å vurdere arbeidsgruppens anbefaling om at det opprettes en formuesmasse som først og fremst skal investeres i unoterte aktiva, og at forvalter etableres som en del av eller underlagt enhet av én eller flere av de eksisterende forvalterne tilhørende Nærings- og fiskeridepartementet (Investinor, Argentum eller Nysnø).
I denne proposisjonen følger regjeringen opp den delen av finanskomiteens merknad som går ut på å etablere et kapitalforvaltningsmiljø i Tromsø som vil legge til rette for nye arbeidsplasser og styrke kompetansemiljøer innen kapitalforvaltning i regionen.
Finansdepartementet ba i brev 31. mars 2023 Folketrygdfondet om å vurdere hvilke markeder som kan være aktuelle for et nytt fond forvaltet av Folketrygdfondet, samt ulike praktiske og operasjonelle sider ved et slikt oppdrag. Folketrygdfondet anbefalte i brev 15. september 2023 at et nytt fond kan investere i børsnoterte selskaper i Norge og Norden som ikke inngår i referanseindeksen til SPN. Dette vil hovedsakelig være selskaper med lavere markedsverdi enn de selskapene som er i SPNs portefølje. Folketrygdfondet anbefalte også at fordelingen av kapital bør følge av størrelsen på markedet i de ulike landene, målt ved markedsverdier. Folketrygdfondet anslo at det må etableres en minimumsbemanning på fem personer før investeringer foretas. På svært usikkert grunnlag antok Folketrygdfondet at en bemanning på åtte til femten personer i Tromsø vil være tilstrekkelig til å utføre oppdraget på sikt.
Folketrygdfondet frarådet unoterte investeringer dersom forvaltningen skal legges til Folketrygdfondet. Slike investeringer krever kompetanse Folketrygdfondet ikke har, og ville overlappe med andre statlige kapitalforvaltere under Nærings- og fiskeridepartementet.
Finansdepartementet ba i brev 7. desember 2023 Folketrygdfondet om ytterligere analyser og vurderinger som grunnlag for departementets arbeid med et investeringsmandat for Statens fond i Tromsø. Dette innebærer en nærmere konkretisering av anbefalingene gitt i brev 15. september 2023. Folketrygdfondet ble blant annet bedt om å komme med forslag til en referanseindeks som er velegnet for dette forvaltningsoppdraget og vurderinger av hva som vil være hensiktsmessige risikorammer. Folketrygdfondet ga i brev 15. februar 2024 til Finansdepartementet sine vurderinger av disse spørsmålene. Folketrygdfondets vurderinger er ikke relevante for dette lovforslaget, men vurderingene vil inngå i departementets arbeid med å utforme forvaltningsmandatet. Finansdepartementet vil komme tilbake til vurderinger av forvaltningsmandatet i forbindelse med fremleggelsen av Revidert nasjonalbudsjett 2024.
2.2 Høringen
Departementet sendte 17. desember 2023 på høring forslag til lov om Statens fond i Tromsø. Høringsfristen var 7. februar 2024.
I høringsnotatet varslet departementet at det vil legge forvaltningen av den nye enheten i Tromsø til Folketrygdfondet. Folketrygdfondet skal opprette et kontor i Tromsø hvor Statens fond i Tromsø skal forvaltes fra. Det planlegges for at fondet skal etableres med en ramme på 15 mrd. kroner, som kan vurderes økt opp mot 30 mrd. kroner når det er høstet noe erfaring. Finansieringen må vedtas av Stortinget, og departementet vil redegjøre nærmere for forvaltningsmandatet i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett 2024. Forvaltningsmandatet vil fastsettes av departementet etter at Stortinget har fattet vedtak om finansiering.
Høringsnotatet ble sendt til følgende høringsinstanser:
Nærings- og fiskeridepartementet
Akademikerne
Civita
Danske Bank
DNB
Eika Gruppen
Fagforbundet
Finans Norge
Finansforbundet
Folketrygdfondet
Forening for finansfag Norge
Handelsbanken
Handelshøyskolen BI
Handelshøyskolen i Bodø
Kommunal Landspensjonskasse
Kommunenes sentralforbund
Landsorganisasjonen i Norge
Nord universitet
Nordea
Norges Bank
Norges Handelshøyskole
Norges miljø- og biovitenskapelige universitet (NMBU)
Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet (NTNU)
Norsk Kapitalforvalterforening
Næringsforeningen i Tromsøregionen
Næringslivets Hovedorganisasjon
OsloMet
Revisorforeningen
Riksrevisjonen
Sametinget
SMB Norge
SpareBank 1 Gruppen
SpareBank 1 Nord-Norge
Sparebankforeningen
Spekter
Statistisk sentralbyrå
Storebrand
Tankesmien Agenda
Troms fylkeskommune
Tromsø kommune
UiT Norges arktiske universitet
Unio Hovedorganisasjonen for universitets- og høyskoleutdannede
Universitetet i Agder
Universitetet i Bergen
Universitetet i Oslo
Universitetet i Stavanger
Universitetet i Sørøst-Norge
Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund
Departementet har mottatt høringsinnspill fra følgende instanser:
Folketrygdfondet
Nordea Tromsø
Norinnova Forvaltning AS og Norinnova Invest AS
Næringsforeningen i Tromsøregionen
Næringsforeningen i Trondheimsregionen
Næringslivets Hovedorganisasjon
Statistisk sentralbyrå
Troms fylkeskommune, Næringsetaten
Tromsø kommune
UiT Norges arktiske universitet
Verdipapirforetakenes Forbund