8 Betalingssystemet og annen finansiell infrastruktur

8.1 Overvåkning og tilsyn

8.1.1 Gjeldende rett

Norges Bank har oppgaver i betalingssystemet i henhold til sentralbankloven og betalingssystemloven. Betalingssystemet omfatter alle måter, ordninger og innretninger som kan benyttes til å utføre eller formidle betalinger, både med kontanter og kontopenger og andre betalingsmidler. Sentrale komponenter i betalingssystemet er kunderettede betalingstjenester og interbanksystemer.

Etter sentralbankloven § 1 første ledd tredje punktum skal Norges Bank «[…] utstede pengesedler og mynter, fremme et effektivt betalingssystem innenlands og overfor utlandet og overvåke penge-, kreditt- og valutamarkedene. […]». Ut over dette er det ikke bestemmelser i sentralbankloven som direkte omhandler bankens oppgaver med betalingssystemet. Bankens oppgaver med betalingssystemet henger likevel nært sammen med sentralbankloven §§ 19 og 20 om Norges Banks innskudd fra og kreditt til banker og §§ 13 og 14 om sedler og mynter.

I lovproposisjonen til sentralbankloven 1985 uttalte departementet at opplistingen av bankens oppgaver i § 1 ikke var ment å være uttømmende. Departementet viste til at betalingsteknologien utviklet seg raskt og at generalklausulen i sentralbankloven § 1 om at banken kan sette i verk tiltak som er vanlige eller naturlige for en sentralbank, kunne få en selvstendig betydning innen betalingsformidlingen. Sentralbankloven § 1 er dermed antatt å gi grunnlag både for Norges Banks oppgaver med å overvåke utviklingen i betalingssystemet og andre systemer innenfor finansiell infrastruktur, og for oppgaven med å drifte det sentrale oppgjørssystemet, Norges Banks oppgjørssystem (NBO). Norges Bank fører tilsyn med og er konsesjonsmyndighet for interbanksystemene etter betalingssystemloven.

Norges Bank følger opp sine oppgaver etter sentralbankloven § 1 blant annet ved å sørge for sikkert, raskt og kostnadseffektivt oppgjør av betalinger i det sentrale oppgjørssystemet NBO og sørge for at norske sedler og mynter fungerer effektivt som betalingsmiddel. Videre overvåker banken betalingssystemet og annen finansiell infrastruktur, herunder vurderer dem opp mot internasjonalt anerkjente prinsipper, og oppfordrer til endringer som kan gjøre betalingssystemet og annen finansiell infrastruktur mer robust og effektiv.

Foretak med konto i Norges Bank kan delta i det sentrale oppgjørssystemet, mens andre foretak må gjøre opp sine betalinger gjennom et foretak med konto i sentralbanken. I dag er hovedregelen at bare banker har konto i Norges Bank. I tillegg er det gitt adgang for tre sentrale motparter med virksomhet i Norge. Bankenes sikringsfond har dessuten en beredskapskonto.

Se nærmere NOU 2017: 13 kapittel 12 og 23.2.1.

8.1.2 Sentralbanklovutvalgets vurderinger

Utvalget legger til grunn at Norges Banks overordnede ansvar for betalingssystemet fortsatt bør være en del av bankens formål, jf. utvalgets lovutkast § 1-2. Norges Banks oppgaver i betalingssystemet er videre tatt med i lovutkastets § 1-3 om bankens virksomhet. I tillegg mener utvalget at Norges Banks ulike oppgaver og ansvar i betalingssystemet og annen finansiell infrastruktur bør gjøres tydeligere i ny sentralbanklov, jf. utkast til § 3-3.

Utvalget mener det er viktig å ha god beredskap for å kunne opprettholde stabilitet i avregnings- og oppgjørssystemene også ved ulike typer forstyrrelser. Norges Bank har ansvaret for at det sentrale oppgjørssystemet virker godt selv om driftsoppgaven utføres av andre. Norges Bank må derfor ha kompetanse til å følge opp sine tjenesteleverandører, utføre risikoanalyser og sette i verk tiltak for å redusere risikoen. Norges Bank må som et ledd i beredskapen bidra til at alternative betalingsløsninger kan være tilgjengelige dersom de elektroniske systemene svikter.

Utvalget peker på at utviklingen av ny teknologi i årene som kommer kan gi andre løsninger for avregning og oppgjør enn de vi har i dag. Ny teknologi gjør det mulig at oppgjørene mellom banker skjer desentralisert i et lukket system kontrollert av sentralbanken og ikke i det sentrale oppgjørssystemet NBO. Sentralbankloven bør utformes slik at den ikke hindrer at sentralbanken kan ta i bruk ny teknologi. Utvalget har lagt til grunn at deltakelse i et eventuelt desentralisert avregnings- og oppgjørssystem som Norges Bank står ansvarlig for, skal være forbeholdt banker og andre foretak med konto i Norges Bank, jf. utkast til § 3-3 første ledd.

Utvalget har videre lagt vekt på at en ny bestemmelse om bankens ansvar for overvåking av betalingssystemet harmonerer med de oppgavene banken er gitt i medhold av betalingssystemloven. Videre skal loven ta hensyn til at Norges Bank fortsatt vil dele ansvaret på disse områdene med Finanstilsynet og andre myndighetsorganer på tilsvarende måte som i dag.

Utvalget mener en egen bestemmelse om Norges Banks oppgave med å overvåke betalingssystemet vil bidra til å presisere og styrke bankens rettsgrunnlag på dette området, jf. utkast til § 3-3 annet ledd: «Banken skal overvåke betalingssystemet og annen finansiell infrastruktur og herunder bidra til beredskapsløsninger». Utvalget foreslår dessuten en forskriftshjemmel for Norges Bank til gjennomføringen av § 3-3 i bestemmelsens tredje ledd.

Utvalget mener at etter gjeldende sentralbanklov har Norges Bank hatt begrenset med virkemidler til å følge opp mangler som avdekkes i betalingssystemet. I praksis har bankens ansvar i hovedsak vært et rådgivningsansvar. Etter utvalgets vurderinger er det behov for å styrke Norges Banks mulighet til å følge opp svikt i det elektroniske betalingssystemet og særlig muligheten til å utforme beredskapsløsninger for tilfeller der den elektroniske infrastrukturen svikter i mer enn noen timer. Utvalget legger til grunn at eksisterende beredskapsløsning med bruk av sedler og mynt fortsatt vil være beredskapsløsningen fremover, inntil andre alternativer er etablert.

Utvalget peker på at finansforetaksloven § 16-4 i sin nåværende form ikke gir hjemmel for myndighetene til å kreve at bankene distribuerer kontanter til publikum som del av en beredskapsløsning ved bortfall av den elektroniske infrastrukturen. Den gir heller ikke hjemmel for myndighetene til å kreve at bankene opprettholder et tilstrekkelig antall fysiske distribusjonspunkter til at bruk av kontanter faktisk vil kunne være et effektivt virkemiddel i en beredskapssituasjon.

Etter utvalgets vurdering er det behov for å sikre myndighetene hjemmelsgrunnlag for å kunne opprettholde sedler og mynt som en effektiv beredskapsløsning så lenge det ikke finnes tilstrekkelig sikre alternative elektroniske beredskapsløsninger. Adgangen til å pålegge foretakene plikt til kontantdistribusjon i en beredskapssituasjon kan tenkes lagt til Norges Bank eller Finanstilsynet. Det er viktig å etablere en regel som bevarer en klar fordeling av oppgaver mellom Finanstilsynet og Norges Bank. Utvalgets utkast til § 3-3 annet ledd i forslag til ny sentralbanklov understreker Norges Banks ansvar for å bidra til beredskapsløsninger. Kombinert med forskriftshjemmelen i den foreslåtte § 3-3 tredje ledd, vil denne bestemmelsen kunne gi Norges Bank grunnlag til å pålegge bankene kontantdistribusjon i en beredskapssituasjon. Et slikt pålegg må utarbeides i samråd med Finanstilsynet som har ansvar for den løpende oppfølgingen av institusjonene.

Se nærmere om utvalgets vurderinger i NOU 2017: 13 kapittel 23.2.2.

8.1.3 Høringsinstansenes syn

Norges Banks hovedstyre støtter utvalgets forslag om å lovfeste bankens ansvar som oppgjørsbank på øverste nivå, jf. utkast til § 3-3 første ledd. Hovedstyret støtter også at overvåkingsansvaret for betalingssystemet og den finansielle infrastrukturen fremgår uttrykkelig av lovteksten, jf. utkast til § 3-3 annet ledd. Hovedstyret anser dette som i hovedsak en videreføring av gjeldende rett og praksis.

Det pekes videre på at Norges Banks ansvar for å overvåke betalingssystemet etter sentralbankloven må ses i sammenheng med ansvaret etter betalingssystemloven og den ansvarsdelingen som betalingssystemloven legger opp til mellom Norges Bank og Finanstilsynet, og hovedstyret uttaler i den forbindelse at:

«Ved siden av ansvaret for å overvåke betalingssystemet har Norges Bank i tillegg tilsynsansvar for interbanksystemene etter betalingssystemloven. I de kunderettede systemene er Finanstilsynet tilsynsmyndighet (også for sikkerhet), mens Norges Bank har overvåkingsansvar. Finansdepartementet har forskriftsmyndighet etter betalingssystemloven. Norges Bank har ellers ansvaret for å stille kontanter til rådighet som del av det samlede betalingssystemet.

Skillet mellom overvåking og tilsyn kan være flytende. I sin overvåking av betalingssystemet følger Norges Bank prinsipper og retningslinjer utarbeidet av Committee on Payments and Market Infrastructures (CPMI). Overvåkningen Norges Bank utfører i dag innebærer ikke at det fattes vedtak som er bindende for enkeltaktører.»

Til utvalgets synspunkter om at det er behov for å tydeliggjøre bankens ansvar og oppgaver, særlig når det gjelder beredskap i kontantdistribusjon for tilfeller av svikt i de elektroniske systemene, viser hovedstyret til at Norges Bank og Finanstilsynet i fellesskap utarbeidet høringsnotat med utkast til en ny forskriftsbestemmelse i finansforetaksforskriften om bankenes beredskap for kontantdistribusjon. Norges Bank og Finanstilsynet la i denne forbindelse til grunn at finansforetaksloven § 16-4 annet ledd er et forsvarlig hjemmelsgrunnlag også for beredskapssituasjoner.

Norges Banks hovedstyre mener at det vil være mest hensiktsmessig at forskriftsansvaret fortsatt ligger i departementet og at ansvaret for tilsynet med enkeltinstitusjoner, som i dag, bør ligge i Finanstilsynet. Forslag til forskrifter bør, også som i dag, utarbeides i et samarbeid mellom Finanstilsynet og Norges Bank. Hovedstyret mener at dette vil gi den klareste ansvarsfordelingen. Et delt reguleringsansvar mellom Norges Bank og departementet, og forskrifter som følger dels av finansforetaksloven og dels av sentralbankloven, og som skal følges opp tilsynsmessig dels av Finanstilsynet og dels av Norges Bank, vil kunne skape uklarheter. Hovedstyret uttaler videre at grensen mellom løsninger for normalsituasjoner og beredskap vil kunne være flytende, og hovedstyret mener at en beredskapsløsning bør ta utgangspunkt i den ordning som gjelder i normalsituasjonene.

Hovedstyret uttaler videre at det er mest hensiktsmessig at forskrifter som gjelder bankens oppgaver etter betalingssystemloven reguleres gjennom betalingssystemloven. Dersom banken skal gi forskrifter etter utkastet til ny sentralbanklov § 3-3 tredje ledd på områder som dekkes av betalingssystemloven, kan det oppstå uklarheter. Også på betalingssystemlovens område bør forskrifter forberedes av Finanstilsynet og Norges Bank i fellesskap.

Hovedstyret mener at det vil være behov for en forskriftshjemmel til § 3-3 første ledd, for eksempel for bestemmelser om beredskapskonto i Norges Bank for banker som bruker en annen bank som oppgjørsbank, eller for bestemmelser som ikke hører hjemme i kontoholdsavtalene etter utkast til § 3-1 første ledd, jf. annet ledd. Hovedstyret foreslår at § 3-3 tredje ledd kan utformes slik: «(3) Banken kan gi forskrifter til gjennomføringen av første ledd.»

Finans Norge mener at en vurdering av beredskap ikke bør begrenses til kontantforsyning, men omfatte betalingsformidling generelt. Det vises til at det kontinuerlig arbeides med elektroniske beredskapsløsninger, og at det har skjedd en vesentlig utvikling i de senere år. Med hensyn til kontanters beredskapsrolle, legger Finans Norge til grunn at formålet er en beredskapsløsning for gjennomføring av fysisk handel og ikke for regningsbetaling, lønns- og trygdeutbetalinger og innbetalinger til det offentlige (skatt mv). For slike betalinger er kontantbruk uegnet, blant annet som følge av fysiske avstander og beløpenes størrelse. I en ekstraordinær situasjon vil således ikke kontanter kunne erstatte banknæringens elektroniske transaksjonsprosessering.

Finanstilsynet uttaler om utvalgets foreslåtte forskriftshjemmel i utkast til § 3-3 tredje ledd at:

«Etter Finanstilsynets vurdering synes forskriftshjemmelen å innebære en vesentlig utvidelse av bankens mandat, som kan skape uklare ansvarsforhold mellom Norges Bank og Finanstilsynet/Finansdepartementet. Loven bør klarlegge Norges Banks rolle i betalingssystemet, herunder bankens plikt til å bidra til beredskapsløsninger. Dersom Norges Bank anser at det er svakheter i bankenes beredskapsløsninger som må rettes gjennom pålegg til den enkelte bank eller forskriftskrav, bør dette håndteres som i dag, gjennom anmodning til Finanstilsynet og eventuelt Finansdepartementet.»

8.1.4 Departementets vurderinger

Departementet slutter seg til utvalgets forslag om å tydeliggjøre Norges Banks ansvar for betalingssystemet og annen finansiell infrastruktur i lovforslaget § 3-3. I tillegg slutter departementet seg til at bankens overordnede ansvar for betalingssystemet fortsatt bør være en del av bankens formål, jf. forslag til § 1-2, samt at bankens oppgaver i betalingssystemet skal omtales i § 1-3 om sentralbankvirksomheten.

Departementet foreslår at gjeldende rett og praksis videreføres når det gjelder Norges Banks ansvar for å legge til rette for et stabilt og effektivt system for betaling og oppgjør mellom foretak med konto i Norges Bank. Det vises her til bankens oppgave med å drifte det sentrale oppgjørssystemet, Norges Banks oppgjørssystem (NBO).

Også når det gjelder Norges Banks ansvar for å overvåke betalingssystemet og annen finansiell infrastruktur, foreslår departementet en videreføring av dagens praksis i § 3-3 annet ledd. Dagens praksis fremgår blant annet i bankens årlige publikasjoner om «Finansiell infrastruktur». Norges Banks ansvar gjelder betalingssystemet som helhet og omfatter alle systemer for transaksjoner, avregning og oppgjør, inkludert de kunderettede systemene som Finanstilsynet fører tilsyn med. Det presiseres i lovforslaget § 3-3 annet ledd at overvåkingsansvaret også omfatter en plikt for Norges Bank til å bidra til beredskapsløsninger for betalingssystemet. Norges Banks hovedstyre har i sin høringsuttalelse påpekt at banken på dette området gir råd og anbefalinger til departementet når banken mener det er behov for tiltak og banken ikke selv råder over virkemidlene.

Sentralbanklovutvalget uttalte at det var behov for å tydeliggjøre Norges Banks ansvar og oppgaver, særlig når det gjaldt beredskap i kontantdistribusjon for tilfeller av svikt i de elektroniske systemene. Utvalget mente at finansforetaksloven § 16-4 ikke ga tilstrekkelig hjemmel for myndighetene til å kreve at bankene distribuerer kontanter til publikum som del av en beredskapsløsning ved bortfall av den elektroniske infrastrukturen, og foreslo at Norges Bank med hjemmel i utvalgets lovutkast § 3-3 annet ledd, jf. § 3-3 tredje ledd, skulle kunne pålegge bankene en kontantdistribusjon i en beredskapssituasjon. Norges Bank og Finanstilsynet utarbeidet i felleskap et høringsnotat med tittelen «Beredskapsansvar for kontanter» med utkast til en ny forskriftsbestemmelse om kontantberedskap med hjemmel i finansforetaksloven § 16-4, som ble sendt på høring av departementet 31. januar 2017 med høringsfrist 2. mai 2017.

Det fremgår av høringsnotatet kapittel 5 at:

«Bankene har i samsvar med finansforetaksloven § 16-4 plikt til å gjøre kontanter tilgjengelig for sine kunder. Finansdepartementet er i bestemmelsens annet ledd gitt hjemmel til i forskrift å fastsette «bankers plikt til å ta imot og til å gjøre kontanter tilgjengelig for kundene».

Ut fra ordlyden og forarbeidene til bestemmelsen, er plikten til å betjene kundene med kontanter ikke begrenset til en normalsituasjon. Det vises til departementets uttalelser i jf. prop. 125 L (2013–2014) kapittel 7 om at: «rekkevidden av plikten etter første ledd kan avklares i forskrift dersom det viser seg at det er behov for dette».

Bankenes plikt til å motta kontanter og gjøre innskudd tilgjengelig i form av kontanter for kundene er motstykket til den enerett banker har til å motta innskudd fra en ubestemt krets av innskytere, jf. finansforetaksloven § 2-2 første ledd. Eneretten tilsier at plikten til å tilby kontanter også gjelder i situasjoner som kan betegnes som ekstraordinære- eller krisesituasjoner. Banken må, på samme måte som på andre områder de opererer, ta høyde for uventede hendelser, både når det gjelder kundeadferd og drift.»

Deretter uttales under kapittel 6 i høringsnotatet at:

«Ettersom rekkevidden av bankenes plikter etter loven kan oppfattes som uklar, anser Finanstilsynet og Norges Bank at det i forskrift er behov for å presisere bankenes plikt til å sikre beredskap for kontantdistribusjon.»

På bakgrunn av høringen, tilføyde departementet en bestemmelse i finansforetaksforskriften § 16-7 om «Løsninger for å møte økt etterspørsel etter kontanter». Bankene har etter finansforetaksloven § 16-4 plikt til å motta kontanter og gjøre innskudd tilgjengelig for kundene i form av kontanter, i samsvar med kundenes forventninger og behov. Finansforetaksforskriften § 16-7 presiserer kontantplikten i finansforetaksloven ved å fastsette krav om bankenes kontantløsninger. Bankene skal ha løsninger for å kunne møte økt etterspørsel etter kontanter som følge av svikt i de elektroniske betalingssystemene. Løsningene skal tilpasses dokumenterte vurderinger av risiko for økt etterspørsel etter kontanter ved svikt i tilgangen til de elektroniske betalingssystemene, og beskrives i en plan som følges opp av Finanstilsynet i den ordinære oppfølgingen av bankene. Finanstilsynet kan om nødvendig gi pålegg om endringer i løsningene. Bankene kan ta hensyn til risikoreduserende virkninger av elektroniske beredskapsløsninger i dimensjoneringen av kontantløsningene. Bestemmelsen trådte i kraft 17. april 2018, og bankene ble gitt frist til 1. januar 2019 for å få på plass nødvendige løsninger og planer.

Departementet slutter seg til vurderingen i høringsuttalelsen til Norges Banks hovedstyre om at man oppnår klarest ansvarsdeling dersom forskriftsansvaret her fortsatt blir liggende i departementet. Forslag til forskrifter bør, også som i dag, utarbeides i et samarbeid mellom Finanstilsynet og Norges Bank.

Departementet er enig med Norges Banks hovedstyre i at Norges Banks ansvar for å overvåke betalingssystemet etter sentralbankloven må ses i sammenheng med ansvaret etter betalingssystemloven og den ansvarsdelingen som betalingssystemloven legger opp til mellom Norges Bank og Finanstilsynet. Departementet er videre enig i at det er mest hensiktsmessig at forskrifter som gjelder bankens oppgaver etter betalingssystemloven, reguleres gjennom betalingssystemloven, og ikke gjennom sentralbankloven. Også på betalingssystemlovens område bør forskrifter forberedes av Finanstilsynet og Norges Bank i fellesskap.

Som Finanstilsynet påpeker i sin høringsuttalelse, bør Norges Bank fortsatt, dersom banken anser at det er svakheter i bankenes beredskapsløsninger som må rettes gjennom pålegg til den enkelte bank eller gjennom forskriftskrav, ta opp dette med Finanstilsynet og eventuelt Finansdepartementet.

Etter dette foreslår departementet en forskriftshjemmel i § 3-3 tredje ledd i tråd med forslaget fra Norges Banks hovedstyre, om at Norges Bank kan gi forskrifter til gjennomføring av § 3-3 første ledd. En slik hjemmel kan blant annet benyttes for å fastsette bestemmelser om beredskapskonto i Norges Bank for banker som bruker en annen bank som oppgjørsbank, eller for bestemmelser som ikke hører hjemme i bankens vilkår for kontohold i Norges Bank. Videre kan det gi muligheter til å tilpasse reglene i det sentrale oppgjørssystemet til bruk av ny teknologi.

8.2 Enerett til utstedelse av sedler og mynter. Sedler og mynter som tvungent betalingsmiddel

8.2.1 Gjeldende rett

Det følger av sentralbankloven § 4 første ledd at: «Den norske pengeenheten er en krone. Kronen deles i hundre øre». Sentralbankloven § 1 pålegger Norges Bank å utstede pengesedler og mynter, mens § 13 første ledd lovfester at Norges Bank har eneretten til å utstede norske pengesedler og mynter. Videre følger det av § 13 annet og tredje ledd at banken treffer bestemmelse om sedlene og myntenes pålydende og utforming, samt kan bestemme at andre kan produsere pengesedler og mynter etter avtale med banken. Bankens enerett til å utstede sedler og mynter er knyttet til deres rettslige egenskaper som tvungent betalingsmiddel i Norge, jf. sentralbankloven § 14. Kjernen i begrepet tvungent betalingsmiddel er at kreditor og debitor i et gjeldsforhold har en gjensidig plikt til å akseptere sedler og mynter som oppgjør for en fordring, dersom det ikke er inngått avtale om annen oppgjørsmåte.

Sentralbankloven § 14 første ledd annet punktum gir bestemmelser om maksimalt antall mynter i hver betaling, mens bestemmelsens annet ledd fastsetter at ingen kan pålegges å ta imot sterkt skadde sedler og mynter som betaling. Annet ledd fastsetter videre at Norges Bank bestemmer reglene for erstatning for «bortkomne, brente eller skadde sedler og mynter». Norges Bank har gitt forskrift om erstatning for slike sedler og mynter, og har offentliggjort nærmere retningslinjer om hvordan erstatningsbestemmelsen praktiseres på sine nettsider. Tredje ledd fastsetter at såkalte gullklausuler ikke er bindende. Det innebærer at sedler og mynter er tvungent betalingsmiddel også der det er avtalt oppgjør av en pengeforpliktelse i gullverdi. Bestemmelsen er historisk begrunnet.

Sentralbanklovens bestemmelser om sedler og mynter suppleres av annet regelverk. Se blant annet finansforetaksloven § 16-4 som skal sikre kontohavere tilgang til sedler og mynter hos bankene og finansavtaleloven § 38 som gir særbestemmelser om pengeoppgjør i og utenfor forbrukerforhold. Også hvitvaskingsloven har bestemmelser om sedler og mynter for å forhindre hvitvasking og annen økonomisk kriminalitet.

Se nærmere NOU 2017: 13 kapittel 23.3.1.

8.2.2 Sentralbanklovutvalgets vurderinger

Utvalget foreslår å videreføre bestemmelsene om at Norges Bank har enerett til å utstede pengesedler og mynter, og at pengesedler og mynter er tvungent betalingsmiddel.

Til det første peker utvalget på at eneretten til å utstede sedler og mynter er en kjerneoppgave for alle sentralbanker. Omfanget av Norges Banks plikt til kontantforsyning bestemmes i all hovedsak av etterspørselen etter kontanter blant publikum. For publikum er kontanter fordringer på Norges Bank, mens bankinnskudd er fordringer på private banker. Tilliten til kontopenger vil blant annet avhenge av tilliten til bankene. Utvalget peker på at tilgang til kontanter som sentralbanken utsteder og garanterer for, kan være viktige som beredskap i betalingsformidlingen i økonomiske krisesituasjoner, ved bankstreik eller i andre situasjoner hvor tilliten til kontopenger kan svikte. På denne bakgrunn foreslås en videreføring av sentralbankloven § 13. Utvalget foreslår i ny § 3-4 første ledd en videreføring av Norges Banks enerett til å utstede pengesedler og mynter, samt bankens rett til bestemme sedlenes og myntenes pålydende og utforming. I annet ledd foreslås en videreføring av dagens bestemmelse om at banken kan beslutte at andre produserer pengesedler og mynter for banken.

Tvungent betalingsmiddel gir en forutsigbar og rettslig sikker måte å foreta frigjørende oppgjør der annet ikke er avtalt. Om sedler og mynter som tvungent betalingsmiddel, uttaler utvalget at det ikke ser gode alternativer. Utvalget stiller spørsmål om en bestemmelse om tvungent betalingsmiddel burde utformes teknologinøytralt, og peker blant annet på at sedler og mynter er dyrere å håndtere for banker og andre bedrifter enn elektroniske betalingsmidler. Bruk av sedler til betalinger og verdioppbevaring kan videre ses på som egnet for å unndra skatt og avgifter. Samtidig er kontanter fremdeles vanlig i bruk, og de gir sikkert og endelig oppgjør på en enkel måte. Alle kan ta imot disse betalingsmidlene, og de er særlig viktige for personer som av ulike grunner ikke har tilgang til konto eller betalingskort. Kontanter har dessuten en viktig funksjon som beredskap i betalingsformidlingen, og ivaretar personvernet ved at ikke alle betalinger kan spores på samme måte som elektroniske betalinger. Utvalget anser det ikke som en aktuell problemstilling i dag, om det kan etableres et elektronisk eller digitalt tvungent betalingsmiddel. Utvalget foreslår på denne bakgrunn å videreføre sentralbankloven § 14, som gjør Norges Banks sedler og mynter til tvungent betalingsmiddel i Norge, se utvalgets forslag til ny § 3-5 første ledd. Det foreslås i samme ledd en videreføring av regelen om maksimalt antall mynter i hver betaling. I ny § 3-5 annet ledd foreslår utvalget, som i dag, å gi Norges Bank adgang til i forskrift å gi nærmere bestemmelser om erstatning for bortkomne, brente eller skadde sedler og mynter. I tillegg gis banken adgang til å avgrense når slike sedler og mynter opphører å være tvungent betalingsmiddel. Utvalget foreslår ikke videreføring av sentralbankloven § 14 tredje ledd om gullklausuler.

Utvalget peker på at rekkevidden av finansavtaleloven § 38, hvor det i tredje ledd fremkommer at «en forbruker har alltid rett til å foreta oppgjør med tvungne betalingsmidler hos betalingsmottakeren», opp mot sentralbankloven § 14 ikke er avklart. Utvalget har ikke gått nærmere inn på problemstillingen, da den bør vurderes med utgangspunkt i finansavtaleloven og alminnelige forbrukerhensyn.

Det vises til NOU 2017: 13 kapittel 23.3.2.

8.2.3 Høringsinstansenes syn

Norges Banks hovedstyre slutter seg til utvalgets forslag om å videreføre Norges Banks enerett til å utstede norske pengesedler og mynter, jf. utkast til § 3-4 første ledd, samt at banken må ha mulighet til å sette ut selve produksjonen av sedler og mynt, jf. utkast til annet ledd. Videre slutter hovedstyret seg til utkastet til § 3-5 som viderefører sedler og mynter som tvungent betalingsmiddel. Hovedstyret peker på at uten en slik regel, kan det opptå usikkerhet om hvordan en gjeldspost kan gjøres opp med befriende virkning for skyldneren. Det uttales at:

«Kontanter er fordringer på Norges Bank og står derfor i en særstilling som sikkert betalingsmiddel. De kan benyttes av alle uavhengig av kontohold og spesielle betalingsinstrumenter eller tekniske løsninger, de gir umiddelbart oppgjør og er uten kredittrisiko. Dersom det i fremtiden blir aktuelt med andre typer allment tilgjengelig sentralbankpenger enn sedler og mynter, bør bestemmelsen vurderes endret slik at de også omfattes.»

Hovedstyret støtter også forslaget om at ingen har plikt til å ta imot mer enn 25 mynter av hver enhet i én betaling, samt at Norges Bank kan fastsette nærmere bestemmelser om hva som er å anse som tvungne betalingsmidler, og om erstatning for bortkomne, brente eller skadde sedler og mynter. Hovedstyret peker på at det i praksis har vært vanskelig å avgjøre når skadde sedler og mynter opphører å være tvungne betalingsmidler.

Revisorforeningen mener at tiden er moden for å fjerne lovkravet om at Norges Banks sedler og mynter er tvungne betalingsmidler. Det uttales at behovet for trygge og effektive betalinger og hensynet til å vanskeliggjøre skatteunndragelser, hvitvasking og annen økonomisk kriminalitet, tilsier at både næringsdrivende og privatpersoner bør ha en generell adgang til å kreve betaling over bank, med betalingskort eller andre elektroniske betalingsløsninger. Revisorforeningen anser ikke utvalgets vektlegging av kontanter som viktige for personer som av ulike grunner ikke har tilgang til konto eller betalingskort, eller kontanters funksjon som beredskap i betalingsformidlingen ved økonomiske kriser, som tungtveiende argumenter for at sedler og mynter bør være tvungne betalingsmidler.

Justis- og beredskapsdepartementet slutter seg til utvalgets vurdering av at spørsmålet om bruk av tvungne betalingsmidler for å foreta betalingsoppgjør bør vurderes i lys av finansavtaleloven, og viser til høringen av forslag til revidert finansavtalelov med høringsfrist 15. desember 2017.

Datatilsynet uttaler at inntil et alternativ med elektroniske sentralbankpenger eventuelt er på plass, bør pengesedler og mynter videreføres som tvungent betalingsmiddel i Norge.

8.2.4 Departementets vurderinger

Som påpekt av sentralbanklovutvalget er utstedelse av pengesedler og mynter en kjerneoppgave for alle sentralbanker. Sentralbankpenger har betydning for tilliten til bankenes kontopenger, og kontanter er fortsatt viktig for beredskapen i betalingsformidlingen. Departementet slutter seg til utvalgets forslag om å videreføre Norges Banks enerett til å utstede norske pengesedler og mynter og at banken bestemmer sedlenes og myntenes pålydende og utforming. Det vises til forslag til § 3-4 første ledd. I tillegg til utstedelse av ordinære sedler og sirkulasjonsmynt, gir bestemmelsen også Norges Bank adgang til å beslutte utgivelse av sirkulasjonsmynt med spesialpreg og eventuelt jubileums- og minnemynter, se nærmere omtale under kapittel 8.4. Departementet slutter seg også til utvalgets forslag om å videreføre at banken kan bestemme at andre kan produsere pengesedler og mynter for banken. Ordlyden i gjeldende lov kan gi inntrykk av at Norges Bank ensidig kan pålegge andre å produsere pengesedler og mynter, men meningen er at banken gis kompetanse til å overlate denne oppgaven til andre. Departementet foreslår derfor å endre ordlyden til at banken kan utkontraktere produksjonen av sedler og mynter, uten at dette er ment å endre innholdet i bestemmelsen. Det vises til lovforslag til § 3-4 annet ledd.

Departementet slutter seg videre til utvalgets forslag om å videreføre at Norges Banks sedler og mynter er tvungent betalingsmiddel i Norge, samt at ingen har plikt til å ta imot mer enn 25 mynter av hver enhet i én betaling. Det vises til forslag til § 3-5 første ledd. Departementet stiller seg for øvrig bak sentralbanklovutvalgets vurdering om at det ikke lenger er behov for gjeldende sentralbanklov § 14 tredje ledd, som sier at selv om en avtale inneholder en klausul om oppgjør av pengeforpliktelser i gullverdi, så kan skyldneren frigjøre seg med tvungne betalingsmidler uten hensyn til en slik klausul. Gullklausuler var historisk vanlig som vern mot risiko for nedskrivninger av verdien til sedler og mynter.

Departementet foreslår en videreføring av gjeldende rett om at sterkt skadde sedler og mynter ikke er tvungent betalingsmiddel, og at Norges Bank skal ha adgang til i forskrift å gi nærmere bestemmelser om erstatning for bortkomne, brente eller skadde sedler og mynter. I tillegg foreslås i tråd med utvalgets forslag at banken gis adgang til å gi nærmere bestemmelser om grensedragningen for når slike sedler og mynter opphører å være tvungent betalingsmiddel. Det vises til høringsuttalelsen fra Norges Banks hovedstyre om at det i praksis har vært vanskelig å avgjøre når skadde sedler og mynter opphører å være tvungent betalingsmiddel. Se forslag til § 3-5 annet ledd.

8.3 Tilbaketrekking av sedler og mynt

8.3.1 Gjeldende rett

Sentralbankloven § 15 gjelder tilbaketrekking av betalingsmidler. Det følger av bestemmelsens første ledd at banken ved forskrift kan bestemme at sedler av bestemt utgave og pålydende eller bestemt myntsort skal settes ut av omløp. I forarbeidene til bestemmelsen er det uttalt at: «Da et vedtak om å sette sedler og mynter ut av omløp kan føre til uforskyldt tap for seddeleiere, bør banken vise tilbakeholdenhet. Normalt vil en ombytting bli tilfredsstillende gjennomført ved innveksling av sedlene og myntene etter hvert som de blir innlevert [...]».

Videre følger det av § 15 annet ledd at sedler og mynter som er satt ut av omløp, opphører å være tvungent betalingsmiddel ett år etter kunngjøring. Banken er pliktig til å innløse sedler og mynter som innleveres innen ti år etter fristens utløp. Bestemmelsen er forstått slik at banken har en skjønnsmessig adgang til å innløse sedler også etter utløpet av tiårs-fristen, og i tråd med uttalelser fra forarbeidene praktiseres ikke denne fristen strengt i dag.

Se nærmere NOU 2017: 13 kapittel 23.4.1.

8.3.2 Sentralbanklovutvalgets vurderinger

Utvalget finner at gjeldende bestemmelser om tilbaketrekking av sedler og mynter har fungert godt. For å øke fleksibiliteten i loven foreslår imidlertid utvalget at enkelte av de detaljerte bestemmelsene som i dag er lovfestet, i stedet gis ved forskrift av banken. I tillegg foreslår utvalget å endre ordlyden noe for å fjerne mulig tvil om tidspunktet for når en seddel- eller myntserie opphører å være tvungent betalingsmiddel.

Da enkelte har opplevd tiårs-fristen for bankens plikt til innløsning av utgåtte sedler og mynter som urimelig, foreslår utvalget å erstatte denne med en bestemmelse som åpner for bruk av skjønn av Norges Bank, i tråd med gjeldende praksis. Utvalget forutsetter at Norges Bank ikke vil stramme inn gjeldende praksis selv om ordlyden i ny foreslått bestemmelse blir mindre forpliktende. Se utvalgets utkast til § 3-6.

Det vises for øvrig til sentralbankutvalgets vurderinger i NOU 2017: 13 kapittel 23.4.2.

8.3.3 Høringsinstansenes syn

Norges Banks hovedstyre støtter utvalgets forslag om at banken fortsatt kan bestemme at sedler av en bestemt utgave og pålydende eller en bestemt myntsort skal opphøre å være tvungent betalingsmiddel fra en bestemt dato, samt at dette må skje ved forskrift som kunngjøres minst ett år på forhånd.

Til utvalgets forslag om at dagens tiårsregel for innløsning erstattes av en bestemmelse om at det er opp til bankens skjønn å avgjøre hvordan og hvor lenge ugyldige sedler og mynter skal kunne innløses, uttaler hovedstyret at:

«Hovedstyret støtter forslaget om at banken kan gi nærmere forskrifter om innløsningsadgang, fremgangsmåte, gebyr mv. Etter hovedstyrets vurdering må reglene om innløsning bygge på de grunnleggende hensynene bak reglene om tilbaketrekking og innløsning, blant annet tilliten til tvungne betalingsmidler, forebygging av muligheter for å forfalske sedler og mynter og arbeidet mot hvitvasking.

Hovedstyret forstår også forslaget slik at det kan settes frist i forskriften. Det er viktig at allmennheten har en oppfordring om å innløse ugyldige sedler og mynt etter en rimelig tid. Hvor lang fristen skal være, hvilken betydning fristen skal ha, eller om det skal gjelde ulike typer frister bør i så fall også reguleres i forskriften. Hovedstyret tar sikte på at banken skal videreføre en fleksibel praksis.»

8.3.4 Departementets vurderinger

Departementet er enig med utvalget i at gjeldende bestemmelser om tilbaketrekking av sedler og mynter har fungert godt, og at gjeldende sentralbanklov § 15 bør videreføres med kun mindre endringer. Det foreslås at dagens bestemmelse om at banken er pliktig til å innløse sedler og mynter som innleveres innen ti år etter fristens utløp, erstattes av en skjønnsmessig bestemmelse hvor det er opp til banken å vurdere innløsing. Departementet legger til grunn at Norges Bank ikke vil stramme inn gjeldende praksis, men videreføre en fleksibel praksis, jf. også høringsuttalelsen fra Norges Banks hovedstyre. Det foreslås at Norges Bank kan gi forskrifter om hvordan innløsningen skal praktiseres, herunder om gebyr ved innløsning. Se forslag til § 3-6.

8.4 Minnemynt og sirkulasjonsmynt med spesialpreg

8.4.1 Gjeldende rett

Norges Bank kan utgi to typer mynt for å markere viktige kulturelle, historiske eller nasjonale begivenheter. Sirkulasjonsmynter med spesialpreg er alminnelige mynter utstedt etter sentralbankloven § 13 første ledd, men med et særlig preg med hjemmel i § 13 annet ledd. I tillegg kan banken utgi jubileums- og minnemynter med hjemmel i sentralbankloven § 16. Denne bestemmelsen lyder:

«Etter vedtak av Kongen utgir banken jubileums- eller minnemynter. Kongen kan bestemme at differansen mellom pålydende verdi av den mynt som settes i sirkulasjon og produksjonsomkostningene, skal disponeres til almennyttige formål. Kongen kan bestemme at mynter utgitt etter paragrafen her settes i omløp til en kurs over pålydende verdi, og treffer beslutning om anvendelsen av overkursen som etter forrige punktum. Jubileums- eller minnemynter utgitt etter paragrafen her er tvungent betalingsmiddel.»

Minnemynter inneholder vanligvis edelt metall og har valører utenfor den ordinære myntrekken. Slike mynter kommer sjelden i sirkulasjon, og har preg av å være samleobjekter. I forarbeidene er det presisert at praksis med å utstede jubileums- og minnemynter skal være restriktiv og at utstedelse ikke bør skje som ledd i innsamlingsaksjoner. Minnemynter ble utgitt forholdsvis ofte i perioden fra 1989 til 2014. De siste årene har viktige jubileer i stedet blitt markert med sirkulasjonsmynter med spesialpreg.

Etter sentralbankloven § 16 er det Kongen som bestemmer hvilke begivenheter som skal markeres med minnemynter. Kompetansen har vært delegert til Norges Bank i perioden 1994 til 2011. Fra 2014 er all kompetanse etter sentralbankloven § 16 delegert fra Finansdepartementet til Norges Bank.

Se for øvrig i NOU 2017: 13 kapittel 23.5.1.

8.4.2 Sentralbanklovutvalgets vurderinger

Utvalget mener at utgivelse av minnemynter er utenfor sentralbankens kjerneoppgaver og at avgjørelser om hvilke begivenheter som skal markeres spesielt er mer en politisk enn en teknokratisk avgjørelse. Norges Bank har for disse vurderingene oppnevnt og støttet seg på en fagkyndig komite. Formålet om å markere viktige nasjonale begivenheter, kan etter utvalgets mening ivaretas på en god og mer effektiv måte ved bruk av sirkulasjonsmynter med spesialpreg. Etter utvalgets vurdering har minnemyntinstituttet til tider vært nokså ressurskrevende for departementet og sentralbanken. Det pekes dessuten på at det kanskje har vært noe tilfeldig hvilke prosjekter som er blitt tildelt overskudd etter slike utgivelser, samt at forslag fra eksterne om utgivelse av minnemynter kan være motivert av et ønske om å få tilgang til et eventuelt overskudd fra utstedelsen. Utvalget viser for øvrig til at det i Norge ikke er en spesielt sterkt tradisjon for utgivelse av minnemynter, jf. listen over utstedelser på Norges Banks nettsider. Sentralbanklovutvalget foreslår på denne bakgrunn at gjeldende § 16 om jubileums- og minnemynter utgår, og at gjeldende ordning med at Norges Bank beslutter utgivelse av sirkulasjonsmynter med spesialpreg videreføres. Utstedelsen av minnemynt vil da ikke lenger være lovregulert, men loven vil heller ikke hindre at Norges Bank ved sjeldne anledninger selv beslutter utgivelse av minnemynter med en annen valør eller i edelt metall. Utvalget uttaler at slike utgivelser må baseres på en realistisk økonomisk vurdering med sikte på at utgivelsen ikke skal gå med underskuddd, og at eventuelt overskudd går gå inn i bankens regnskap. Disponering av overskuddet til fordel for noen andre eller allmennyttige formål anbefales ikke, blant annet for å ungå press for slike utgivelser av økonomiske grunner. Se utvalgets utkast til § 3-4.

Det vises for øvrig til NOU 2017: 13 kapittel 23.5.2.

8.4.3 Høringsinstansenes syn

Norges Banks hovedstyre viser til utvalgets uttalelser om at det har vært krevende å håndtere spørsmål om jubileums- og minnemynter, og støtter forslaget om at bestemmelsen i sentralbankloven § 16 om jubileums- og minnemynter utgår.

Flere høringsinstanser går imot utvalgets forslag. Landsorganisasjonen i Norge (LO) mener at utvalget legger nokså ensidig vekt på administrative hensyn i Finansdepartementet og Norges Bank i sin begrunnelse. LO mener at minnemynter er symbolsterke og viktige måter for staten å vise anerkjennelse og respekt for historiske begivenheter, og viser til at minnemynter har en 350 år lang tradisjon. LO mener videre at minnemynter er avgjørende for overlevelsen til en av Norges eldste virksomheter, Det Norske Myntverket på Kongsberg.

Fellesforbundet slutter seg til LOs høringssvar, og presiserer i tillegg at utgivelser av minnemynter bidrar til vellykkede markeringer og betydelige økonomiske midler til historieformidling og kulturarrangementer, gjennom tildeling av overskudd fra minnemyntsalget. Fellesforbundet ber regjeringen utrede hvordan minnemyntutgivelser kan gis en bedre kulturpolitisk forankring og slik kunne redusere den administrative belastningen for Finansdepartementet og Norges Bank.

Det Norske Myntverket viser til at Myntverket i alle år har produsert Norges sirkulasjonsmynter og minnemynter, samt medaljer til ulike anledninger. Gjennom årene har Myntverket opparbeidet en rik tradisjon for norsk gravørarbeid av svært høy kvalitet, noe som har gjort Myntverket til en kunst- og kulturinstitusjon like mye som en produksjonsvirksomhet. Myntverket viser til at etter 1990 har det utkommet i alt 34 minnemynter, hvilket tilsvarer mer enn én myntutgivelse per år i gjennomsnitt. Etter 2012 har imidlertid frekvensen blitt redusert, og det har kun kommet én minnemynt i edelt metall på disse fem årene. Samtidig er Norges Banks distribusjonsstrategi lagt om, slik at salget av hver enkelt mynt har blitt vesentlig lavere enn før. Myntverket påpeker at deres fremtid og mulighet for overlevelse er sterkt avhengig av norske minnemynter og bred distribusjon av disse, blant annet på grunn av muligheten til å være konkurransedyktig i kamp mot andre myntverk som opererer i land med lavere kostnadsnivå og et stort antall minnemyntutgivelser. Myntverket anbefaler at forslaget fra minnemyntutvalget, som leverte sin innstilling til Finansdepartementet i 2014, om utgivelse av en til to minnemynter i edelt metall årlig, tas til følge, og at sentralbankloven § 16 således videreføres. Myntverket anbefaler videre at ansvaret for å fastslå hvilke hendelser, organisasjoner og enkeltpersoner som skal hedres med minnemynter bør overføres eller delegeres til Kulturdepartementet, samt at ansvaret for salg og markedsføring av minnemynter bør delegeres til det allmennyttige formål som tildeles det eventuelle overskuddet fra utgivelsen, slik som det ble gjort i perioden fra 1995 til 2005.

Hovedorganisasjonen Virke foreslår at sentralbankloven § 16 videreføres og at minnemyntutvalgets innstilling fra 2014 legges til grunn for videre utgivelser av minnemynter. Videre forslår Virke at de allmennyttige organisasjonene som mottar overskuddet fra minnemynter får ansvar for salg og distribusjon, slik ordningen var inntil 2005. Også Virke foreslår at Kulturdepartementet overtar prosessen med forslag til nye minnemynter.

Kongsberg kommune går imot utvalgets forslag om å fjerne sentralbankloven § 16 om minnemynter, og viser til at det i så fall er stor fare for at virksomheten ved Myntverket avvikles i løpet av få år. Det uttales at dette ikke bare vil være uheldig for Kongsberg kommune som mister arbeidsplasser, men også et tap for hele Norge som mister et viktig symbol på norsk identitet og selvstendighet, nemlig produksjon av egen mynt. Å gi Norges Bank alene beslutningsmyndighet til å utgi minnemynt kan etter Kongsberg kommunes mening føre til at denne typen jubileumsutgivelser blir kraftig redusert og i stor grad overføres til vanlig sirkulasjonsmynt med særskilt preg.

Kulturhistorisk museum ved UiO uttaler at det er vanskelig å forstå hvorfor det er ønskelig å sterkt begrense fremtidige muligheter for kvalitetsutgivelser av minnemynter. Det vises blant annet til at mynt, minnemynter og pengesedler er blant de største hedersutmerkelser som det offisielle Norge kan gi en person, institusjon eller begivenhet, og har bred appell i folket. Opp gjennom historien utgjør minnemyntutgaver i edelmetall noe av det fremste innen norsk mynthistorie. Kulturhistorisk museum ved UiO uttaler at å utgi sirkulasjonsmynt med særpreg for å markere historiske hendelser er en utmerket tradisjon, men at slike mynter er underlagt strenge tekniske og produksjonsmessige begrensninger som reduserer gjenstandens estetiske og kunstneriske potensial.

Norsk Bergverksmuseum ber om at det legges vekt på Myntverkets historiske betydning i vurderingen av om sentralbankloven § 16 bør videreføres, og legge til rette for at bedriften får rammevilkår som sikrer videre drift. Dersom det på sikt skulle vise seg at det ikke vil være mulig med videre drift av Myntverket, ber Norsk Bergverksmuseum om at staten bidrar til å sikre de historiske verdiene knyttet til Myntverket for fremtiden.

Norges Museumsforbund mener at sentralbankloven § 16 om minnemynter bør videreføres, og peker på flere av de samme argumentene som de øvrige høringsinstansene. Norges Museumsforbund viser dessuten til at blant annet Eidsvoll 1814 og Hamsun-senteret har preget minnemynter i forbindelse med jubileer, og at minnemyntutgivelsene kan løfte og fokusere på jubileer som et nasjonalt prosjekt.

Også Norsk Numismatisk Forening (NNF) ønsker fortsatt utgivelse av jubileums- og minnemynter. NFF mener at enhver utgivelse av jubileums- og minnemynter bør være fullt ut selvfinansierende. Dette kan lettes ved å la slike mynter distribueres gjennom andre kilder i tillegg til Norges Bank, som andre banker og mynthandlere. NFF ser ingen grunn til at eventuelt overskudd eller andel av salgssum skal tilordnes andre «samfunnsmessige formål», og bestemmelsen om dette foreslås derfor fjernet.

Ja til kontanter uttaler seg kritisk til å fjerne sentralbankloven § 16.

Samlerhuset viser til sentralbanklovutvalgets uttalelser om at Norges Bank ved sjeldne anledninger selv kan ta initiativ til utgivelser av minnemynter i edelt metall dersom sentralbankloven § 16 ikke videreføres, og legger til grunn at dette må innebære sjeldnere utgivelser enn i dag. I seneste femårsperiode har det kun vært utgitt én minnemynt med hjemmel i § 16, og dersom utgivelsene skal være enda sjeldnere innebærer det etter Samlerhusets vurdering at minnemyntinstituttet for minnemynter i edelt metall for alle praktiske formål avvikles. Det pekes på at sentralbanklovutvalgets forslag står i sterk kontrast til minnemyntutvalgets innstilling fra 2014, som foreslo å øke frekvensen på utgivelsene til en til to minnemynter per år og én årlig sirkulasjonsmynt med særskilt preg. Samlerhuset viser videre til at minnemyntutvalget påpekte at mynter vedtatt av Kongen (§ 16) må sies å ha forrang foran minnemynter vedtatt av Norges Bank (§ 13), og at minnemynter hjemlet i et vedtak av Kongen gir minnemyntene den tyngde og symbolikk de fortjener. Samlerhuset er av den oppfatning at minnemyntutvalgets innstilling fra 2014 er svært gjennomarbeidet og grundig, og på en tydelig og prinsipiell måte klargjør viktige prinsipper rundt Norges 350-årige minnemynttradisjon. Samlerhuset uttaler at sentralbanklovutvalgets utredning mangler den samme prinsipielle klarhet, og har mer tegn av et ønske om å slippe administrativt merarbeid for Finansdepartementet og Norges Bank. Samlerhuset mener at dette ikke kan være et vektig argument når viktige hendelser, organisasjoner eller personer i Norges skal hedres. Samlerhuset foreslår at beslutningsmyndigheten overføres til Kulturdepartementet. Det presiseres at dette ikke trenger å komme i konflikt med sentralbankens ansvar for å håndtere de rent mynttekniske og monetære vurderinger knyttet til myntene. Videre er Samlerhuset usikker på om Norges Bank bør forestå salg og markedsføring av minnemyntene, da det oppfattes som uheldig at banken ikke involverer andre distribusjonskanaler, hvilket har negative konsekvenser for spredning og opplag. Samlerhuset foreslår også at man returnerer til det tidligere regimet for perioden 1995 til 2005, da salget av minnemynter var delegert til det allmennyttige formålet som nyter godt av overskuddet. Det ligger i dette at Samlerhuset støtter praksisen med at det allmennyttige formålet som er knyttet til utgivelsen mottar et eventuelt overskudd. Dette sikrer at det allmennyttige formålet har incitament til å sikre bredest mulig spredning og opplag for minnemyntene. Samlerhuset anser det da realistisk at man kan regne med overskudd på flere titalls millioner kroner for viktige minnemyntutgivelser. Dette oppnås neppe dersom dagens distribusjonsstrategi opprettholdes. Det fremstår etter Samlerhusets oppfatning som uheldig å la denne muligheten til å avlaste offentlige budsjetter gå fra seg. Avslutningsvis pekes det på at et velfungerende minnemyntinstitutt også gir grunnlag for overlevelse for Det Norske Myntverket.

8.4.4 Departementets vurderinger

Departementet er enig med sentralbanklovutvalget i at oppgaven med utgivelser av jubileums- og minnemynter i sentralbankloven § 16 faller utenfor sentralbankens kjerneoppgaver. Dette tilsier etter departementets syn at det bør foreligge tungtveiende grunner dersom denne oppgaven skal videreføres.

Departementet stiller seg bak utvalgets vurdering av at minnemyntinstituttet til tider har vært nokså ressurskrevende for sentralbanken og departementet.

Departementet er videre enig med utvalget i at formålet med minnemyntutgivelser, som er å markere viktige nasjonale begivenheter, vil kunne ivaretas på en god og effektiv måte ved bruk av sirkulasjonsmynter med spesialpreg. Slike mynter kan utstedes med hjemmel i lovforslagets § 3-4 første ledd annet punktum om at Norges Bank bestemmer myntenes utforming. Departementet vil peke på at sirkulasjonsmynt med spesialpreg av mange vil oppfattes som uttrykk for en større markering og heder enn jubileums- og minnemynter, ettersom sirkulasjonsmynt når ut til mange gjennom store opplag og daglig bruk, mens jubileums- og minnemynter blir utgitt i et svært begrenset opplag.

Enkelte høringsinstanser knytter jubileums- og minnemyntenes rang til at det er Kongen som treffer vedtak om utgivelse av slike mynter etter sentralbankloven § 16. Departementet vil imidlertid peke på at myndigheten til å treffe vedtak om utgivelse av jubileums- og minnemynter var delegert til Norges Bank fra 1994 til 2011, og at myndigheten igjen ble delegert til Norges Bank fra oktober 2014.

Flere høringsinstanser har vist til hensynet til virksomheten ved Det Norske Myntverket som et argument for å videreføre bestemmelsen om jubileums- og minnemynter i dagens sentralbanklov § 16. Departementet viser til at Norges Bank i 2003 solgte sitt myntverk, Den Kongelige Mynt. Myntverket skiftet navn til Det Norske Myntverket AS og er i dag et privat selskap eid av Samlerhuset Norge AS. Det Norske Myntverket har deltatt i anbudskonkurranser om å produsere mynter for blant annet Norges Bank. Departementet legger til grunn at hensynet til virksomheten ved Det Norske Myntverket ikke kan være avgjørende i vurderingen av om § 16 skal videreføres.

Videre har enkelte høringsinstanser vist til vurderingene fra det rådgivende utvalget for minnemyntutgivelser. Utvalget ble nedsatt av Finansdepartementet 5. september 2013 og ga sin innstilling 17. oktober 2014. Utvalget hadde i mandat å vurdere revisjon av retningslinjene som Norges Bank har utarbeidet for utgivelse av jubileums- og minnemynter, samt foreslå fremtidige aktuelle minnemyntutgivelser. Mandatet gjaldt således et annet spørsmål enn det som er aktuelt her.

Departementet slutter seg etter dette til sentralbanklovutvalgets forslag om at bestemmelsen i gjeldende sentralbanklov § 16 om jubileums- og minnemynter utgår. Loven vil ikke stenge for at Norges Bank etter eget skjønn beslutter utstedelse av minnemynter i edelt metall. Departementet antar at dette i så fall vil gjelde ved sjeldne anledninger, og slutter seg til utvalgets forutsetninger om at slike utgivelser bør baseres på en realistisk økonomisk vurdering med sikte på at utgivelsen ikke skal gå med underskudd. Som i dag bør myntene som ledd i dette kunne selges til overkurs. Departementet slutter seg også til sentralbanklovutvalgets vurdering av at et eventuelt overskudd bør gå inn i bankens regnskap og ikke disponeres til noen andre eller allmennyttige formål, blant annet for å unngå press for slike utgivelser av økonomiske grunner.

Gjeldende ordning med at Norges Bank kan beslutte utgivelser av sirkulasjonsmynt med spesialpreg, jf. sentralbankloven § 13, foreslås videreført i ny sentralbanklov § 3-4 første ledd, se nærmere omtale i kapittel 8.2.4.

8.5 Elektroniske sentralbankpenger

8.5.1 Gjeldende rett

Norges Bank har enerett til å utstede sedler og mynter i Norge, men ikke enerett til å utstede betalingsmidler. Bankene tilbyr elektroniske betalingsmidler i stort omfang.

Norges Bank utsteder i dag elektroniske sentralbankpenger som banker og enkelte andre finansielle foretak kan holde på innskuddskonto i Norges Bank. Norges Bank har startet et arbeid for å vurdere blant annet om det kan være ønskelig å utstede elektroniske sentralbankpenger til publikum. Med elektroniske sentralbankpenger menes ikke-fysiske penger utstedt av sentralbanken og uttrykt i landets valuta.

8.5.2 Sentralbanklovutvalgets vurderinger

Sentralbanklovutvalget har etter en samlet vurdering kommet til at sentralbankloven ikke nå bør legge til rette for at Norges Bank skal kunne utstede elektroniske sentralbankpenger til publikum. Dette krever en grundigere vurdering. Utvalget viser blant annet til at konsekvensene for bankene og for kredittformidlingen er uoversiktlige og kan bli betydelige.

Noen av bestemmelsene i utvalgets lovutkast kan være forenlige med utstedelse av elektroniske sentralbankpenger. Dette gjelder blant annet generalklausulen i utvalgets utkast til § 1-3 om at Norges Bank kan «sette i verk tiltak som er vanlige eller naturlige for en sentralbank». Videre vises til utvalgets utkast til §§ 3-1, 3-4 og 3-5.

Se nærmere NOU 2017: 13 kapittel 23.6.

8.5.3 Høringsinstansenes syn

Norges Banks hovedstyre deler sentralbanklovutvalgets vurdering om at elektroniske sentralbankpenger må utredes nærmere før det eventuelt kan innføres i Norge. Det uttales at:

«I tråd med Norges Banks strategi for 2017–2019 har banken allerede igangsatt et prosjekt for å vurdere om elektroniske sentralbankpenger kan bidra til en mer effektiv finansiell infrastruktur, og herunder om elektroniske sentralbankpenger kan være et mulig fremtidig betalingsmiddel i Norge. Dette arbeidet kan få konsekvenser for fremtidens betalingsløsninger, og dermed også for bankens virksomhet og ansvar. Også flere andre sentralbanker ser på muligheten for innføring av elektroniske sentralbankpenger, men det er fortsatt usikkerhet knyttet til teknologi, innvirkning på pengepolitikken, konsekvenser for banksystemet mv.»

Datatilsynet støtter at det utredes nærmere om det kan utstedes elektroniske sentralbankpenger til publikum, som også kan fungere som tvungent betalingsmiddel. I en slik utredning er det, etter Datatilsynets mening, viktig at også de personvernmessige konsekvensene blir utredet.

8.5.4 Departementets vurdering

Departementet er enig med sentralbanklovutvalget og Norges Banks hovedstyre i at en eventuell innføring av elektroniske sentralbankpenger til publikum krever videre utredning, herunder om konsekvensene for bankene og kredittformidlingen, og at sentralbankloven ikke nå bør legge til rette for dette.