2 Bakgrunnen for lovforslaget

2.1 Gjeldende rett

Naturmangfoldloven inneholder i dag ingen bestemmelse som gir hjemmel for å fastsette forskrifter for gjennomføring av vanndirektivet i norsk rett. Forurensningsloven § 9, vannressursloven §§ 9 og 65 og plan- og bygningsloven §§ 3-6 annet ledd, 8-1 annet ledd og 9-7 annet ledd inneholder derimot slike hjemler, og vannforskriften er også gitt med hjemmel i disse bestemmelsene i dag.

Vannforskriftens formål er å beskytte, og om nødvendig forbedre, tilstanden i ferskvann, grunnvann og kystnære områder. Vannforskriften gir rammer for fastsettelse av miljømål som skal sikre en mest mulig helhetlig beskyttelse og bærekraftig bruk av vannforekomstene.

Naturmangfoldloven er i likhet med vannforskriften sektorovergripende, med en økosystembasert tilnærming, og dekker alle typer påvirkninger på natur, herunder alt ferskvann og kystvann. Naturmangfoldloven dekker dermed det saklige og stedlige virkeområdet som vannforskriften gjelder, og passer etter departementets syn med dette i stor grad med vannforskriftens formål og som hjemmelslov for forskriften.

2.2 Høringsbrevet 5. oktober 2017

Et forslag om endringer i vannforskriften og naturmangfoldloven ble sendt på høring 5. oktober 2017, med høringsfrist 15. januar 2018.

I høringsbrevet foreslo Klima- og miljødepartementet og Olje- og energidepartementet at vannforskriften bør hjemles også i naturmangfoldloven. Begrunnelsen for forslaget var blant annet at de øvrige hjemmelslover ikke i tilstrekkelig grad dekker alle områder som direktivet regulerer. Ved å innføre en hjemmel i naturmangfoldloven vil det bli klarere at bestemmelsene i vannforskriften også gjelder for kystvannforekomster som utsettes for annen påvirkning enn det som klart kan anses som forurensning.

Det ble i høringsnotatet presisert at grenseverdier for tillatt forurensning eller kvalitetsmål for vassdrag fortsatt vil gis etter henholdsvis forurensningsloven og vannressursloven, jf. naturmangfoldloven § 13 annet ledd.

Departementene foreslo at den nye forskriftshjemmelen blir plassert i lovens kapittel III («Artsforvaltning»), i ny § 26 bokstav a. Departementene uttalte at dette er en naturlig plassering, ettersom § 26 inneholder en hjemmel for å gi forskrifter for å gjennomføre CITES-konvensjonen eller andre internasjonale forpliktelser, eller for øvrig for å bevare naturlig viltlevende arter,​ om inn- og utførsel, transport, omsetning og oppbevaring eller besittelse av levende eller døde eksemplarer eller deler av slike. Fordi vannforskriften favner videre enn artsforvaltning, foreslo departementene en tilføyelse i overskriften i lovens kapittel III («mv.»).

Departementene foreslo at ny § 26 a skulle lyde slik:

§ 26 a Gjennomføring av vanndirektivet

Kongen kan fastsette de forskrifter som er nødvendige for å oppfylle Norges forpliktelser som følge av Europaparlaments- og rådsdirektiv 2000/60/EF av 23. oktober 2000 om fastsettelse av rammer for fellesskapstiltak for vannpolitikk (vanndirektivet).

Det ble foreslått at loven trer i kraft 1. juni 2018.

2.3 Høringsinstanser

Forslaget ble sendt på høring til disse instansene:

• Finansdepartementet

• Forsvarsdepartementet

• Helse- og omsorgsdepartementet

• Justis- og beredskapsdepartementet

• Kommunal- og moderniseringsdepartementet

• Landbruks- og matdepartementet

• Nærings- og fiskeridepartementet

• Samferdselsdepartementet

• Utenriksdepartementet

• Sametinget

• Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap

• Miljødirektoratet

• Norges vassdrags- og energidirektorat

• Kystverket

• Fiskeridirektoratet

• Havforskningsinstituttet

• Mattilsynet

• Landbruksdirektoratet

• Vegdirektoratet

• Jernbanedirektoratet

• Direktoratet for mineralforvaltning

• Norges geologiske undersøkelse (NGU)

• Fylkesmennene

• Vannregionmyndigheter:

• Vest-Agder fylkeskommune

• Buskerud fylekskommune

• Finnmark fylkeskommune

• Hordaland fylkeskommune

• Møre og Romsdal fylkeskommune

• Nordland fylkeskommune

• Rogaland fylkeskommune

• Sogn og Fjordane fylkeskommune

• Sør-Trøndelag fylkeskommune

• Troms fylkeskommune

• Østforld fylkeskommune

• Øvrige fylkeskommuner:

• Akershus fylkeskommune

• Aust-Agder fylkeskommune

• Hedmark fylkeskommune

• Oppland fylkeskommune

• Telemark fylkeskommune

• Nord-Trøndelag fylkeskommune

• Vestfold fylkeskommune

• KS

• Kommunene

• Energi Norge

• Sjømat Norge

• Huseiernes Landsforbund

• Landssammenslutninga av vassdragskommunar

• Norges Bondelag

• Norges Fiskarlag

• Norske Havner

• Norges skogeierforbund

• Norsk industri

• Norsk Vann

• Næringslivets hovedorganisasjon (NHO)

• SABIMA (Samarbeidsrådet for biologisk mangfold)

• Norsk friluftsliv

• Naturvernforbundet

• Norges Jeger- og Fiskerforbund

• WWF-Norge

• Den norske turistforening (DNT)

2.4 Høringsinstansenes syn

Fylkesmannen i Trøndelag uttaler at de ser at en styrking av naturmangfoldloven kan være et egnet verktøy i arbeidet for å oppnå god økologisk tilstand i vannmiljø. Fylkesmannen i Møre og Romsdal uttaler at de ser det som naturlig at vannforskriften blir hjemlet i naturmangfoldloven, i tillegg til plan- og bygningloven. Akershus fylkeskommune mener at vannforskriften ikke bør kobles fra plan- og bygningsloven, og at endringer i naturmangfoldloven ut fra dette ikke er nødvendig.

Fisikeridirektoratet viser til følgende uttalelse i høringsnotatet: «Ved å innføre en hjemmel i naturmangfoldloven, vil det blir klarere at bestemmelsene i vannforskriften også gjelder for kystvannforekomster som utsettes for annen påvirkning enn det som klart kan anses som forurensning.», og uttaler at de mener at det er uklart hva dette betyr. Fiskeridirektoratet ber om en nærmere redegjørelse av hva som menes med «annen påvirkning», og tar forbehold om at de eventuelt vil uttale seg ytterligere om dette når det er gitt en nærmere redegjørelse.

Miljødirektoratet mener bestemmelser om gjennomføring av internasjonale forpliktelser, av lovtekniske årsaker, bør samles i en og samme bestemmelse, i naturmangfoldloven § 26. Videre mener de at bestemmelsen bør utformes slik at den tar høyde for eventuelle fremtidige forpliktelser som Norge påtar seg, slik at man unngår å måtte foreta nye endringer på et senere tidspunkt. De nevner at dette også er praksis på andre fagområder, og de viser i denne sammenheng til matloven. De foreslår derfor at det i naturmangfoldloven § 26 andre ledd tas inn følgende bestemmelse: «Kongen kan fastsette de forskrifter som er nødvendige for å oppfylle Norges forpliktelser som følge av EØS-avtalen.» De uttaler at de subsidiært mener at forslag til ny § 26a bør flyttes inn i § 26 nytt andre ledd. De nevner endelig at de i tillegg mener at bestemmelsens tittel bør endres til for eksempel «gjennomføring av internasjonale forpliktelser».

Sjømat Norge og flere fylkeskommuner uttaler at det er uklart hvilken juridisk virkning en plan hjemlet i naturmangfoldloven vil ha.

Energi Norge uttaler at det er viktig at begrunnelsen for innføringen av hjemmelen i naturmangfoldoven og at innføringen av hjemmelen ikke har materiellrettslige konsekvenser framgår klart av lovproposisjonen, herunder at endringen ikke endrer vektingen av ulike hensyn ved fastsettelsen av miljømål. Energi Norge uttaler at de legger til grunn at forskriftshjemmelen kun skal anvendes for å vedta forskrifter som implementerer vanndirektivet i norsk rett, og ikke skal gi en ny hjemmel til vedtakelse av regelverk som måtte anses nødvendig for å gjennomføre tiltak for å nå miljømålene, og ønsker at dette blir mer presist uttrykt i selve lovteksten. De ønsker også at det i lovproposisjonen blir redegjort for at eventuelle nye forskrifter skal avgrenses til nødvendig hjemmelsgrunnlag for implementeringen i norsk rett.

Uttalelsene fra Energi Norge støttes av en rekke av organisasjonens medlemsbedrifter, og andre aktører i kraftbransjen, og enkelte av disse gjentar deler av Energi Norge sitt høringsinnspill.

Norsk Industri uttaler at de ikke har innvendinger til den nye hjemmelen i naturmangfoldloven, forutsatt at dette ikke innebærer materielle endringer og ikke skaper en svekkelse av industriens konkurranseevne versus utenlandske konkurrenter. De uttaler videre at de ville foretrekke at foreslåtte bestemmelse snarere omtalte implementering av direktiv 2000/60/EF:

Ǥ 26 a Implementering av vanndirektivet

Kongen kan fastsette de forskrifter som er nødvendige for å implementere Europaparlamentets og rådsdirektiv 2000/60/EF av 23. oktober 2000 om fastsettelse av rammer for fellesskapstiltak for vannpolitikk (vanndirektivet) i norsk rett.»

E-CO Energi AS foreslår samme formuleringer som Norsk Industri i ny § 26 a, og uttaler at de mener at formuleringen er mer presis og avgrenset enn departementenes opprinnelige forslag.

2.5 Departementets vurderinger

Fiskeridirektoratet ber i sitt høringsinnspill om en nærmere redegjørelse av hva som menes med «annen påvirkning» enn det som klart kan anses som forurensning. Departementet viser til at det i forurensningsloven er § 9 om fastsettelse av grenseverdier for forurensning mv. som gir hjemmel for vannforskriften. I vannressursloven er vannforskriften hjemlet i § 9 om fastsettelse av kvalitetsmål for vassdrag og § 65 om at departementet kan gi forskrifter til utfylling og gjennomføring av loven, herunder om samarbeid mellom vassdragsmyndigheter og andre offentlige myndigheter.

Forurensningslovens formål er angitt i § 1, og formålet er «å verne det ytre miljø mot forurensning og å redusere eksisterende forurensning, å redusere mengden av avfall og å fremme en bedre behandling av avfall. (...) Loven skal sikre en forsvarlig miljøkvalitet, slik at forurensninger og avfall ikke fører til helseskade, går ut over trivselen eller skader naturens evne til produksjon og selvfornyelse.» Loven gjelder forurensninger og avfall i det ytre miljø, og omfatter derfor virksomhet i både ferskvann, grunnvann og kystvann.

Vannressurslovens formål er å sikre en samfunnsmessig forsvarlig bruk og forvaltning av vassdrag og grunnvann, jf. § 1. Loven gjelder alle typer vassdragstiltak, men gjelder i motsetning til forurensningsloven kun påvirkninger på vassdrag og grunnvann.

Definisjonen av forurensning i forurensningsloven § 6 er tilførsel av fast stoff, væske eller gass til luft, vann eller i grunnen, støy og rystelser, lys og annen stråling i den grad forurensningsmyndigheten bestemmer, og påvirkning på temperaturen, som er eller kan være til skade eller ulempe for miljøet. Som forurensning regnes også noe som kan føre til at tidligere forurensning blir til økt skade eller ulempe, eller som sammen med miljøpåvirkning som nevnt, er eller kan bli til skade eller ulempe for miljøet. Forurensningsloven har dermed en vid definisjon av forurensning, og dekker både påvirkning av vannkvalitet (kjemisk tilstand) og påvirkning på økologiske kvalitetselementer (økologisk tilstand). Enkelte typer påvirkninger er imidlertid ikke omfattet av forurensningsloven, som fysiske tiltak og påvirkning fra levende dyr og planter i kystvann.

Når det gjelder fysiske tiltak i kystvann, som påvirker de fysiske egenskapene til vannforekomsten (strømforhold, vannmengde, osv.), for eksempel moloer, er ikke dette i seg selv regnet som forurensning, jf. forurensningsloven § 6. Det samme gjelder påvirkning fra levende dyr og planter i kystvann, for eksempel påvirkning fra fremmede organismer, fordi levende dyr og planter i utgangspunktet faller utenfor definisjonen av begrepet forurensning. Ettersom disse påvirkningene faller utenfor forurensningsdefinisjonen, er det naturlig å legge til grunn at de ikke omfattes av forurensningslovens saklige virkeområde.

Ettersom disse påvirkningene på miljøtilstanden i vann ikke er dekket av forurensningslovens saklige virkeområde, og heller ikke av vannressurslovens virkeområde ettersom vannressursloven som nevnt kun gjelder påvirkninger på vassdrag og grunnvann, bør det etter departementets syn gis en ny hjemmel for gjennomføring av vannforskriften i naturmangfoldloven.

Departementet foreslår at det i lovteksten tydeliggjøres at den nye hjemmelen omfatter det å fastsette kvalitetsmål for vannforekomster, i de tilfeller grenseverdier ikke kan gis etter forurensningsloven eller vannressursloven, fordi påvirkningen verken kan knyttes til vassdrag eller er å anse som forurensning, jf. naturmangfoldloven § 13.

Fiskeridirektoratet har i forbindelse med departementsforeleggelsen av denne proposisjonen blitt forelagt denne nærmere redegjørelsen for hva som menes med «annen påvirkning», som forespurt i sitt høringsinnspill.

Når det gjelder Miljødirektoratets høringsinnspill om at bestemmelser om gjennomføring av internasjonale forpliktelser, av lovtekniske årsaker, bør samles i en og samme bestemmelse, i naturmangfoldloven § 26, ble dette vurdert av departementet før høring. Selv om § 26 gir hjemmel for å gjennomføre internasjonale forpliktelser, og den nye hjemmelen derfor kunne passet i samme bestemmelse, gir § 26 hjemmel til å fastsette forskrift om helt andre forhold enn det hjemmelen som foreslås med denne proposisjonen vil gjøre. Paragraf 26 gir hjemmel til å gi forskrift «om inn- og utførsel, transport, omsetning og oppbevaring eller besittelse av levende eller døde eksemplarer eller deler av slike». Departementet mener derfor at den nye hjemmelen passer bedre inn i en egen bestemmelse, og opprettholder på denne bakgrunn forslaget om at den nye forskriftshjemmelen tas inn i ny § 26 bokstav a.

Når det gjelder Miljødirektoratets innspill om at bestemmelsen bør utformes slik at den tar høyde for eventuelle fremtidige EØS-rettslige forpliktelser som Norge påtar seg, slik at man ikke må foreta nye endringer på et senere tidspunkt, viser departementet til at det som nå skal gjennomføres i norsk rett er Europaparlaments- og rådsdirektiv 2000/60/EF. Nye EØS-rettslige forpliktelser knyttet til miljø som det hadde vært naturlig å implementere i norsk rett gjennom naturmangfoldloven er forholdsvis sjeldne. Dette i motsetning til på matlovens område, som Miljødirektoratet viser til, der det stadig vedtas og implementeres nye forpliktelser, særlig rettsakter knyttet til dyre- og plantehelse. Departementet opprettholder på denne bakgrunn forslaget om en forskriftshjemmel som begrenses til gjennomføring av ovennevnte direktiv.

Når det gjelder Sjømat Norge og flere fylkeskommuner sine innspill om at det er uklart hvilken juridisk virkning en plan hjemlet i naturmangfoldloven vil ha, viser departementet til at planenes rettsvirkninger ikke skal endres ved at forskriften gis med hjemmel også i naturmangfoldloven. Endelig godkjente planer skal fortsatt legges til grunn for regionale organers virksomhet og for kommunal og statlig planlegging og virksomhet i regionen, skape forpliktelser for offentlige myndigheter til å søke å følge opp og gjennomføre planen og være et grunnlag for videre tiltak, budsjetter og enkeltvedtak. Departementet vil i det videre arbeidet med forskriftsendringene sikre at disse rettsvirkningene videreføres. Når det gjelder muligheten for innsigelse dersom vannforskriftens hjemmel i plan- og bygningsloven erstattes av naturmangfoldloven, vil de godkjente vannforvaltningsplanene (og vannforskriften § 12) fortsatt danne grunnlag for innsigelse i plansaker etter plan- og bygningsloven. Departementet viser i denne sammenheng til rundskriv Nr: H-2/14 «Retningslinjer for innsigelse i plansaker etter plan- og bygningsloven» og rundskriv Nr: T-2/16 «Nasjonale og vesentlige regionale interesser på miljøområdet – klargjøring av miljøforvaltningens innsigelsespraksis». I den tematiske oversikten over nasjonale og vesentlige regionale interesser på miljøområdet i rundskriv Nr: T-2/16, nevnes det i punkt 3.7 at innsigelse skal vurderes «når planforslaget vil komme i konflikt med godkjent regional vannforvaltningsplan» eller «kravene i vannforskriften § 12 for å tillate ny aktivitet og nye inngrep i strid med miljømålene».

Når det gjelder Energi Norge sin uttalelse om at det er viktig at begrunnelsen for innføringen av hjemmelen i naturmangfoldoven framgår klart av lovproposisjonen, viser departementet til departementets uttalelse i høringsbrevet av 5. oktober 2017. Her nevnes blant annet ønsket om å klargjøre at bestemmelsene i vannforskriften også gjelder for kystvannforekomster som utsettes for annen påvirkning enn det som klart kan anses som forurensning. I tillegg viser departementet til uttalelsene i punkt 1 over, om at naturmangfoldloven er en sektorovergripende lov, som i større grad enn plan- og bygningsloven, vannressursloven og forurensningsloven passer med vannforskriftens formål og forskriftens saklige og stedlige virkeområde. Naturmangfoldloven ble vedtatt etter fastsettelsen av vannforskriften, og Klima- og miljødepartementet mener at vannforskriften nå bør gis med hjemmel også i naturmangfoldloven.

Energi Norge vil ha presisert at innføringen av hjemmelen ikke har materiellrettslige konsekvenser. Departementet viser til at lovendringen vil klargjøre at bestemmelsene i vannforskriften også gjelder for kystvannforekomster som utsettes for annen påvirkning enn det som kan anses som forurensning. Utover denne presiseringen knyttet til forskriftens virkeområde, vil innføring av hjemmelen i naturmangfoldloven ikke ha noen konsekvenser av betydning for innholdet av vannforskriften. Vektingen av ulike hensyn ved fastsettelsen av miljømål endres ikke ved denne lovendringen. Lovendringen gir heller ingen hjemmel for å gi nye bestemmelser for gjennomføring av tiltak for å nå miljømålene. Dette reguleres som i dag av sektorregelverket. Energi Norge uttaler at de ønsker at dette blir mer presist uttrykt i selve lovteksten, og E-CO Energi AS og Norsk Industri har foreslått at «oppfylle» erstattes med «implementere». Departementet støtter forslaget om en noe endret tekst for å tydeliggjøre at lovendringen ikke skal gi hjemmel til å vedta regelverk for å kunne gjennomføre tiltak for å nå miljømålene, og at vektingen av ulike hensyn ikke skal endres ved fastsettelsen av miljømål, slik:

§ 26 a. (gjennomføring av vanndirektivet i norsk rett)

Kongen kan fastsette de forskrifter som er nødvendige for å gjennomføre Europaparlaments- og rådsdirektiv 2000/60/EF av 23. oktober 2000 om fastsettelse av rammer for fellesskapstiltak for vannpolitikk (vanndirektivet) i norsk rett.

Ettersom det er usikkert om denne proposisjonen vil bli behandlet i vårsesjonen, foreslår departementet at ikrafttredelsestidspunktet endres fra 1. juni 2018, til at loven skal tre i kraft straks.