6 Departementets vurderinger

Departementet har vurdert det som har framkommet i høringsuttalelsene og under konsultasjonene. Innvendingene mot forslaget knytter seg i hovedsak til det interne selvstyret, forholdet til folkerettens regler og at en endring av reindriftsloven ikke bør finne sted uten at det foretas en mer omfattende og generell gjennomgang av reindriftsloven.

Reindriftslovens intensjon er at reindriften selv i størst mulig utstrekning skal ha hånd om næring og utvikling. Reindriftslovens bestemmelser for utarbeidelse av bruksregler innebærer at reindriften skal utarbeide disse, herunder bestemmelser om et økologisk bærekraftig reintall. I deler av Finnmark førte imidlertid de interne prosesser med å fastsette et økologisk bærekraftig reintall ikke fram, slik at myndighetene måtte fastsette slike reintall for den enkelte siida. Der hvor det faktiske reintallet viste seg å være for høyt i forhold til det fastsatte, skulle siidaene selv utarbeide reduksjonsplan. Det var det ingen av de berørte distriktene som lyktes med. Resultatet av dette var at det, slik reindriftsloven § 60 tredje ledd foreskriver, måtte foretas forholdsmessig reduksjon.

Den foreslåtte lovbestemmelsen er bare forutsatt å komme til anvendelse der hvor den interne selvforvaltningen på nytt viser seg ikke å fungere. Og selv der hvor fylkesmannens vedtak om øvre reintall per siidaandel foreligger, legger lovforslaget opp til at to eller flere siidaandeler, eller for den saks skyld alle, kan bli enige om en annen intern reintallsfordeling og således sette fylkesmannens fordeling av reintallet helt eller delvis ut av kraft.

Med andre ord er hensynet til det interne selvstyret ivaretatt både før og etter at et eventuelt vedtak fra fylkesmannens side skulle foreligge.

Forslaget innebærer heller ikke at noen blir fratatt retten til å drive reindrift. Det er kun tale om en fordeling av reintallet internt, og da med utgangspunkt i det reintallet som de enkelte siidandelene faktisk hadde før reintallet i siidaen oversteg det fastsatte. Videre dreier det seg om midlertidige reintallsvedtak som bortfaller når virketiden for vedtaket er utløpt.

På den bakgrunn kan departementet ikke se at den foreslåtte lovendringen kommer i konflikt med Grunnloven § 108 eller folkerettslige bestemmelser. Når det gjelder NRLs siste uttalelse om selvbestemmelse mv, jf. ovenfor under punkt 5, ser departementet det slik at hensynet til reindriftssamisk medvirkning og innflytelse ivaretas gjennom konsultasjonsprosessen og de forutsetninger som ligger til grunn for denne. Det kan ikke utledes av folkerettslige bestemmelser at Stortinget skulle være avskåret fra å treffe et slikt lovvedtak dersom reindriftens samtykke ikke foreligger.

Det har blitt framholdt at en slik lovhjemmel kan bidra til å fryse fordelingsmønstre som er etablert ved at noen tidligere har posisjonert seg med tanke på en kommende forholdsmessig reduksjon etter reindriftsloven § 60 tredje ledd. Nå er det slik at det er de største siidandelene som gjennom forholdsmessig reduksjon har måttet redusere med flest rein, slik at forskjellene i noen grad har blitt utjevnet. Videre er det en forutsetning at bestemmelsen bare skal komme til anvendelse når særlige grunner foreligger. Dette innebærer at bestemmelsen kun får betydning når det intene selvstyret viser seg ikke å fungere. Departementet mener også at bestemmelsen kan virke forebyggende slik at utøverne i sterkere grad oppfordres til, eller ser det som formålstjenlig, selv å komme fram til en intern fordeling innenfor rammen av et økologisk bærekraftig reintall for siidaen.

Fra Sametingets og NRLs side har det vært etterspurt nærmere kriterier for når bestemmelsen skal komme til anvendelse. I det materialet som ble sendt på høring var det derfor også et forslag til forskrift med slik ordlyd:

I siidaer der det er foretatt forholdsmessig reduksjon og reintallet overstiger fastsatt øvre reintall med mer enn 5 %, skal Fylkesmannen for inntil fem år fatte vedtak om øvre reintall per siidaandel. Reintallet for en siidaandel fastsettes til det reintallet andelen hadde året før reintallet steg over fastsatt nivå.

Forskriftsutkastet innebærer klare kriterier for reintallsfastsettelse på siidaandelsnivå og hvor bare periodens lengde, for inntil fem år, kan fastsettes skjønnsmessig. Det har i høringen framkommet synspunkter om at den angitte perioden er for lang. Etter departementets syn vil den forutsatte konkrete vurderingen i de enkelte tilfellene åpne for fleksibilitet. Et reintallsvedtak kan fattes for et kortere tidsrom dersom dette anses tilstrekkelig. Og igjen må det tas i betraktning at siidaandelene kan bli enige om en annen intern reintallsfordeling før den fastsatte perioden løper ut.

Som nevnt har det vært framholdt fra høringstanser at det ikke bør gjennomføres isolerte endringer i reindriftsloven nå, men at det isteden bør finne sted en mer helhetlig gjennomgang av loven. Departementet deler ikke denne oppfatningen. Departementet mener at den foreslåtte bestemmelsen, med de betingelser som må være oppfylt for at den skal komme til anvendelse, ikke bryter med lovens intensjon om internt selvstyre, og at den ikke reiser prinsipielle spørsmål som krever en mer helhetlig gjennomgang av reindriftsloven.

Noen høringsinstanser har også vært inne på at det foreligger individuell eiendomsrett til reinen, slik at det ikke kan iverksettes tiltak som fratar reineierne eiendom. Departementet kan slå fast at den samiske tamreindriften er basert på individuell eiendomsrett til reinen. Samtidig dreier det seg her om ressursforvaltning hvor et gode skal fordeles. Dersom ressursgrunnlaget trues, vil det i visse situasjoner være nødvendig med tiltak hvor den enkelte vil måtte slakte eller selge rein slik at man sikrer den nødvendige beitebalansen. I slike tilfeller må med andre ord eiendomsrettsbetraktningen tre i bakgrunnen til fordel for sikring av den kollektive ressursen siidaens beiter er. Og ved eventuelt salg eller eventuell slakting vil dessuten inntektene tilfalle den enkelte reineier.

Et tilbakevendende tema i høringen har vært spørsmålet om innføring av et såkalt bunnfradrag, slik at siidaandeler med reintall under et visst nivå skjermes. I praksis vil dette innebære en nedre grense for det reintallet som kan fastsettes, og at de øvrige siidaandeler må redusere mer.

Dette er for så vidt den samme problemstilling som den som har vært tatt opp i forbindelse med bestemmelsen om forholdsmessig reduksjon.

Reindriftslovutvalget foreslo i NOU 2001: 35 at det ved forholdsmessig reduksjon skulle være siidaandeler med reintall over 200 som i første omgang skulle foreta slik reduksjon. Da dette prinsippet ble vurdert under arbeidet med reindriftsloven, kom departementet til at en slik løsning ikke burde velges, idet dette kom i konflikt med en næringsmessig målsetting om at flest mulig skulle kunne leve av reindriften. Ved at bare de med et reintall over et visst nivå skulle redusere, ville man svekke de andelene som hadde mulighet for å ha reindriften som levebrød. Denne målsetting står fast, og departementet vil på den bakgrunn ikke foreslå dette. Dette taler også for at det heller ikke bør fastsettes et likt (flatt) reintall for siidaandelene.

Når det gjelder geografisk avgrensning, er det riktig som noen høringsinstanser har anført at den aktuelle problemstillingen i dag er noe som hovedsakelig gjelder deler av Finnmark. Det har også vært reist spørsmål om ikke det som ønskes ivartetatt gjennom lovendringen kunne vært ivaretatt ved en forskrift gitt med hjemmel i reindriftsloven § 60 femte ledd, og som da bare ble gjort gjeldende for Finnmark.

Departementet understreker at forskriftshjemmelsen i § 60 femte ledd gir adgang til å fastsette særskilte regler for prosessen med fastsettelse av det totale reintallet for en siida, og at det ikke gjennom forskrift kan gis bestemmelser som fraviker fra lovens materielle regler. Videre ser departementet det slik at en bestemmelse som den foreslåtte bør gjelde generelt, blant annet fordi det ikke kan utelukkes at tilsvarende problemstillinger kan oppstå andre steder.

Når det gjelder utgangspunktet for fastsettelse av et reintall på siidaandelsnivå, har det av noen høringsinstanser vært framholdt at dette bør være det reintallet som en siidaandel har redusert til gjennom forholdsmessig reduksjon. Denne anførsel knytter seg til den forskrift som departementet forutsettes å fastsette, jf. ovenfor.

Det kan i noen utstrekning være grunner som taler for dette. Departementet er imidlertid av den oppfatning at det mest hensiktsmessige er å ta utgangspunkt i den enkelte siidaandels reintall i året før reintallet i siidaen oversteg lovlig nivå. Det er dette som er dagens situasjon, og det må også kunne påregnes tilfeller hvor det går en viss tid før en situasjon som krever oppfølging etter en ny lovbestemmelse blir aktuell.

Fra NRLs og Sametingets side har det, som et alternativ til en lovendring, vært foreslått at man kan intensivere innsatsen med informasjon og veiledning om den adgangen reinbeitedistriktene allerede i dag har til å fastsette et øvre reintall per siidaandel gjennom bruksreglene, jf. reindriftsloven § 60 fjerde ledd.

Slik departementet vurderer situasjonen, etter at det så tydelig har vist seg at det indre selvstyret en del steder ikke har fungert, er det begrenset hva denne type informasjon og veiledning kan bidra med på kort sikt. Den foreslåtte lovendring er imidlertid ikke til hinder for at informasjonen styrkes, slik at distriktene får bedre forutsetninger for å håndtere reintallsspørsmål internt på lengre sikt. Slik informasjonsvirksomhet vil det etter departementets syn også være naturlig at NRL involverer seg i.

På den bakgrunn kan departementet, ut fra høringen og nye vurderinger, ikke se at det har framkommet forhold som skulle tilsi en endret oppfatning når det gjelder behovet for en ny lovbestemmelse hvor fylkesmannen får myndighet til å fastsette et reintall på siidaandelsnivå når særlige grunner foreligger og hvor to eller flere siidaandeler etter at et slikt vedtak foreligger kan bli enige om en annen intern fordeling.

For øvrig har departementet valgt en annen utforming av bestemmelsen enn den som ble forelagt høringsinstansene, ved at skal i det foreslåtte nye femte ledd første punktum byttes ut med kan, og ved at det i annet punktum uttrykkelig gis anvisning på hva departementet kan fastsette med hensyn til når fylkesmannen plikter å fatte vedtak, og om hvordan reintallet skal fastsettes. Dette innebærer ingen realitetsendring i forhold til høringsforslaget.