2 Bakgrunnen for forslaget
2.1 Innledning
Energimerkeordningen for bygninger ble innført i Norge i 2010, som følge av direktiv 2002/91/EF om bygningers energiytelse (bygningsenergidirektiv I), som er innlemmet i EØS-avtalen, jf. St.prp. nr. 79 (2003–2004) og Innst. S nr. 45 (2004-05). Formålet med bygningsenergidirektiv I var å forbedre energiytelsen i bygninger. Bygningsenergidirektiv II erstatter bygningsenergidirektiv I.
Ved gjennomføringen av bygningsenergidirektiv I i norsk rett ble det innført en metode for beregning av energibruk og stilt nye energikrav i byggesakssammenheng. Det ble innført ordninger for energimerking av bygninger og boliger, og energivurdering av kjeler og klimaanlegg i energiloven. Kommunal- og distriktsdepartementet fastsatte metoder for beregning av energibruk og nye energikrav i byggesakssammenheng i ny teknisk forskrift til plan- og bygningsloven.
Energimerkeordningen for bygninger er regulert i energiloven og i energimerkeforskriften for bygninger.
2.2 Om bygningsenergidirektiv II
Forslag til bygningsenergidirektiv II ble fremmet av EU-kommisjonen 13. november 2008, vedtatt av Rådet og Europaparlamentet 19. mai 2010 og publisert i Official Journal 18. juni samme år. Direktivet er vedtatt med hjemmel i Lisboatraktaten artikkel 194 nr. 2. Departementet sendte direktivet på offentlig høring 1. november 2010.
Direktivet består av 31 artikler, og har fem vedlegg. Hovedelementene i direktivet knytter seg til energikrav til bygninger, bygningselementer og tekniske systemer, krav til energimerking og bruk av energiattest, og krav til energivurdering av varme- og klimaanlegg. Formålet er å fremme bygningers energiytelse.
Direktivet har en fortale, hvor forholdet til bygningsenergidirektiv I forklares. Energieffektivitet, bærekraftig ressursutnyttelse og energibesparelser er nevnt som viktige formål ved direktivet. Direktivets vedlegg V inneholder en sammenligningstabell over artikler i bygningsenergidirektiv I og II.
Direktivets første to artikler gjennomgår direktivets innhold og definisjoner. Artikkel 1 angir det saklige virkeområdet for direktivet. Det fremgår at direktivet setter krav til en felles metode for beregning av krav om bygningers energiytelse og minimumskrav til energiytelse for nye bygninger og bygningsenheter. Det stilles også krav om minimumskrav til energiytelse for eksisterende bygninger, bygningsenheter og bygningselementer ved større renoveringer av bygninger, samt tekniske bygningssystemer når de installeres, skiftes ut eller oppgraderes. Videre har direktivet krav om energimerking av bygninger og bygningsenheter, nasjonale planer for å øke antallet «nesten nullenergibygninger», regelmessig energivurdering av varme- og klimaanlegg i bygninger og uavhengige kontrollsystemer for energiattester og energivurderingsrapporter. I artikkel 2 er det inntatt 19 definisjoner av betydning for forståelsen av direktivets innhold.
Artikkel 3 krever at medlemsstater etablerer en metode for beregning av bygningers energiytelse. Metoden skal være i tråd med direktivets vedlegg I som gir generelle rammer for beregningene, herunder at det skal benyttes en nasjonalt fastsatt primærenergifaktor for alle energibærere.
I artikkel 4 stilles det krav om at medlemsstater skal fastsette minstekrav til energiytelse for bygninger. Kravene skal være satt med sikte på å oppnå et kostnadsoptimalt nivå. I artikkel 4 differensieres det mellom bygningskategorier med plikt til å fastsette minstekrav til energiytelse.
I henhold til artikkel 5 skal medlemsstater rapportere beregningsunderlag for kostnadsoptimale nivåer for minstekrav til energiytelse i bygninger, og resultatet av beregningene til Kommisjonen. For å harmonisere slike beregninger har Kommisjonen vedtatt forordning 244/2012 (kostnadsoptimalitetsforordningen), som etablerer et metoderammeverk for beregning av kostnadsoptimale nivåer for minimumskrav til energiytelse i bygninger og bygningselementer. Rammeverket gjelder for nybygg og bygg som renoveres. Kostnadsoptimalitetsforordningen er vedtatt i medhold av artikkel 5 nr. 1, som inneholder en videre henvisning til Kommisjonens adgang til å vedta delegerte rettsakter etter direktivets artikkel 23 til 25. Kostnadsoptimalitetsforordningen er foreløpig ikke innlemmet i EØS-avtalen.
Artikkel 6 krever at medlemsstatene skal treffe nødvendige tiltak for å sikre at nye bygninger innfrir minstekravene til energiytelse fastsatt av medlemsstatene i medhold av artikkel 4. Før byggestart for nybygg skal medlemsstatene sikre at det vurderes om det er teknisk og økonomisk gjennomførbart å benytte høyeffektive oppvarmingsløsninger. Eksempler på slike løsninger er varmepumper og fjernvarme.
I henhold til artikkel 7 skal direktivets energikrav for bygninger fastsatt av medlemsstatene i medhold av artikkel 4 også gjelde ved vesentlig endring eller vesentlig reparasjon av bygg, så lenge det er teknisk, funksjonelt og økonomisk gjennomførbart. Det skal også være energikrav til bygningselementer som har betydning for energiytelsen så langt det er teknisk, funksjonelt og økonomisk gjennomførbart.
I artikkel 8 kreves det at medlemsstatene fastsetter krav til tekniske systemers energiytelse ved installasjon i eksisterende bygninger. Kravene skal dekke nyanskaffelser, oppgradering og utskifting av tekniske systemer i bygninger. Tekniske systemer omfatter her varme-, varmtvanns- og klimaanlegg, i tillegg til store ventilasjonssystemer eller en kombinasjon av disse systemene.
Direktivets artikkel 9 krever at medlemsstatene skal sikre at alle nye bygninger er «nesten nullenergibygninger» innen 31. desember 2020. Direktivet definerer «nesten nullenergibygninger» som bygninger med svært høy energiytelse der det svært lave energibehovet i vesentlig grad er dekket av fornybare energikilder. Det er opp til medlemsstatene selv å definere hva dette betyr i hvert land. Innen 31. desember 2018 skal nye bygninger som er eid og i bruk av offentlige myndigheter være «nesten nullenergibygninger». Det skal utformes nasjonale planer for å øke antallet «nesten nullenergibygninger». Bestemmelsen stiller videre krav til nasjonale planers innhold, der blant annet bruk av primærenergifaktorer forutsettes brukt.
Artikkel 10 omhandler finansielle insentiver og markedsbarrierer. Her oppfordres medlemsstatene til å vurdere relevante virkemidler for å fremme energieffektive bygg. Medlemsstater skal lage en liste over eksisterende, og hvis det er passende, nye virkemidler. Denne listen skal kommuniseres til Kommisjonen.
Etter artikkel 11 skal medlemsstatene innføre et system for energimerking av bygninger, og hva energiattesten skal og kan inneholde. Energiattesten skal inkludere anbefalinger for kostnadsoptimale eller -effektive tiltak.
Artikkel 12 spesifiserer når energiattester skal utstedes. Det skal være krav til energiattester for bygninger ved oppføring, salg eller utleie. Bygninger med et totalt bruksareal over 250 kvadratmeter, som er i bruk av offentlige myndigheter og som ofte besøkes av allmennheten, skal ha energiattest.
Etter artikkel 13 skal bygninger med et totalt bruksareal over 250 kvadratmeter, som er i bruk av offentlige myndigheter og som ofte besøkes av allmennheten, ha en energiattest som er plassert på et godt synlig sted for allmennheten. I bygninger med samlet bruksareal over 500 kvadratmeter, som ofte besøkes av allmennheten og der eiere av bygninger allerede har innhentet energiattest, skal en energiattest være plassert på et godt synlig sted for allmennheten.
Direktivets artikkel 14 gjelder energivurdering av varmeanlegg. Medlemsstater skal sørge for at det gjøres en regelmessig energivurdering av varmeanlegg for bygninger der det er kjel for romoppvarming med nominell effekt over 20 kW. Det åpnes for alternative fremgangsmåter til regelmessig energivurdering. Energivurderingen skal omfatte en vurdering av effektivitet og størrelse sammenlignet med bygningens varmebehov. Energivurderingen skal gjøres minimum hvert annet år for varmeanlegg der kjelen har nominell effekt over 100 kW.
Artikkel 15 gjelder energivurdering av klimaanlegg. Medlemsstater skal sørge for at det skjer en regelmessig energivurdering av effektiviteten i klimaanlegg med nominell effekt over 12 kW. Det skal gjøres en vurdering av om anleggene er riktig dimensjonert i forhold til kjølebehovet i bygningen. Det åpnes for alternative fremgangsmåter til regelmessig energivurdering.
Etter artikkel 16 skal det utstedes en rapport etter hver energivurdering av varme- eller klimaanlegg. Rapporten skal inneholde resultater fra energivurderingen, i tillegg til anbefalinger for kostnadseffektive forbedringer av systemets energiytelse. Rapporten skal overleveres bygningens eier eller leietaker.
Artikkel 17 krever at utstedelse av energiattester og energivurdering av tekniske systemer skal gjennomføres av en uavhengig ekspert. Medlemsstatene skal offentliggjøre informasjon om opplæring og autoriseringer av uavhengige eksperter.
I artikkel 18 kreves det at medlemsstater sikrer uavhengige systemer for tilsyn med energiattester og energivurderinger av varme- eller klimaanlegg.
Direktivets avsluttende artikler, artiklene 19 til 31, er av administrativ art. Artikkel 20 gjelder informasjon til eiere eller leietakere. Medlemsstatene skal gjennomføre nødvendige tiltak for å informere eiere eller leietakere om tiltak for å forbedre bygningens energiytelse. For øvrig er det blant annet bestemmelser om dato for revisjon av direktivet, krav til offentlig høring, behandling og innlemmelse av forordninger, krav til straff ved brudd på nasjonalt regelverk som følge av direktivet og gjennomføring i nasjonal rett.
Bygningsenergidirektiv II er senere endret gjennom europaparlaments- og rådsdirektiv 2018/844/EU (endringsdirektivet). Departementet sendte endringsdirektivet på offentlig høring 5. september 2018. Endringsdirektivet er ikke omfattet av EØS-komiteens beslutning, og behandles ikke i denne proposisjonen.
For å gjennomføre bygningsenergidirektiv II i norsk rett er det som nevnt behov for lov- og forskriftsendringer knyttet til energimerking av bygninger og energivurdering av varme- og klimaanlegg.
2.3 EØS-komiteens beslutning
EØS-komiteen fattet 29. april 2022 beslutning om å innlemme direktiv 2010/31/EU om bygningers energiytelse (bygningsenergidirektiv II) i EØS-avtalen vedlegg IV (Energi). EØS-komiteens beslutning inneholder EØS-tilpasninger. Norge deltok i EØS-komiteens beslutning 29. april 2022 med forbehold om Stortingets samtykke, jf. Grunnloven § 26 annet ledd.
På to områder hvor Norge har eksisterende virkemidler har Norge og de andre EFTA-statene forhandlet fram EØS-tilpasninger til direktivet. Den første tilpasningen er begrunnet i et behov for å klargjøre at Norge kan beholde sin nåværende metode for beregning og fastsettelse av energikrav i bygg. Tilpasningen ivaretar dagens regulering i byggteknisk forskrift. Den andre tilpasningen ivaretar behovet for at Norge kan fortsette å bruke en digital selvangivelsesløsning for energimerking av boliger, som et alternativ til at energimerking gjennomføres av en ekspert.
EØS-komiteens forslag til beslutning inneholder en fortale og fire artikler.
Artikkel 1 og fortalen lister opp endringene som gjøres i vedlegg IV nr. 17 til EØS-avtalen for innlemmelse av bygningsenergidirektiv II. De spesifikke tilpasningene som gjelder for EFTA-landene, er nedfelt i artikkel 1 bokstav a til d.
Det er i artikkel 1 (a) presisert at direktivet ikke får anvendelse for Island, på samme måte som bygningsenergidirektiv I. I fortalen punkt 2 utdypes at dette unntaket er begrunnet i særegenhetene ved Islands relativt nye og ensartede bygningsmasse, og at unntaket er begrenset i tid frem til partene har kommet til enighet om innlemmelsen av endringsdirektiv 2018/844/EU.
For å fastsette kostnadsoptimale nivåer for minstekrav til energiytelse i bygg kan Liechtenstein i samsvar med artikkel 1(b) bruke beregningene til en annen avtalepart med sammenlignbare parametere. Dette innebærer at Liechtenstein er unntatt fra å gjennomføre egne beregninger etter direktivets artikkel 5 (2). I fortalen punkt 3 er unntaket begrunnet med at Liechtenstein har et begrenset antall bygg.
I fortalen punkt 4 er det presisert at Norge og Liechtenstein kan fastsette regler om minstekrav til energiytelse der det brukes en annen systemavgrensning enn primærenergibruk, som er den som er påkrevd etter bygningsenergidirektiv II. Nærmere forutsetninger for dette fremgår av tilpasningen bokstav c. Formålet med tilpasningene er å sikre at Norge og Liechtenstein kan beholde sine nasjonale innretninger av energikrav til bygg.
I artikkel 1 bokstav c går det frem at Norge og Liechtenstein, for formålet med bestemmelsene i direktivet artikkel 9 nr. 3 bokstav a og vedlegg I, kan basere sine krav til energibruk i bygg på netto energi. Forutsetningen er at betingelsene i punkt (i) til (iii) er innfridd.
Etter punkt (i) skal minstekravene til energibruk i bygg være satt i tråd med kravene i direktivet artikkel 5, og følge de grunnleggende prinsippene i metoderammeverket for beregning av kostnadsoptimale minstekrav til energibruk i bygg. I henhold til punkt (ii) skal det publiseres en numerisk indikator for primærenergibruk, som tilsvarer kravene i byggteknisk forskrift. I punkt (iii) forbeholder Kommisjonen seg retten til å revurdere tilpasningen i artikkel 1 bokstav c for de fremtidige forhandlingene om bygningsenergidirektivet som endret ved direktiv 2018/844/EU.
Det er i artikkel 1bokstav d presisert at EFTA-statene kan opprette et forenklet og selvbetjent system for energimerking av boliger som et alternativ til en uavhengig ekspert etter direktivet artikkel 17, gitt at kriteriene i punkt (i) til (iv) er innfridd.
Etter punkt (i) stilles det krav til grundig kunnskap og at data av god kvalitet er tilgjengelig for boliger og de tekniske bygningssystemene i bruk for hver enkelt bygningstype. Dette skal muliggjøre å beregne enkeltbygningers og bygningsenheters energiytelse med en høy grad av sikkerhet på grunnlag av informasjon gitt av brukerne. Videre følger det av punkt (ii) at detaljert informasjon om kostnadsoptimale eller kostnadseffektive forbedringer for hver bygningstype skal være tilgjengelig. Etter punkt (iii) skal brukerveiledning for bruk av det selvbetjente systemet for energimerking være på plass. I samsvar med punkt (iv) skal det selvbetjente systemet omfatte kvalitetskontroll- og verifiseringsrutiner som sjekker dataene brukerne legger inn. Etter punkt (v) skal uavhengige kontrollsystemer være på plass for å sikre at den selvbetjente energimerkingen gir resultater av tilsvarende kvalitet og pålitelighet som energimerking utført av eksperter. Etter punkt (vi) skal det selvbetjente systemet gi anbefalinger om spesifikke kostnadsoptimale eller kostnadseffektive forbedringer spesifikke for brukernes bygninger og bygningsenheter.
Artikkel 2 slår fast at tekstene til rettsaktene på islandsk og norsk som skal kunngjøres i EØS-tillegget til Den europeiske unions tidende, skal gis gyldighet.
Artikkel 3 slår fast at beslutningen tar til å gjelde på det vilkåret at EØS-komiteen har mottatt alle meldinger etter artikkel 103 nr. 1 i EØS-avtalen. For Norges del innebærer dette at det blir innhentet samtykke fra Stortinget, jf. Grunnloven § 26 annet ledd.
Artikkel 4 slår fast at beslutningen skal kunngjøres i EØS-avdelingen av, og i EØS-tillegget til, Den europeiske unions tidende.
2.4 Høring
Olje- og energidepartementet sendte 2. november 2018 forslag til endringer i energiloven for å legge til rette for gjennomføring av bygningsenergidirektiv II på alminnelig høring, med frist 31. januar 2019.
Høringsnotatet ble lagt ut på departementets hjemmeside med invitasjon også til andre enn de som sto på høringslisten til å komme med uttalelser. Høringsdokumentet ble sendt til følgende institusjoner og organisasjoner:
Departementene
Direktoratet for byggkvalitet
Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap
Forbrukerombudet
Forbrukerrådet
Forsvarsbygg
Husbanken
Justervesenet
Konkurransetilsynet
Miljødirektoratet
Norges vassdrags- og energidirektorat
Regelrådet
Regjeringsadvokaten
Statens Kartverk
Statistisk sentralbyrå
Statsbygg
Statsforvalterne
Sametinget
Fylkeskommunene
Enova SF
Bellona
Boligprodusentenes Forening
Byggenæringens Landsforening
Den Norske Advokatforening
Distriktsenergi
El og IT-forbundet
Elbilforeningen
Elektroforeningen
Energi Norge
Hovedorganisasjonen Virke
Huseiernes Landsforbund
Industri Energi
KS – Kommunesektorens organisasjon
KS Bedrift
Landsorganisasjonen i Norge (LO)
Naturvernforbundet
Nelfo
NHO Sjøfart
NHO Transport
Norsk Bergindustri
Norsk Bioenergiforening – NoBio
Norsk boligbyggerlag
Norsk Fjernvarme
Norsk Industri
Norsk solenergiforening
Norsk Teknologi
Norsk Varmepumpeforening
Norske arkitekters landsforbund
Norwea
Næringslivets Hovedorganisasjon
Rådgivende Ingeniørers Forening
SINTEF Byggforsk
Standard Norge
Tekna
Zero
Totalt 27 høringssvar ble mottatt, og høringssvarene er tilgjengelig på departementets hjemmesider.
Disse instansene uttalte seg om realiteten i høringsnotatet:
Kulturdepartementet
Justervesenet
Politiets fellestjenester
Regelrådet
Statsbygg
Oslo kommune
Helse Sør-Øst RHF
Byggenæringens Landsforening
Byggevareindustrien
Energigass Norge
Energi Norge
Nelfo
Norsk Fjernvarme
Norsk Varmepumpeforening (NOVAP)
VKE – Foreningen for ventilasjon, kulde og energi
Disse instansene hadde ikke merknader til høringsnotatet:
Forsvarsdepartementet
Helse- og omsorgsdepartementet
Justis- og beredskapsdepartementet
Kunnskapsdepartementet
Utenriksdepartementet
Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE)
Statens Kartverk
Statistisk sentralbyrå
Landsorganisasjonen i Norge (LO)
NHO Transport
SINTEF Community
Standard Norge
Hovedinntrykket fra høringen er at det overordnet er støtte for de foreslåtte endringene i energiloven.