3 Forslag til lov om Statens fond i Tromsø

3.1 Formålet med opprettelsen av Statens fond i Tromsø

3.1.1 Forslaget i høringsnotatet

I forslaget i høringsnotatet § 1 foreslo departementet at formålet med etableringen av fondet skulle være å bidra til å bygge kapitalforvaltningsmiljøer i Nord-Norge. Ved å etablere et nytt fond som skal forvaltes fra Tromsø, legges det til rette for utvikling av nye kompetansemiljøer i Tromsø og Nord-Norge.

Departementet kan med hjemmel i lov om Folketrygdfondet § 1 delegere andre oppgaver enn forvaltningen av Statens pensjonsfond Norge (SPN) til Folketrygdfondet, slik det er gjort for oppgaven med å forvalte Statens obligasjonsfond. Departementets gode erfaringer med Folketrygdfondet som forvalter av disse to fondene, gjør at departementet mener at Folketrygdfondet vil være en godt egnet aktør til å bidra til å oppfylle formålet med opprettelsen også av Statens fond i Tromsø. Departementets overordnede vurderinger av hvordan forvaltningsmandatet bør utformes, er omtalt i punkt 3.2 om målet med fondsinvesteringene.

3.1.2 Høringsinstansenes syn

NHO, og Verdipapirforetakenes Forbund som i sin uttalelse støtter NHOs uttalelse, uttaler at organisasjonen er imot forslaget om etablering av et statlig fond i Tromsø, og at det ikke er en statlig oppgave å bidra med regionale arbeidsplasser i finanssektoren. NHO uttaler at «[i] kort fremstår dette som en ubegrunnet og dårlig bruk av fellesskapets midler.» NHO uttaler også at:

«Det er heller ikke gjort videre vurderinger i forslaget av hvor store, om noen, ringvirkninger av en slik etablering vil kunne bli. Dermed er det ikke mulig å vurdere om etableringen er en kostnadseffektiv måte å oppnå målsettingen på. Duplisering av statens forvaltningsvirksomhet som allerede foregår andre steder i landet fremstår uansett ikke som en fornuftig måte å bruke midler på.»

Troms fylkeskommune uttaler at fylkeskommunen slutter seg til forslaget til formålsbestemmelse for opprettelsen av Statens fond i Tromsø. Tromsø kommune uttaler at etableringen «vil legge grunnlaget for en bærekraftig økonomisk vekst og styrke regionens posisjon som et sentrum for kapitalforvaltning i nordlige breddegrader». Universitetet i Tromsø uttaler at «etablering av et analysemiljø i skjæringspunktet mellom finans og informatikk vil kunne fylle formålet om et kapitalforvaltningsmiljø som ikke allerede er bygget opp.» Også Nordea Tromsø støtter det foreslåtte formålet med opprettelsen av fondet, men presiserer at «det ikke nødvendigvis er noen automatikk i at denne etableringen vil legge til rette for nye miljøer utover denne enheten». Nordea Tromsø uttaler videre:

«Det kan være utfordrende å se sammenhengen mellom formålet og de foreslåtte rammene for etableringen. Hvis fondet skal driftes uten eget styre eller noen form for egen administrasjon er det vanskelig å se i hvilken grad dette miljøet skal kunne legge til rette for nye miljøer. Ikke minst hvordan man skal klare å løfte kapitalforvaltningen også utenfor Tromsø».

Ingen av høringsinstansene hadde innspill til departementets forslag til ordlyd i § 1 i lov om Statens fond i Tromsø.

3.1.3 Departementets vurdering

Departementet har merket seg synspunktene som har kommet i høringsrunden til formålsbestemmelsen for opprettelsen av Statens fond i Tromsø, også det at NHO og Verdipapirforetakenes Forbund er imot forslaget om etablering av et statlig fond i Tromsø.

Departementet mener at etableringen av fondet vil kunne gi positive vekselvirkninger med andre kapitalforvaltere i regionen ved at kompetanse bygges opp over tid og overføres mellom ulike kapitalforvaltningsinstitusjoner. Gode kompetansemiljøer vil kunne gjøre det mer attraktivt for andre kapitalforvaltere å etablere seg i regionen.

I lovforslaget § 1 foreslår departementet å følge opp forslaget i høringsnotatet. Departementet viser til forslaget til § 1.

3.2 Målet med fondsinvesteringene

3.2.1 Forslaget i høringsnotatet

I forslaget i høringsnotatet § 2 foreslo departementet at målet for fondsinvesteringene skulle uttrykkes i en egen bestemmelse. Departementet la opp til at fondsmidlene skal plasseres i verdipapirmarkedet slik at de gir høyest mulig avkastning etter kostnader til akseptabel risiko. Fondet skal forvaltes ansvarlig. Når departementet skal utforme mandatet til forvalter, vil det måtte utformes slik at målet med investeringene kan nås, og med krav til ansvarlig forvaltning. Videre skal investeringene gjøres på markedsmessige vilkår, og det overordnede målet for eierskapsutøvelsen skal være å understøtte fondets finansielle interesser. I lovforslaget er dette uttrykt ved at målet med investeringene av midlene i Statens fond i Tromsø skal være å oppnå høyest mulig avkastning til akseptabel risiko, og at fondet skal forvaltes ansvarlig. Den foreslåtte ordlyden er noe annerledes enn ordlyden i lov om Statens pensjonsfond § 2, men innebærer ingen tilsiktet meningsforskjell.

En finansiell målsetting som foreslått vil etter departementets syn understøtte formålet med etableringen av Statens fond i Tromsø. For å bygge opp et kompetent kapitalforvaltningsmiljø er det viktig å kunne rekruttere personer med høy og relevant kompetanse. Målet med investeringene, som vil måtte inngå i mandatet til forvalter, er viktig både av hensyn til klarhet om hva virksomheten ved kapitalforvaltningskontoret går ut på og for at virksomheten skal kunne stilles til ansvar for at målet nås.

Et mål om å oppnå høyest mulig avkastning til akseptabel risiko vil være entydig og gjøre det mulig å evaluere måloppnåelsen i ettertid. Flere mål ville derimot kunne medføre målkonflikter og vanskeliggjøre eiers vurderinger av virksomhetens måloppnåelse. Hva som er akseptabel risiko, vil fastsettes i mandatet for forvaltningen. Departementet vil komme tilbake til dette når forslag om finansiering legges frem for Stortinget i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett 2024.

Avkastningen av fondets midler vil vurderes etter fratrekk av forvaltningskostnader, dvs. netto avkastning. En best mulig måloppnåelse stiller derfor også krav til at forvaltningen drives kostnadseffektivt. Et krav om en kostnadseffektiv forvaltning vil bli tatt inn som en bestemmelse i forvaltningsmandatet. I tillegg vil det stilles krav om åpenhet i forvaltningen.

Om krav til ansvarlig forvaltning er det i mandatet for forvaltningen av SPN vist til internasjonalt anerkjente prinsipper og standarder, som FNs Global Compact, OECDs prinsipper for eierstyring og selskapsledelse og OECDs retningslinjer for flernasjonale selskaper. Disse standardene angir normer for god selskapsstyring og utrykker forventninger til selskapers håndtering av blant annet miljømessige og samfunnsmessige forhold. Departementet legger opp til at bestemmelser om ansvarlig forvaltning i mandatet for Statens fond i Tromsø også skal bygge på internasjonalt anerkjente prinsipper og standarder.

3.2.2 Høringsinstansenes syn

Troms fylkeskommune uttaler at fylkeskommunen slutter seg til lovforslaget § 2 om målet for investeringene. Nordea Tromsø er enige i forslaget om at målet med investeringene skal være å oppnå høyest mulig avkastning til en akseptabel risiko.

Ingen øvrige høringsinstanser hadde innspill til departementets forslag til ordlyd i § 2 i lov om Statens fond i Tromsø.

3.2.3 Departementets vurdering

I lovforslaget § 2 foreslår departementet å følge opp forslaget i høringsnotatet. Ved at målet for fondsinvesteringene inntas som en egen lovbestemmelse i loven, danner ordlyden den rammen Finansdepartementet må forholde seg til ved utformingen av forvaltningsmandatet til forvalter av fondet. I tillegg til det finansielle målet for forvaltningen om høyest mulig avkastning til en akseptabel risiko og at fondet skal forvaltes ansvarlig, vil mandatet også omhandle departementets nærmere angivelse av de prinsipper og standarder som forvalter skal legge til grunn i forvaltningen.

Det vises til forslaget til § 2.

3.3 Eierskap mv.

I forslaget i høringsnotatet § 3 foreslo departementet at det skal fremgå i § 3 at midlene i Statens fond i Tromsø eies av staten, samt at Statens fond i Tromsø ikke selv kan ha rettigheter eller plikter overfor private eller offentlige myndigheter, og ikke kan saksøke eller saksøkes. Statens fond i Tromsø er ikke et eget fond i rettslig forstand eller etablert som en juridisk person, men betegnelsen på et statlig kapitalinnskudd i Folketrygdfondet.

Ingen av høringsinstansene hadde innspill til departementets forslag til ordlyd i § 3 i lov om Statens fond i Tromsø.

I lovforslaget § 3 foreslår departementet å følge opp forslaget i høringsnotatet. Departementet viser til omtalen av forslaget her og forslag til § 3.

3.4 Ansvaret for forvaltningen og fondskapitalen

3.4.1 Forslaget i høringsnotatet

I forslaget i høringsnotatet § 4 foreslo departementet at det fremgår av § 4 første ledd at Statens fond i Tromsø forvaltes av Finansdepartementet. Bestemmelsen må ses i sammenheng med § 8 hvor det fremgår at departementet kan gi utfyllende bestemmelser til gjennomføring av loven. Departementet legger opp til å delegere oppgaven med å forvalte fondet til Folketrygdfondet med hjemmel i lov om Folketrygdfondet § 1 annet punktum. Delegeringen vil gjøres i tråd med alminnelig ulovfestet forvaltningsrettslig delegasjonslære. Som utgangspunkt er det i prinsippet verken innholdsmessige eller formmessige skranker for departementets adgang til å instruere Folketrygdfondet om hvordan forvaltningen av fondet skal foregå. Folketrygdfondet vil som ledd i oppgaven også pålegges å opprette et kontor for kapitalforvaltning i Tromsø.

Oppgavefordelingen mellom Finansdepartementet og Folketrygdfondet i forvaltningen av Statens fond i Tromsø vil tilsvare den oppgavefordelingen som gjelder for forvaltningen av Statens pensjonsfond Norge og Statens obligasjonsfond. Følgelig vil overordnede rammer for investeringene i Statens fond i Tromsø bli fastsatt av departementet gjennom en instruks (forvaltningsmandatet), mens Folketrygdfondet vil stå for den operative gjennomføringen av forvaltningen. Finansdepartementet vil følge opp Folketrygdfondets måloppnåelse i forvaltningen.

Departementet vil vektlegge at mandatet bør innebære en tilstrekkelig delegering av fullmakter til at løpende beslutninger i den operative forvaltningen kan tas av forvalter som sitter nær markedene fondet investeres i. I likhet med hva som gjelder for forvaltningen av Statens pensjonsfond Norge og Statens obligasjonsfond, ser departementet det for eksempel som hensiktsmessig at forvalter skal foreta enkeltinvesteringer og utøve eierrettigheter i selskapene fondet er investert i, uavhengig av departementet. Mandatet for forvaltningen av fondet vil bli utformet med sikte på å fremme det finansielle målet med investeringene, samtidig som det legges vekt på behovet for god styring og kontroll av risiko.

Departementet foreslo i høringsnotatet at det fremgår av § 4 annet ledd at kapitalen i Statens fond i Tromsø fastsettes etter vedtak i Stortinget. Folketrygdfondet vil pålegges å plassere kapitalen som et kontolån til staten. Departementet vil opprette en konto i Norges Bank for dette formålet. Kontoen vil ikke være rentebærende. Forvalter vil deretter kunne trekke på kontoen i Norges Bank for å finansiere investeringer i markedet. Avkastningen på investeringene vil løpende bli tillagt fondskapitalen, fratrukket forvaltningskostnadene, jf. omtale i avsnitt 3.5.

Videre foreslo departementet i høringsnotatet at det fremgår av § 4 tredje ledd at kapitalen i Statens fond i Tromsø plasseres som et separat kapitalinnskudd i Folketrygdfondet. Fondet vil ikke være et eget rettssubjekt, jf. omtale i avsnitt 3.3, men navnet på kapitalinnskuddet i Folketrygdfondet. Folketrygdfondet skal i eget navn investere midlene i Statens fond i Tromsø på markedsmessige vilkår og i henhold til forvaltningsmandatet fra departementet. Den finansielle risikoen knyttet til verdipapirene bæres av staten. Verdien av innskuddet vil avhenge av markedsverdien til de verdipapirene fondsmidlene er plassert i.

3.4.2 Høringsinstansenes syn

Ingen av høringsinstansene hadde innspill til departementets forslag til § 4 i lov om Statens fond i Tromsø, men enkelte har hatt innspill til at departementet har lagt opp til at det er Folketrygdfondet som skal være forvalter for fondet. Norinnova Invest peker i sin uttalelse på at fondet i Tromsø «blir et underbruk av Folketrygdfondet som administreres fra Oslo», mens Troms fylkeskommune foreslår at forvaltningen av fondet legges til Norges Bank.

3.4.3 Departementets vurdering

Det at departementet vil legge forvaltningen av Statens fond i Tromsø til Folketrygdfondet, har blant annet sammenheng med at Folketrygdfondet som forvalter av SPN og Statens obligasjonsfond har levert gode resultater i tråd med de fastsatte målene for forvaltningen av de to fondene. Det ligger imidlertid ikke i departementets lovforslag at valg av forvalter skal reguleres i loven, men i stedet av en instruks fastsatt med hjemmel i lov om Folketrygdfondet.

Blant annet fordi departementet legger opp til at investeringsuniverset for Statens fond i Tromsø vil bestå av også norske selskaper, er det ikke aktuelt å velge Norges Bank som forvalter, slik Troms fylkeskommune har foreslått i sitt høringssvar.

I lovforslaget § 4 foreslår departementet å følge opp forslaget i høringsnotatet. Departementet viser til omtalen av forslaget over og forslag til § 4.

3.5 Inntektene til fondet

I forslaget i høringsnotatet § 5 foreslo departementet at det fremgår av § 5 at inntekter i Statens fond i Tromsø er avkastningen av de forvaltede midlene fratrukket forvaltningskostnadene. Godtgjøringen til Folketrygdfondet dekkes ved å trekke på fondets brutto avkastning slik det også gjøres for SPN og Statens obligasjonsfond.

Med unntak av tilføyelsen om forvaltningskostnadene er denne bestemmelsen likelydende med tilsvarende bestemmelse om inntektene til Statens pensjonsfond Norge i lov om Statens pensjonsfond § 5.

Ingen av høringsinstansene hadde innspill til departementets forslag til ordlyd i § 5 i lov om Statens fond i Tromsø.

I lovforslaget § 5 foreslår departementet å følge opp forslaget i høringsnotatet. Departementet viser til omtalen av forslaget her og forslag til § 5.

3.6 Uttak av midler fra fondet

I forslaget i høringsnotatet § 6 foreslo departementet at det fremgår av § 6 at midlene i Statens fond i Tromsø bare kan anvendes til en beløpsmessig overføring til statsbudsjettet etter vedtak i Stortinget.

Denne paragrafen er en prosessbestemmelse for uttak fra Statens fond i Tromsø. Det vises til avsnitt 4.5 om inntektene til fondet som utgjøres av avkastningen på midlene fratrukket forvaltningskostnadene.

Bestemmelsen er likelydende med tilsvarende bestemmelse om uttak fra Statens pensjonsfond i lov om Statens pensjonsfond § 7 første ledd.

Departementet legger opp til at kapitalinnskuddet i Folketrygdfondet vil bli lånefinansiert. Det følger av lov om Statens pensjonsfond § 7 annet ledd at staten ikke skal lånefinansiere utgifter på statsbudsjettet så lenge det er midler i SPU. Dette tilsier at det bare er avkastningen av fondets midler som eventuelt kan benyttes til å dekke utgifter på statsbudsjettet. En eventuell omplassering av kapitalen vil iht. prinsippene for budsjettering av lånetransaksjoner inntektsføres som lånetransaksjon (90-post), jf. Prop. 1 S (2022–2023) Statsbudsjettet 2023, avsnitt 8.2.

Ingen av høringsinstansene hadde innspill til departementets forslag til ordlyd i § 6 i lov om Statens fond i Tromsø.

I lovforslaget § 6 foreslår departementet å følge opp forslaget i høringsnotatet. Departementet viser til forslag til § 6.

3.7 Evaluering av forvaltningen

I forslaget i høringsnotatet § 7 foreslo departementet at det fremgår av § 7 at departementet regelmessig skal evaluere forvaltningen av Statens fond i Tromsø og rapportere om dette til Stortinget. Evalueringene bør omfatte både investeringsstrategien fastlagt av Finansdepartementet og den operative forvaltningen som utføres av Folketrygdfondet.

Ingen av høringsinstansene hadde innspill til departementets forslag til ordlyd § 7 i lov om Statens fond i Tromsø.

I lovforslaget § 7 foreslår departementet å følge opp forslaget i høringsnotatet. Departementet viser til forslag til § 7.

For øvrig vil departementet årlig rapportere til Stortinget om resultater og forvaltningen av Statens fond i Tromsø, slik det også gjøres for SPN, SPU og Statens obligasjonsfond.

I henhold til lov om Riksrevisjonen § 9 første ledd har Riksrevisjonen revisjonsansvaret for statlige fond. Riksrevisjonen vil ifølge nevnte lov også ha revisjonsansvaret for Statens fond i Tromsø. Ifølge lov om Riksrevisjonen § 9 tredje ledd har Riksrevisjonen også forvaltningsrevisjon av Folketrygdfondet.

Det følger av lov om Folketrygdfondet § 13 at Folketrygdfondet skal ha revisor som velges av departementet. I tillegg til å føre regnskapsrevisjon, utfører ekstern revisor også attestasjonsoppdrag på vegne av departementet.

3.8 Utfyllende bestemmelser

I forslaget i høringsnotatet § 8 foreslo departementet at det fremgår av § 8 at departementet kan gi utfyllende bestemmelser til gjennomføring av loven. Delegeringen vil gjøres i tråd med alminnelig ulovfestet forvaltningsrettslig delegasjonslære, se nærmere omtale av forslag til § 4 under punkt 4.4 om ansvaret for forvaltningen.

Ingen av høringsinstansene hadde innspill til departementets forslag til ordlyd i § 8 i lov om Statens fond i Tromsø.

I lovforslaget § 8 foreslår departementet å følge opp forslaget i høringsnotatet. Departementet viser til forslag til § 8.

3.9 Ikrafttredelse og overgangsbestemmelser

I forslaget i høringsnotatet foreslo departementet at departementet kan bestemme når loven skal tre i kraft, og at departementet gis kompetanse til å fastsette overgangsbestemmelser.

Ingen av høringsinstansene hadde innspill til departementets forslag til ikrafttredelse og overgangsbestemmelser (§ 9) i lov om Statens fond i Tromsø.

I lovforslaget § 9 foreslår departementet å følge opp forslaget i høringsnotatet. Departementet viser til forslag til § 9.