Innledning, sammendrag og utvalgets arbeid
1 Innledning og sammendrag
1.1 Oppnevning og sammensetning
Arbeids- og sosialdepartementet oppnevnte høsten 2020 et partssammensatt utvalg som fikk som mandat å vurdere om det er behov for tiltak som i større grad enn i dag sikrer utbetaling av opptjente feriepenger til rett tid, og fremme eventuelle forslag til hvordan dette kan løses.
Utvalget har hatt denne sammensetningen:
- Torberg Falch, professor i samfunnsøkonomi, Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet (leder)
- Lornts Nagelhus, advokat, Landsorganisasjonen i Norge (LO)
- Henrik Dahle, fagsjef og advokat, Unio
- Astrid Merethe Svele, seniorrådgiver, Akademikerne
- Siri Dannevig, juridisk rådgiver, Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS)
- Eirik Hognestad, advokat, Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO)
- Cornelia Nordgaard Samsing, rådgiver, Kommunesektorens organisasjon (KS) (fra februar 2021) / Silje Tangen, rådgiver, Kommunesektorens organisasjon (til februar 2021)
- Mee Eline Eriksson, bransjedirektør Virke aktiv helse, Hovedorganisasjonen Virke (Virke)
- Tor Olav Carlsen, advokat i advokatfirmaet BAHR AS, tidligere juridisk direktør i Arbeidsgiverforeningen Spekter (Spekter)
Utvalgets sekretariat har vært lagt til Arbeids- og sosialdepartementet (Arbeids- og inkluderingsdepartementet fra 1. januar 2022), med seniorrådgiverne Kristin Stanwick Bårnås, Anne Karine Plahter og Trond Rakkestad i sekretariatet.
1.2 Mandat
Utvalget fikk følgende mandat:
Feriepenger opptjenes året før ferien skal avholdes. Feriepengene forfaller først til betaling når ferien avvikles, eventuelt når arbeidsforholdet opphører. Ferieloven har ikke spesifikke regler som sikrer at opptjente feriepenger er i behold når de forfaller til betaling, men virksomheten har ansvar for å være i stand til å utbetale feriepengene til rett tid. Det kan imidlertid reises spørsmål om det er behov for en bedre sikring av arbeidstakernes opptjente feriepenger.
Det er blant annet tatt til orde for at arbeidsgiver bør ha en løpende plikt til å sette av opptjente feriepenger. Spørsmålet om sikring av feriepenger ble synliggjort i forbindelse med utbruddet av covid-19. Enkelte arbeidsgiverorganisasjoner meldte da om at noen av deres medlemsbedrifter hadde likviditetsproblemer som kunne skape utfordringer for utbetaling av feriepenger ved ferieavvikling sommeren 2020. Selv om covid-19-pandemien er en spesiell situasjon som har ført til særlige utfordringer, kan det på generelt/prinsipielt grunnlag likevel være grunn til å vurdere dette spørsmålet nærmere.
På bakgrunn av dette skal utredningen belyse hvordan virksomhetene i dag organiserer og planlegger sine feriepengeutbetalinger. Utredningen skal også belyse i hvilket omfang ansatte eventuelt ikke får utbetalt opptjente feriepenger fra arbeidsgiver og hva som er årsakene til dette, herunder effekten av utbruddet av covid-19.
Utredningen skal videre vurdere om det er behov for tiltak som i større grad enn i dag sikrer utbetaling av opptjente feriepenger til rett tid, og fremme eventuelle forslag (ett eller flere) til hvordan dette kan løses. Økonomiske og administrative konsekvenser av ulike forslag som eventuelt fremmes må utredes.
I tillegg kan det utredes om det, på bakgrunn av problemstillinger som har vært reist i forbindelse med utbruddet av covid-19, kan være behov for endringer i ferielovens regler om varsling av ferie, fastsetting av ferie og endring/utsettelse av fastsatt ferie.
Innenfor utredningens mandat fremmes de forslag som finnes hensiktsmessig. Økonomiske, administrative og andre vesentlige konsekvenser av eventuelle forslag skal utredes i samsvar med Utredningsinstruksen kapittel 2.
Arbeidet skal munne ut i en rapport som legges frem innen 1. desember 2021. Rapporten avgis til arbeids- og sosialministeren.
Arbeidsmiljø- og sikkerhetsavdelingen i Arbeids- og sosialdepartementet har ansvar for sekretariatsfunksjonen.
1.3 Nærmere om temaet
I mandatet er utvalget blant annet bedt om å vurdere om det er behov for tiltak som i større grad enn i dag sikrer at opptjente feriepenger blir utbetalt til rett tid. Utvalget vil innledningsvis knytte noen merknader til dette.
Utvalget viser til at ferieloven skiller mellom opptjeningsår og ferieår. Ferieåret, som er det året ferien avvikles, følger kalenderåret. Opptjeningsåret, som er det året feriepengene opptjenes, er det forutgående kalenderår. Ettersom feriepengene først blir utbetalt når arbeidstaker avvikler ferie, innebærer dette at det er en forskyvning mellom tidspunktet for når feriepengene opptjenes og når de utbetales. Som det fremgår av mandatet, er det ingen egne regler i ferieloven om særskilt sikring av feriepenger i perioden mellom opptjening og utbetaling. Ifølge mandatet kan det derfor reises spørsmål ved om det er behov for en bedre sikring av arbeidstakernes opptjente feriepenger.
Selv om det i dag ikke er lovkrav om sikring av opptjente feriepenger i form av en «fysisk» avsetning, garantistillelse eller lignende, ligger det likevel noen forutsetninger og mekanismer i dagens regelverk som gir arbeidstakerne en stor grad av sikkerhet for sine opptjente feriepengekrav. Utvalget viser til at feriepenger er en opparbeidet rettighet for arbeidstaker, som kan forfølges rettslig på lik linje med andre fordringer dersom den blir misligholdt. Både ferieloven og arbeidsmiljøloven pålegger arbeidsgiver å utbetale opptjente feriepenger ved forfall. Ferieloven har også en bestemmelse som gir arbeidstaker rett til erstatning og oppreisning dersom arbeidsgiver misligholder sin betalingsforpliktelse. Utvalget viser videre til at dersom arbeidstaker ikke får utbetalt opptjente feriepenger på grunn av konkurs hos arbeidsgiver, er feriepengene sikret gjennom den statlige lønnsgarantiordningen. Selv om disse ordningene sikrer at arbeidstaker til syvende og sist får utbetalt sine feriepenger, enten den manglende utbetalingen skyldes arbeidsgivers evne eller vilje, vil de likevel ikke sikre utbetaling av feriepenger til rett tid. Utvalget viser til at det er vesentlig at feriepengene blir utbetalt når de skal. I lys av dette, legger utvalget til grunn at det er behovet for tiltak som i større grad enn i dag kan sikre en rettidig utbetaling av feriepenger som skal vurderes.
Utvalget vil også knytte noen merknader til ferielovens regel med forutgående opptjening av feriepenger og forholdet til arbeidstidsdirektivet, som Norge er bundet av gjennom EØS-avtalen. Etter artikkel 7 i arbeidstidsdirektivet skal alle arbeidstakere sikres minst fire uker årlig betalt ferie.
Utvalget viser til at Norge har blitt klaget inn for EFTAs overvåkningsorgan (ESA) med påstand om brudd på arbeidstidsdirektivet artikkel 7. ESA har på bakgrunn av klagen stilt spørsmål til norske myndigheter ved om de norske reglene om forutgående opptjening av feriepenger er i overensstemmelse med arbeidstidsdirektivet artikkel 7. Som det fremgår over, opptjener arbeidstaker feriepenger året før ferien skal avvikles. I praksis innebærer dette at de arbeidstakerne som ikke har hatt inntektsgivende arbeid forutgående år heller ikke får utbetalt feriepenger hvis det avvikles ferie det første året.
Slik utvalget ser det, faller dette spørsmålet utenfor utvalgets mandat. Utvalget peker imidlertid på at problemstillingen som ESA har tatt opp, med forskyvningen mellom opptjeningsperioden for feriepenger og perioden for ferie, etter omstendighetene vil kunne ha betydning for behovet for tiltak for å sikre utbetaling av feriepenger til rett tid.
1.4 Utvalgets arbeid
Utvalget har hatt 12 møter, hvorav tre heldagsmøter. Frem til sommeren 2021 ble møtene avholdt digitalt.
Det er, med Arbeids- og sosialdepartementet som oppdragsgiver, gjennomført et eksternt forskningsprosjekt for nærmere å belyse virksomhetenes håndtering og praktisering av feriepengeutbetalingene, samt i hvilket omfang feriepenger ikke blir utbetalt og årsakene til dette: Rolf K. Andersen mfl. «Utbetaling av feriepenger», Fafo-rapport 2021:27. Rapporten ble presentert av Rolf K. Andersen (Fafo) og Amund Hanson Kordt (Samfunnsøkonomisk analyse) på utvalgets møte i september 2021. Forskningsrapporten følger som elektronisk vedlegg til utvalgets rapport.
Utvalget har invitert Åse Moss Hansen, direktør Payroll i Amesto AccountHouse AS, til å innlede om den regnskapsmessige håndteringen av feriepenger og regnskapsførers rolle i forbindelse med virksomhetenes planlegging og utbetaling av feriepenger. Flere av utvalgets medlemmer har også holdt innledninger om ulike temaer.
1.5 Oversikt over og sammendrag av rapporten
Del I Innledning og sammendrag
I kapittel 1 er det en oversikt over utvalgets arbeid og en nærmere beskrivelse av utvalgets forståelse av temaet. Det gis også en oversikt over og et sammendrag av rapporten.
Del II Gjeldende reguleringer, historisk perspektiv og tilstandsbeskrivelse
Denne delen av rapporten er en faktadel. I kapittel 2 gis det en oversikt over ferielovens regler samt annet relevant regelverk. Videre gis det en oversikt over reglene for ferie i noen sentrale tariffavtaler. I dette kapitlet gis det også en oversikt over relevante folkerettslige forpliktelser og nordisk ferielovgivning.
I kapittel 3 er det en fremstilling av hvordan retten til ferie og feriepenger har utviklet seg og blitt lovfestet, og hvilke ordninger som opp gjennom tiden har vært for avsetning og sikring av feriepenger i perioden mellom opptjening og utbetaling.
Kapittel 4 er en kunnskapsbeskrivelse, basert på funnene i Fafo-rapport 2021:27 «Utbetaling av feriepenger». Her gis det en beskrivelse av hvordan virksomhetene i privat sektor planlegger og organiserer sine feriepengeutbetalinger, herunder i hvilket omfang feriepenger ikke har blitt utbetalt til rett tid.
Del III Utvalgets vurderinger og forslag
I kapittel 5 fremgår utvalgets vurderinger av faktagrunnlaget og behovet for tiltak som sikrer rettidig utbetaling av feriepenger, herunder mulige ordninger for dette. Utvalget merker seg her at utfordringene med å utbetale feriepenger til rett tid ifølge Fafos rapport gjelder svært få tilfeller. Videre viser rapporten at arbeidsgivere i en utfordrende økonomisk situasjon synes å prioritere utbetaling av feriepenger til de ansatte. Utvalget presenterer mulige ordninger for å sikre rettidig utbetaling av feriepenger: en båndlagt konto for feriepenger (enten i arbeidsgivers eller arbeidstakers navn), bankgaranti, en egen feriepengeordning og en offentlig garanti. Utvalget vurderer at de økonomiske og administrative kostnadene ved de ulike sikringsordningene ikke står i forhold til problemomfanget av manglende utbetaling til rett tid, og foreslår ikke å innføre noen av disse.
Utvalget vurderer imidlertid at det kan være andre tiltak som kan forebygge at feriepengene ikke blir utbetalt på rett tidspunkt, og avhjelpe tilfellene hvor virksomheten er i en vanskelig økonomisk situasjon. Utvalget foreslår en tydeliggjøring i ferieloven av arbeidsgivers plikt til å utbetale feriepenger til rett tid. Videre foreslår utvalget en veileder om temaet feriepenger. Utvalget foreslår også en presisering i arbeidsmiljøloven kapittel 8 om at informasjons- og drøftingsplikten omfatter virksomhetens vurdering av sine feriepengeforpliktelser. I tillegg foreslår utvalget å innføre en ny, særskilt drøftingsplikt i tilfeller hvor det er grunn til å tro at virksomheten ikke vil være i stand til å utbetale feriepenger rettidig. Utvalget har delt seg når det gjelder løsning i de tilfellene hvor arbeidsgiver ikke etterkommer krav om drøfting eller der det ikke foreligger dokumentasjon som viser at det er sannsynlig at feriepengene vil bli utbetalt rettidig.
Utvalgets flertall foreslår at arbeidstakernes tillitsvalgte skal kunne kreve sikkerhetsstillelse for feriepengene dersom det ikke avholdes drøfting eller dersom arbeidsgiver på tillitsvalgtes forespørsel ikke fremlegger en bekreftelse fra revisor eller regnskapsfører om at det er sannsynlig at virksomheten vil være i stand til å utbetale feriepenger til rett tid. Dersom det ikke stilles slik sikkerhet, foreslår flertallet at feriepengene forfaller til betaling.
Utvalgets mindretall mener at prinsippet om antesipert/forventet mislighold bør være retningsgivende for i hvilke tilfeller arbeidstakernes tillitsvalgte kan kreve sikring og førtidig forfall av feriepenger. Mindretallet foreslår videre at virksomheten må kunne fri seg fra et førtidig forfall, så fremt det stilles betryggende sikkerhet for at feriepengene blir utbetalt rettidig, for eksempel at feriepengene settes inn på en sperret konto, garantiordning eller annen kredittstillelse.
I kapittel 6 er det redegjort for utvalgets vurderinger av behovet for endringer i ferielovens regler om varsling og fastsetting av ferie og om endring av fastsatt ferie, på bakgrunn av problemstillinger som ble reist i forbindelse med utbruddet av covid-19. Utvalget peker på at de utfordringene som det ble meldt om ved pandemiens utbrudd ikke materialiserte seg i den grad man fryktet. Videre viser utvalget til at ferieloven åpner for at det i stor utstrekning kan inngås avtaler som fraviker lovens regler, og at det synes som planleggingen og avviklingen av ferie ble løst innen lovens rammer. Utvalget vurderer at det på bakgrunn av dette ikke er behov for å endre ferielovens regler om varsling, fastsetting og endring av ferie.