5 Krav om ferdigheter i norsk muntlig

5.1 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotat foreslo departementet å endre kravet i statsborgerloven § 8, som stiller krav om at søkere behersker et minimum av norsk muntlig, til å kreve at søkere behersker norsk muntlig. Kravet til språknivå er etter gjeldende rett fastsatt i statsborgerforskriften kapittel 4, og departementet foreslo kravet til språknivå skulle heves fra nivå A2 til nivå B1.

A2 er et elementært språknivå, der personen kan delta i enkle samtaler om vanlige og praktiske aktiviteter som man kjenner. Med muntlige ferdigheter på nivå B1 er man en selvstendig språkbruker og kan uttrykke seg enkelt og sammenhengende om kjente emner som man ofte møter i forbindelse med arbeid, skole og fritid.

I høringsnotatet ble det vist til at en stor andel av dem som søker norsk statsborgerskap, blant annet flyktninger og deres familiemedlemmer, er i gruppen som har rett til gratis opplæring i norsk etter introduksjonsloven. Det ble videre vist til at dette gir et godt grunnlag for å oppfylle kravet i statsborgerloven om kunnskaper i norsk muntlig. Departementet la til grunn at reglene om individuelt tilpasset opplæring etter introduksjonsloven, adgangen til å ta den den muntlige delprøven på nytt og regler om unntak fra vilkåret, sikrer at majoriteten av de som ønsker det vil kunne oppnå norsk statsborgerskap når de oppfyller kravet til oppholdstid i statsborgerloven. Normalt vil det gå flere år fra man går opp til obligatorisk avsluttende prøve i norsk etter introduksjonsloven til man søker om norsk statsborgerskap. I denne tiden vil personer som ikke har tilegnet seg muntlige ferdigheter på nivå B1, ha god mulighet til å videreutvikle norskkunnskapene sine og oppnå nivå B1 på muntlig prøve i norsk.

Departementet foreslo å videreføre gjeldende unntak i statsborgerforskriften for søkere som ikke kan gjennomføre norskopplæringen på grunn av særlige helsemessige eller andre tungtveiende årsaker. Departementet foreslo at det skulle fastsettes et nytt unntak i statsborgerforskriften for søkere som på grunn av personlig forutsetninger som vedkommende ikke rår over eller helsemessige årsaker, ikke har mulighet til å tilegne seg ferdigheter i norsk muntlig på nivå B1.

Departementet foreslo å videreføre gjeldende unntak på grunn av tilstrekkelige kunnskaper i norsk eller samisk, men foreslo enkelte endringer i hva som skal anses som tilstrekkelige kunnskaper på bakgrunn av forslaget om å heve kravet til språknivå. Det ble blant annet foreslått å endre gjeldende unntak for søkere som har gjennomført opplæring i norsk eller samisk i grunnskole og fått standpunktkarakter i faget, slik at det stilles krav om at man har oppnådd et visst karakternivå. Departementet ba om høringsinstansenes syn på dette.

5.2 Høringsinstansenes syn

5.2.1 Hevet krav til ferdigheter i norsk muntlig

Det kom inn 121 høringsinnspill til forslaget om å heve kravet til ferdigheter i norsk muntlig. 107 høringsinstanser støtter ikke forslaget om å heve språkkravet, dette gjelder blant annet Fylkesmannen i Innlandet, Fylkesmannen i Rogaland, Fylkeskommunen Innlandet, Fylkeskommunen Telemark, Fylkeskommunen Viken, Fylkesnettverket for kommunal voksenopplæring Møre og Romsdal, Kompetanse Norge, Språkrådet, Norsk lektorlag, Nasjonalt senter for flerkulturell opplæring (NAFO), Interesseorganisasjonen for kommunal voksenopplæring (IKVO), Utdanningsforbundet, Universitetet i Bergen, Likestillings- og diskrimineringsombudet, Mirasenteret, Antirasistisk senter, Minotenk, OsloMET, faggruppe for migrasjon og transnasjonalitet.

Høringsinstansene som er imot forslaget begrunner sitt standpunkt på ulike måter. Noen høringsinstanser er prinsipielt imot at det oppstilles et krav om norskferdigheter for å bli norsk statsborger, og enkelte gir uttrykk for at grunnleggende rettigheter ikke bør kobles til språknivå, herunder Porsgrunn kommune, UNIO, Utdanningsforbundet, Høgskolen i Innlandet, Lindås voksenopplæring, Nygård skole, Jussbuss, JURK, Mira-senteret og Antirasistisk senter.

Mira-senteret påpeker:

Med statsborgerskapet følger en rekke grunnleggende rettigheter, som retten til å stemme ved stortingsvalg, visumfrihet til en rekke land, samt beskyttelse mot å bli dømt til utvisning fra Norge ved overtredelser av straffeloven. Statsborgerskapet markerer også at man er en norsk borger, og vil dermed ha betydning for ens identitet og opplevelse av tilknytning til landet. Om kravene til å oppnå statsborgerskap er så høye at de aldri kunne bli tilgjengelig for en betydelig andel av de permanente innbyggerne i landet, vil det bryte med idealet om like politiske rettigheter og plikter for innbyggerne i Norge.

Flere instanser uttaler at forslaget ikke er godt nok utredet, og at forskning ikke støtter en heving av språkkravet. Grong kommune mener det må utredes grundig hvilke menneskelige og opplæringsmessige konsekvenser det vil ha å heve språkkravet, mens KS mener at det bør foretas en grundigere vurdering av eventuelle negative konsekvenser. Flora kommune ønsker en bredere debatt om de etiske, økonomiske og sosiale implikasjonene forslaget har. LDO savner en grundigere analyse av om forslaget til skjerpet språkkrav vil slå særlig uheldig ut for enkelte grupper. Universitetet i Bergen og Kompetanse Norge peker på at det ikke finnes forskningsbasert dokumentasjon på at det å stille språkkrav har den tilsiktede integreringseffekten.

Kompetanse Norge uttaler:

Kompetanse Norge vil fraråde å heve kravet. Det har flere årsaker: Departementet vurderer at ønsket om å få norsk statsborgerskap trolig vil gjøre at flere tilegner seg kunnskaper i norsk muntlig tilsvarende B1-nivå. Men vi kjenner ikke til forskning som tilsier at det å stille krav om nivå B1, vil føre til at flere faktisk klarer å oppnå dette språknivået.

Noen høringsinstanser uttrykker at det bør være et språkkrav for å få norsk statsborgerskap, men at nivå A2 er tilstrekkelig, herunder Lier kommune, LO og Det felles innvandrerråd i Hordaland og OsloMet.

Et flertall av høringsinstansene som er imot forslaget gir uttrykk for at kravet er urealistisk og vil ramme sårbare grupper spesielt hardt. Gol Læringssenter og Integreringstjeneste og Ørsta kommune peker på at en heving av språkkravet særlig vil ramme kvoteflyktninger som kommer fra steder med dårlige helsetjenester og som har liten eller ingen utdanning.

Voksenopplæringen i Voss uttaler:

Endring i målsetting for språknivå frå A2 til B1 er eit stort sprang, svært ressurskrevjande og diverre i mange tilfelle heilt urealistisk. Det blir peika på svært få verkemiddel for å få dette til. Læring av eit nytt språk tar tid. Og me må våge å vente på at dette tar meir tid enn det me av og til ynskjer. Denne gruppa kjem ofte frå land som har eit lågare utdanningsnivå og enn det me har i Noreg, og mange har lite eller inga skulegang frå før. Mange har i tillegg traume eller andre helseplager som gjer at læring er meir krevjande. Kravet om B1 er eit alt for høgt nivå. Avstanden mellom A2 og B1 er svært stor. Det vil bli umogleg for enkelte å klare ein slik prøve.

Sunndal kommune, Mira-senteret, JURK, Kristent interkulturelt arbeid og Sola kommune peker på at kravet i tillegg kan ramme kvinner hardere enn menn, fordi kvinner i mindre grad har tilgang til skolegang og utdanning.

JURK bemerker:

Gjennom vår saksbehandling ser vi stadig at våre klienter sliter med å oppfylle språkkravet A2 på grunn av ansvar i hjemmet, lite skolegang fra hjemlandet og generelt lite fokus på språket på grunn av en total avhengighet av mannen. Ved å skjerpe kravet om språkkunnskaper vil innvandrere med gode forutsetninger til å lære norsk klare seg best, mens de som allerede er underprivilegerte, vil bli ytterligere underpriviligerte.

En god del høringsinstanser er opptatt av at de som ikke klarer å oppnå et B1-nivå vil føle på utenforskap og ekskludering. Dette gjelder blant annet Norsk lektorlag, Sund Voksenopplæring, Kvinesdal kommune, Norsksenteret på Kongsberg, Høgskolen på Vestlandet, NAV Luster kommune og Skolenes landsforbund. Flere peker på at formålet om å fremme integrering ikke oppfylles hvis språkkravet heves. FFKF peker på at man kan være integrert uten å beherske norsk på nivå B1 og at samfunnet ikke er tjent med at innbyggere skal leve hele livet i Norge uten å bli norske.

Kommunene Eidskog, Kongsvinger, Nord-Odal, Sør-Odal og Glåmdal voksenopplæringssenter frykter heving av språkkravet vil føre til varig utenforskap.

Sund voksenopplæring uttaler:

Det vil oppleves som svært urettferdig for de av våre elever som har dårligere forutsetninger for å lære et nytt språk på dette nivået enn andre. Morsmål, alder, kjønn og skolebakgrunn er noen av de faktorene som påvirker hvordan en voksen lærer et nytt språk. Det bør være mulig for alle å oppnå et statsborgerskap uavhengig av hvor «skoleflink» du er. Noe annet vil føre til et samfunn som virker ekskluderende for de som kanskje mest føler behov for å høre til et nytt samfunn.

Noen høringsinstanser mener at et krav om å beherske norsk muntlig på nivå B1 vil virke diskriminerende.

Redd barna er bekymret for hvordan endringen i statsborgerloven vil påvirke barn, og hvilke konsekvenser det har for barns mulighet til å oppnå statsborgerskap dersom foreldrene deres ikke får innvilget statsborgerskap på grunn av skjerpet norskkrav. UNICEF ber departementet utrede ytterligere hvilke konsekvenser et hevet språkkrav har for barn.

Kvalifiseringsenheten i Mandal kommune uttrykker bekymring for at statsløse personer ikke skal kunne opparbeide seg de samme borgerrettighetene som andre.

Fylkesmannen i Vestfold, Rogaland fylkeskommune, Telemark fylkeskommune, Harstad voksenopplæring, Ullensvang voksenopplæring og Næringsforeningen i Stavanger støtter forslaget om heving av språkkravet.

IMDI, Skolelederforbundet, Time kommune, Bærum kommune, Kragerø kommune, Hemsedal kommune, Skien kommune, Gol læringssenter og integreringstjeneste og en privatperson har argumenter både for og imot å heve språkkravet.

Høringsinstansene som støtter forslaget peker på at kravet vil gi insentiv til å lære seg bedre norsk og at dette er rimelig å kreve av de fleste. Høringsinstansene understreker likevel at det må kunne gjøres unntak for de som ikke har potensiale for å nå nivå B1.

IMDi støtter departementets vurdering om at det er viktig at norske borgere har et godt nok norsknivå til å kunne delta fullt ut i arbeids- og samfunnslivet. IMDi mener også at mange vil ha gode muligheter til å nå nivå B1 i norsk muntlig innen de søker om statsborgerskap.

Ullensvang voksenopplæring uttaler:

Dersom ein hevar kravet frå A2 til B1 styrkjer ein insentivet til å lære seg meir og betre norsk. Det er til det beste for den einskilde og for samfunnet at borgarane i landet har best mogleg språkkunnskapar. Vi meiner at dette tiltaket vil ha god effekt på mange og virke motiverande når det gjeld å lære seg norsk.

IMDi og Ullensvang voksenopplæring uttrykker imidlertid bekymring for at det foreslåtte språknivået kan være en barriere for personer med lite medbrakt kompetanse og store omsorgsoppgaver og for personer som kommer til Norge sent i livet. Det foreslåtte kravet vil medføre en risiko for at færre får innvilget norsk statsborgerskap og følgelig kunne svekke statsborgerskapsinstituttet som et verktøy for bedre integrering. Instansene mener derfor det er viktig å ta hensyn til personer som ikke har forutsetninger for å oppfylle språkkravet.

Skien kommune uttaler at det i utgangspunktet er både rimelig og riktig å kreve nivå B1 i norsk muntlig, men at det likevel er ønskelig at det sies noe mer om dem som har nådd sitt potensial når de har nådd nivå A2 i norsk muntlig.

Skolelederforbundet slår fast at B1 er et høyt nivå for noen, samtidig som det er et lavt nivå for deltakelse i arbeidslivet.

5.2.2 Unntak fra kravet om ferdigheter i norsk muntlig

Det er 27 høringsinstanser som har kommentarer til forslaget om å fastsette et nytt unntak i statsborgerforskriften for dem som ikke når nivå B1 i norsk muntlig på grunn av personlige forutsetninger de ikke rår over eller av helsemessige årsaker.

Kompetanse Norge, Arendal kommune, Skien kommune, Tromsø kommune, Høgskolen på Vestlandet, Ålesund voksenopplæring, Oslo voksenopplæring Skullerud, Røros voksenopplæring, Kongsberg Norsksenter og Harstad voksenopplæring med flere, mener unntaksbestemmelsen er uklar og at vilkårene for unntak må klargjøres. Det vises blant annet til at hevet språkkrav vil medføre at flere søker fritak, og at dette særlig vil gjelde unntak på grunn av personlige forutsetninger som man ikke rår over.

IMDi mener at det derfor er behov for å innhente kunnskap om hvem som vil ha svake forutsetninger for å oppnå norsk muntlig på nivå B1 innen kravet til oppholdstid for statsborgerskap er nådd.

Flere høringsinstanser, herunder Høgskolen på Vestlandet og Folkeuniversitetet, mener departementet må tydeliggjøre at unntakene også gjelder voksne innvandrere med lite eller ingen skolebakgrunn og ingen eller begrenset skriftkyndighet. Høgskolen mener dessuten at departementet må utarbeide unntaksregler for døve og sterkt hørselshemmede innlære fordi deres språklæringsituasjon og tilgang på input på målspråket (norsk tegnspråk) er mindre tilgjengelig enn for hørende innvandrere.

Kongsberg Norsksenter og Harstad voksenopplæring ønsker en sentral eller regional veiledningsinstans for voksenopplæringene som skal sørge for fritaket. Harstad voksenopplæring mener fylkesmannen bør avgjøre søknader om fritak for å sikre likebehandling. Fylkesmannen i Agder ønsker at det presiseres at det er utlendingsmyndigheten som skal foreta nevnte vurderinger, slik at det ikke oppstår et unødvendig press på kommunene. Sarpsborg kommune mener også at UDI bør være ansvarlig for å avgjøre hvem som får unntak. Utlendingsnemnda påpeker at bestemmelsene med fordel kan tydeliggjøre hvem som har kompetanse til å gjøre unntak, herunder om unntak skal avgjøres av kommunen eller utlendingsforvaltningen eller eventuelt begge.

I underkant av 30 høringsinstanser støtter forslaget om å endre gjeldende unntak i forskriften for søkere som har gjennomført norskopplæring i grunnskolen slik at det kreves at karakternivået for å få unntak heves. Litt over halvparten av disse foreslår karakternivå 2. Enkelte høringsinstanser foreslår høyere karakterkrav, deriblant Folkeuniversitetet og Nye Ålesund kommune. De som er imot forslaget mener at standpunktkarakter fra grunnskolen bør være tilstrekkelig for å få unntak.

5.3 Departementets vurderinger

5.3.1 Hevet krav til ferdigheter i norsk muntlig

Innledningsvis vil departementet forsøke å oppklare noen uklarheter vedrørende lovforslaget som var på høring. Forslaget om endringer i statsborgerloven ble sendt på høring sammen med forslag til ny integreringslov. I høringsnotatet foreslo departementet blant annet å endre kravet til opplæringen i norsk for nyankomne innvandrere. Departementet foreslo at dagens krav om opplæring i et visst antall timer norsk erstattes med at deltakeren skal oppnå et minimumsnivå i norsk. Departementet vurderte at minimumsnivået burde tilsvare B1 i alle delferdigheter, men at nivået skal være veiledende. For deltakere med rett og plikt til opplæring foreslo departementet at plikten opphører etter tre år med tillegg av godkjent permisjon. For deltakere som kun har plikt til opplæring foreslo departementet at vedkommende må oppnå et minimumsnivå i norsk, men at denne plikten opphører ved gjennomførte 300 timer opplæring. I forbindelse med forslaget om å heve kravet til ferdigheter i norsk muntlig for statsborgerskap, viste departementet til at det normalt vil gå flere år fra man går opp til obligatorisk avsluttende prøve i norsk etter introduksjonsloven til man søker om norsk statsborgerskap. I denne tiden vil personer som ikke har tilegnet seg ferdigheter i norsk muntlig på nivå B1, ha god mulighet til å videreutvikle norskkunnskapene sine og oppnå minimum nivå B1 på muntlig prøve i norsk. Departementet ser imidlertid at det ikke kom godt nok frem i høringsnotatet at kravet om å ha oppnådd minimum nivå B1 på muntlig prøve i norsk, ikke må oppfylles innenfor tidsrammen for når nivå B1 i norsk muntlig skal være nådd etter forslaget til ny integreringslov. Det kom heller ikke godt nok frem av høringsnotatet at gruppen som søker om norsk statsborgerskap er videre enn gruppen som er omfattet av introduksjonsloven.

Departementet opprettholder forslaget i høringsnotatet om å heve kravet til ferdigheter i norsk muntlig fra nivå A2 til B1. Kravet til språknivå er etter gjeldende rett fastsatt i statsborgerforskriften, og dette ble foreslått videreført i høringsnotatet. Departementet går bort fra dette og foreslår at kravet til språknivå skal fremgå av statsborgerloven, se forslag til § 8 første ledd. Departementet vurderer at kravet til språknivå er så viktig at det bør fremgå av loven. Endringen vil også gjøre bestemmelsen mer brukervennlig.

Som det fremgår av punkt 3.3 er nivå A2 et nivå der man kan forstå svært enkelt dagligspråk, og kan uttrykke seg enkelt om emner knyttet til egen person og familie, nære omgivelser og arbeid. Man kan klare seg i enkle og rutinepregede samtalesituasjoner med direkte utveksling av informasjon om kjente forhold, hvis samtalepartneren snakker langsomt og tydelig og er støttende (Læreplan i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere). På nivå B1 kan man forstå klare og enkle framstillinger relatert til kjente emner fra arbeid, skole, hjem og fritid og kan uttrykke seg enkelt og sammenhengende om kjente emner og emner av personlig interesse. Man kan delta uforberedt i samtaler i de fleste situasjoner en møter i dagliglivet, når samtalepartneren snakker tydelig (Læreplan i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere).

Norsk språk er nøkkelen inn i store og små fellesskap i det norske samfunnet, og departementet mener norske statsborgere som hovedregel bør beherske norsk muntlig på minimum nivå B1. Formålet med å heve kravet til ferdigheter i norsk muntlig er å motivere alle innvandrere som ønsker å bli norske statsborgere til å lære seg norsk muntlig på et høyere nivå enn A2. Å kunne snakke og forstå norsk er viktig for tilgang til arbeid, for gode arbeidsvilkår, stabil arbeidstilknytning og mobilitet på arbeidsmarkedet. Det er også viktig for å følge opp barns skolegang, for å delta i fritidsaktiviteter og for å kunne forstå og påvirke samfunnet man bor i. Departementet ønsker å sikre at norske statsborgere har tilstrekkelige ferdigheter i norsk til å kunne delta fullt ut i arbeids- og samfunnsliv. Det er viktig for Norges økonomiske bærekraft, men også for å sikre et samfunn med tillit, samhold, små forskjeller og muligheter for alle. Gode norskferdigheter er også en forutsetning for å fullt ut kunne ta i bruk de demokratiske rettighetene som norsk statsborgerskap gir.

Departementet vurderer at ønsket om å få norsk statsborgerskap trolig vil gjøre at flere tilegner seg ferdigheter i norsk muntlig som gjør at de oppfyller vilkårene for statsborgerskap. Departementet legger til grunn at en skjerping av språkkravet vil bidra til at flere av dem som blir norske statsborgere er integrert i Norge.

Departementet har merket seg at enkelte høringsinstanser er prinsipielt imot at det skal stilles krav om norskferdigheter ved søknad om norsk statsborgerskap. Departementet bemerker at en survey som er gjort i prosjektet «Governing and Experiencing Citizenship in Multicultural Scandinavia» (GOVCIT) (2015–2019), viser at den gjengse holdningen både blant majoritetsbefolkningen og minoritetsbefolkningen i Skandinavia, er at det er legitimt å stille krav til dem som ønsker å bli statsborgere. I surveyen ble det intervjuet i overkant av 7 500 personer i alderen 20 til 36 år i Norge, Sverige og Danmark. Det ble intervjuet både personer med minoritets- og majoritetsbakgrunn og etterkommere av innvandrere fra Irak, Pakistan, Polen, Somalia, Tyrkia og Vietnam. Videre ble innvandrere fra Irak og Somalia intervjuet i alle tre land. I det norske utvalget intervjuet man i tillegg innvandrere fra Pakistan, Polen og Tyrkia. Gruppene ble spurt om hva de betraktet som rimelige krav for å bli statsborger, hva de syntes om de eksisterende reglene i de respektive landene og hvorvidt de følte de ble anerkjent som medlemmer av det nasjonale fellesskapet. Funnene viser at det i alle grupper er bred enighet om at det er legitimt å stille krav til nye samfunnsmedlemmer som ønsker å bli statsborgere. Flertallet i de tre gruppene lander på fem års botid, en enkel eksamen i språk og samfunnskunnskap, edsavleggelse og deltagelse i arbeidslivet, samt at det skal være mulig å beholde sitt opprinnelige statsborgerskap. I rapporten Holdninger til innvandring og integrering i Norge: Integreringsbarometeret 2018, som er utarbeidet av Institutt for samfunnsforskning, vises det også til at det er bred enighet i den norske befolkningen om at språkferdigheter og arbeid er nøkkelfaktorer for å sikre integrering. Ni av ti støtter at det skal være språktest for dem som ønsker norsk statsborgerskap.

Flere høringsinstanser uttaler at forslaget om å heve kravet til ferdigheter i norsk muntlig ikke er godt nok utredet, og at det ikke foreligger forskning som støtter en heving av språkkravet. Det vises blant annet til at det ikke finnes grunnlag i forskning som tilsier at en skjerping av kravene for statsborgerskap vil fremme integrering og språklæring. Som nevnt ovenfor, mener departementet at nye norske statsborgere som hovedregel bør kunne uttrykke seg enkelt og sammenhengende om kjente emner og delta uforberedt i samtaler i de fleste situasjoner man møter i dagliglivet. Departementet legger videre til grunn at mange av dem som har opphold etter utlendingsregelverket vil ha mulighet til å nå nivå B1 i norsk muntlig, og at ønsket om å få norsk statsborgerskap trolig vil gjøre at flere tilegner seg ferdigheter i norsk muntlig på dette nivået. Av de som gikk opp til prøve i norsk for voksne innvandrere i 2019 oppnådde 87,7 prosent nivå A2 eller høyere på den muntlig delprøven i norsk.

Redd barna er bekymret for hvordan endringen i statsborgerloven vil påvirke barn og hvilke konsekvenser det har for barns mulighet til å oppnå statsborgerskap dersom foreldrene ikke får innvilget statsborgerskap. UNICEF ber departementet utrede ytterligere hvilke konsekvenser et hevet språkkrav har for barn. Departementet viser til at barn kan erverve statsborgerskap på selvstendig grunnlag etter fylte 12 år. Kravet til botid er fem år for denne gruppen. Departementet presiserer at språkkravet i statsborgerloven ikke gjelder for personer under 18 år.

Departementet har merket seg at flere høringsinstanser mener at det gjeldende kravet om å ha oppnådd nivå A2 på muntlig prøve i norsk ikke bør heves. Bakgrunnen for dette er i stor grad bekymring for at personer som har liten eller ingen skolebakgrunn ikke vil ha mulighet til å bli norske statsborgere, fordi de ikke har forutsetninger for å oppnå det foreslåtte språknivået. Det påpekes av høringsinstanser at dette særlig gjelder flyktninger og kvinner.

En stor andel av personene i ovennevnte grupper er personer som har krav på gratis opplæring i norsk etter introduksjonsloven, og etter forslaget til ny integreringslov i Prop. 89 L (2019–2020) Lov om integrering gjennom opplæring, utdanning og arbeid (integreringsloven). Opplæringen skal være tilrettelagt for deltakere med ulike ferdighetsnivåer. Flere av dem som er i målgruppen for opplæring i norsk og samfunnskunnskap etter introduksjonsloven, har lite eller ingen skolegang fra opprinnelseslandet. Individuelt tilpasset opplæring er også viktig i et likestillingsperspektiv, ettersom kvinner er overrepresentert blant dem som har lite eller ingen skolegang før ankomst til Norge. Opplæringen skal også omfatte personer med nedsatt funksjonsevne. Departementet vurderer at opplæring i norsk etter introduksjonsloven og forslaget til ny integreringslov, gir et godt grunnlag for å oppfylle kravet om ferdigheter i norsk muntlig på nivå B1. Departementet bemerker også at resultater fra Danmark viser at det bør være mulig for flere deltakere i norskopplæringen å nå nivå B1. Ifølge det danske integreringsbarometeret klarer 68 prosent av flyktninger og familiegjenforente som er omfattet av det danske integreringsprogrammet å bestå minimum Danskprøve 1, som måler ferdigheter på nivå B1 muntlig og A2 skriftlig, innen fem år fra påbegynt danskutdannelse (måletidspunkt i 2018). Danmark oppnår disse resultatene med et noe lavere timeomfang for opplæringen enn det gjennomsnittlige timeomfanget per deltaker i Norge.

Departementet understreker at kravet til oppholdstid for norsk statsborgerskap etter hovedregelen i statsborgerloven er syv år. Søkere som ikke har nådd nivå B1 i norsk muntlig etter endt norskopplæring, vil i perioden frem mot søknad om statsborgerskap ha tid til å videreutvikle norskferdighetene sine. En rekke frivillige organisasjoner tilbyr norsktrening, og det er også utviklet ressurser for norskopplæring på nett.

Departementet understreker videre at gruppen som søker om norsk statsborgerskap er videre enn gruppen som er omfattet av introduksjonsloven. Med unntak av nordiske statsborgere gjelder språkkravet i statsborgerloven for alle personer mellom 18 og 67 år, herunder personer som har opphold etter EØS/EFTA-regelverket. Dette er en gruppe som i mindre grad har valgt å bli norske statsborgere. Som det påpekes i Statistisk sentralbyrås analyse 2019/02: Overgang til norsk statsborgerskap 1977–2017, har flyktninger og familieinnvandrere fra Asia og Afrika dominert blant dem som har søkt og fått innvilget norsk statsborgerskap. Med avviklingen av prinsippet om ett statsborgerskap fra 1. januar 2020, legger departementet til grunn at flere personer som har opphold etter EØS/EFTA-regelverket vil søke om norsk statsborgerskap. Departementet legger til grunn at mange i denne gruppen har gode forutsetninger for å nå nivå B1 i norsk muntlig.

Departementet vurderer at bekymring for at ikke alle vil ha mulighet til å nå nivå B1 i norsk muntlig, ikke kan være styrende for hvilket språkkrav som skal stilles ved søknad om norsk statsborgerskap. Departementet vurderer at det heller bør åpnes for å gjøre unntak i tilfeller der søkere ikke oppfyller kravet på grunn av personlige forutsetninger de ikke rår over eller helsemessige årsaker. Dette er nærmere omtalt under punkt 5.3.2.

Samlet sett legger departementet til grunn at reglene om individuelt tilpasset opplæring i introduksjonsloven og i forslaget til ny integreringslov i Prop. 89 L (2019–2020), adgangen til å ta norskprøven på nytt og reglene om unntak fra vilkårene, sikrer at majoriteten av de som ønsker det vil kunne oppnå norsk statsborgerskap når de fyller kravet til oppholdstid i statsborgerloven.

Departementet foreslår også en språklig endring i statsborgerloven § 7 første ledd bokstav e og § 8, slik at begrepet «ferdigheter» i norsk muntlig benyttes i stedet for «kunnskaper» i norsk muntlig. Denne begrepsbruken er i samsvar med begrepsbruk i forslaget til ny integreringslov i Prop. 89 L (2019–2020). Forslaget innebærer ikke materielle endringer og har ikke vært på høring, da det anses åpenbart unødvendig, jf. utredningsinstruksen punkt 3-3.

5.3.2 Unntak fra kravet om ferdigheter i norsk muntlig

Gjeldende unntak fra kravet om ferdigheter i norsk muntlig på grunn av særlige helsemessige eller andre tungtveiende årsaker, gjelder søkere som er ute av stand til å delta i og gjennomføre norskopplæring. Departementet vil fastsette et nytt unntak i statsborgerforskriften for søkere som er i stand til å gjennomføre opplæringen, men som ikke oppnår ferdigheter i norsk muntlig på nivå B1 på grunn av personlige forutsetninger de ikke rår over eller av helsemessige årsaker. Departementet legger til grunn at det særlig vil være voksne innvandrere med lite eller ingen skolebakgrunn, og ingen eller begrenset skriftkyndighet, og eldre personer, som vil kunne fylle vilkårene for unntak. Departementet legger videre til grunn at personer som har mer generelle lærevansker og kognitive utfordringer, som kan skylde nevrologiske lidelser, posttraumatisk stresslidelse eller andre psykiske lidelser, vil kunne fylle vilkårene for unntak. Nærmere kriterier for unntak vil fastsettes i statsborgerforskriften. Departementet vil også vurdere å fastsette at personer som vurderes å ha mulighet til å nå nivå A2 i norsk muntlig, må oppnå dette nivået på muntlig prøve i norsk for å fylle vilkårene for unntak.

Departementet vil også vurdere behovet for unntaksregler i forskriften for døve og sterkt hørselshemmede. Departementet vil videre fastsette et unntak i statsborgerforskriften for statsløse søkere, slik at gjeldende krav om å ha oppnådd minimum nivå A2 på muntlig prøve i norsk videreføres for denne gruppen. FNs konvensjon om statsløses stilling av 1954 artikkel 32, fastsetter at statene så vidt det er mulig skal lette statsløses erverv av statsborgerskap. Departementet vurderer at forslaget om å heve kravet til ferdigheter i norsk muntlig fra nivå A2 til B1, vil kunne stramme inn adgangen til statsborgerskap for statsløse, og at dette ikke vil være i samsvar med konvensjonens formål. I vurderingen er det sett hen til at kravet til oppholdstid for statsløse søkere er tre år.

Flere høringsinstanser har bedt departementet klargjøre hvem som skal avgjøre søknader om unntak. Departementet viser til at UDI og UNE etter gjeldende rett er ansvarlige for å avgjøre unntak fra språkkravet i statsborgerloven. Departementet vurderer at UDI og UNE også skal avgjøre om det skal gjøres unntak i tilfeller der søkere ikke klarer å oppnå nivå B1 på muntlig prøve i norsk på grunn av personlige forutsetninger de ikke rår over eller helsemessige årsaker. Departementet vil vurdere nærmere hvilken dokumentasjon som skal kreves og fastsette dette i forskrift eller retningslinjer.

Departementet bemerker også at det pågår et arbeid med å gjennomgå ordningen med gjennomføring av prøver, blant annet for å bidra til bedre kapasitet og kvalitet i gjennomføringen. Departementet legger til grunn at antall prøver som skal gjennomføres vil øke fremover.

En annen sentral fritaksgrunn er gjennomført opplæring i norsk eller samisk i henhold til læreplaner i faget i grunnskolen eller videregående opplæring, og hvor det er satt standpunktkarakter i faget. På bakgrunn av forslaget om å heve kravet til ferdigheter i norsk muntlig fra nivå A2 til B1, vil departementet endre unntaket i statsborgerforskriften for søkere som har gjennomført opplæring i norsk eller samisk i henhold til læreplaner i faget i grunnskolen og fått standpunktkarakter i faget.

Til forskjell fra standpunktkarakter i faget i videregående opplæring, som tilsvarer karakterene 2 til 6, tilsvarer standpunktkarakter i faget fra grunnskolen karakterene 1 til 6. Etter forskrift til opplæringsloven § 3-4 uttrykker karakteren 1 at eleven har svært lav kompetanse i faget. Det er departementets vurdering at karakteren 1 fra grunnskolen ikke gir dokumentasjon på at personen har tilstrekkelige ferdigheter i norsk eller samisk til å få unntak fra kravet om ferdigheter i norsk muntlig.

Flertallet av høringsinstansene støtter at karakternivået heves, herunder Utdanningsdirektoratet og Kompetanse Norge. I likhet med over halvparten av høringsinstansene som støtter en heving av karakternivået for fritak, foreslår de to direktoratene at nivået heves til karakteren 2 fra grunnskolen. Karakteren 2 indikerer at eleven stort sett kan uttrykke seg hensiktsmessig skriftlig og kommunisere og begrunne egne oppfatninger og meninger muntlig. Departementet vil på denne bakgrunnen heve kravet til karakternivå fra grunnskolen til at det er satt standpunktkarakter 2 eller høyere i faget. For søkere som har gjennomført videregående opplæring i henhold til læreplaner i faget, vurderer departementet at det er tilstrekkelig at det er satt halvårsvurdering med karakteren 2 eller høyere i faget, og dette vil bli fastsatt i forskrift. Søkere som ikke har fått sluttvurdering med karakter i grunnskolen eller videregående opplæring, vil måtte avlegge og oppnå minimum nivå B1 på muntlig prøve i norsk ved søknad om statsborgerskap, dersom de ikke fyller vilkårene for et av de øvrige unntakene fra kravet om å beherske norsk muntlig.

5.3.3 Problemstillinger knyttet til regelverk om vern mot diskriminering

Diskriminering på grunn av kjønn, graviditet, permisjon ved fødsel eller adopsjon, omsorgsoppgaver, etnisitet, religion, livssyn, funksjonsnedsettelse, seksuell orientering, kjønnsidentitet, kjønnsuttrykk, alder eller kombinasjoner av disse grunnlagene er forbudt, jf. likestillings- og diskrimineringsloven § 6 første ledd.

Kravet om å ha oppnådd minimum nivå B1 på muntlig prøve i norsk, vil gjelde for alle søkere mellom 18 og 67 år, uavhengig av etnisitet, kjønn eller andre diskrimineringsgrunnlag. En tilsynelatende nøytral bestemmelse eller betingelse kan likevel være diskriminerende dersom den fører til at noen stilles dårligere enn andre, på grunn av et eller flere av diskrimineringsgrunnlagene som er nevnt i likestillings- og diskrimineringsloven § 6 første ledd, jf. § 8. Forskjellsbehandling er ikke i strid med forbudet i § 6 når den har et saklig formål, er nødvendig for å oppnå formålet og det er et rimelig forhold mellom det man ønsker å oppnå og hvor inngripende forskjellsbehandlingen er for den eller de som stilles dårligere, jf. likestillings- og diskrimineringsloven § 9 første ledd.

Skjerpingen av kravet til muntlige ferdigheter i norsk vil slå ut forskjellig for ulike søkergrupper. Innvandrere er overrepresentert både blant personer med høyere utdanning og blant de som har ingen utdanning eller kun grunnskole. Noen vil måtte legge ned betydelig mer innsats enn andre for å oppfylle kravet og bli norsk. Innvandrere som er ressurssterke vil ha lettere adgang til norsk statsborgerskap enn de ressurssvake. For den gruppen som ikke når nivå B1 i norsk muntlig og som heller ikke får unntak fra kravet, vil det kunne oppleves urettferdig. Departementet kan ikke utelukke at disse personene vil føle på utenforskap. Departementet understreker likevel at når disse personene ikke får unntak fra kravet, er det fordi de anses å ha forutsetninger til å oppfylle det. Departementet presiserer at personer i denne gruppen vil kunne avlegge muntlig prøve i norsk flere ganger.

Unntaksbestemmelsen som foreslås gjør, etter departementets vurdering, språkkravet mindre inngripende. Som nevnt vil flere omfattes av den foreslåtte unntaksbestemmelsen enn den som allerede gjelder. Språkkravet vil først og fremst være inngripende på den måten at det kreves mer av den enkelte, og at det kan ta lenger tid før enkelte klarer å avlegge en prøve på tilstrekkelig høyt nivå. Etter departementets syn står dette i et rimelig forhold til de positive sidene forslaget har. Departementet vurderer at ønsket om å få norsk statsborgerskap trolig vil gjøre at flere tilegner seg ferdigheter i norsk på et nivå som gjør at de kan delta fullt ut i arbeids- og samfunnsliv. Departementet kan ikke se at det er andre tiltak som kan garantere at de som blir norske borgere har ferdigheter i norsk muntlig, enn at slike ferdigheter settes som vilkår for statsborgerskap.

Departementet vurderer at det er nødvendig og forholdsmessig å heve kravet til muntlige ferdigheter i norsk fra nivå A2 til B1 og at dette ikke medfører ulovlig forskjellsbehandling etter likestillings- og diskrimineringsloven § 9 første ledd.