2 Generelt om EUs klimaregelverk, forholdet til EØS-avtalen og EØS-komitébeslutningen

Gjennom EØS-avtalen deltar Norge allerede i det europeiske kvotehandelssystemet (EU Emissions Trading System – EU ETS). Med en avtale om felles oppfyllelse av utslippsmålet for 2030 vil Norge og EU fra 1. januar 2021 også samarbeide om å redusere utslipp av klimagasser som ikke omfattes av kvotesystemet – såkalte ikke-kvotepliktige utslipp. Et slikt samarbeid vil gjøre at Norge i tillegg må forholde seg til både EUs forordning om innsatsfordeling («innsatsfordelingen») og EUs regelverk for bokføring av utslipp og opptak av CO₂ i skog og andre arealer («skog- og arealbruksregelverket»), samt regler for måling og rapportering av utslipp og opptak av klimagasser.

Regler for EUs kvotesystem for perioden 2021–2030 ble vedtatt 14. mars 2018 i europaparlaments- og rådsdirektiv (EU) 2018/410 av 14. mars 2018 om endringer i direktiv 2003/87/EF for å fremme kostnadseffektive utslippsreduksjoner og investeringer i lavutslippsløsninger («kvotedirektivet»). Kvotesystemet skal sørge for at EU reduserer sine utslipp fra kvotepliktige installasjoner innen petroleum og fastlandsindustri med 43 prosent fra 2005 til 2030. Innsatsfordelingen regulerer utslipp fra transport, jordbruk, avfall, bygg og ikke-kvotepliktige utslipp fra industri og petroleum. Forordningen fordeler ansvaret mellom medlemsstatene for at EU kutter utslippene med til sammen minst 30 prosent fra 2005 til 2030. Skog- og arealbruksregelverket sier hvordan utslipp og opptak i skog og andre landarealer skal beregnes, og stiller krav om at bokført utslipp fra disse arealene ikke kan overstige bokført opptak i perioden 2021–2030. I tillegg kommer regler for måling og rapportering av utslipp og opptak for å nå forpliktelsene til reduksjon i ikke-kvotepliktige utslipp.

Innlemmelse av det reviderte kvotedirektivet i EØS-avtalens vedlegg XX (miljø) er en del av enigheten som omtales som «felles oppfyllelse med EU av utslippsmålet for 2030». Ved felles oppfyllelse vil utslippsreduksjonene innenfor kvotesystemet vurderes samlet for EU, Island og Norge. Kvotedirektivet vil videreføres og behandles i en separat EØS-komitébeslutning. Derfor omtales ikke Norges deltakelse i kvotesystemet nærmere i denne proposisjonen. Proposisjonen omtaler regelverk og bestemmelser som regulerer ikke-kvotepliktige utslipp, og som utgjør følgende tre hovedelementer i vedlagte utkast til EØS-komitébeslutning: 1) innsatsfordelingen, 2) skog- og arealbruksregelverket og 3) system for måling og rapportering.

I motsetning til EUs kvotedirektiv, som er innlemmet i EØS-avtalen, har ikke EUs tidligere rettsakter om samarbeid om utslippsreduksjoner i ikke-kvotepliktig sektor (beslutning 406/2009/EF og beslutning 529/2013/EU) vært tatt inn i EØS-avtalen. Både disse og rettsaktene som erstatter dem, og nå innlemmes gjennom EØS-komitébeslutningen, setter generelle mål og rammer for utslippsreduksjoner, tilgang til fleksible mekanismer for å oppnå dem og hvordan dette skal måles, rapporteres og verifiseres. De regulerer ikke hvilke virkemidler og tiltak statene skal gjennomføre for å redusere utslippene. De regulerer heller ikke rettigheter og forpliktelser for privatpersoner eller virksomheter. De anses derfor ikke som rettsakter som forutsettes tatt inn i EØS-avtalen. I overensstemmelse med del VI med blant annet artikkel 78 i EØS-avtalen, er protokoll 31 om frivillig samarbeid derfor den rette rammen for samarbeidet.

Innlemmelse i protokoll 31 vil forplikte Norge på samme måte som om forordningene hadde blitt innlemmet i vedlegg XX i EØS-avtalen. Når regelverk tas inn i protokoll 31 skaper det imidlertid ikke samme presedens for at senere regelverk på samme område også skal innlemmes, som det en innlemmelse i et vedlegg ville ha gjort. Forskjellen i rettsvirkninger av innlemmelse i vedlegg og protokoll 31 er beskrevet i kapittel 5.3.1 i Meld. St. 5 (2012–2013). Der fremgår det at man ved innlemmelse av en rettsakt i et vedlegg normalt vil formode at senere regelverk på samme felt også skal innlemmes i avtalen. Dette må legges til grunn selv om nye rettsakter på samme felt, herunder endringsrettsakter, formelt må underlegges en ny og selvstendig vurdering før det tas stilling til EØS-relevans. En innlemmelse i protokoll 31 setter ikke samme presedens, ettersom det i utgangspunktet her ikke foreligger noen rettslig forpliktelse til å samarbeide innenfor rammen av EØS-avtalen. Partene vil da stå friere til å vurdere om man ønsker å videreutvikle samarbeidet. Dersom EU skulle beslutte å øke sin 2030-ambisjon og stramme inn forpliktelsene under forordningene som tas inn i protokoll 31, vil EØS/EFTA-statene måtte ta stilling til om de vil forplikte seg til de samme endringene.