6 Fylkesmennenes beskrivelse av behov for større og sterkere kommuner

Fylkesmennene har i sine tilrådinger beskrevet behovet for ytterligere endringer i kommunestrukturen på lengre sikt. En del fylkesmenn har gitt konkrete anbefalinger om hvilke kommuner som bør slås sammen, andre peker på ulike muligheter, mens noen skisserer en mer overordnet retning for en framtidig kommunestruktur. Samlet sett kan fylkesmennenes anbefalinger oppsummeres til en framtidig kommunestruktur med mellom 120 og 160 kommuner.

Vestfold er det eneste fylket der fylkesmannen skriver at den nye kommunestrukturen i all hovedsak vil tilfredsstille målene med kommunereformen. Alle kommunene vil etter 1. januar 2020 ha over 20 000 innbyggere, og fylkesmannen mener at alle vil være store nok til å yte innbyggerne gode og likeverdige tjenester.

I tilrådingen fra fylkesmannen i Oslo og Akershus er det ikke beskrevet noen utfordringer på lengre sikt, da fylkesmannens tilrår at samtlige sammenslåinger skal tre i kraft i denne reformperioden. Imidlertid følges ikke tilrådingen fra fylkesmannen i Oslo og Akershus opp i sin helhet. Dermed vil det være gjenstående utfordringer også her.

I dette kapitlet går departementet nærmere inn på fellestrekk og viktige momenter fylkesmennene har drøftet når de begrunner behovet for flere kommunesammenslåinger i årene som kommer.

6.1 Kommunenes muligheter til å nå målene i reformen

Fylkesmennene tar utgangspunkt i målene for reformen når de vurderer behovet for at flere kommuner slår seg sammen til større enheter.

6.1.1 Gode og likeverdige tjenester

Flere fylkesmenn peker på at mange kommuner i dag mangler nødvendig kapasitet og kompetanse til å gi gode og likeverdige tjenester til innbyggerne. Det vises til at også kommunene selv oppgir at de ikke har tilstrekkelige sterke fagmiljøer.

Fylkesmannen i Buskerud skriver:

Buskerud har 21 kommuner hvorav 11 har under 5.000 innbyggere. Som mange av kommunene selv har pekt på, skaper dette noen utfordringer knyttet til kompetanse og kapasitet. Bare ansvaret for å overta pasientene tidligere fra sykehusene, ikke minst at alle kommuner må ha akuttplasser for psykiatri og rus, tilsier at kommuner på under 5.000 innbyggere får problemer. Det er vår erfaring at når det gjelder barnevern, barnehage, grunnskole og tilsynsoppgaver, blant annet på forurensning, gir større miljøer bedre fagkompetanse. Der det er større miljøer får en flere saker til behandling.

Fylkesmannen i Hedmark skriver:

Hedmark har mange kommuner med små og sårbare fagmiljøer. Disse kommunene vil ha særlig store utfordringer med å løse de mer spesialiserte oppgaver for eksempel tilknyttet samhandlingsreformen. Dette skyldes primært tilgangen på ressurser; økonomi, kompetanse og størrelsen på fagmiljøene. Det er kapasitet, sårbarhet, kravet til kompetanse, omstilling og evnen til innovasjon som er de største utfordringene i forhold til framtidig tjenesteproduksjon. De minste kommunene har allerede i dag kompetanseutfordringer på forvaltning og myndighetsutøvelse. Større kommuner med bredere fagmiljøer vil kunne ha bedre muligheter for å tiltrekke seg fagfolk og godt kvalifiserte medarbeidere.

Fylkesmannen i Sogn og Fjordane skriver:

Likevel vurderer vi det slik at mange av våre kommunar vil få utfordringar med å sikre innbyggjarane gode og likeverdige tenester på lengre sikt. Vi meiner at større fagmiljø vil gje større handlingsrom og betre føresetnader for å gje betre tenester til innbyggjarane og næringslivet. Det same gjeld for planleggings- og utviklingsoppgåver.

Fylkesmannen i Telemark skriver:

Fylkesmannen mener at små kommuner i Telemark er mer sårbare enn større kommuner når det gjelder kvalitet i tjenesteproduksjonen. Dette skyldes i hovedsak at kompetansen bak tjenesteproduksjonen kan variere sterkt i forbindelse med avgang og tilsetting og annet fravær. Små fagmiljøer bestående av deltidsstillinger kan også være en utfordring. Myndighetsutøvelse er også sårbart på grunn av varierende forvaltningskompetanse og mangel på større fagmiljø.

Demografiske endringer i den enkelte kommune og fylke er et viktig bakteppe for fylkesmennenes vurderinger av behovet for kommunesammenslåinger også framover. Dette gjelder både forventet befolkningsnedgang i enkelte kommuner, og at andelen eldre vil øke mens andelen i yrkesaktiv alder reduseres.

Fylkesmannen i Sogn og Fjordane skriver:

Også i Sogn og Fjordane er det stadig fleire som buset seg i tettbygde strøk, det skjer ei indre sentralisering frå bygdene til kommunesentra.

Ifølgje SSB sine prognosar får vi ei moderat folkevekst framover til 2040, om lag 8,4 prosent som framleis vil vere mellom dei lågaste i landet. Det er samstundes venta store variasjonar mellom kommunane (…). Framskrivinga av folketal syner også to dominerande tendensar: Mesteparten av veksten kjem blant dei eldste, om lag 80 prosent vil kome i aldersgruppa over 70 år. Den andre tendensen er reduksjon i aldersgruppene 10 til 19 og 20 til 29 år.

Fylkesmannen i Nord-Trøndelag skriver:

Negativ og skjev befolkningsutvikling forsterker sårbarheten. Selv om Nord-Trøndelag har hatt en svak befolkningsvekst samlet, er det områder i Namdalen, som i løpet av de siste 10-årene har hatt en sterk befolkningsnedgang. Dette gjelder alle fylkets minste kommuner. Befolkningsnedgang og endret alderssammensetning med flere eldre, gir i sin tur ekstra utfordringer med å skaffe tilstrekkelig og god kompetanse. På sikt påvirkes også kommunens inntekter.

Fylkesmannen i Hedmark skriver:

I Hedmark er 18,4 prosent av befolkningen over 67 år, mot landsgjennomsnittet på 14,9 prosent. Fylkesmannen har i reformprosessen rettet spesielt fokus på antall arbeidstakere i alderen 25–69 år per person over 80 år. Dette er et viktig tall for å vurdere behovet for arbeidskraft og kommunal skatteevne i framtida. Dette tallet omtales ofte som «forsørgelsesbyrden». To konkrete eksempler på endringene i forholdstallet i 2016 og 2040: Engerdal: 7,9 – 3,3 og Hamar: 9,6 – 6,4.

Dette gir kommunene utfordringer med hensyn til dimensjonering av tjenestetilbudet, omstilling, endring til andre typer tjenester og behov for innovasjon. Fylkesmannen ser at det er relativt store forskjeller mellom kommunene. Alle kommuner i Hedmark vil få store utfordringer fordi «forsørgelsesbyrden» øker vesentlig. Økt «forsørgelsesbyrde» sammen med lave fødselstall peker hen på behovet for strukturelle endringer for å møte disse utfordringene. Dette er en omstilling som kommer uansett på grunn av store endringer i befolkningssammensetningen framover. Både 25- og 80-åringene i 2040 er allerede født. Denne utviklingen er en av de sterkeste drivkreftene bak behovet for en kommunereform. Kommunene må være forberedt på og godt rustet for å møte det økte behovet for omsorgs- og velferdstjenester i framtida.

Flere fylkesmenn peker på at det er krevende for en del kommuner å ivareta alle sine oppgaver. Dette kan utfordre generalistkommuneprinsippet – at alle kommuner skal ha ansvar for de samme oppgavene; både store tjenesteområder som skole og helse og omsorg, og små og/eller spesialiserte tjenesteområder som barnevern og spesialundervisning.

Fylkesmannen i Nord-Trøndelag skriver:

De kommunale vedtakene innebærer at fylket fortsatt vil bestå av mange små kommuner med stor sårbarhet og små fagmiljø. Små kommuner har i dag utfordringer med å ivareta rollen som generalistkommune, og en rekke samfunnstrekk peker mot at det blir enda mer krevende i tida framover. Fylkesmannen vurderer at dette er spesielt krevende for de minste kommunene i fylket, særskilt innenfor spesialiserte oppgaver og tjenester, samt utviklingsoppgaver. Disse utfordringene er godt dokumentert av kommunene selv.

Fylkesmannen i Aust- og Vest-Agder skriver:

Hensynet til å oppnå en helhetlig og balansert kommunestruktur, som gir mulighet for å videreføre generalistkommuneprinsippet, samtidig som kommunene får nye oppgaver i framtida, tilsier at ingen små distriktskommuner bør stå alene utenfor de nye store kommunene.

Fylkesmannen i Oslo og Akershus skriver:

Flere av Akershus-kommunene, også de meste folkerike, peker på helse- og omsorgssektoren som utfordrende i framtiden med oppfølgingen av samhandlingsreformen og føringene i primærhelsetjenestemeldingen. En aldrende befolkning fører til et økende antall personer med omsorgskrevende sykdommer.

Noen trekker også fram at kommunereformen kan resultere i en mer heterogen kommunestruktur, der de små kommunene fortsetter som i dag, mens mellomstore og store kommuner slås sammen. Noen har pekt på at det kan kreve en sterkere oppfølging av de små kommunene for å sikre et likeverdig tilbud i hele landet.

Fylkesmannen i Finnmark skriver:

Kartleggingsarbeidet har avdekket klare utfordringer på viktige tjenesteområder i kommunene. Utfordringene er blant annet knyttet til små og svake fagmiljø, høy turnover, rekruttering og mangler i den styringsmessige oppfølgingen av kommunenes ansvarsområder. Dette er utfordringer som uansett må løses av kommunene med bistand fra Fylkesmannen.

For de fleste av fylkets kommuner vil det oppleves utfordrende å nå et mål om å bli en folkerik kommune i den størrelsesorden reformen legger opp til. Det er imidlertid Fylkesmannens oppgave å påpeke overfor disse kommunene at dagens kapasitet og kompetanse på flere områder allerede oppleves begrenset og på sikt kan bli for begrenset. Kapasitets- og kompetanseutfordringer vil forsterkes når kommunene tilføres nye oppgaver. Kravene til ledelse, styring og planlegging økes tilsvarende.

(…)

En framtidig utvikling mot større kommuner i landet generelt, bidrar til økte utfordringer for Finnmarks små kommuner dersom en legger til grunn økte oppgaver for kommunene. Gapet mellom store og små kommuner forventes å øke ytterligere. Dersom en skal holde fast på et prinsipp om generalistkommunen, må man søke mot større kommuneenheter for å kunne ivareta økt ansvar og flere oppgaver

Fylkesmannen i Sogn og Fjordane skriver:

Med dei kommunesamanslåingar vi no ser her i fylket blir nokre kommunar større og sterkare. Desse vil vere langt betre i stand til å oppfylle forventningane i framtida ut i frå dagens oppgåver, nye oppgåver og med ei utvikling for meir rammestyring frå staten. Mange kommunar er framleis små, og vil få problem med å oppfylle dei allsidige krava som ligg til ein generalistkommune. Vi risikerer å få større forskjellar, med auka skilnadar i tenestetilbod, utviklingskraft, økonomi og kapasitet og kompetanse til å utvikle lokalsamfunna.

Fylkesmannen i Møre og Romsdal skriver:

Ny kommunestruktur i fylket (…) vil likevel bere preg av ein ubalanse mellom kommunane når det gjeld struktur, storleik og kompetanse. Endringane inneber likevel ei betring i høve til å nå dei nasjonale måla og kriterium for god kommunestruktur. Samstundes vil det vere behov for eit vidare arbeid for å skape ei heilskapleg og meir balansert kommunestruktur i fylket på lang sikt.

6.1.2 Helhetlig og samordnet samfunnsutvikling

Kommunereformen har som mål at kommunene skal kunne sørge for en helhetlig og god samfunnsutvikling i sine kommuner. Fylkesmennene trekker fram eksempler på at kommunene i dag ikke har tilstrekkelig kapasitet og kompetanse til å løse dette godt på egen hånd, og at dette krever videre endringer i kommunestrukturen.

Fylkesmannen i Hedmark skriver:

Samfunnsutvikling handler også om å utforme og vedta gode samfunns- og arealplaner i den enkelte kommune, samt å drive målrettet nærings- og tjenesteutvikling. Det handler også om spesialiserte fagfelt innenfor miljø, natur, klima, samfunnssikkerhet og beredskap med videre. Endringer i klima forutsetter en helt annen krise- og beredskapsplanlegging enn tidligere. Bare de største kommunene klarer dette helt på egen hånd, de andre kommunene er avhengige av interkommunalt samarbeid og eventuelt kjøp av konsulentbistand for å kunne løse planleggingen på en god måte.

Fylkesmannen i Finnmark skriver:

Videre er det kommuner i Finnmark som må kjøpe alt av plankompetanse. Innenfor samfunnssikkerhetsområdet oppleves betydelige mangler i planverk i tillegg til at flere kommuner er representert med faktiske avvik i tjenesten og manglende dokumentasjon. Dette representerer dels alvorlig svikt i tjenesteytingen.

Fylkesmannen i Buskerud skriver:

Det fører også til problemstillinger knyttet til habilitet blant annet ved at få personer har mange roller. Fylkesmannen registrerer gjennom erfaring fra eget fylke at det blant annet kan være utfordrende for små kommuner å oppfylle kravene til habilitet og samtidig sikre forsvarlig behandling av større plansaker.

(…)

Drammen og Lier har avtale om plansamarbeid i området. Fylkesmannen peker på at slike avtaler blir nødvendiggjort av at kommunestrukturen ikke er hensiktsmessig. En grensejustering mellom Drammen og Lier som vil gi like god måloppnåelse innenfor samordnet og helhetlig samfunnsutvikling som en sammenslåing, vil etter fylkesmannens oppfatning svekke Lier på andre områder i betydelig grad.

Fylkesmannen i Oslo og Akershus skriver:

Dagens kommunestruktur med Oslo og 22 Akershus-kommuner gjør det krevende å håndtere den raske befolkningsveksten helhetlig. Færre kommunegrenser vil bidra til at større områder kan sees i sammenheng. Boligområder, næringsområder, infrastruktur, steds- og sentrumsutvikling, landbruk, kultur, idrett, natur og friluftsområder vil på en langt bedre måte kunne planlegges og bevares når man ikke er begrenset av dagens kommunegrenser.

Vi foreslår løsninger for framtidens kommunestruktur som bedre kan sikre at kommunene så langt som mulig utgjør funksjonelle samfunnsutviklingsområder med større grad av samsvar mellom kommunegrenser og folks hverdagsregioner, eller naturlige bo-, arbeids- og serviceområder. Innbyggerne får også større mulighet til å påvirke sine nærområder gjennom politiske valg.

6.1.3 Bærekraftige og økonomisk solide kommuner

Et av målene med reformen er å skape bærekraftige og økonomisk solide kommuner som kan håndtere uforutsette hendelser og som kan legge til rette for en mer effektiv ressursbruk innenfor begrensede økonomiske rammer. Flere fylkesmenn beskriver kommuner som har ulikheter i inntektsgrunnlag og næringssammensetning. Kraftinntekter er en viktig faktor som skiller kommunene.

Fylkesmannen i Hordaland skriver

Kommunar som har svært høge skatteinntekter knytte til kraftanlegg har både i kommunestyrevedtak og folkeavrøysting massivt avvist reformbehovet og vil stå åleine. (…) Fylkesmannen erfarer at tilsvarande «kraftkommunar» i andre deler av landet har inntatt det same standpunktet. Etter Fylkesmannen si vurdering botnar denne haldninga i at dei isolert sett gjennom kraftinntekter makter å oppretthalde økonomien i kommunen, sjølv om dei på dei alle fleste tenesteområde er så godt som heilt avhengig av interkommunalt samarbeid eller kjøp av tenester av andre kommunar eller instansar for å fungere. Det ligg ein innarbeid kultur i desse kommunane at dei ikkje er innstilte på å omfordele desse ekstraordinære skatteinntektene med nabokommunane sine gjennom kommunesamanslåingar. Etter Fylkesmannen si oppfatning bør regjeringa og Stortinget problematisere om denne typen kraftkommunar bør stå i vegen for ein ny kommunestruktur.

Fylkesmannen i Sogn og Fjordane skriver:

Luster er ein kommune som er svært knytt til utviklinga i Sogndal og Leikanger. Heile 30 prosent av dei yrkesaktive pendlar ut av kommunen, dei fleste til dei to nemnde kommunane. Luster er både ein del av og er viktig for samfunnsutviklinga i denne regionen, og deltek i mange interkommunale samarbeid. Økonomisk greier Luster seg godt med store kraftinntekter, men storleiken på inntektene er i stor grad avhengig av prisane på kraft. Dei har også ei lånegjeld som ligg over landsgjennomsnittet

Fylkesmannen i Østfold skriver:

Begge kommuner (Sarpsborg og Rakkestad) har hatt en relativt lav årlig befolkningsvekst de siste årene, og prognosene tilsier at veksten framover vil være under gjennomsnittet for fylket de nærmeste 25 år. På sikt står Rakkestad overfor vanskelige prioriteringer, som vil være lettere å håndtere i en større kommune. Begge kommuner ser at stordriftsfordelene gir et økonomisk potensiale i en sammenslått kommune.

Fylkesmannen i Nordland skriver:

Det er i enkelte regioner i fylket så store utfordringer knyttet til kommuneøkonomi at økonomisk status bør tillegges vesentlig vekt i spørsmålet om kommunesammenslåing. (…) det kan ligge forhold i dagens økonomiske situasjon som gir varige utslag i tjenestetilbudet for enkeltkommuner på lang sikt.

Fylkesmannen i Troms skriver:

Kommunene i Troms, med enkelte unntak, oppfyller ikke kommunereformens mål om bærekraftige og økonomisk robuste kommuner. Kombinasjonen av svake netto driftsresultater, høy lånegjeld og lite eller ingen «penger på bok» (disposisjonsfond) er, sett fra Fylkesmannens ståsted, svært bekymringsfull. Dette gjelder særlig mange av fylkets små kommuner som står foran en nedgang eller stagnasjon i folketallsutviklingen og sterk økning i antall eldre. Vår gjennomgang av kommunenes økonomiplaner viser at situasjonen ikke vil bedre seg i neste fireårsperiode, men snarere bli mer krevende.

6.1.4 Styrket lokaldemokrati

Et sentralt mål for reformen er å styrke lokaldemokratiet, både ved at kommunene kan få ansvar for nye oppgaver, og ved at større kommuner vil være mindre avhengig av interkommunale løsninger for å levere viktige tjenester til innbyggerne. Større kommuner som er bedre i stand til å nå nasjonale mål legger også grunnlaget for redusert statlig detaljstyring. Hensynet til lokaldemokratiet er imidlertid også noe mange kommuner peker på når de sier nei til sammenslåing, da man blant annet frykter at en sammenslåing vil gi små lokalsamfunn mindre innflytelse i en ny og større kommune. Noen kommuner trekker også fram at det blir færre politikere per innbygger, noe som kan gi større avstand mellom innbyggerne og politikerne som skal representere dem.

Fylkesmannen i Hedmark skriver:

Større avstand mellom de som bestemmer og innbyggere og brukere blir av mange trukket fram som negative faktorer ved en kommunesammenslåing. Fylkesmannen mener at færre kommuner i Hedmark ikke nødvendigvis vil svekke lokaldemokratiet, men politikerne vil utfordres på nye måter. Det er imidlertid vanskelig å rangere lokaldemokratiet etter antall innbyggere i en kommune da det er mange forhold som spiller inn. Større kommuner vil gi politikerne bedre mulighet til helhetlig samfunnsutvikling. Det kan i seg selv gjøre lokal politisk arbeid mere interessant og dermed styrke rekrutteringen til politisk arbeid.

Fylkesmannen i Telemark skriver:

Dersom samtlige seks kommuner (Fyresdal, Kviteseid, Nissedal, Seljord, Tokke og Vinje) i regionen blir slått sammen til en kommune blir innbyggertallet ca. 14 500. Den nye kommunen blir stor i areal. Det er tre kommuner i regionen som defineres som «ufrivillig små» gjennom strukturkriteriet i forslag til nytt inntektssystem. Dette hindrer ikke etablering av en Vest-Telemark kommune, men tilsier at lokaldemokratiske ordninger bør vurderes.

Fylkesmannen i Troms skriver:

Det å ta tilbake oppgaver fra interkommunale ordninger til egen drift i nye større kommuner er, slik Fylkesmannen ser det, et demokratisk framskritt, fordi det gir kommunestyret mer direkte og helhetlig styring med budsjett og tjenester. Dette er også en viktig del av demokratimålsettingen.

6.2 Fellestrekk ved fylkesmennenes tilrådinger

Det er flere felles temaer og momenter som går igjen i de ulike fylkesmennenes tilrådinger. Her trekker vi fram de viktigste.

6.2.1 Interkommunalt samarbeid

Fylkesmennene trekker fram at interkommunale samarbeid har økt over tid og at dette for mange kommuner er nødvendig for å levere tjenester til innbyggerne. Samtidig peker de på at interkommunale samarbeid kan gi noen styringsmessige og demokratiske utfordringer.

Fylkesmannen i Hordaland skriver:

Fylkesmannen vil i tilrådinga si ta utgangspunkt i det faktum at det dei siste 20–30 år over heile fylket er bygd opp eit omfattande nettverk av interkommunalt samarbeid på tvers av kommunegrensene for å løyse ressurskrevjande oppgåver.

(…)

Mange av desse kommunane grunngjev skepsisen sin til kommunereforma med at dei er usikre på den påverknaden dei vil få gjennom samanslåing med større kommunar og med tap av demokratisk kontroll. Etter Fylkesmannen si vurdering er kommunestyret sin påverknad i stor grad alt tapt ved omfattande interkommunale ordningar.

Fylkesmannen i Buskerud skriver:

Det er svært mange samarbeidsordninger mellom kommunene i Buskerud. Dette kan oppfattes som en bekreftelse på at den enkelte kommune er for liten til å håndtere tjenestespekteret fullt ut på en god måte og at man har vært nødt til å bygge opp et sett av ordninger utenpå det ordinære styringssystemet. Det innebærer ekstra administrasjon, større kostnader og at politikerne kommer på armlengdes avstand slik at det blir et demokratisk underskudd.

Fylkesmannen i Finnmark skriver:

Utfordringer knyttet til kompetanse, kapasitet og mer effektiv styring sees ofte løst ved inngåelse av interkommunale samarbeid. Alle kommunene i Finnmark har mer eller mindre utstrakt bruk av interkommunale løsninger.

Flere av fylkets kommuner anfører mer interkommunalt samarbeid/selskaper som en løsning for å styrke tjenesteytingen og derav sikre kompetanse og kapasitet.

Interkommunale samarbeid kan være formålstjenlige og effektive måter å organisere og sikre bedre tjenester på. Imidlertid er det et spørsmål om ytterligere omfang av IKS kan virke utfordrende på kommunestyrenes helhetlige styringsrolle. Når beslutninger vedrørende kommunale tjenester fattes utenfor kommunestyret, kan det virke krevende å se en helhetlig oversikt over kommunens samlede tjenesteproduksjon. I tillegg kan dette representere en demokratisk utfordring.

Ytterligere framvekst av interkommunale selskap kan redusere muligheten for den folkevalgte styring og kontroll og anbefales ikke som godt nok eller et fullgodt tiltak for å styrke tjenesteytingen. Ofte er det de kommuner som allerede opplever utfordringer knyttet til tjenesteproduksjon som tyr til interkommunale løsninger. Likeledes kan det være disse kommunene som har minst kapasitet til å følge dette opp med tanke på styring og organisering.

Det vil også være nødvendig å vurdere erfaringene i fylket med interkommunalt samarbeid. Her kan vi se eksempler hvor en gjennom slikt forsøk på samarbeid har slitt, eksempelvis innenfor renovasjon, revisjon, forsøk på plankontor, etablering av felles økonomi-/ personalforvaltning, IKT med videre.

Fylkesmannen i Hedmark skriver:

Skal alle kommuner fortsette som egne kommuner, er det fylkesmannens oppfatning at de interkommunale samarbeidene må blir enda mer formelle, forpliktende og mer langsiktige enn i dag. Fylkesmannen mener også at kommuner må ha kapasitet og ressurser til å drive utviklingsarbeid på flere fagfelt hvis de skal fortsette som selvstendige, solide og gode kommuner i framtiden. Jo mer altomfattende det interkommunale samarbeidet blir, jo mer aktualiseres sammenslåing av kommuner.

Ved kommunesammenslåinger vil det være mulig å dele på oppgaver og bygge sterkere fagmiljøer i ulike deler av den nye kommunen. Kommuneloven gir adgang til å opprette politisk valgte kommunedelsutvalg for å styrke bredden i folkevalgt styring. Større kommuner vil heller ikke utelukke behovet for interkommunalt samarbeid, men omfanget vil bli mindre.

Fylkesmannen i Rogaland skriver:

Legevaktsamarbeidet i Ryfylke er kostbart og er gjenstand for diskusjon. Det er gjennomgåande utfordringar knyta til det å få etablert nødvendig samarbeid m.a. om legevakt og rehabilitering i regionen. Fleire kommunar har utfordringar når det gjeld kompetanse og rekruttering innan sosialteneste, barnevern, helse og omsorg. Dette heng oftast saman med økonomi, men det er også påverka av leiinga i kommunen si organisering og struktur. Det er gjennomgåande at interkommunalt samarbeid «tvinger seg fram», heller enn at dette er eit ønskje og etablert gjennom langsiktige planar.

Fylkesmannen i Troms skriver:

Etter Fylkesmannens vurdering er det interkommunale samarbeidet i Troms av helt vesentlig betydning for å gi innbyggerne i fylket et forsvarlig tjenestetilbud.

6.2.2 Samarbeidene synliggjør mulighetene for større kommuner

Flere av fylkesmennene trekker fram at de interkommunale samarbeidene har dannet grunnlaget for de sammenslåingene de foreslår. Det er ikke fylkesmennene selv som har kommet fram til de aktuelle sammenslåingsalternativene, men kommunene selv i form av hvilke kommuner de i hovedsak velger å samarbeide med.

Fylkesmannen i Sør-Trøndelag skriver:

Kommunekartet som kommunene har tegnet og som Fylkesmannen har knytta sine faglige anbefalinger til, viser seg for en stor del å være i samsvar med det geografiske samarbeidsmønsteret på tjenesteområdet som kommunene selv har skapt gjennom interkommunalt samarbeid.

Fylkesmannen i Aust- og Vest-Agder skriver:

Fylkesmannen legger derfor til grunn at størrelsen på det interkommunale samarbeidet som er vokst fram, er en klar indikator på hvor store nye kommuner må være for at de skal kunne erstatte interkommunalt samarbeid, uten å svekke tjenestekvaliteten eller effektiviteten i produksjonen i vid forstand.

Fylkesmannen i Nord-Trøndelag skriver:

Denne regioninndelingen har i store trekk vært utgangspunkt for kommunenes arbeid med fellesutredninger og intensjonsavtaler. Fylkesmannen mener derfor at det har vært, og er utviklingstrekk i samhandlingen mellom kommunene i fylket, som på lengre sikt kan gi følgende kommunestruktur (…).

Fylkesmannen i Hordaland skriver:

For dei åtte nordhordlandskommunane, inkludert Gulen i Sogn og Fjordane, dreier det seg om til dømes om lag 25 ulike samarbeidstiltak, interkommunale selskap, bilaterale avtalar m.m over kommunegrensene. For dei øvrige regionane i fylket fins det tilsvarande samarbeidsavtaler m.m. av ulikt omfang. Fylkesmannen legg til grunn at den geografiske avgrensinga for desse samarbeidsarenaene i hovudsak også i realiteten er ein god indikator på ein naturleg framtidig kommunestruktur. Fylkesmannen legg dette resonnementet til grunn for den faglege tilråding om kommunestrukturen både på kort og på lengre sikt. Fylkesmannen legg til grunn at både tenestekvalitet og -kvantitet vert oppretthalden i desse etablerte strukturane og bidreg med effektiv administrativ ressursbruk, samstundes som vedtak, budsjett og strategiar vert tilbakeført til kommunestyret si demokratisk styring.

6.2.3 Sterke kommuner i hele landet

Fylkesmennenes tilrådinger bærer preg av at fylkesmennene er opptatt av utviklingen i egne fylker og at deres fylke skal bli slagkraftige regionalt og nasjonalt. Fylkesmennene argumenterer for at sammenslåinger bidrar til å gjøre kommunene sterkere slik at de kan tiltrekke seg innbyggere, skape og beholde arbeidsplasser og arbeidskraft, og gi en god utvikling i alle deler av fylket.

Fylkesmannen i Sogn og Fjordane skriver:

Den nye regionale planstrategien for Sogn og Fjordane peikar også på at regionforstørring og sterkare senter er naudsynt for å demme opp for utflytting og skape større attraktivitet for tilflytting. Ei utvikling mot større regionkommunar på sikt, vil støtte opp om dette målet.

Fylkesmannen i Telemark skriver:

Fylkesmannen anser Grenland for å være et tyngdepunkt. Ikke bare i Telemark, men også i en mulig ny regional organisering i Norge der et samlet Grenland kan framstå som en viktig aktør. Potensialet for vekst og utvikling av regionen vurderes som større i et samlet, enn i et fragmentert Grenland. I kommunene sin utredning trer Skien, Porsgrunn og Bamble fram som ett tettsted.

Fylkesmannen i Oppland skriver:

Fylkesmannen ønsker sterke generalistkommuner i Oppland som leverer gode tjenester til innbyggerne, er aktive samfunnsutviklere og samtidig er rustet til å ta et enda større ansvar og få enda flere oppgaver i framtida.

(…)

Fylkesmannen mener at større og sterkere fagmiljøer i kommunene vil ha større handlingsrom og bedre forutsetninger for å videreutvikle tjenester til det beste for innbyggere og næringsliv. Også for å styrke samfunnsutviklingen innenfor områder som næringsutvikling, miljøforvaltning, beredskap og planlegging vil større kommuner være en fordel.

Fylkesmannen i Aust- og Vest-Agder skriver:

Agder har også viktige regionale utfordringer, jf. den felles regionplanen Agder 2020. Landsdelen sliter med dårlige indikatorer for likestilling, utdanning og levekår i vid forstand. Mye av utviklingen skjer i den såkalte «Agderbyen» langs kysten mellom Mandal og Arendal, og det er en stående utfordring å ivareta både indre bygder og områdene lengst øst og lengst vest. Fylkesmannen ser etablering av nye sterke kommuner som kan bli utviklingsmotorer i alle deler av Agder, som et viktig politisk tiltak for å møte disse utfordringene.

6.2.4 Behov for videre arbeid

Flere fylkesmenn trekker fram at reformprosessen har gitt fylkesmennene en dypere innsikt i kommunenes styrker og svakheter. Fylkesmenn peker også på at prosessene har ført til mer dialog og samarbeid mellom kommunene. Samtidig mener enkelte fylkesmenn at samtalene bare så vidt har kommet i gang, og at det derfor er behov for å la prosessene fortsette.

Fylkesmannen i Møre og Romsdal skriver:

Tilrådinga er også basert på Fylkesmannen sin lokale kunnskap om kommunane i fylket. Fylkesmannen har elles hatt tett og god dialog med kommunane undervegs i arbeidet med kommunereforma – og har såleis fått enda betre innsikt i kommunane sine utfordringar.

Fylkesmannen i Finnmark skriver:

Fylkesmannen anbefaler derfor at reformprosessen videreføres, tilføres ressurser og virkemidler tilsvarende de som gjelder nå, slik at gode påbegynte naboprosesser ikke stanser opp her, men finner gode argumenter for å gjenopptas, fortsette og om mulig resultere i nye kommuner.

Fylkesmannen i Nordland skriver:

For resterende kommuner anbefaler Fylkesmannen at det arbeides videre med en reformprosess. De største kommunene vil kunne klare seg alene, men de fleste har etter Fylkesmannens vurdering behov for å inngå i en større enhet for at kommunereformens målsettinger kan nås.

Alt i alt dokumenterer fylkesmennenes rapporter at mange av landets kommuner har og vil få utfordringer med å ivareta det omfattende ansvaret som kommunene har i dag. Kommuner som ikke slår seg sammen vil søke å løse mange av utfordringene ved å samarbeide mer, slik at omfanget av interkommunalt samarbeid vil øke ytterligere.