1 Innledning

Gjennomføring av en kommunereform var et av de første prosjektene regjeringspartiene og samarbeidspartiene ble enige om. I Sundvollen-erklæringen står det:

Regjeringen vil gjennomføre en kommunereform, hvor det sørges for at nødvendige vedtak blir fattet i perioden, jf. samarbeidsavtalen. En mer robust kommunestruktur vil sikre mer kompetanse og større faglighet i den enkelte kommune. Det vil være en fordel for eksempel i vanskelige barnevernssaker, for ressurskrevende tjenester og for en bedre ledelse og utvikling av omsorgs- og utdanningstjenestene. Regjeringen vil invitere partiene i Stortinget til drøftelser om prosessen. Regjeringen vil foreta en gjennomgang av oppgavene til fylkeskommunene, fylkesmennene og staten med sikte på å gi mer makt og myndighet til mer robuste kommuner.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet presenterer i denne proposisjonen arbeidet og prosessene med endringer i kommunestrukturen, og legger fram forslag om sammenslåinger og delinger av kommuner. Forslagene er i tråd med avtalen om kommunereformen som ble inngått 22. februar 2017 mellom regjeringspartiene og samarbeidspartiene på Stortinget. Lovproposisjon om nye oppgaver til kommunene legges fram parallelt. Stortinget har også bedt regjeringen legge fram et forslag til ny inndeling av regionalt folkevalgt nivå med om lag ti nye regioner. Forslaget legges fram parallelt i en egen proposisjon.

1.1 Et tydelig reformbehov

Siden forrige kommunereform på 1960-tallet har antallet kommuner vært relativt stabilt. Samtidig har befolkningsstrukturen endret seg, ved at flere har ønsket å bo i byer og tettbygde strøk. Vi har derfor sett en utvikling der de minste kommunene har blitt mindre, mens de større kommunene har vokst. Parallelt med dette har det vært en stor vekst i kommunenes ansvar og oppgaver. Forventninger og krav til omfang og innhold i kommunale tjenester er langt høyere i dag enn for 50 år siden, både i befolkningen og fra sentrale myndigheter.

Utviklingen vi ser framover forsterker behovet for sterkere kommuner. Det blir flere eldre per yrkesaktive innbyggere. Det økonomiske handlingsrommet nasjonalt og lokalt vil sannsynligvis bli mindre. Dette vil stille større krav til kommunenes evne til å omstille seg, være innovative, og til å få best mulig resultater ut av ressursene i sektoren.

I proposisjonens kapittel 3 gjengis et situasjonsbilde av dagens kommunestruktur før sammenslåingene i reformen trer i kraft. Senter for økonomisk forskning (SØF), Telemarksforsking, NIVI analyse AS, BI og Samfunnsøkonomisk analyse har på oppdrag fra departementet samlet data for et sett av indikatorer for hvert av de fire målene for reformen; gode og likeverdige tjenester til innbyggerne, bærekraftige og økonomisk solide kommuner, helhetlig og samordnet samfunnsutvikling og styrket lokaldemokrati. Indikatorene kan brukes for å evaluere effektene av reformen. Indikatorene viser at det i dag er til dels store forskjeller mellom kommunene både i hvor mye ressurser kommunene bruker på den enkelte tjeneste, og i hvilke resultater de får. Prosjektet viser også at det har vært sterk vekst i interkommunalt samarbeid. I tillegg framkommer det gjennom en egen rådmannsundersøkelse at det er stor variasjon i hvorvidt kommunene selv mener de har tilstrekkelig kapasitet og kompetanse til å levere gode tjenester til innbyggerne.

I kapittel 4 presenteres en samlet oversikt over rammene for reformen. Siden kommunene ble invitert til å delta i reformen i august 2014, har det vært gode og omfattende prosesser i hele landet. Fylkesmennene har lagt til rette for prosessene og levert faglig begrunnede tilrådinger som vil stå seg over tid.

I tillegg til ønsket om lokalt forankrede sammenslåinger, har Stortinget understreket at det i enkelte tilfeller kan være aktuelt å gjennomføre sammenslåinger hvor ikke alle kommunene i sammenslåingen har gjort positive vedtak.

1.2 Forslag til sammenslåinger og delinger

Regjeringen har lagt opp til at Stortinget fatter alle vedtak om sammenslåinger og delinger på dette tidspunktet, også i de tilfellene hvor myndigheten etter inndelingsloven ligger hos Kongen i statsråd. Slik får Stortinget en samlet oversikt, og anledning til å gjøre helhetlige vurderinger i reformen. Unntaket har vært kommunene som tidlig fattet gjensidige vedtak om sammenslåing og ønsket sammenslåing fra 1. januar 2017 og 1. januar 2018. Disse elleve kommunene er allerede vedtatt slått sammen til fem nye kommuner ved kongelig resolusjon:

• Stokke, Andebu og Sandefjord i Vestfold ble slått sammen fra 1. januar 2017, vedtatt ved kongelig resolusjon 24. april 2015.

• Lardal og Larvik i Vestfold er vedtatt slått sammen fra 1. januar 2018 ved kongelig resolusjon 5. februar 2016.

• Tjøme og Nøtterøy i Vestfold vedtatt slått sammen fra 1. januar 2018 ved kongelig resolusjon 18. mars 2016.

• Hof og Holmestrand i Vestfold er vedtatt slått sammen fra 1. januar 2018 ved kongelig resolusjon 18. mars 2016.

• Rissa i Sør-Trøndelag og Leksvik i Nord-Trøndelag er vedtatt slått sammen fra 1. januar 2018 ved kongelig resolusjon 17. juni 2016.

I kapittel 5 presenteres de lokale prosessene, fylkesmennenes tilrådinger, og departementets vurderinger. 153 kommuner har fattet positive vedtak om sammenslåing. Av disse har 94 kommuner gjensidig positive vedtak, det vil si at kommune selv er blitt enige om å slå seg sammen. Departementet legger i tillegg fram enkelte forslag til sammenslåinger som ikke er i tråd med alle kommunenes vedtak.

Departementet foreslår at Stortinget ved behandling av denne proposisjonen fatter vedtak om sammenslåing av følgende 108 kommuner til 42 nye kommuner, som vil tre i kraft senest fra 1. januar 2020:

• Moss og Rygge

• Askim, Hobøl, Spydeberg og Eidsberg

• Aurskog-Høland og Rømskog

• Oppegård og Ski

• Skedsmo, Fet og Sørum

• Asker, Hurum og Røyken

• Drammen, Nedre Eiker og Svelvik

• Nye Holmestrand og Sande

• Tønsberg og Re

• Bø og Sauherad

• Lyngdal og Audnedal

• Mandal, Marnardal og Lindesnes

• Kristiansand, Søgne og Songdalen

• Stavanger, Rennesøy og Finnøy

• Forsand og Sandnes

• Fjell, Sund og Øygarden

• Radøy, Lindås og Meland

• Os og Fusa

• Ullensvang, Odda og Jondal

• Voss og Granvin

• Førde, Naustdal, Gaular og Jølster

• Selje og Eid

• Sogndal, Balestrand og Leikanger

• Volda og Hornindal

• Fræna og Eide

• Molde, Midsund og Nesset

• Ålesund, Sandøy, Skodje, Haram og Ørskog

• Stordal og Norddal

• Trondheim og Klæbu

• Hemne, del av Snillfjord (Vennastranda) og Halsa

• Hitra og del av Snillfjord (Sundan/Hemnskjela)

• Orkdal, Agdenes, Meldal og del av Snillfjord (Krokstadøra)

• Bjugn og Ørland

• Roan og Åfjord

• Verran og Steinkjer

• Namdalseid, Namsos og Fosnes

• Vikna, Nærøy, Leka og Bindal

• Narvik, Ballangen og nordøstsiden av Tysfjord

• Hamarøy og sørvestsiden av Tysfjord

• Skånland og Tjeldsund

• Tranøy, Lenvik, Berg og Torsken

• Kvalsund og Hammerfest

Dersom det er ønskelig lokalt, kan enkelte sammenslåinger iverksettes fra 1. januar 2019. Dette gjelder sammenslåinger som er basert på gjensidige vedtak, og som ikke går på tvers av dagens fylkesgrenser. Departementet er så langt ikke kjent med at noen av de aktuelle sammenslåingskommunene ønsker dette, men Kongen kan bestemme at disse sammenslåingene kan gjennomføres på et tidligere tidspunkt.

Forslagene innebærer at det samlet sett i reformen vil bli fattet vedtak om at 118 kommuner slås sammen til 46 nye kommuner. Dette vil gi 356 kommuner i Norge 1. januar 2020.

Ved innføring av formannskapslovene i 1837 var det 392 kommuner i Norge. Fram til 1930 økte antallet kommuner til 747. I 1946 ble Schei-komiteen nedsatt. Oppfølgingen av komiteens arbeid resulterte i en reduksjon av antallet kommuner fra 744 i 1957 til 454 i 1967. Siden 1967 har det vært små endringer i det totale antallet kommuner. I 2013 var det 428 kommuner. Forslaget om å redusere antall kommuner til 356 i 2020 vil gi det laveste antallet siden formannskapslovene ble innført i 1837, jf. figur 1.1.

Følgende forslag til sammenslåinger er på tvers av dagens fylkesgrenser:

• Rømskog i Østfold, Hurum og Røyken i Buskerud og Svelvik i Vestfold foreslås å bli del av nye kommuner i nytt fylke bestående av Østfold, Akershus og Buskerud .

• Hornindal i Sogn og Fjordane foreslås å bli del av ny kommune i Møre og Romsdal .

• Halsa i Møre og Romsdal og Bindal i Nordland foreslås å bli del av nye kommuner i Trøndelag.

• Tjeldsund i Nordland foreslås å bli del av ny kommune i Troms.

Departementet foreslår fylkesgrensejusteringer i disse tilfellene, slik at den nye kommunen tilhører ett fylke. Disse vedtakene må også sees i sammenheng med forslagene til sammenslåing av fylker i Prop. 84 S (2016–2017).

I etterkant av Stortingets behandling av denne proposisjonen vil fylkesmennene i samråd med departementet ved behov, jf. inndelingsloven § 25, kalle inn til felles kommunestyremøter for alle kommunene som er vedtatt slått sammen. Når kommunene har gjort de nødvendige vedtakene om navn på den nye kommunen, antall kommunestyremedlemmer mv., vil departementet starte arbeidet med å utarbeide kongelige resolusjoner for hver enkelt sammenslåing slik at rammene for sammenslåingen blir formalisert.

1.3 Videre arbeid for å styrke kommunene

Kommunereformen har resultert i mange nye kommuner som vil få et bedre grunnlag for å gi innbyggerne gode tjenester, skape en god utvikling i kommunen, og legge til rette for et styrket lokaldemokrati.

Samtidig vil det etter reformen være gjenstående utfordringer som følge av kommunestrukturen. Etter departementets syn vil det være for mange små og sårbare kommuner med utfordringer knyttet til å gi gode tjenester også etter 2020. Mange kommuner vil ha utfordringer knyttet til samfunns- og næringsutvikling, og mange vil ha uhensiktsmessige grenser. Fylkesmennenes beskrivelser av et fortsatt behov for endring i kommunestrukturen gjengis i kapittel 6.

I kapittel 7 går departementet gjennom ulike strategier for å kompensere for de utfordringer kommunestrukturen fortsatt gir. Mulige strategier som interkommunalt samarbeid, sterk statlig styring, omfattende oppgavedifferensiering, og å flytte oppgaver fra kommunen, vil ikke i tilstrekkelig grad sørge for at oppgavene løses på en god og effektiv måte. Dersom Stortinget ønsker at alle kommunene fortsatt skal ha de samme oppgavene, kunne ta på seg flere oppgaver, samt ha reell demokratisk styring over disse oppgavene, mener departementet at det er nødvendig med flere kommunesammenslåinger.

Hvordan det kan legges til rette for ytterligere sammenslåinger avhenger blant annet av hvor raskt man ønsker at endringene skal skje. I løpet av kommunereformen har det blitt gjort mange kartlegginger og analyser av status og framtidige utfordringer, både i kommunene og av fylkesmennene. Svært mange kommuner har også forhandlet fram intensjonsavtaler. Om lag 45 kommuner som har gjort vedtak om at de er positive til eller ønsker å slå seg sammen med en eller flere nabokommuner, fortsetter nå som egne kommuner fordi kommunene rundt dem ikke ønsker å slå seg sammen. Departementet skisserer i kapittel 7 også ulike måter å arbeide med kommunesammenslåinger på framover.