Innsatsområder

1 Fredsprosesser og gjennomføring av fredsavtaler

Freds- og forsoningsprosesser

Fredsavtaler kan legge det politiske og institusjonelle grunnlaget for det aktuelle landets gjenoppbygging, stabilitet og utvikling. Derfor er det avgjørende at fredsavtalene er inkluderende og ivaretar alle borgeres rettigheter og behov. Dette kan styrke avtalens troverdighet og legitimitet, så vel som befolkningens eierskap. Kvinners deltakelse og direkte påvirkning står sentralt i denne sammenhengen, men alle som er engasjert i fredsprosesser, bør arbeide for helhetlige og ikke-diskriminerende løsninger.

Norge er involvert i en rekke fredsinitiativer i ulike deler av verden – i sonderinger og dialoginitiativer som har som formål å få partene til forhandlingsbordet, i formelle fredsprosesser og i avtaler som kan redusere og stanse kamphandlinger og konflikt. Vi skal fortsette å arbeide systematisk for at flere kvinner deltar direkte i fredsforhandlinger, som meklere, tilretteleggere og forhandlere. Norge skal gå foran og ha kjønnsbalanse i egne delegasjoner til fredsforhandlinger og internasjonale møter der freds- og sikkerhetsarbeid diskuteres.

Kjønnsbalanse i egne team er viktig i seg selv, men er også vesentlig når vi skal gi råd til parter og for å kunne motivere andre til å tilstrebe en balansert kjønnsfordeling. Der Norge er involvert, skal vi oppfordre partene til at de inkluderer kvinner i sine delegasjoner på en meningsfull måte, og til at de involverer bredere deler av befolkningen i fredsforhandlinger enn bare partene i konflikten. Det er avgjørende at Norge arbeider for å sikre at tilretteleggerteam, ambassader, partnere og internasjonale organisasjoner har kapasitet og kunnskap som kan bidra til å fremme inkluderende prosesser tilpasset konteksten.

Partene utnevner selv sine forhandlingsdelegasjoner. Det at få kvinner inkluderes, gjenspeiler blant annet at kvinner ofte er underrepresentert i gjeldende maktstrukturer, både politisk i samfunnet og hos væpnede grupper. Inkludering kan også lett falle ut av den politiske dagsordenen i kriser og intense forhandlingssituasjoner. I konkrete prosesser skal vi bevisstgjøre partene om betydningen av at de har en viss kjønnsfordeling i sine delegasjoner, og støtte opp om de kvinnene som deltar i prosessen, dersom det er ønske om og behov for det.

Norge skal i en tidlig, sonderende fase identifisere kvinner som kan være aktuelle som deltakere og bidragsytere i en fredsprosess, og aktivt støtte opp om relevante aktører og organisasjoner som kan fremme inkludering og kvinners perspektiv. Norge skal gjøre dette direkte, og samtidig arbeide gjennom partnere som ikke-statlige organisasjoner (NGO-er) og internasjonale organisasjoner som bidrar med bevisstgjøring og kapasitetsbygging. Hemmelighold og lukkede forhandlinger, som kan være viktig for å oppnå framgang i fredsprosesser, kan samtidig vanskeliggjøre inkludering. I sensitive faser kan det være vanskelig å involvere flere aktører i prosessen. Norge må forholde seg til rammene som partene beslutter for en prosess, men også se etter muligheter for å fremme inkludering og aktiv deltakelse.

En tilrettelegger kan bidra til å bevisstgjøre og styrke kunnskap om verdien av inkludering hos de involverte, og parallelt styrke sivilt samfunns kapasitet. Dersom ikke grunnlaget legges allerede i de innledende fasene, kan sivilsamfunn og lokale kvinner bli holdt utenfor når en formell prosess igangsettes. Dette gjelder særlig sivilsamfunnsorganisasjoner som representerer marginaliserte kvinnegrupper, eller personer som bryter med normer for kjønn og seksualitet. I mange samfunn spiller kvinner en betydelig rolle i konfliktforebygging og konfliktløsing på lokalt nivå. Det er et viktig mål for Norge å styrke sammenhengen mellom freds- og forsoningsinitiativer på grasrotnivå og formelle fredsprosesser, og Norge søker i mange tilfeller å være en brobygger mellom disse nivåene. Der det er relevant, vil Norge arbeide for at kvinners erfaring fra lokalt nivå trekkes inn i fredsprosesser på nasjonalt nivå.

I formelle fredsprosesser der Norge har en rolle, oppfordrer vi partene til å lytte til sivilsamfunnsorganisasjoner som fremmer ulike kvinneperspektiver på, erfaringer fra og innspill til de ulike temaene som drøftes i forhandlingene, og til å integrere kjønnsperspektivet i avtaleteksten. Vi kan øke vår og våre partneres kapasitet til å fremme kjønnsperspektivet i forhandlinger, og være brobyggere mellom sivilt samfunn og forhandlingsbordet. Videre kan vi bidra med ekspertise til partene på feltet, og der det er hensiktsmessig, bidra til å opprette mekanismer som sikrer at kvinner/kvinneorganisasjoner får tilgang til partene og forhandlingsbordet. De kan dermed bidra til bedre kontakt mellom sivilt samfunn og formelle prosesser, men de kan ikke likestilles med full deltakelse.

Et viktig mål for Norge er at kjønnsperspektivet er ivaretatt i fredsavtaler og fredsprosesser, og Norge vil strategisk fremme kjønnsperspektivet i forhandlinger. Få fredsavtaler integrerer et kjønnsperspektiv og ivaretar ulike grupper kvinners rettigheter og behov i tilstrekkelig grad. Dette kan skyldes en rekke ulike forhold. Det kan handle om at partene eller fredsmeklerne ikke anser det som viktig sammenliknet med andre spørsmål på agendaen. Det kan dreie seg om begrenset kunnskap i meklingsteamet og hos partene, variabel og usystematisk bruk av relevant ekspertise, eller mangelfull konsultasjonsprosess med kvinnelige fredsbyggere, menneskerettighetsforsvarere og sivilt samfunn. Norge tilbyr derfor ekspertbistand og arbeider for å styrke bevisstheten og kompetansen hos forhandlingsparter og meklere. Ett eksempel på sistnevnte er det årlige UN High-Level Seminar onGender and InclusiveMediationStrategies, som Norge bidrar til.

Konfliktrelatert seksualisert vold er et omfattende problem og står derfor ofte sentralt i freds- og forsoningsprosesser. Det er viktig å sikre kartlegging og analyse av omfang, og engasjere parter i konflikten til å forplikte seg til å avstå fra denne typen krigføringsmetode. Personer som har vært utsatt for konfliktrelatert seksualisert vold, skal, om de ønsker det, involveres på en meningsfull måte. Menn som er utsatt for konfliktrelatert seksualisert vold, er ofte en oversett gruppe. Det er behov for å nærme seg disse spørsmålene med et kjønnsperspektiv, og å ta hensyn til at kategorien «kjønn» kan samvirke med andre identitetskategorier.

Norge har de siste årene bidratt til å videreutvikle det norske og nordiske nettverket av kvinnelige meklere.8 I 2017 tok Norge, innenfor rammen av det nordiske nettverket, initiativ til samarbeid med andre regionale nettverk med lignende innretning. Norge skal videreføre det nordiske samarbeidet og støtte opp om kvinner fra relevante regionale nettverk, bidra til å fremme relevante norske og internasjonale kandidater til roller i fredsforhandlinger – som deltakere, tilretteleggere og eksperter – og belyse verdien som nettverkene av kvinnelige meklere representerer.

Gjennomføring av fredsavtaler

Gjennomføringen av en fredsavtale er en kritisk fase av freds- og forsoningsprosessen, der det handler om å sette ut i livet det som er blitt forhandlet fram. Det signaliserer ikke bare slutten på væpnet konflikt, men åpner også for muligheter til å iverksette strukturelle endringer og utvikle institusjoner basert på rettsstatsprinsipper, demokrati og menneskerettigheter. Forskning viser at gjennomføringen av en fredsavtale kan påvirke likestillingen for framtiden, og dermed ivaretakelse av rettigheter og behov på både kort og lang sikt. Dette lykkes ikke dersom halvparten av befolkningen ekskluderes fra prosessen, og deres rettigheter, behov og kompetanse ikke ivaretas.

Kvinner marginaliseres ofte i de organene som skal overvåke fredsavtaler, i lovgivende organer som skal oversette fredsavtaler til politikk, og i budsjettdiskusjonene som skal muliggjøre gjennomføring. Kvinnekoalisjoner som er blitt styrket gjennom forhandlingsfasen, splittes ofte opp når en fredsavtale er inngått. Dette er naturlig når det er tale om ulike interessegrupper, men en slik oppsplitting kan medføre at kvinnenes stemme og innflytelse svekkes. Støtten til kvinneorganisasjoner og tiltak som fremmer inkludering, bør derfor videreføres etter at forhandlingene er avsluttet, og koalisjonsarbeid og nettverk bør prioriteres der det er et behov.

Utrygghet og vold, herunder kjønnsbasert vold, fortsetter i mange tilfeller etter at en formell fredsavtale er inngått. Noen ganger øker voldsnivået, særlig mot kvinner9. Kvinners rolle og aktive deltakelse har en direkte sammenheng med økt risiko for at kvinner utsettes for vold. Økt sikkerhetsrisiko og mangel på beskyttelse legger press på kvinners mulighet til å bidra til varig fred.10 Derfor bør gjennomføringsfasen ha fokus på både forebygging, beskyttelse og rettssikkerhet. Her kan også norske politirådgivere spille en vesentlig rolle, eksempelvis gjennom kapasitetsbygging, monitorering og veiledning av lokale og internasjonale aktører innenfor politi og rettsvesen.

Vold og frihetsberøvelse rettet mot kvinnelige menneskerettighetsforsvarere undergraver deres mulighet til å være premissleverandører i sine samfunn, og er et økende problem. Derfor må man være særlig oppmerksom på disse kvinnenes behov og støtte deres innsats. Kvinners deltakelse i beslutningsprosesser og kjønnssensitive re-integreringsprogrammer er avgjørende for å sikre at kvinner som har deltatt i opprørsgrupper, får samme muligheter som menn. Holdningsskapende arbeid knyttet til kjønnsroller er viktig. Personer som har tilhørt opprørsgrupper og returnerer til sine lokalsamfunn, vil kunne oppleve at makt og strukturer forhandles i noen grad på nytt. Her kan Norge bidra med ulike former for støtte og kompetansebygging.

Norge jobber ikke alene. Vi skal først og fremst bistå med ressurser og politikk på partnerlandenes premisser og etter deres behov. Ofte arbeider vi gjennom sivilsamfunnsorganisasjoner, andre stater og multilaterale organisasjoner, blant annet FN-sekretariatet, FNs fond og programmer samt ulike regionale aktører. Mange av disse er sentrale i gjennomføringen på landnivå.

Der fredsforhandlingene har vært inkluderende og avtalen i stor grad ivaretar kvinners rettigheter, vil vi videreføre støtten til sivilt samfunn og samarbeidet med partene for å bidra til å gjennomføre avtalen. Der forhandlingene ikke har vært inkluderende, vil vi arbeide for en inkluderende gjennomføringsfase. Vi vil arbeide for at kvinner deltar i sentrale beslutningsprosesser i postkonfliktsituasjoner, både på lokalt og på nasjonalt nivå. Spesielt viktig er valg- og grunnlovskommisjoner, men kvinner må også sikres en plass i mekanismene som opprettes for å overvåke oppfølgingen og gjennomføringen av fredsavtalen. Det bør også legges til rette for legitime og representative sikkerhetsstrukturer som ivaretar kvinners og jenters sikkerhetsbehov.

2 Sikkerhetspolitikk og operasjoner

Kjønnsperspektivet og kvinners deltakelse i sikkerhetssektoren

Væpnet konflikt, naturkatastrofer og humanitære kriser påvirker ulike deler av befolkningen forskjellig. I alle militær- og politioperasjoner og -oppdrag er det et mål å bygge fred og sikkerhet for alle. Å bruke et kjønnsperspektiv i virksomheten, både nasjonalt og internasjonalt, kan være et viktig virkemiddel for å nå dette målet.

Å bruke et kjønnsperspektiv skal stå sentralt i all gjennomføring av agendaen for kvinner, fred og sikkerhet fra forsvars- og justissektorens side.11 Et kjønnsperspektiv innebærer å analysere hvorvidt en konflikt eller krise rammer forskjellige deler av befolkningen ulikt, og om våre handlinger har forskjellige konsekvenser for menneskene i et operasjonsområde, uansett hvor en krise eller krig utspiller seg. I tillegg til kjønn er det andre sosiokulturelle forhold som også kan påvirke personers livsvilkår og tilgang til fred og sikkerhet. Dette gjelder for eksempel etnisitet, religion, livssyn, funksjonsnedsettelse, seksuell orientering, kjønnsidentitet og alder. Kjønnsperspektivet i både Forsvaret og politiet skal derfor ivareta koblingene mellom kjønn og andre vesentlige forhold ved en person.

Dette har betydning blant annet for planlegging og gjennomføring av operasjoner og oppdrag, utdanning og trening, anskaffelse av utstyr og forvaltning av personell og kompetanse, både nasjonalt og internasjonalt. Det er særlig viktig at norsk personell får god opplæring og kunnskap om kvinner, fred og sikkerhet og om kjønnsperspektivet.12 Etablering og utvikling av et nettverk med gender-rådgivere i Forsvaret er en viktig forutsetning for god kompetanse og effektiv integrering av et kjønnsperspektiv i forsvarssektoren.

Et kjønnsperspektiv bidrar til å ivareta folkerettslige forpliktelser, herunder menneskerettighetene og internasjonal humanitærrett. I moderne konflikter rammes ofte sivilbefolkningen hardt, og sivile gjøres ofte til angrepsmål i seg selv. Felles for all deltakelse i operasjoner og oppdrag, militært eller sivilt, er derfor et overordnet fokus på å ivareta sikkerheten og tryggheten til sivilbefolkningen i et operasjonsområde. Forsvaret har en særlig rolle som sikkerhetsskapende aktør, og skal etterstrebe en helhetlig tilnærming til menneskelig sikkerhet i operasjonsarbeid på alle nivåer. Politiet og andre sivile beredskapsaktører har en tilsvarende rolle på sivil side. I internasjonale operasjoner skal norsk personell bidra til at lokale myndigheter og internasjonale styrker ivaretar rettighetene til alle i et operasjonsområde.

I tillegg til å sikre og ivareta rettigheter bidrar et kjønnsperspektiv til bedre situasjonsforståelse, og kan være et viktig verktøy for å nå målsettingen for det enkelte oppdraget.13 I operasjoner og andre oppdrag er det vesentlig å tilegne seg mest mulig kunnskap om operasjonsmiljøet, og derfor er det også vesentlig å kartlegge forhold som gjelder hele befolkningen, inkludert kvinner og jenter, gjennom en kjønnsanalyse. Dette er en måte å øke både kvaliteten og effektiviteten på Forsvarets og politiets leveranser og bidrag til fred og sikkerhet.

Et annet viktig verktøy i gjennomføringen av agendaen for kvinner, fred og sikkerhet er økt kvinnedeltakelse i sikkerhetspolitiske beslutninger, både militært og sivilt. Dette kan bidra til å integrere et kjønnsperspektiv, og til at kvinner og jenters sikkerhetsbehov blir bedre ivaretatt. Økt kvinnedeltakelse er samtidig et mål i seg selv. Kvinner kan for eksempel ofte ha lettere for å få kontakt med og innpass i lokalmiljøer dominert av kvinner, og dermed bidra til en bredere situasjonsforståelse. Norge har god erfaring med utsendt kvinnelig politi og kriminalomsorgspersonell med tanke på å at det skal være enklere å få og opprettholde kontakt og dialog med kvinner og kvinneorganisasjoner i lokalmiljøer.

Seksualisert vold i konflikt

Seksualisert og kjønnsbasert vold kan ta mange former, inkludert konfliktrelatert seksualisert vold og seksuell utnyttelse, overgrep og trakassering, som kan undergrave mulighetene for bærekraftig fred og sikkerhet. Når denne volden utøves av myndigheter, er det et angrep på grunnleggende menneskerettigheter. Konfliktrelatert seksualisert vold er også i strid med internasjonal humanitærrett og kan etter forholdene være å anse som krigsforbrytelser eller forbrytelser mot menneskeheten. I visse situasjoner utgjør det også ledd i folkemord. Parter til væpnet konflikt må etterleve sine forpliktelser ved å avstå fra, og beskytte mot, denne typen overgrep, og overgripere må stilles til ansvar.

Konfliktrelatert seksualisert vold er anerkjent som en av de fremste truslene mot internasjonal fred og sikkerhet. Det har lenge blitt omtalt som en taktikk som brukes i krigføringen av både statlige og ikke-statlige aktører for å fremme strategiske, militære og organisatoriske mål.14 Hvem som begår seksualisert vold, når, hvorfor og hvordan, er forskjellig fra én tid og kontekst til en annen, og det er viktig at forsvars- og justissektoren har en god forståelse av samspillet mellom de ulike elementene. For å kunne identifisere, forebygge og håndtere seksualisert vold i konflikt er det nødvendig at tematikken er en integrert del av planleggingen og gjennomføringen av operasjoner, nasjonalt og internasjonalt. Kapasitetsbygging innenfor forsvar, politi og rettsvesen for å forebygge og håndtere slike saker er derfor viktig.

Seksualisert vold begås hovedsakelig mot kvinner og jenter, samt personer som bryter med normer for kjønn og seksualitet. Kvinner og jenter med funksjonsnedsettelse eller som tilhører andre sårbare grupper, kan være særlig utsatt. Samtidig utsettes også menn og gutter for seksualisert vold i større omfang enn tidligere antatt. Å bruke et kjønnsperspektiv som tar hensyn til flere vesentlige forhold ved en person er derfor viktig når det gjelder å identifisere, forebygge og håndtere konfliktrelatert seksualisert vold.

Seksuell utnyttelse, overgrep og trakassering begått av militært og sivilt personell i operasjoner er også et vedvarende og alvorlig problem.15 Slike overgrep forsterker belastningen på enkeltpersoner og lokalsamfunn som allerede er rammet av konflikt, i tillegg til at de er skadelige for både tilliten til alle operasjoner og til personellet i operasjonene. En profesjonalisering og ansvarliggjøring av militære og sivile aktører er en forutsetning for å stanse disse overgrepene. Forsvaret og politiet skal derfor ha gode systemer på plass for å forebygge, varsle og håndtere seksuell utnyttelse, overgrep og trakassering begått av norsk personell, og det skal alltid reageres på slike handlinger når de avdekkes.

Norsk politi bidrar til at parter stilles til ansvar for forbrytelser knyttet til seksualisert vold i konflikt, både nasjonalt og internasjonalt. Kripos har nasjonalt mandat til å etterforske krigsforbrytelser, folkemord og forbrytelser mot menneskeheten, begått i utlandet av personer som befinner seg i Norge. Norsk politi bidrar også internasjonalt med etterforskning av krigsforbrytelser, eksempelvis gjennom å avgi personell til Den internasjonale straffedomstolen i Haag (ICC).

Forekomsten av konfliktrelatert seksualisert vold og seksuell utnyttelse, overgrep og trakassering i operasjoner påvirkes av seksualisert og kjønnsbasert vold og systematiske ulikheter mellom kjønnene før og etter konflikt. Dette er også relevant i norsk kontekst så lenge vold og overgrep har et betydelig omfang i den norske befolkningen. Forebygging og bekjempelse av vold i nære relasjoner og alvorlige seksuallovbrudd har derfor høy prioritet. Seksuell trakassering innad i militære og sivile organisasjoner er et eksempel på hvordan seksualisert og kjønnsbasert vold kan komme til uttrykk i fredstid. Befolkningens tillit til Forsvaret og politiet i en krise kan farges av disse institusjonenes evne til å forebygge og håndtere saker om seksuell trakassering og overgrep i fredstid. Seksuell trakassering i sikkerhetssektoren må derfor forebygges og sees i sammenheng med arbeidet og målene med agendaen for kvinner, fred og sikkerhet.

Radikalisering, voldelig ekstremisme og terrorisme

Voldelig ekstremisme og terror er vedvarende trusler, både mot oss i Norge og internasjonalt, og innsatsen for å forebygge og bekjempe radikalisering, voldelig ekstremisme og terrorisme er høyt prioritert av den norske regjeringen. Dette er et langsiktig arbeid der både nasjonalt og internasjonalt samarbeid og kunnskapsutveksling er en sentral del av innsatsen.

Trusselbildet er i stadig endring og må følges tett. Et eksempel er hvordan internett og sosiale medier kan fungere som radikaliseringsarenaer. Videre kan internasjonale forhold og konflikter utenfor Norge få betydning for trusselsituasjonen her i landet. Faren for økt polarisering mellom grupperinger i samfunnet er også utviklingstrekk med relevans for arbeidet.

Deler av det forebyggende arbeidet er rettet mot større grupper. I arbeidet med enkeltpersoner er det imidlertid nødvendig med en individuell tilnærming. Blant annet krever det en erkjennelse av at det finnes ulike drivere for at personer radikaliseres, og at det er ulike veier inn til et ekstremistisk tankesett. Noen tiltak passer for eksempel godt i arbeidet rettet mot unge personer, mens andre er mer aktuelle for voksne. Vi vet dessuten at ulike faktorer kan spille inn når kvinner og menn radikaliseres eller tar del i ekstremistiske grupper.17 Kjønnsperspektivet skal derfor ivaretas og vurderes i gjennomføringen av tiltakene. Det er viktig å utvikle kunnskapsgrunnlaget, både om hvordan ekstremisme oppstår og hvilke tiltak som kan fungere for å forebygge og motvirke radikalisering og ekstremisme.

Regjeringen har nedsatt en ekstremismekommisjon18 for å gå dypere inn i disse problemstillingene.

Regjeringen la i november 2022 fram en revidert nasjonal kontraterrorstrategi.19 Den danner grunnlaget for en samlet innsats på tvers av alle relevante sektorer for å forebygge radikalisering og hindre terror. Strategien angir ambisjon og retning for innsatsen på kontraterrorfeltet i årene framover, med en bred tverrsektoriell og offentlig-privat involvering. Innsatsområder omfatter regelverks- og teknologiutvikling, trusselkommunikasjon, kunnskap, kompetanse og samarbeid. Målet er å forebygge, beskytte, avverge og håndtere terror gjennom en helhetlig tilnærming og samordnet innsats.

Innsatsen mot radikalisering og voldelig ekstremisme er bredt anlagt og rettet mot alle former for ekstremisme. Handlingsplanen mot radikalisering og voldelig ekstremisme ble lansert i 2014. Den er oppdatert flere ganger, sist gjennom en revisjon i 2020.20 Den reviderte handlingsplanen inneholder 30 tiltak innenfor fem prioriterte områder. Det er et særlig fokus på tidlig forebyggende innsats, blant annet gjennom barnehage, skole, politi og helsevesen, ved å øke kunnskap og kompetanse hos praktikere i førstelinjen. Til sammen ni departementer og mange direktorater er involvert i arbeidet mot radikalisering og voldelig ekstremisme på nasjonalt plan. Justis- og beredskapsdepartementet koordinerer dette arbeidet.

Internasjonalt fokuserer Norge på tverrgående hensyn i kontraterrorinnsatsen og i arbeidet med forebygging av voldelig ekstremisme. Kjønnsperspektivet og fremme av agendaen for kvinner, fred og sikkerhet står sentralt i dette arbeidet. Norge tar kvinners rolle som både gjerningspersoner og ofre for voldelig ekstremisme på alvor. Kvinners deltakelse kan bygge broer mellom lokale initiativer og pågående internasjonale prosesser. I FN framhever Norge at kjønnsperspektivet må inkluderes i forebyggende, beskyttende, strafferettslige, re-integrerende og rehabiliterende kontraterror- og forebyggingstiltak. Norge legger vekt på at kontraterrortiltak ikke må krenke kvinners og jenters rettigheter, heller ikke når det gjelder kvinnelige menneskerettighetsforsvarere og fredsmeklere. Norge fremmet disse prinsippene som medlem av FNs sikkerhetsråd i perioden 2021–2022. I forhandlinger om FNs globale kontraterrorstrategi arbeider Norge for å beholde, og om mulig styrke, språket som brukes om FNs og medlemsstaters ansvar på dette feltet. Kjønnsperspektivet fremmes i alle fora der Norge er representert, herunder i Global Counter Terrorism Forum samt norskstøttede prosjekter og programmer knyttet til kontraterror og forebygging av voldelig ekstremisme.

Kvinner og klima, fred og sikkerhet

Verden står i en klimakrise. Skal vi lykkes med omstillingen vi står overfor, er det avgjørende med kunnskap om hvordan og hvem klimakrisen rammer hardest og at disse får delta i alle faser av planleggingen og gjennomføringen av tiltak. Vi vet at klimaendringene kan ramme kvinner og menn forskjellig, og at de kan forsterke ulikheter, men også at de kan påvirke tradisjonelle kjønnsrollemønstre og eksisterende maktstrukturer. Klimapolitikken kan også slå forskjellig ut for kvinner og menn. Klimakrisen har derfor en tydelig kjønnskomponent.

Kvinner og menn har ofte ikke lik tilgang på økonomiske, politiske, sosiale og kulturelle ressurser som gjør dem i stand til å håndtere klimaendringene. I det globale sør er kvinner mer avhengige av naturressursene og utøver størsteparten av jordbruket, som ofte er en bærebjelke i økonomien. Kvinner blir derfor hardest rammet når avlinger svikter på grunn av flom eller tørke, og kan også bli mest berørt av klimapolitiske tiltak.

Klimaendringer vil kunne bidra til å forsterke eksisterende og underliggende spenninger i samfunn, indirekte øke lokale og regionale konflikter eller medvirke til migrasjon. Klimaendringer blir dermed en såkalt «trusselforsterker» og kan undergrave staters håndterings- og tilpasningsevne samt forebyggende arbeid. Klimarelatert internflukt kan også medføre økt risiko for seksuell og kjønnsbasert vold. Bevissthet om hvordan klimaendringer og klimapolitikk kan påvirke forskjellige deler av befolkningen ulikt, inkludert marginaliserte grupper og personer utsatt for sammensatt diskriminering, er viktig. Disse aspektene må derfor vurderes når Norge for eksempel støtter lokalsamfunns klimatiltak og naturforvaltning gjennom utviklingssamarbeid. Styrking av seksuell og reproduktiv helse og rettigheter21 er også en viktig del av dette bildet, og støttes blant annet som ledd i beskyttelse av regnskog i Sentral-Afrika.

I mange land har kvinner begrenset tilgang til å delta i offentlige og private beslutningsprosesser som har stor innvirkning på deres framtidsmuligheter og velferd. Dette innebærer at viktig kunnskap og perspektiver fra kvinner blir utelatt fra politikkutforming og gjennomføring av tiltak. Det kan bidra til å opprettholde et mønster med mangelfull handling mot klimaendringene, fokus på klimahandling som er vektet i retning av det som menn prioriterer og behersker, eller feiltilpasning. Utelatelse av kvinners perspektiver gjør veien lengre til helhetlige og bærekraftige løsninger for klima, fred og sikkerhet. Flere studier viser også hvor viktig innsatsen til kvinnenettverk og kvinnelige fredsbyggeres arbeid lokalt er for å forebygge og dempe klimarelaterte konflikter.22

Kvinner kan både ha særskilt behov for, ønske om og forutsetninger for å påvirke politikk og tiltak for å motvirke og finne løsninger på klima- og miljøutfordringer og konsekvensene av dem for kvinner, både i freds-, konflikt- og postkonfliktsituasjoner. Miljøforsvarere er blant de menneskerettsforsvarerne som er mest utsatt for trusler, trakassering, vold og drap. Som miljøforsvarere står derfor kvinner overfor ytterligere utfordringer i tillegg til dem som generelt følger av å være kvinne i samfunn som preges av ulike utfordringer. Derfor bør kvinners rolle som miljøforsvarere også vies oppmerksomhet i arbeidet for å støtte opp under kvinners deltakelse og innflytelse lokalt, regionalt og internasjonalt for å dra nytte av deres kunnskap og erfaring og bidra til å motvirke situasjoner som gjør dem spesielt utsatte, og ivareta deres behov.

Samtidig kan klimaendringer påvirke tradisjonelle kjønnsroller og maktstrukturer også i positiv forstand og føre til at kvinner tar større økonomisk ansvar og får mer beslutningsmakt. Dette har blant annet vært tilfellet i Nord-Kordofan i Sudan, der kvinner får større økonomisk ansvar når menn må reise lenger med husdyr. Dette kan bidra til å åpne mulighetsrom for å styrke kvinners rolle og deltakelse i konfliktforebygging og fredsbyggingstiltak. I tillegg er kvinner på grasrotnivå ofte godt posisjonert til å identifisere og bidra med løsninger for bærekraftig naturforvaltning og å bygge motstandsdyktighet mot klimautfordringer. Denne kunnskapen gir kvinner en viktig rolle i og etter konflikt og som «first responders» etter naturkatastrofer. Forvaltning av naturressurser, vann og vegetasjon samt innsats for klimatilpasning kan, som Norges arbeid i FNs sikkerhetsråd har vist, være egnede temaer for samarbeid, tillitsbygging og fredsbygging lokalt og regionalt. Å bryte ned barrierer for kvinners fulle, likestilte og meningsfulle deltakelse er en viktig bunnplanke i denne sammenhengen.

Med erkjennelsen av at natur er en avgjørende brikke for å løse klimautfordringen, og likeledes at et levelig og bærekraftig klima er en forutsetning for å bevare det biologiske mangfoldet vi er avhengige av, vil forvaltningen av ressursgrunnlaget stå helt sentralt i økonomisk politikk framover. Vi er avhengige av å skape en mer ressurseffektiv og sirkulær økonomi. Kvinner har ofte sterke tradisjonelle kunnskaper om forvaltning av knappe ressurser og økologisk marginale områder. Dette gjelder i særlig grad urfolkskvinner. Urfolkskvinners tradisjonelle kunnskap og naturbruk utgjør samtidig en underutnyttet ressurs i nasjonale klima- og biomangfoldsplaner. De komplekse utfordringene samfunnet står overfor i denne forbindelse fordrer at ressursene blant både kvinner og menn utnyttes fullt ut i strategier for fred, sikkerhet og velferd.

Koblingen mellom klima og kvinners rolle har ikke vært like mye utforsket på nasjonalt plan i Norge. Norge er et av verdens mest likestilte land, og vi fører en progressiv klimapolitikk. I 2021 ble det utarbeidet en rapport om sammenhengen mellom klima og likestilling i de nordiske landene, på bestilling fra Nordisk ministerråd.23 Rapporten viste flere sammenhenger mellom klima og likestilling i de nordiske landene, for eksempel at menn utgjør majoriteten i studier innenfor vitenskap, teknologi, ingeniørfag og matematikk (STEM), noe som kan gi dem et fortrinn på arbeidsplasser som er utpekt som viktige i det grønne skiftet, og at de samtidig har en dominerende rolle i olje- og gassnæringen, der det er behov for omstilling og utslippsreduksjoner. Rapporten konkluderte med at nordisk klimapolitikk mangler et tilstrekkelig kjønnsperspektiv, og at det er behov for mer kunnskap på feltet for å møte disse utfordringene.

Regjeringen anerkjenner den viktige rollen som kjønnsspesifikke data spiller for en god innretting av strategier for klima, fred og sikkerhet. Kjønnsforskjeller knyttet til klimaendringer må også forstås i sammenheng med andre faktorer som alder, etnisitet mv. Regjeringen arbeider med å samle inn mer kunnskap om koblingene mellom klima og kjønn/likestilling og har de siste årene initiert og deltatt i flere initiativer for å fremme dette temaet. Det finnes studier som viser en positiv sammenheng mellom kvinnenettverk og fredsbyggeres arbeid lokalt for å forebygge eller dempe klimarelaterte konflikter.

Høsten 2021 vedtok Nordisk ministerråd for likestilling og LGBTI (MR-JÄM)24 å forplikte de nordiske landene til en flerårig innsats (2022–2024) i handlingskoalisjonen «Feminist action for climate justice» under UN Women’s initiativ GenerationEquality. Formålet er å fremme likestilling og kvinners rettigheter i møtet med klimaendringene. I januar 2022 arrangerte Norge en rundebordskonferanse med FOKUS og UN Women med tittelen GenderEquality and ClimateJustice, som ledet opp til en felles nordisk erklæring om klima og likestilling som ble presentert for FNs kvinnekommisjon i 2022 (CSW66).25

Som valgt medlem av FNs sikkerhetsråd organiserte Norge i november 2022 et uformelt møte i Sikkerhetsrådet om klima, fred og sikkerhet for første gang, der man diskuterte mulighetsrom for FNs freds- og sikkerhetsarkitektur, herunder å benytte tiltak innenfor klima, fred og sikkerhet til å støtte kvinner i å ta en ledende rolle i både tilpasningsarbeid, freds- og sikkerhetsarbeid og mekling, og å anerkjenne kvinner som partnere i arbeidet for bærekraftig fred.

3 Humanitær innsats, beskyttelse av sivile og menneskerettigheter

Kjønnsperspektivet i humanitær respons

Væpnede konflikter rammer sivile hardt. Mange tvinges på flukt i eget land eller over landegrenser. Dette bidrar til økt sårbarhet. Brudd på humanitærretten og menneskerettighetene fører til store menneskelige lidelser og kritiske humanitære behov, ikke minst der konfliktene er langvarige.

Norge vil opprettholde innsatsen for etterlevelse av folkeretten i humanitære kriser og beskyttelse i humanitær respons, både i fredstid og i væpnet konflikt. Kjønnsperspektivet skal være integrert i hele den norske innsatsen, fra forberedende analyse til planlegging, gjennomføring og rapportering. Humanitære organisasjoner skal kunne holdes ansvarlige av dem som er rammet av kriser, og sikre kriserammede menneskers innflytelse på planlegging og gjennomføring av internasjonal humanitær innsats. Vi vil arbeide for at kvinner deltar og blir hørt på lik linje med menn. Innsatsen skal forebygge og bekjempe seksualisert og kjønnsbasert vold og bidra til å ansvarliggjøre parter der dette skjer i forbindelse med væpnet konflikt, samt fullt ut imøtekomme behovene og prioriteringene til overlevende.

Kvinner, fred og sikkerhet er viktig for flere elementer i den humanitære innsatsen. Norges humanitære strategi vil til enhver tid ligge til grunn for arbeidet. Vi når ikke målene om god og effektiv humanitær innsats dersom kjønnsperspektivet ikke integreres. Norge skal bidra til at hele befolkningens behov for beskyttelse og grunnleggende tjenester ivaretas i humanitær respons, herunder behovene til personer som bryter med normer for kjønn og seksualitet.26 Kvinner er en betydelig ressurs i den humanitære innsatsen, og kvinner i ulike aldre må delta i behovsanalyser og utforming av den humanitære responsen på lik linje med menn. Norge vil derfor videreføre kravet til organisasjoner som mottar midler fra Utenriksdepartementets humanitære budsjett, om å integrere kjønnsperspektivet i sitt arbeid.

Seksualisert og kjønnsbasert vold er en omfattende utfordring i humanitære kriser, både ved krisesituasjoner i fredstid og i væpnet konflikt. Kvinner og jenter er mest utsatt, men også andre deler av befolkningen rammes. Menn og gutter kan ha andre utfordringer og behov enn kvinner og jenter i samme situasjon. Flukt og fordrivelse kan bidra til økt sårbarhet. De som er rammet av slik vold, er også aktører og overlevende, ikke bare ofre som må beskyttes, og har rett til å være med å definere sine behov og prioriteringer.

Seksualisert og kjønnsbasert vold medfører ofte stigmatisering og utstøting, undergraver stabilitet og bryter ned sosiale strukturer. Barn som er unnfanget som resultat av voldtekt i væpnet konflikt, og andre krigsbarn som har biologiske foreldre fra to ulike sider av en konflikt, er særlig sårbare.

Kjønnsperspektivet og beskyttelse av befolkningen nasjonalt

Kjønnsperspektivet bør også integreres nasjonalt på alle nivåer, herunder i utarbeidelse og revisjon av relevante beredskaps- og kriseplaner. Dette gjelder særlig utarbeidelse og revisjon av konsept og planverk som skal sikre at befolkningen beskyttes, evakueringsplaner og planlegging av tilfluktssteder. Her er det sentralt at også andre vesentlige forhold ved en person ivaretas, som alder, kjønnsidentitet og funksjonsnedsettelse. Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) har fått i oppdrag å videreutvikle de sivile beskyttelsestiltakene, og kjønnsperspektivet bør tas hensyn til i dette arbeidet.

At krig og konflikt rammer ulikt, gjelder både for befolkningen som sådan og for operativt personell. Det er politiets ansvar å treffe beslutninger om eventuelle evakueringer av befolkningen og sammen med andre sivile beredskapsaktører sørge for at berørte personer kommer i sikkerhet. I den forbindelse er det viktig å være bevisst på om deres beslutninger har ulike konsekvenser for ulike deler av befolkningen. Blant operativt personell som skal mobiliseres, kan kjønnsroller påvirke mobiliseringstrendene. Flere kvinner enn menn er for eksempel enslige forsørgere, noe som kanskje kan være en utfordring for mobilisering.

I fredstid bidrar Sivilforsvaret med ekstra mannskaper og utstyr når nød- og beredskapsetatene trenger støtte ved større hendelser og katastrofer. I krig er Sivilforsvarets oppdrag å beskytte sivilbefolkningen ved krigshandlinger og store hendelser. En svensk studie28 knyttet til totalforsvaret presenterer substansielle forskjeller mellom kvinners og menns situasjon, noe som må inkluderes i analyser av befolkningens behov, atferd og bevegelsesmønster, og hvilke tiltak som må settes inn. Studien fant at en større andel kvinner enn menn har dårligere økonomiske forutsetninger for å håndtere en lengre krise og/eller evakuering (mangel på utstyr, transportmuligheter, kontanter).

Kvinner og konflikt: beskyttelse og asylpolitikk

I asylprosessen skal det være en kjønnssensitiv tilnærming på alle stadier i saksbehandlingen.

Asylsøkere skal motta informasjon om at forfølgelse på grunn av forhold knyttet til personens kjønn, herunder seksuell orientering og kjønnsidentitet, tvangsekteskap og kjønnslemlestelse, kan gi rett til beskyttelse i Norge.29 Intervjuet skal tilrettelegges slik at søkeren opplever det som trygt å gi informasjon, blant annet ved at kvinner skal spørres om de ønsker at intervjueren og/eller tolken skal være en kvinne. Også andre særskilte behov skal etterkommes så langt det er praktisk mulig.

Under opphold i Norge skal asylmottak sørge for at enslige kvinner tilbys et botilbud fysisk skjermet fra menn. Asylmottak skal i størst mulig grad sikre at kvinner ikke blir utsatt for vold, trakassering eller seksuelle overgrep, og ha skriftlige rutiner for å håndtere vold og overgrep mot kvinner dersom det oppstår. Personer som bryter med normer for kjønn og seksualitet, kan også ha behov for særskilt tilrettelegging i mottak. Aktuelle tiltak kan være tilpasning av botilbudet, for eksempel enkeltrom eller flytting til annet mottak.

Asylmottak skal anmelde all vold og kriminalitet. Beboere som utsettes for straffbare handlinger, for eksempel voldtekt eller grov vold, skal få bistand til å anmelde forholdet dersom de ønsker det. Videre skal de få hjelp til å få kontakt med lege eller spesialisthelsetjeneste. I samarbeid med UDI skal asylmottaket vurdere sikkerhetssituasjonen, herunder behov for flytting til annet botilbud. Det kan også være aktuelt med bistand fra politiet for å legge til rette for et trygt botilbud.

Ansatte i asylmottak skal motvirke forskjellsbehandling og tilstrebe en likeverdig behandling uavhengig av kjønn, alder, religion, seksuell orientering, nasjonalitet og etnisk tilhørighet.30 Videre er det krav til identifisering og oppfølging av kvinner og andre sårbare grupper som kan være utsatt for menneskehandel, vold i nære relasjoner eller konfliktrelatert seksualisert vold, for blant annet å tilrettelegge for et trygt botilbud og bidra til at ofre mottar nødvendig bistand fra andre instanser.

Asylmottak skal ha en ansatt med relevant kompetanse, som følger opp kvinner med spesielle oppfølgingsbehov. De skal få tilbud om individuelle råd og informasjon. Videre stilles det krav til differensiering av beboerrettede tiltak i asylmottak, som at det legges til rette for egen kvinnegruppe, og for at kvinner kan delta i praktisk beboermedvirkning. UDI gjennomfører opplæring av alle mottaksansatte for å sikre at oppgavene ved asylmottakene løses på en tilfredsstillende måte. Kursene omhandler blant annet avdekking og forebygging av vold i nære relasjoner.

Kvinnelige menneskerettighetsforsvarere

Det er en klar sammenheng mellom kvinners livssituasjon, grad av ivaretakelse av kvinners menneskerettigheter og kvinners muligheter til å delta i freds- og sikkerhetsinnsats. Det er derfor nær sammenheng mellom innsatsen på området kvinner, fred og sikkerhet og arbeidet med menneskerettigheter og likestilling.

Kvinners rettigheter og sikkerhet kommer under press når uro og konflikt vokser. Vold mot kvinner kan være ødeleggende for kvinners medvirkning og innflytelse i sentrale prosesser. Kvinner i land berørt av konflikt har ofte dårligere tilgang til jordeiendom enn kvinner i andre land. Uten tilgang til viktige økonomiske ressurser svekkes kvinners innflytelse i fredsbygging.

Kvinnelige menneskerettighetsforsvarere er sentrale for å beskytte alles menneskerettigheter, også i konfliktsituasjoner. De kan være engasjert i egen kapasitet, som representanter for kvinne- og menneskerettighetsorganisasjoner, eller som politikere og myndighetspersoner. Gjennom sitt engasjement bidrar de også til å fremme kvinners stilling og stemmer i sine samfunn og internasjonalt. Det er nære koblinger mellom kvinner som fremmer menneskerettigheter og kvinner som deltar i freds- og sikkerhetsinnsats. De kan også inneha begge roller samtidig.

Kvinnelige menneskerettighetsforsvarere blir ofte mål for trusler og trakassering som følge av engasjementet sitt, både fordi de er menneskerettighetsforsvarere og fordi de er kvinner. For eksempel kan det innebære at etablerte kjønnsroller utfordres når kvinner ytrer seg i det offentlige rom eller engasjerer seg i politikk og samfunn. Kvinnelige menneskerettighetsforsvarere er utsatt for andre typer trusler enn menn. Blant annet opplever de oftere vold, trakassering og fysiske angrep.

Å styrke kvinneorganisasjoners evne til å sette kvinners rettigheter og behov på agendaen i relevante prosesser er viktig for å sikre at det i disse prosessene også tas hensyn til kvinners beskyttelsesbehov. Norsk innsats inkluderer å støtte kvinners og kvinneorganisasjoners evne å delta i relevante freds- og forsoningsprosesser, herunder multilaterale fora og arenaer.

Norge arbeider også for å styrke den normative beskyttelsen av kvinnelige menneskerettighetsforsvarere i FN.31 Våren 2022 fremmet Norge en resolusjon om menneskerettighetsforsvarere i konflikt- og postkonfliktsituasjoner i FNs menneskerettighetsråd. I resolusjonen anerkjenner FNs medlemsland betydningen av bidraget til menneskerettighetsforsvarere og sivilt samfunn i konfliktsituasjoner, inkludert for FNs evne til løse sine oppdrag. Landene anerkjente også de særlige truslene som kvinnelige menneskerettighetsforsvarere er utsatt for i konfliktsituasjoner.32

Som medlem av FNs sikkerhetsråd 2021–2022 arbeidet Norge systematisk for å fremme kvinnelige menneskerettighetsforsvarere og sivilsamfunnsrepresentanters deltakelse i Sikkerhetsrådets arbeid, og viktigheten av beskyttelse mot og forebygging av represalier for å trygge slik deltakelse. Under Norges presidentskap i Sikkerhetsrådet holdt Norge et høynivåmøte om dette temaet. Videre bidrar Norge til ulike ordninger som tilbyr beskyttelse for utsatte menneskerettighetsforsvarere, blant annet gjennom FN og sivilt samfunn. Personer som risikerer forfølgelse på grunn av sin rolle og virksomhet som menneskerettighetsforsvarer i hjemlandet, kan oppfylle vilkårene for beskyttelse, jf. kapittel 4 i utlendingsloven.

Menneskerettighetsforsvarere i eksil kan være viktige stemmer for å fremme kvinners rettigheter i stater der kvinner ikke har en stemme i offentligheten. I Norge har Arbeids- og inkluderingsdepartementet (AID) utvidet adgangen til permisjon fra introduksjonsprogrammet og opplæring i norsk og samfunnskunnskap, slik at nyankomne flyktninger kan delta i freds- og forsoningsarbeid på nasjonalt og internasjonalt nivå, også i arbeid for kvinners rettigheter. Formålet er at menneskerettighetsforsvarere som bosettes i Norge, skal kunne fortsette sitt arbeid og delta i internasjonale prosesser. Videre har AID presisert at introduksjonsprogrammet er fleksibelt, slik at kommunene kan legge inn menneskerettighetsforsvarernes aktiviteter som en del av programmet.