Utvalgets vurderinger og forslag

Forstørr bilde

5 Utvalgets vurderinger av faktagrunnlaget og forslag til mulige sikringsordninger

5.1 Innledning

I dette kapitlet legger utvalget frem sine vurderinger av faktagrunnlaget, i hovedsak basert på Fafos rapport «Utbetaling av feriepenger». Utvalget vurderer eventuelle behov for sikring av rettidig utbetaling av feriepengene og skisserer ulike mulige formelle sikringsordninger. Disse vil bedre sikringen, men vil legge byrder på virksomhetene. Utvalget konkluderer med noen anbefalte tiltak.

5.2 Vurdering av faktagrunnlaget

Det å ha kunnskap om omfanget av problemer og utfordringer med utbetaling av feriepenger er en viktig forutsetning for å vurdere om, og i så fall hvilke tiltak for bedre sikring som kan være aktuelle. Utvalget merker seg at det ikke foreligger noe forskning eller større kartlegginger av dette fra tidligere. Dette var bakgrunnen for at Fafo ble gitt i oppdrag å gjennomføre undersøkelsen som er omtalt ovenfor.

Utvalget mener rapporten fra Fafo gir et overordnet representativt inntrykk av situasjonen. Det er samtidig viktig å merke seg at rapporten ikke gir et detaljert bilde av alle sider ved feriepengehåndtering, og heller ikke fastslår nøyaktig hvor stort problemet med manglende sikring av feriepenger faktisk er eller har vært. Likevel finner utvalget at rapporten tegner et bilde av situasjonen som kan legges til grunn for å vurdere de problemstillinger som mandatet tar opp.

Fafo har brukt flere kilder i sin undersøkelse som alle peker i samme retning. Dette er med på å styrke de konklusjonene som fremkommer i rapporten. Utvalget oppfatter også at det overordnede bildet som tegnes i rapporten i all hovedsak stemmer overens med hovedorganisasjonenes inntrykk.

Utvalget merker seg i hovedsak følgende fra rapporten:

• Utbetaling av feriepenger skjer i stor grad samlet i juni.
• Feriepenger settes i liten grad av på en egen konto, men de kostnadsføres det året de opptjenes.
• Virksomhetenes og arbeidstakernes bekymring for utbetaling av feriepenger i tide er historisk sett liten, men det var en økning i forbindelse med pandemien.
• Svært få virksomheter har opplevd problemer med å utbetale feriepenger, og disse problemene har i stor grad blitt løst slik at feriepengene har blitt utbetalt, eventuelt noe forsinket.

Dagens lovgivning virker dermed i praksis å håndtere greit de fleste situasjoner med hensyn til opptjening og utbetaling av feriepenger.

Utvalget mener det er viktig å skille mellom bekymring for om virksomheten vil være i stand til å utbetale feriepenger til rett tid, situasjoner der utbetalingstidspunktet for feriepenger er forskjøvet/forsinket og situasjoner der arbeidstakeren ikke har fått feriepengene utbetalt. Fafo trekker blant annet frem at «[i]ngen av regnskapsførerne svarte at de hadde erfaringer med tilfeller der feriepenger ikke har blitt utbetalt med unntak av i konkurssituasjoner».

Når det gjelder bekymringen for fremtidige utbetalinger merker utvalget seg at denne historisk sett er lav. Det fremgår av rapporten at det helt klart var en høyere bekymring våren 2020 i starten av pandemien. Dette var en periode hvor det generelt var stor usikkerhet knyttet til arbeidslivet og økonomiske fremtidsutsikter. Undersøkelsen viser også at denne bekymringen har vært mindre i 2021. Utvalget mener det ikke er grunnlag for noen generell antagelse om at virksomhetenes bekymring for feriepengeutbetalingen vil være adskilt fra generelle bekymringer for virksomhetens økonomi og likviditet.

Utvalget vil imidlertid bemerke at usikkerhet om fremtidige utbetalinger av feriepenger i seg selv kan være et problem også for arbeidstakerne. En forutsetning er selvfølgelig at denne bekymringen blir kjent for arbeidstakerne, noe som ikke alltid vil være tilfellet i en virksomhet med økonomiske utfordringer. Det vil være en belastning for arbeidstakerne å oppleve usikkerhet om de kan forvente at feriepengene vil bli utbetalt når de skal, men likevel slik at denne belastningen ikke kan sies å være særlig høyere enn ikke å motta lønn generelt. Utvalget vil imidlertid peke på at fravær av skattetrekk på feriepengeutbetalinger betyr at utbetalt beløp er større enn vanlig lønn. Usikkerhet knyttet til feriepenger kan blant annet påvirke i hvilken grad arbeidstaker tør å planlegge og påta seg økonomiske forpliktelser i forbindelse med planlagt ferie. Utvalget bemerker at også manglende utbetaling av lønn i forbindelse med andre årstider og ferieperioder enn sommerferien kan ha negativ betydning.

Når det gjelder faktiske utfordringer med å utbetale feriepenger i rett tid, merker utvalget seg at dette gjelder svært få tilfeller, uten at rapporten gir grunnlag for å tallfeste dette nærmere. Ifølge rapporten kan det tyde på at dette forekommer oftere i virksomheter med dårlig likviditet. Enkelte funn i rapporten kan tyde på at det forekommer problemer noe oftere i enkelte bransjer som kultur og reiseliv, men det kan ikke slås fast med noen særlig grad av sikkerhet. Funnene i rapporten er vanskelige å kvantifisere med sikkerhet fordi mislighold sjelden forekommer.

Videre merker utvalget seg at det fremkommer i rapporten fra Fafo at i de fleste tilfellene hvor det har oppstått utfordringer har disse blitt løst slik at arbeidstakerne har fått utbetalt feriepengene, om enn forsinket. Blant de løsningene som rapporten peker på er omdisponering av likvide midler, økt kassakreditt, utsettelse av andre betalingsforpliktelser, innhenting av mer kapital fra eiere og økt fokus på innhenting av utestående fordringer samt hel eller delvis utsettelse av utbetaling av feriepengene. I forbindelse med pandemien var også permittering et bidrag til å løse disse utfordringene.

Utvalget mener det er positivt at arbeidsgivere i en utfordrende situasjon prioriterer å utbetale lønn og feriepenger, slik det fremgår av rapporten. Fafo fremhever blant annet at virksomheter som var kommet i en situasjon med likviditetsutfordringer «i hovedsak prioriterte lønn og feriepenger med mindre man var i en konkurssituasjon». Det kan legges til grunn at det ikke er manglende betalingsvilje som er en trussel mot utbetaling av feriepenger, men snarere økonomiske og likviditetsmessige utfordringer hos virksomhetene. Utvalget vil likevel presisere at feriepenger er en opparbeidet rettighet som arbeidstakerne har. Det er derfor av avgjørende betydning at feriepenger utbetales til rett tid. Utvalget viser til at det er arbeidsgivers ansvar å sørge for dette. For sen utbetaling er et brudd på ferieloven og kan påføre arbeidstakerne store ulemper og et velferdsmessig tap. Arbeidsgivere som misligholder sine plikter etter ferieloven, herunder utbetaling av feriepenger, kan pålegges erstatningsansvar i medhold av ferieloven § 14. Arbeidsgiver vil som utgangspunkt måtte dekke arbeidstakers fulle økonomiske tap som har oppstått som følge av arbeidsgivers mislighold. I tillegg kan arbeidstakeren tilkjennes en rimelig erstatning for sitt velferdstap som følge av arbeidsgivers mislighold. Utvalget viser til at det i vurderingen av ytterligere tiltak derfor må tas hensyn til ferielovens allerede eksisterende sanksjonssystem. Bestemmelsen er en etterfølgende erstatningsregel, hvor arbeidstakeren må følge opp med arbeidsgiver dersom det oppstår et økonomisk krav. Den sikrer ikke i seg selv at feriepengene utbetales rettidig. En eventuell oppfølgning kan være ressurskrevende og medføre ytterligere betalingsforsinkelse.

Utvalget merker seg også at regnskapsførere spesielt legger vekt på at de kan ha en viktig rolle når det gjelder hvordan virksomhetenes feriepengeforpliktelser kan følges opp, og at god økonomistyring er avgjørende for å unngå at det oppstår utfordringer med feriepengeutbetalingene. I dag er de fleste virksomheter i utgangspunktet pålagt å benytte en ekstern revisor. Dette vil være en etterskuddsvis kontroll, som kan bidra til at virksomheten har gode rutiner for korrekt behandling av feriepenger, og forpliktelsene som følger av dette. En revisjonsplikt vil derimot neppe bidra til at feriepengene utbetales til rett tid dersom virksomheten har økonomiske problemer. Det er ikke en tilsvarende plikt til å benytte seg av en ekstern regnskapsfører. Utvalget mener bruk av regnskapsfører, og den veiledning som virksomhetene derigjennom får tilgang til, vil kunne være til stor hjelp når det kommer til håndtering av feriepengeforpliktelsene. Utvalget mener likevel at plikt til å bruke regnskapsfører er et tiltak som faller utenfor utvalgets mandat å vurdere nærmere.

5.3 Vurdering av ulike muligheter for sikring av feriepenger

5.3.1 Innledning

Arbeidsmiljøloven § 14-15 om utbetaling av lønn og feriepenger viser til at utbetalingstiden for feriepenger reguleres av ferieloven. Bestemmelsen må ses i sammenheng med arbeidsmiljøloven § 2-1 om arbeidsgivers plikt til å sørge for at bestemmelsene gitt i eller i medhold av loven blir overholdt. I utvalgets mandat vises det til at det kan reises spørsmål ved om det er behov for tiltak som i større grad enn i dag sikrer rettidig utbetaling av arbeidstakernes opptjente feriepenger.

Problemstillingen med sikring av opptjente feriepenger ble aktualisert i forbindelse med utbruddet av covid-19 våren 2020, da enkelte arbeidsgiverorganisasjoner meldte om at noen virksomheter hadde likviditetsproblemer som igjen kunne føre til vansker med å utbetale feriepenger. Utvalget viser for øvrig til beskrivelsen i kapittel 4 og 5.2, hvor det fremkommer at det også i en normalsituasjon er noen virksomheter i enkelte bransjer i privat sektor som har likviditetsutfordringer som fører til at feriepenger ikke blir utbetalt på det tidspunktet de skal. Som påpekt av Fafo, knytter disse tilfellene seg til for sen utbetaling av feriepenger, og ikke manglende utbetaling som sådan.

Som det fremgår av Fafos rapport, er det kun en liten andel av virksomhetene i privat sektor som på et eller annet tidspunkt har hatt utfordringer med å utbetale feriepenger til rett tid. Selv om det fremstår som at det er få virksomheter som har hatt problemer med sine feriepengeutbetalinger, vil det likevel kunne være relativt mange arbeidstakere som blir rammet. Utvalget viser til at konsekvensene uansett kan være store for mange av de arbeidstakerne som opplever forsinket utbetaling av sine feriepenger. Utvalget viser samtidig til at ferieloven § 14 til en viss grad kan kompensere for noe av dette gjennom arbeidsgivers etterfølgende erstatningsansvar for økonomisk og velferdsmessig tap som følge av forsinket utbetaling av feriepenger.

I forbindelse med at spørsmålet om sikring av feriepenger kom opp våren 2020, ble det blant annet tatt til orde for at feriepengene skulle sikres gjennom en kontoordning, og det ble også fremmet et representantforslag om dette.17 Sikkerhet for feriepenger gjennom en bankgaranti ble også nevnt som mulig løsning.

Utvalget harforetatt en bred vurdering av mulige ordninger med sikte på å sikre rettidig utbetaling av feriepenger, herunder å beholde dagens ordning. Utvalget har vurdert de forslagene som er lansert (om en egen konto for feriepenger og bankgaranti), men har også vurdert andre løsninger og forhold av betydning for sikring av arbeidstakernes opptjente feriepenger.

5.3.2 Mulige sikringsordninger for feriepenger

Feriepenger har alltid blitt utbetalt i forbindelse med ferie, og dermed på et senere tidspunkt enn opptjening. Ferieloven fastsetter at feriepenger opptjenes i det foregående året før ferien, og skal utbetales i forbindelse med at feriefritiden tas ut eller når arbeidstaker slutter. Det betyr at arbeidsgiver løpende påtar seg en forpliktelse om utbetaling av feriepenger neste år. Ifølge god regnskapsskikk skal virksomhetene føre dette som en fordring. Kostnaden er påløpt.

Tidligere var det ulike ordninger for å sikre at arbeidstakerne fikk utbetalt feriepenger under sin feriefritid. Utvalget viser til den nærmere omtalen i kapittel 3 av utviklingen av opptjenings- og avsetningssystemet. Gjennom disse ordningene skulle man sørge for at arbeidstakerne selv ikke brukte opp feriepengene før ferien og beskytte mot tap på grunn av insolvens hos arbeidsgiver. Ved innføringen av den statlige garantiordningen for lønnskrav mv. i 1974 ble dette betraktet som en tilstrekkelig sikring mot arbeidsgivers insolvens, og de siste kravene om spesiell sikring av feriepenger ble opphevet i 1976. Ordningen med at feriepengene først utbetales til arbeidstaker når ferien skal tas eller når arbeidsforholdet opphører gjelder fremdeles.

Vurderingen av ulike mulige sikringsordninger må ses i sammenheng med den statlige lønnsgarantiordningen som gjelder ved arbeidsgivers konkurs. Feriepengene er sikret ved konkurs på samme måte som vanlig lønn. Sikring av feriepenger handler derfor i stor grad om sikkerhet for rettidig utbetaling.

Utvalget har vurdert flere formelle ordninger for sikring av feriepenger. De ulike ordningene har ulik grad av sikkerhet for at arbeidstaker faktisk får utbetalt feriepengene rettidig og de har ulike kostnader. Fordi det er arbeidsgiver som har fordringen og er i besittelse av kapitalen i påvente av utbetaling, er det i stor grad arbeidsgiver som får disse økte kostnadene i første hånd. Økte kostnader for arbeidsgiver kan imidlertid påvirke resultatet og lønnsevnen til virksomheten, noe som igjen kan føre til et behov for rasjonalisering, for eksempel i form av kostnadskutt i andre ytelser fra arbeidsgiver. Hvordan kostnadene fordeles etter noe tid er ikke vurdert nærmere her.

Separat konto tilhørende arbeidsgiver

Med denne løsningen plasseres opptjente feriepenger på en separat båndlagt bankkonto i arbeidsgiver navn som det trekkes fra ved utbetaling. Dette innebærer at arbeidsgiver ikke kan benytte feriepengene til andre formål før de skal utbetales.

En slik båndlagt konto vil i utgangspunktet gi arbeidstakerne høy grad av sikkerhetfor at feriepengene kan utbetales ved forfall. Sikringen forutsetter imidlertid at virksomheten både har penger å sette inn på den båndlagte feriepengekontoen og at den faktisk gjør det. Utfordringer med rettidig utbetaling av feriepenger er i all hovedsak knyttet til virksomheter som er i en krevende økonomisk situasjon og har likviditetsutfordringer. I slike situasjoner er det et spørsmål om hvilke fordringer som kan utsettes. Fordi feriepenger kommer til reell utbetaling frem i tid kan det være fristende å utsette avsetning på båndlagt konto. Også for ordningen med båndlagt konto for eksempel for skatt forekommer det manglende avsetninger. Skal en ordning med båndlagt konto gi reell forbedring i sikring i de relativt få virksomhetene hvor det oppstår usikkerhet om rettidig utbetaling, må det derfor være en kontrollordning på at virksomhetene rent faktisk avsetter feriepenger på en båndlagt konto.

Kostnadene ved denne ordningen er for det første at den binder kapital. Virksomhetene må ha annen finansiering tilgjengelig. Ifølge foreløpig nasjonalregnskap for 2020 er samlet utbetaling av lønn i Norge på 1 390 milliarder kroner, hvorav 924 milliarder er i «markedsrettet» virksomhet.18 Dette betyr at feriepenger er på om lag 149 milliarder kroner19 samlet og om lag 99 milliarder i privat sektor. Kostnaden for virksomhetene vil være differansen mellom alternativ finansiering og renten på den båndlagte feriepengekontoen. Denne differansen vil være størst for virksomheter i en utsatt posisjon. Slike virksomheter må betale en høyere rente for å få finansiering enn økonomisk solide virksomheter. Virksomheter der sannsynligheten er høyest for at det kan oppstå usikkerhet om feriepengeutbetaling ved dagens system får dermed den største kostnadsøkningen ved innføring av båndlagt bankkonto.

For det andre vil ordningen innebære administrative kostnader for virksomhetene fordi det blir et nytt krav i økonomistyringen og en ekstra bankkonto som må håndteres. Størrelsen på denne kostnaden vil avhenge av regelverk knyttet til ordningen og er vanskelig å anslå nærmere. Ifølge Spekter har Oslo Universitetssykehus HF, som har ca. 24 000 ansatte,20 opplyst at en kontoordning, uavhengig av om den står i arbeidsgivers eller arbeidstakers navn, for dem vil innebære to nye årsverk å administrere.

Det er en rekke forhold som må avklares før en slik ordning kan innføres. Det må fastsettes når innbetaling skal gjennomføres. Et alternativ er at arbeidsgiver setter penger løpende inn på konto når feriepenger opptjenes, det vil si i forbindelse med lønnsutbetalingene. Det vil binde kapital relativt lenge fordi første innbetaling må gjennomføres i januar året forut for selve feriepengeutbetalingen. I gjennomsnitt vil midlene være båndlagt i om lag ett år fordi feriepenger vanligvis utbetales midt i året. Virksomhetene vil i gjennomsnitt ha båndlagt kapital som tilsvarer om lag 10 til 12 prosent av lønnsutbetalingene. Et annet alternativ er at innbetaling på båndlagt bankkonto må være gjennomført senest ved årsskiftet på slutten av opptjeningsåret. Da er alle lønnsutbetalinger gjennomført, og størrelsen på feriepengefordringen er kjent. Det vil båndlegge kapital i et halvt år og derfor være en rimeligere ordning. Det er også mulig med en senere innbetaling på kontoen. De ulike løsningene vil ha ulik kostnad, og kostnadene er mindre dess kortere tid feriepengene er bundet på den båndlagte kontoen.

Videre må det fastsettes ordninger for å kontrollere at virksomhetene setter av midler på den båndlagte kontoen i tråd med regelverket. For virksomheter som bruker regnskapsfører kan regnskapsføreren ha oppgaven med å påse dette. Men regnskapsfører har ikke i dag myndighet til å pålegge virksomhetene økonomiske disposisjoner, og mange virksomheter bruker ikke regnskapsfører. Tillitsvalgte i virksomheten eller den enkelte ansatte kan gis rett til innsyn i avsetningene på båndlagt bankkonto. Det kan imidlertid være krevende for de ansatte å kontrollere om avsetningene samsvarer med forpliktelsene, og disse vil uansett ikke kunne styre virksomhetens økonomiske disposisjoner.

Kontroll kan også tillegges et offentlig tilsynsorgan. Kontroll kan føres på ulike måter, for eksempel i form av innrapportering/dokumentasjon fra virksomhetene selv. Spørsmålet er imidlertid hvordan eventuelle avvik mv. skal håndteres, og på hvilken måte manglende innbetalinger skal forfølges. Det er uansett klart at dette vil innebære en administrativ kostnad for virksomhetene og for det offentlige.

Dersom det åpnes konkurs i virksomheten, vil feriepenger som står på kontoen ved konkursåpningen inngå i bomassen og dermed ikke være beskyttet. Arbeidstakernes utestående feriepengekrav vil imidlertid være fortrinnsberettigede fordringer i boet, og vil også kunne dekkes over den statlige lønnsgarantien som, på visse vilkår, dekker arbeidstakers utestående krav på lønn og feriepenger ved konkurs hos arbeidsgiver, se omtale i kapittel 2.3.

En ordning som innebærer krav om avsetning av feriepenger på en egen konto må vurderes i lys av EØS-rettslige regler.

Separat bankkonto tilhørende arbeidstaker

Denne ordningen innebærer at det opprettes en egen konto for feriepenger som tilhører arbeidstaker (utenfor virksomheten), og som arbeidstaker får tilgang til når feriepengene forfaller til betaling.

Som for en båndlagt konto i arbeidsgivers navn, vil en konto i arbeidstakers navn i utgangspunktet gi en høy grad av sikring ved at feriepengene er i behold når de skal utbetales. Men på samme måte som ved en konto tilhørende arbeidsgiver, forutsetter det at virksomheten faktisk setter inn feriepenger på kontoen når den skal. Dette vil implisitt kunne gi en bedre sikring fordi disposisjonen til hver enkelt arbeidstaker blir gjennomført ved innsetting på bankkonto. Men heller ikke ved denne ordningen vil det være opp til andre enn virksomheten selv å gjennomføre denne disposisjonen.

De økonomiske kostnadene ved denne ordningen er knyttet til båndlagt kapital på samme måte som for ordningen med egen feriepengekonto i arbeidsgivers navn. Det innebærer at virksomhetene må ha en annen finansiering tilgjengelig, og kostnaden ved dette vil være differansen mellom den alternative finansieringen og renten på feriepengekontoen.

De administrative kostnadene vil imidlertid være større fordi det må opprettes og forvaltes eksterne, separate bankkontoer for hver enkelt arbeidstaker i virksomheten istedenfor én egen konto for feriepenger. I den sammenheng er det også sentralt hvordan utbetalingen av feriepenger skal foregå. Selv om det er arbeidstaker som etter denne løsningen er innehaver av kontoen, kan det likevel ikke gis full disposisjonsrett slik som for en lønnskonto. En slik «fri» adgang kan føre til at feriepengene ikke er i behold når ferien skal tas, og er i strid med gjeldende regelverk. Tilgangen til feriepengene må derfor gis i tilknytning til avvikling av ferie, avtalt oppgjørstidspunkt eller når arbeidsforholdet opphører. Denne disposisjonsretten må videre kun omfatte den delen av feriepengene som relaterer seg til ferien som skal avvikles eller det beløpet det felles oppgjøret gjelder. Det er usikkert hvordan dette kan håndteres i praksis, men det er nærliggende at utbetaling og mulighet for uttak er betinget av at det foreligger en form for godkjenning fra arbeidsgiver. Dette vil særlig innebære mye administrasjon dersom virksomheten følger ferielovens system, hvor feriepengene skal utbetales når ferien faktisk avvikles og ikke i ett samlet oppgjør. Spesielt for virksomheter som i relativt stor grad er basert på time- og sesongarbeid og kortvarige arbeidsforhold, kan en ordning med konto i arbeidstakers navn bli krevende og innebære relativt store administrative kostnader.

Også for en slik ordning må innbetalingstidspunktet for feriepengene fastsettes. En jevnlig/månedlig innbetaling vil på den ene siden redusere risikoen for at arbeidsgiver over lengre tid kan unnlate å sette inn feriepenger uten at det blir oppdaget, og dermed også bidra til å redusere tapsomfanget. På den annen side vil de administrative kostnadene ved å sette inn feriepenger jevnlig/månedlig på en egen konto tilhørende hver enkelt arbeidstaker være store. Tidspunkt for innbetaling har også betydning for den økonomiske kostnaden, jf. omtalen i forrige punkt. Når det gjelder muligheten for kontroll, vil en kontoordning i arbeidstakers navn gjøre det lettere å kontrollere at feriepenger er satt inn når de skal, i og med at arbeidstaker selv vil være kontoinnehaver og dermed ha innsyn i alle innskudd på kontoen til enhver tid. Ved slikt innsyn er det liten grunn til at det offentlige skal bidra i kontrollen av om ordningen gjennomføres i tråd med regelverket. Dette vil også gjøre det enklere for arbeidstaker raskt å agere dersom feriepengene ikke blir satt inn når de skal.

I tillegg må det avklares hvem som skal ha renteinntektene av feriepengene. Med dagens ordning tilfaller rentene på feriepenger arbeidsgiver. Dersom dette fortsatt skal legges til grunn må det i så fall gjøres et fradrag i den totale feriepengeinnbetalingen tilsvarende opptjent rente i den aktuelle perioden. Dette vil innebære en økt administrativ kostnad. Dersom renteinntektene isteden skal tilfalle arbeidstaker vil det innebære en omlegging av dagens ordning, som gir økte utbetalinger til arbeidstakerne og et tilsvarende tap for arbeidsgiverne. Ifølge Spekter, har for eksempel Oslo universitetssykehus HF beregnet at det i 2020, med lave renter, ble opptjent 5 000 000 kroner i renteinntekter for virksomheten.

Med denne ordningen vil den delen av feriepengene som er satt inn på arbeidstakers feriepengekonto ikke lenger være en del av virksomhetens aktiva. Det vil i utgangspunktet bety at feriepengene ikke er en del av bomassen, og at de fullt ut er beskyttet ved en eventuell konkurs hos arbeidsgiver. Dette vil i så fall kunne føre til at lønnsgarantien i mindre utstrekning enn i dag må dekke utestående feriepengekrav ved arbeidsgivers konkurs.

Bankgaranti for utbetaling av feriepenger

Ved denne ordningen garanterer banken for at feriepengene skal utbetales rettidig, og virksomheten betaler en premie til banken for å få denne garantien. Dette er en løsning som i dag benyttes for eksempel for skattetrekk. Virksomheter som ikke har en egen skattetrekkskonto, slik de i utgangspunktet er forpliktet til å ha, kan isteden ha en bankgaranti som dekker skattetrekket.

En bankgaranti vil gi arbeidstakerne høy grad av sikring for rettidig utbetaling av feriepengene, og antagelig også en bedre sikring enn at midler er avsatt på båndlagt bankkonto. Det er sannsynligvis enklere å kontrollere at en garanti foreligger enn det er å kontrollere avsetninger på båndlagte kontoer, i hvert fall dersom kontoen står i arbeidsgivers navn.

Kostnaden ved denne ordningen er premien som virksomheten må betale banken. Virksomheten sikrer feriepengeutbetalingen ved å inngå en form for forsikringsordning. Størrelsen på premien vil avhenge av risikoen for mislighold fra virksomhetens side. Risikoen vil variere mellom virksomheter, og det er et spørsmål om innføring av en garantiordning vil føre til at forsikringspremien dermed vil variere avhengig av virksomhetens soliditet. Det vil være insentiver for banken for at premien varierer mellom virksomheter, på samme måte som at renten på lån avhenger av sikkerhet for tilbakebetaling. Ved variasjon i premien vil kostnaden bli størst for virksomheter som er i en utsatt posisjon, på samme måte som for ordningene over. Virksomheter der sannsynligheten er høyest for at det kan oppstå usikkerhet om feriepengeutbetaling ved dagens system får sannsynligvis den største kostnadsøkningen ved innføring av krav om garanti. Uten variasjon i premien mellom virksomheter vil banken fastsette en premie basert på gjennomsnittlig risiko for mislighold hos alle virksomheter som er kunder i banken. Det innebærer at økonomisk solide virksomheter implisitt må bidra til å finansiere risikoen i mindre solide virksomheter. Særlig for små og for nystartede virksomheter kan det være vanskelig å få stilt en garanti. For disse virksomhetene er det ofte knapphet på kreditt og et ekstra krav til garantier kan øke denne knappheten.

Basert på dette er det krevende å anslå kostnaden ved en bankgaranti. Utvalget anslår at en premie på om lag én prosent av beløpet som skal sikres kan virke rimelig. Det vil i så fall bety en økt kostnad for norsk økonomi på opp mot en milliard kroner, sammenlignet med i dag. I tillegg vil det bli administrative kostnader for virksomhetene.

Det er imidlertid flere forhold som må avklares også ved en ordning med bankgaranti. For det første må det avklares når en garanti må foreligge. Det kan være et krav for å kunne ansette arbeidstakere med rett til feriepenger, og dermed inngå som et krav ved etablering av virksomhet, eller det kan være et krav som kommer på et senere tidspunkt. Det er også her mulig å se på hvor mye av feriepengene garantien skal dekke, for eksempel om alle opptjente feriepenger til enhver tid skal være dekket eller om det er tilstrekkelig med delvis dekning. Dette kan ha betydning for kostnaden, men vil på den annen side gi mindre sikkerhet for arbeidstakerne. Det kan også være virksomheter det er naturlig at blir fritatt fra ordningen. For det andre må det avklares hvem som skal godkjenne en garanti og kontrollere at en garanti foreligger. For det tredje må det avklares hvordan utbetaling skal foregå ved mislighold. Banken blir da ansvarlig for at alle arbeidstakere får rettidig utbetalt riktig feriepengebeløp. Utbetaling ved mislighold kan bli forsinket når det er mange arbeidstakere med beløpsmessig ulike feriepengekrav.

Selvstendig feriepengeordning med innbetaling fra virksomhetene

Det kan etableres et eget organ som administrerer en ordning der virksomheter innbetaler feriepenger de er forpliktet til og hvor organet betaler ut til arbeidstakerne. Dette kan være et offentlig organ, alternativt et organ som partene i arbeidslivet selv er ansvarlig for.

Denne ordningen vil på samme måte som bankgaranti gi full sikkerhet for utbetaling av feriepenger så fremt virksomheten følger regelverket og informerer feriepengeorganet om sine feriepengeforpliktelser. Feriepengeorganet utbetaler feriepenger uavhengig av om virksomheten faktisk har innbetalt sine feriepengeforpliktelser eller ikke. Ved mangel på innbetaling vil det håndteres som mislighold av økonomiske forpliktelser og bli et forhold mellom feriepengeorganet og den enkelte virksomheten. Usikkerheten for utbetaling av feriepenger vil være knyttet til om alle virksomhetene har gitt riktig informasjon om hvem som skal ha feriepenger, og hvilket beløp. En slik ordning har paralleller til den gamle feriemerkeordningen presentert i kapittel 3 og den danske ordningen presentert i kapittel 2.8.2.

En selvstendig feriepengeordning vil båndlegge kapital på samme måte som for ordningene med bankkonto i arbeidsgivers eller arbeidstakers navn. Arbeidsgiver må betale inn feriepengeforpliktelsene på forhånd. Det vil innebære en administrativ kostnad for virksomhetene å beregne og overføre pengene til feriepengeorganet. Videre vil det være administrative kostnader ved selve driften av et slikt organ enten for virksomhetene eller det offentlige, eventuelt delt mellom disse, avhengig av hvem som skal være ansvarlig. Innbetalinger skal kontrolleres, og det skal gjennomføres rettidige utbetalinger til alle arbeidstakerne omfattet av ordningen. Spesielt for feriepenger knyttet til kortvarige arbeidsforhold kan dette bli forholdsmessig store kostnader.

Også her er det et spørsmål knyttet til renteinntektene av feriepengene. De kan enten komme til fradrag i feriepengeinnbetalingene, eller de kan benyttes til å drifte ordningen.

Som for båndlagt bankkonto i arbeidsgivers eller arbeidstakers navn må det fastsettes når innbetaling skal gjennomføres. Hvorvidt dette skal skje løpende eller med lengre mellomrom vil ha betydning for hvor mye kapital som båndlegges. Full informasjon om lønn i opptjeningsåret for alle arbeidstakere må gis til feriepengeorganet slik at innbetalingene og utbetalingene blir riktige. Dette vil kreve kontrollsystemer.

Statlig garanti for feriepenger

Denne løsningen går ut på at dersom virksomheten ikke utbetaler feriepenger, så utbetales feriepengene isteden av staten. En statlig garanti vil gi høy grad av sikkerhet for at arbeidstakerne får utbetalt opptjente feriepenger. Den vil imidlertid ikke kunne gi rettidig utbetaling av feriepenger. Det er først når feriepengene ikke har blitt utbetalt at arbeidstaker vil kunne fremme krav overfor den statlige garantien. Uansett hvordan en slik garantiordning innrettes, vil det måtte påregnes en viss saksbehandlingstid fra et krav er fremmet og til det er utbetalt.

Det må tas stilling til hvilke vilkår som skal gjelde for at en slik garanti skal utløses. Skal det være nok at feriepengene ikke er utbetalt ved forfall, uavhengig av årsak, eller skal det være en presumpsjon for insolvens hos arbeidsgiver? Det siste reiser et spørsmål om grensedragningen og forholdet til lønnsgarantiordningen.

Videre er det et spørsmål hva slags dokumentasjon som skal kunne kreves for å få utbetalt feriepenger gjennom en slik garantiordning. Omfattende krav vil kunne føre til at det tar tid for arbeidstaker å fremskaffe nødvendig dokumentasjon, og dermed at det tar lengre tid før feriepengene blir utbetalt. For at feriepengene skal utbetales så raskt som mulig etter forfall må også behandlingen av kravet skje raskt. Kravene til saksbehandlingen må imidlertid ses i lys av forvaltningsrettslige prinsipper, og også hvordan disse sakene skal prioriteres i forhold til andre offentlige ytelser. Med en garantiordning som dette vil imidlertid arbeidstaker slippe å slå arbeidsgiver konkurs, noe som vil føre til en raskere utbetaling enn over lønnsgarantien, hvor konkursprosessen går forut for, og kommer i tillegg til, saksbehandlingstiden av selve kravet.

Hvis manglende utbetaling i seg selv utløser garantien, vil det i realiteten være en overføring av ansvaret for feriepengene fra arbeidsgiver til staten. Dette kan innebære en viss «misbruksfare» ved at enkelte virksomheter i mindre grad tar ansvar for disse forpliktelsene hvis staten uansett tar regningen. Det må derfor etableres klare regler for oppgjøret mellom staten og den berørte virksomheten, slik det er for andre forhold knyttet til manglende betalingsevne.

For virksomhetene vil en slik ordning ikke ha noen økonomisk kostnad. Det er bare de virksomhetene som ikke har utbetalt feriepenger til rett tid som må tilbakebetale det som har blitt utbetalt av garantien. Dette er imidlertid ikke en tilleggskostnad, men en forpliktelse som virksomhetene allerede har.

Avhengig av innretning og i hvilken grad feriepenger blir tilbakebetalt fra virksomhetene, vil en slik løsning kunne medføre økonomiske kostnader for det offentlige. Den vil også ha en ikke uvesentlig administrativ kostnad knyttet til behandlingen av fremsatte krav. Disse kostnadene må enten dekkes av det offentlige eller finansieres på en annen måte.

Det må også avklares om en slik statlig ordning kan innføres uten å være i strid med EØS-regler og nasjonalt regelverk om statsstøtte.

Tabellen under gir en oversikt over de ulike ordningene som utvalget har vurdert. De har alle fordeler og ulemper sett opp mot dagens ordning.

5.4 Utvalgets vurdering av behovet for sikring av feriepenger

Utvalget er bedt om å vurdere om det er behov for tiltak som i større grad enn i dag sikrer at arbeidstakerne får utbetalt opptjente feriepenger til rett tid.

Innledningsvis vil utvalget understreke at det å ha ferie, med tid til restitusjon og hvile fra arbeidet, er et viktig velferdsmessig gode. Utvalget viser videre til at det er en nær sammenheng mellom ferie og feriepenger. Feriepengene skal dekke arbeidstakers lønnsbortfall under ferien, og er dermed en avgjørende forutsetning for at arbeidstaker skal ha reell mulighet til å ha ferie. Samtidig er feriepengene noe annet enn en ordinær lønnsutbetaling – de skal også bidra til at arbeidstaker har anledning til å utnytte feriefritiden med for eksempel aktiviteter, reiser mv. Utvalget viser til at måten feriepengene beregnes på gir en noe høyere utbetaling enn ordinær lønn for en tilsvarende periode ville ha gjort. Utvalget peker også på at det ikke foretas et skattetrekk av feriepenger som utbetales i ferieåret. Samlet sett blir dermed feriepengeutbetalingen større enn en ordinær lønnsutbetaling, og en uteblitt feriepengeutbetaling vil derfor kortsiktig kunne ramme arbeidstaker hardere enn en manglende utbetaling av lønn. Det å ikke få utbetalt feriepenger kan innebære et velferdsmessig tap som ikke bare rammer arbeidstaker selv, men også arbeidstakerens familie eller andre i arbeidstakers nære krets. Også en usikkerhet om hvorvidt feriepenger vil bli utbetalt i tide vil kunne være negativ for arbeidstakerne ved at det gjør det vanskelig å planlegge ferien. Utvalget understreker derfor at det er viktig at feriepengene blir utbetalt i tide.

Feriepenger er en rettighet som arbeidstakerne opptjener fortløpende som følge av utført arbeid og opptjent arbeidsvederlag. De opptjente feriepengene tilhører arbeidstakerne og skal utbetales når ferien skal tas, og dermed en stund etter at kravet er opparbeidet. I perioden fra feriepengene er opptjent og til de blir utbetalt, er det arbeidsgiver som har ansvaret for å ta vare på feriepengene. Utvalget viser til at dette ansvaret er noe som forplikter, og at arbeidsgiverne må sørge for å være i stand til å oppfylle sin plikt til å utbetale feriepenger når de skal. Fordelingen med at feriepengene opptjenes av arbeidstaker, men forvaltes av arbeidsgiver frem til ferien, har man hatt siden retten til feriefritid og feriepenger ble etablert. Begrunnelsen for at arbeidstakerne ikke får utbetalt feriepenger etter hvert som de opptjenes, slik som tilfellet er for lønn, er som tidligere nevnt for å sikre at feriepengene er i behold når ferien skal avvikles. Utvalget viser til den historiske fremstillingen i kapittel 3, og at man opp gjennom tiden har ansett feriepengene for å være tryggest plassert hos arbeidsgiver i perioden mellom opptjening og utbetaling.

Utvalget viser til at denne ansvarsfordelingen i all hovedsak fungerer godt og etter sin hensikt. Som rapporten til Fafo viser, sørger de aller fleste arbeidsgivere for at feriepengene blir utbetalt til rett tid, og at arbeidstakerne får det de har opparbeidet seg og som de har krav på. Utvalget viser til at det ifølge Fafos rapport er svært få virksomheter som har hatt problemer med å utbetale feriepenger når de skal. Utvalget viser videre til at funnene i rapporten tyder på at arbeidsgiverne strekker seg langt for å oppfylle sine feriepengeforpliktelser hvis de har likviditetsmessige utfordringer, og at de prioriterer arbeidstakernes krav på feriepenger i slike situasjoner. Utvalget vil også bemerke at det ikke er utfordringer knyttet til rettidig utbetaling av feriepenger i offentlig sektor ettersom finansieringen av denne sektoren ikke medfører den typen likviditetsutfordringer som private virksomheter kan oppleve. Etter utvalgets syn fremstår det derfor som at problemet med at arbeidstakerne ikke får utbetalt feriepenger rettidig har et begrenset omfang.

I de situasjonene hvor arbeidstaker ikke får utbetalt feriepenger på grunn av konkurs hos arbeidsgiver, viser utvalget til at det utestående kravet dekkes av lønnsgarantien og anser det for å være tilstrekkelig sikret gjennom dette. Når utvalget i det følgende drøfter problemer med utbetaling av feriepenger, er dette i all hovedsak knyttet til om feriepengene blir utbetalt til rett tid slik dette er beskrevet i rapporten fra Fafo.

Når det gjelder behovet for en bedre sikring av feriepenger, viser utvalget for det første til at eventuelle tiltak må være egnet til å løse utfordringene med rettidig utbetaling av feriepenger. For det andre må tiltakene være målrettede slik at de faktisk vil bidra til rettidig utbetaling av feriepenger i de virksomhetene som har utfordringer med å få til dette. For det tredje må nytten av en eventuell ordning måles opp mot kostnaden i form av at alle virksomheter kan få økte kostnader og/eller administrative byrder som følge av at noen få virksomheter ikke er i stand til å utbetale feriepengene rettidig. Sistnevnte innebærer at eventuelle tiltak må vurderes i forhold til problemomfanget. Når omfanget av manglende utbetalinger er svært lavt, slik det fremgår av Fafo-rapporten, må eventuelle tiltak ha begrensede kostnader.

Sikringsordningene som er presentert i kapittel 5.3 vil på ulik måte og i ulik grad kunne bidra til å sikre en rettidig utbetaling av feriepengene, og vil i utgangspunktet dermed kunne være egnede tiltak. Som det fremgår over er graden av sikring for flere av ordningene imidlertid nær forbundet med at virksomhetene har midler å avsette og at de faktisk gjør det. Det er eksempler på at arbeidsgivere ikke avsetter det de er forpliktet til av skatte- og pensjonstrekk. Ut fra funnene i Fafos rapport, fremstår det som at årsaken til at feriepenger ikke blir utbetalt til rett tid ikke skyldes arbeidsgivers manglende vilje, men manglende økonomisk evne hos virksomheten. For at eventuelle sikringsordninger skal virke etter sin hensikt der hvor utfordringene faktisk er, vil det slik utvalget ser det være nødvendig med kontrollmuligheter.

Alle løsningene vil i ulik grad innebære en økonomisk belastning for virksomhetene. Utvalget viser her til den nærmere beskrivelsen av dette under de ulike sikringsordningene i kapittel 5.3. Utvalget vil bemerke at selv om hensikten med at feriepengene forvaltes av arbeidsgiver i perioden mellom opptjening og utbetaling ikke er å øke virksomhetenes likviditet, vil en båndlegging av den kapitalen som er tilgjengelig med dagens ordning og som virksomhetene har innrettet seg etter, ha en økonomisk effekt.

I tillegg vil forvaltningen av samtlige ordninger påføre virksomhetene eller det offentlige administrative kostnader, men i ulik grad. Det er imidlertid vanskelig å få en fullstendig oversikt over konsekvensene.Uansett er det klart at de skisserte sikringsordningene vil innebære en økt byrde, både økonomisk og administrativt for virksomhetene, eventuelt for det offentlige. Økte kostnader for virksomhetene vil generelt påvirke lønnsomhet, lønnsevne og konkursrisiko.

Selv om manglende utbetaling av feriepenger til rett tid er problematisk for de arbeidstakerne som opplever dette, står de økonomiske og administrative kostnadene ved de vurderte sikringsordningene etter utvalgets syn ikke forhold til det omfanget som problemet med rettidig utbetaling av feriepenger viser seg å ha. Det å innføre generelle ordninger med til dels betydelige økonomiske og administrative kostnader vil ramme uforholdsmessig mange virksomheter som etterlever sine plikter, sammenlignet med det beskjedne antallet virksomheter som ikke oppfyller sine feriepengeforpliktelser til rett tid.

Utvalget viser i denne sammenheng også til at utfordringer med feriepengeutbetalinger ikke oppstår i offentlig sektor. Etter utvalgets vurdering vil det være en lite hensiktsmessig bruk av det offentliges ressurser, både økonomisk og administrativt, å innføre sikringsordninger i denne delen av arbeidslivet når det ikke er behov og uten at det vil ha noen effekt. Dersom man skulle ha innført regler om sikring kun for virksomheter i privat sektor, vil det kunne gi offentlige virksomheter en konkurransemessig fordel i de bransjene hvor det er grenseflater med private virksomheter. Dette reiser også mer prinsipielle spørsmål om ulik regulering av offentlig og privat sektor. Utvalget har ikke utredet disse spørsmålene nærmere, men peker på at det vil kunne oppstå vanskelige problemstillinger knyttet til dette.

Som det fremgår av vurderingene over, vil utvalget ikke foreslå å innføre noen av ordningene slik de er beskrevet i kapittel 5.3. Utvalget mener likevel det kan være andre løsninger og tiltak som bedre enn i dag kan bidra til at feriepengene blir utbetalt til rett tid, samtidig som belastningen for virksomhetene ikke vil være for stor. Utvalget har i den sammenheng både vurdert tiltak for å forebygge at det oppstår en situasjon som skaper usikkerhet for om feriepengene vil bli utbetalt, og for å avhjelpe de tilfellene hvor virksomheten er i en vanskelig økonomisk situasjon. Utvalgets forslag til alternative tiltak presenteres i neste kapittel.

5.5 Utvalgets forslag

5.5.1 Utvalgets forslag til tiltak

I dette kapitlet foreslås tiltak som etter utvalgets syn vil bidra til at arbeidstakernes feriepenger blir utbetalt når de skal. Konkret foreslår utvalget en tydeliggjøring i ferieloven av arbeidsgivers forpliktelse til å utbetale feriepenger til rett tid. Utvalget foreslår også at det utarbeides en veileder om temaet feriepenger – både om hvilke forpliktelser som påligger arbeidsgiver og hvordan feriepenger bør håndteres regnskapsmessig. Videre foreslås det å ta inn en presisering i arbeidsmiljøloven kapittel 8 om at informasjons- og drøftingsplikten også omfatter virksomhetens vurdering av sine feriepengeforpliktelser. Utvalget foreslår i tillegg en ny og særskilt drøftingsplikt for arbeidsgiver dersom det inntrer forhold som gir grunn til å tro at feriepengene ikke vil bli utbetalt til rett tid. Utvalget foreslår også at arbeidstakernes tillitsvalgte skal kunne kreve drøfting dersom det foreligger forhold som gir grunn til å tro at virksomheten ikke vil være i stand til å utbetale feriepengene til rett tid. Et flertall i utvalget foreslår i tillegg at arbeidstakerne skal kunne kreve sikkerhetsstillelse for feriepengene dersom det ikke har vært avholdt en slik drøfting eller dersom arbeidsgiver på tillitsvalgtes forespørsel etter drøftingen ikke legger frem en bekreftelse fra revisor eller regnskapsfører om at det er sannsynlig at feriepengene vil bli utbetalt til rett tid. Dersom det ikke stilles en slik sikkerhet i løpet av 14 dager, forfaller feriepengene til betaling.

5.5.2 Tydeliggjøring i ferieloven

Utvalget foreslår at arbeidsgivers forpliktelse med hensyn til utbetaling av feriepenger blir tydeliggjort i dagens regelverk. Utvalget viser til at arbeidsgiver er forpliktet til å utbetale opptjente feriepenger når de forfaller til betaling, og må sørge for å være økonomisk i stand til å oppfylle sine forpliktelser. Etter utvalgets vurdering er det hensiktsmessig å gjøre dette ansvaret tydeligere i ferieloven. Selv om et slikt ansvar allerede følger av dagens regelverk, kan en slik presisering etter utvalgets syn bidra til å øke virksomhetenes bevissthet rundt sine feriepengeforpliktelser og at dette må tas hensyn til i deres økonomiske disposisjoner. Utvalget viser til at dette for eksempel kan gjøres ved å ta inn en ny bestemmelse i ferieloven § 11 om utbetaling av feriepenger.

5.5.3 Veileder om feriepenger

Utvalget foreslår at det utarbeides en veileder om temaet feriepenger, både når det gjelder arbeidsgivers forpliktelser etter lovverket og den regnskapsmessige håndteringen av opptjente feriepenger. Slik utvalget ser det, vil det bidra til økt bevissthet rundt virksomhetenes feriepengehåndtering, noe som kan forebygge at de havner i en situasjon hvor de ikke har likviditet til å utbetale feriepenger når de skal. Utvalget viser til Fafos rapport, og mener at en slik veileder særlig kan være til hjelp for små og mellomstore virksomheter. Utvalget foreslår at en slik veileder utarbeides av myndighetene i samarbeid med partene i arbeidslivet og/eller organisasjoner som representerer regnskapsførere, revisorer eller lignende med spesiell kompetanse på dette. Etter utvalgets syn bør veilederen blant annet inneholde informasjon om feriepengeordningen og hvilken forpliktelse som hviler på arbeidsgiverne. Den bør også inneholde anbefalinger om hvordan feriepengeavsetninger bør behandles regnskapsmessig, og hvilke tiltak som er relevante for å sikre rettidig utbetaling dersom det oppstår utfordringer. De av utvalgets øvrige forslag som eventuelt blir fulgt opp vil også være naturlig å omtale i en veileder.

5.5.4 Drøfting av plan for feriepengeutbetaling

Det er lagt til rette for involvering og medvirkning av arbeidstakerne i virksomheten på flere måter og på ulike områder. Samarbeidet mellom arbeidsgiver og arbeidstakerne har mange funksjoner, blant annet å utveksle informasjon om og drøfte forhold som er av betydning for virksomheten og de ansatte. Utvalget mener at arbeidstakernes tillitsvalgte også kan ha en rolle når det gjelder virksomhetens feriepengeutbetalinger.

Generell drøftingsplikt etter arbeidsmiljøloven kapittel 8 – presisering

Utvalget viser til at det allerede i dag gjelder en generell informasjons- og drøftingsplikt. Arbeidsmiljøloven kapittel 8 har bestemmelser om at arbeidsgiver skal informere om og drøfte spørsmål av betydning for arbeidstakernes forhold med arbeidstakernes tillitsvalgte, jf. § 8-1, herunder om den aktuelle og forventede utvikling av virksomhetens aktiviteter og økonomiske situasjon, jf. § 8-2 første ledd bokstav a. Lovens bestemmelser gjelder for virksomheter som jevnlig sysselsetter minst 50 arbeidstakere, men slik at det i tariffavtaler kan være gitt mer omfattende drøftingsregler til gunst for arbeidstakerne, jf. § 1-9. Slik utvalget ser det, er økonomiske problemer som vil kunne få betydning for utbetalingen av arbeidstakernes opptjente feriepenger noe som etter omstendighetene vil kunne omfattes av denne informasjons- og drøftingsplikten. For å tydeliggjøre dette, bør det presiseres at informasjons- og drøftingsplikten etter disse bestemmelsene også omfatter virksomhetens vurdering av sine feriepengeforpliktelser. Etter utvalgets syn vil det kunne bidra til å øke virksomhetens bevissthet rundt sitt ansvar for utbetaling av feriepenger til rett tid. Det vil igjen kunne bidra til at virksomheten på et tidlig tidspunkt kan forberede og eventuelt iverksette tiltak for å sikre at de ansatte får utbetalt opptjente feriepenger når de skal. Utvalget bemerker imidlertid at dagens informasjonsplikt bare gjelder for virksomheter med over 50 ansatte.

Særskilt regel om drøfting, sikring og førtidig forfall av feriepenger

Drøfting om utbetaling av feriepenger

Selv om utfordringer knyttet til virksomhetens feriepengeutbetalinger omfattes av dagens generelle regler om informasjon og drøfting, mener utvalget likevel at det er behov for en særregel om drøfting for å ivareta de spesielle hensynene som gjør seg gjeldende for feriepenger. Drøftingene skal blant annet omhandle virksomhetenes utsikter til å kunne utbetale feriepenger til rett tid og hvilke tiltak som eventuelt kan iverksettes for å bedre virksomhetens evne til å oppfylle kravet om rettidig utbetaling. En slik bestemmelse bør etter utvalgets syn gjelde for alle virksomheter, også de med færre enn 50 ansatte.

Utvalget foreslår at arbeidsgiver får en plikt til å gjennomføre reelle drøftinger med arbeidstakernes tillitsvalgte dersom det inntrer forhold som gir grunn til å tro at feriepengene helt eller delvis ikke vil bli utbetalt til rett tid. Utvalget mener at denne plikten skal ligge på arbeidsgiver, som er den av partene som har best oversikt og innsikt i virksomhetens nåværende og fremtidige økonomiske situasjon, herunder forhold om kan gi grunn til å tro at feriepengene ikke kan utbetales rettidig. I disse tilfellene foreslår utvalget at arbeidsgiver skal kalle inn arbeidstakernes tillitsvalgte til drøfting uten ugrunnet opphold, og senest 14 dager etter at arbeidsgiver ble kjent med de aktuelle forholdene.

Utvalget foreslår at også arbeidstakernes tillitsvalgte skal kunne kreve drøfting dersom det foreligger forhold som gir grunn til å tro at virksomheten ikke vil være i stand til å utbetale feriepengene til rett tid. Slik drøfting skal gjennomføres så raskt som mulig og senest 14 dager etter at arbeidsgiver har mottatt krav om drøfting fra de tillitsvalgte. Hensynet til notoritet tilsier at kravet bør fremmes skriftlig.

Når det gjelder begrepet «arbeidstakernes tillitsvalgte», mener utvalget at dette bør være det samme som er lagt til grunn i arbeidsmiljøloven kapittel 8 om drøfting og informasjon. Utvalget viser til at begrepet i denne sammenheng omfatter mer enn kun tillitsvalgte i tariffrettslig forstand. Også andre kan dermed være arbeidstakernes tillitsvalgte, for eksempel arbeidstakernes representanter i arbeidsmiljøutvalget eller verneombudet. I tillegg kan arbeidstakerne utpeke en representant i det konkrete tilfellet, dersom det ikke allerede er etablert en tillitsvalgtordning.

Som det fremgår over, mener utvalget at både arbeidsgivers plikt til å gjennomføre drøfting, og arbeidstakernes rett til å kreve dette, først skal gjelde dersom det foreligger forhold som gir «grunn til å tro» at virksomheten ikke vil være i stand til å utbetale feriepengene til rett tid. Når det gjelder hva som ligger i «grunn til å tro», viser utvalget til at det må være noen indikasjoner eller holdepunkter som gjør at det er usikkert om virksomheten faktisk vil være i stand til å innfri sine feriepengeforpliktelser når den skal, men for arbeidstakernes del uten at det stilles strenge krav til bevis for dette. Utvalget viser til at begrepet «grunn til å tro» blant annet er benyttet i bestemmelsen om gjengjeldelse etter varsling i arbeidsmiljøloven § 2 A-4 fjerde ledd og i likestillings- og diskrimineringslovens21 bestemmelse om bevisbyrde, jf. § 37. Ved å stille krav om at det skal foreligge indikasjon eller holdepunkter som gir «grunn til å tro» at virksomheten ikke vil være i stand til å utbetale feriepenger rettidig, vil drøfting dermed bare være nødvendig eller kunne kreves der det kan være fare for at feriepengene ikke vil bli utbetalt til rett tid. Dette innebærer at det neppe vil være aktuelt med en slik drøfting i virksomheter med ordnet økonomi. Utvalget foreslår med andre ord ikke en generell drøftingsplikt/-rett. Utvalget legger til grunn at dersom det er gjennomført en reell drøfting som har avklart situasjonen vil det ikke kunne kreves ny drøfting med utgangspunkt i det samme grunnlaget. Videre understreker utvalget at slik drøfting ikke skal brukes som virkemiddel i andre relasjoner enn det denne særskilte drøftingsadgangen faktisk gjelder.

Slik «grunn til å tro» kan oppstå på ulike tidspunkt forut for selve utbetalingstidspunktet, og utvalget vil derfor ikke knytte særskilte tidsfrister til denne drøftingsplikten/-retten. Utvalget foreslår at dette gjelder løpende når det fra en av partene (virksomheten eller arbeidstakernes tillitsvalgte) er «grunn til å tro» at feriepenger ikke kan utbetales rettidig. For at det skal være mulig å påvirke de økonomiske forholdene i tide, peker imidlertid utvalget på at drøfting bør være gjennomført i god tid før hovedferieperioden.

Utvalget mener at et slikt drøftingsmøte vil være en velegnet arena for å redegjøre for samt avklare hvordan eventuell usikkerhet knyttet til feriepengeutbetalingene skal håndteres. Utvalget peker her på at fremleggelse av for eksempel en likviditetsoversikt utarbeidet av virksomheten selv, vurdering fra regnskapsfører eller revisor kan være egnet til å opplyse og eventuelt avklare at den økonomiske stillingen til virksomheten er slik at den er i stand til å oppfylle sine forpliktelser. I slike tilfeller vil det ikke være nødvendig med ytterligere tiltak fra arbeidsgivers eller de tillitsvalgtes side.

Krav om sikring og førtidig forfall hvis drøfting ikke fører frem

Utvalget har vurdert ulike løsninger hvis drøftingen ikke fører til avklaring og arbeidstakernes tillitsvalgte fremdeles har grunn til å tro at virksomheten ikke vil være i stand til å utbetale feriepengene til rett tid. Utvalget mener en slik situasjon svært sjelden vil oppstå, men samtidig er dette de situasjonene der formell sikring av feriepengene er mest relevant. Utvalget har delt seg når det gjelder anbefaling av løsning i de tilfellene hvor arbeidsgiver ikke har etterkommet krav om drøfting eller der det ikke foreligger dokumentasjon som viser at det er sannsynlig at feriepengene vil bli utbetalt rettidig.

Utvalgets flertall, medlemmene Falch, Dahle, Dannevig, Nagelhus og Svele, viser til at ferielovens ordning, med at arbeidstaker først får utbetalt feriepenger når ferien skal avvikles, bygger på en forutsetning om at arbeidsgiver har plikt til å forvalte feriepengene frem til ferien for å oppnå formålet om at de skal være i behold når ferien avvikles. Virkningen og intensjonen bak lovens ordning er ikke lenger til stede i de tilfellene der det ikke er sannsynlig at arbeidsgiver faktisk vil være i stand til å utbetale feriepengene rettidig. Flertallet viser til at dagens ordning ikke har tiltak eller virkemidler som er egnet til å oppfylle formålet bak utbetalingsreglene når det er tvil om arbeidsgivers evne til å utbetale feriepengene til rett tid. Flertallet mener at det i disse tilfellene er behov for ytterligere målrettede tiltak for å sikre rettidig utbetaling av arbeidstakernes opptjente feriepenger i tråd med lovens formål. Ved vurderingen av mulige tiltak, har flertallet lagt vekt på at tiltakene må kunne settes i verk raskt slik at virkningen av tiltakene tidsmessig kan sammenfalle med hovedferieperioden. Med henvisning til Fafos rapport, antar flertallet at tiltakene som foreslås vil gjelde et svært begrenset antall virksomheter. Selv om det er få virksomheter som har hatt problemer med utbetaling av feriepengene, vil det likevel kunne være relativt sett mange arbeidstakere som blir rammet. For disse vil konsekvensene kunne bli store. Derfor mener flertallet at det er behov for målrettede tiltak som både kan bidra til å forebygge og løse utfordringer ved manglende eller forsinket utbetaling av feriepengene.

Flertallet foreslår at arbeidstakernes tillitsvalgte i særlige tilfeller kan kreve sikring av feriepengene før ordinært forfall, og dersom det ikke stilles slik sikkerhet, at feriepengene forfaller til betaling. En slik mulighet for arbeidstakerne til å kunne kreve sikring, og eventuelt førtidig forfall, har flere formål. Etter flertallets syn kan dette for det første ha en preventiv effekt. For det andre kan det gi virksomheten et incitament til å iverksette tiltak for å klare å innfri sine feriepengeforpliktelser til rett tid i de situasjonene hvor problemet har oppstått. For det tredje vil muligheten til å fremskynde forfallstidspunktet for feriepengene gjøre det mulig for arbeidstakerne til raskere å igangsette en inndrivelses-/konkursprosess enn om de må vente til ordinært forfall lengre frem i tid. Flertallet viser her til at det først er når et krav har forfalt til betaling at arbeidstaker kan sende en betalingsoppfordring / et påkrav, som er et nødvendig første steg før det kan sendes konkursvarsel og konkursbegjæring. Uten en slik mulighet kan arbeidstakerne måtte vente før denne prosessen kan igangsettes, noe som vil forsinke feriepengeutbetalingen gjennom lønnsgarantiordningen ytterligere.

Når det gjelder hva som skal være kravet for at arbeidstakernes tillitsvalgte skal kunne kreve sikring av feriepengene, viser flertallet til at det vil bli krevende å benytte muligheten dersom kravet settes for høyt. Samtidig viser flertallet til at det bør være en terskel. Etter flertallets syn, bør arbeidstakernes tillitsvalgte kunne kreve at virksomheten stiller sikkerhet for feriepengene i to situasjoner. Det bør for det første kunne kreves dersom det ikke gjennomføres drøfting når arbeidsgiver har plikt til dette eller arbeidstakernes tillitsvalgte har fremmet krav om drøfting. For det andre bør det kunne kreves dersom virksomheten ikke kan sannsynliggjøre at feriepengene vil bli rettidig utbetalt. Det er arbeidsgiver som er nærmest til å ha oversikt over og som vil kunne dokumentere virksomhetens betalingsevne. Det forutsettes at arbeidsgiver fremlegger likviditetsoversikt og annen relevant dokumentasjon i forkant av drøftingsmøte. De tillitsvalgte kan kreve at arbeidsgiver legger frem en bekreftelse fra statsautorisert revisor eller autorisert regnskapsfører som uttaler seg om sannsynligheten for at feriepengene blir utbetalt rettidig. Slik flertallet ser det, vil en slik bekreftelse fra en tredjeperson være egnet til å gi et troverdig bilde av virksomhetens økonomiske situasjon og utsiktene til å kunne utbetale feriepengene til rett tid. Dersom det ikke bekreftes at det er sannsynlig at feriepengene kan utbetales ved forfall, er ikke begrunnelsen for at arbeidsgiver skal forvalte feriepengene lenger til stede, og et krav om sikkerhetsstillelse vil gjenopprette ønsket tilstand.

I disse to situasjonene mener flertallet at arbeidstakernes tillitsvalgte skal kunne kreve at virksomheten innen 14 dager stiller tilfredsstillende sikkerhet for feriepengene, for eksempel i form av en bankgaranti eller kreditorbeskyttet sikkerhet. For å ivareta formålet om at feriepengene skal kunne utbetales rettidig til hovedferieperioden, må de tillitsvalgte kunne fremme krav i tilstrekkelig tid forut for hovedferieperioden. På den annen side vil informasjonen om virksomhetens økonomiske forhold være mer sikker nært opp til tidspunktet for feriepengenes forfall, og kostnadene forbundet med eventuell sikkerhetsstillelse blir også lavere. Flertallet mener derfor at et vilkår om at sikkerhet først kan kreves to måneder før hovedferieperioden tar til, vil balansere disse ulike hensynene. Dersom virksomheten ikke oppfyller plikten til å stille sikkerhet for feriepengene innen 14 dager etter at det er fremsatt krav om dette, foreslår flertallet at feriepengene umiddelbart skal forfalle til betaling.

Flertallet mener at tiltakene som foreslås er målrettede og begrunnet i hensynet til å effektivisere formålet bak ferielovens utbetalingsordning. Drøfting av feriepengeforpliktelsen vil kun omfatte et fåtall virksomheter. De fleste virksomhetene vil allerede ha etablert strukturer for drøfting og forslaget vil derfor medføre svært beskjedne kostnader. Flertallet mener, med støtte i rapporten utarbeidet av Fafo, at drøftingsinstituttet vil være egnet og effektivt og slik sett føre til at flere virksomheter enn tidligere vil utbetale feriepengene rettidig. Videre mener flertallet at en mulighet til å stille krav om uttalelse fra revisor eller regnskapsfører er et tilstrekkelig og godt egnet tiltak for å avdekke om virksomheten vil være i stand til å utbetale feriepengene rettidig. Kostnadene ved å innhente slik uttalelse vil være relativt beskjedne og dessuten kun påføres de virksomhetene der dialogen mellom arbeidsgiver og arbeidstakernes tillitsvalgte ikke har gitt tilstrekkelig trygghet. Kostnader forbundet med sikkerhetsstillelse, eventuelt forfall av feriepenger forut for ferietiden, vil kun påløpe der virksomheten ikke kan sannsynliggjøre at feriepengene vil bli utbetalt ved forfall og vil dessuten gjelde for en kort tidsperiode.

Utvalgets mindretall, medlemmene Carlsen, Eriksson, Hognestad og Samsing, deler flertallets syn på at drøfting vil være et egnet og effektivt institutt for å sikre at feriepenger utbetales rettidig.

Mindretallet kan likevel ikke støtte flertallets forslag til sikring og førtidig utbetaling av feriepenger, fordi det gir for dårlig rettsikkerhet og medfører administrative kostnader for virksomhetene. Mindretallet mener at antesipert/forventet mislighold bør være retningsgivende for i hvilke tilfeller virksomheten kan bli møtt med et krav om sikring og førtidig forfall av feriepenger. Mindretallet foreslår videre at virksomheten må kunne fri seg fra et førtidig forfall, så fremt det stilles betryggende sikkerhet for at feriepengene blir utbetalt rettidig, for eksempel at feriepengene settes inn på en sperret konto, garantiordning eller annen kredittstillelse.

Mindretallets inngang og hovedsynspunkt er at eventuelle tiltak må stå i forhold til den situasjonen som omtales i Fafo-rapporten:

I denne rapporten har vi sett at det var bekymring blant en del bedrifter for hvordan de skulle klare utbetaling av feriepenger sommeren 2020. Våre data tyder imidlertid på at denne bekymringen ikke materialiserte seg i et vesentlig antall bedrifter som ikke klarte å utbetale feriepengene slik de er pålagt. Ser vi bort fra pandemisituasjonen er det heller ikke indikasjoner på at det er utbredt at feriepenger ikke blir utbetalt, med mindre det er en konkurssituasjon.

[…]

Særlig i intervjuene med regnskapsførerne kom det frem at utbetaling av lønn og feriepenger var førsteprioritet for bedriftene. Dersom en bedrift hadde likviditetsproblemer var det andre forpliktelser som ble skjøvet på.

Mindretallet vil videre peke på de prinsipielle betenkelighetene ved at tillitsvalgte ensidig skal kunne pålegge virksomheten å innhente en bekreftelse fra tredjeperson (statsautorisert revisor / autorisert regnskapsfører). Flertallets forslag innebærer at det ikke skal være noen terskel, utover den tillitsvalgtes subjektive vurderinger av sannsynlighet for at virksomheten ikke klarer å betale feriepenger. Dette overfører en ikke ubetydelig beslutningsmyndighet knyttet til økonomiske disposisjoner til de tillitsvalgte. Samtidig åpner det opp for og øker risiko for flere ubegrunnede krav om utbetaling av feriepenger, noe som potensielt vil påføre bedriften økonomiske og administrative kostnader med å innhente vurderinger fra tredjeparter, uten at det nødvendigvis er et reelt behov for dette. Mindretallet vil peke på at det er prinsipielt betenkelig at virksomheten ikke innvilges adgang til å bestride behovet, men plikter å følge «pålegg» fra de tillitsvalgte gitt at virksomheten i motsatt fall vil utsettes for ytterligere byrder i form av krav om sikkerhetsstillelse eller førtidig forfall.

De prinsipielle betenkelighetene med forslaget forsterkes gjennom at revisor/regnskapsfører skal overprøve virksomhetens vurderinger, men uten at flertallet har angitt hvilke momenter/normer som skal ligge til grunn for vurderingene. Mindretallet vil peke på utfordringen ved at det i stor grad blir overlatt til den enkelte revisors/regnskapsførers skjønn å vurdere om virksomheten vil være i stand til å oppfylle sine forpliktelser eller ikke. At virksomheten ikke skal gis anledning eller mulighet til å overprøve denne vurderingen innebærer et uforutsigbart regelverk.

Mindretallet vil dessuten peke på at begrepet «tillitsvalgt» ikke er begrenset til tillitsvalgte som representerer en fagforening etter arbeidstvistloven22 § 1 bokstav c, men også omfatter mer uformelt valgte representanter (ad-hoc), jf. også hvordan begrepet gjerne forstås i arbeidsmiljøloven. Bruk av slike mer uformelt valgte representanter reiser flere spørsmål knyttet til representasjon og underliggende fullmakter. For eksempel vil det innad i en virksomhet som får økonomiske utfordringer kunne oppstå interessemotsetning mellom ansatte som ønsker sikring eller førtidig forfall, med risiko for konkurs, og ansatte som ønsker å avvente situasjonen. Flertallets forslag berører ikke slike betenkeligheter. Tilsvarende problemstillinger kan også oppstå i virksomheter hvor det er mange uorganiserte. Mindretallet mener det vil være betenkelig og uheldig om tillitsvalgte i slike tilfeller også ensidig skal kunne iverksette tiltak uten at det er sikret tilstrekkelig støtte/fullmakt fra de uorganiserte.

Mindretallet kan slutte seg til flertallets vurdering av at det i enkelte tilfeller kan være grunnlag for sikring og førtidig forfall. Mindretallet viser til at det i kontraktsrettslig sammenheng er lagt til grunn at man kan gjøre gjeldende misligholdsbeføyelser før et mislighold har inntrådt, såkalt antesipert eller forventet mislighold. Slike beføyelser kan være tilbakeholdelse av egen ytelse, heving av kontrakten eller førtidig forfall. For at man skal kunne gjøre et forventet mislighold gjeldende, må det i utgangspunktet fremstå som klart at den andre kontraktsparten ikke vil være i stand til eller ikke har til hensikt å oppfylle vesentlige deler av sin kontraktsforpliktelse. Terskelen for å benytte denne adgangen er altså høy, og en mistanke eller antakelse om mislighold er ikke tilstrekkelig. Det må være klare holdepunkter for at vesentlige deler av kontrakten ikke vil bli oppfylt. Mindretallet viser til at prinsippet om antesipert/forventet mislighold er kjent og innarbeidet i flere lover. Etter finansavtaleloven23 § 52 andre ledd kan kredittgiveren kreve at det uten ugrunnet opphold stilles betryggende sikkerhet for kreditt eller rettidig betaling dersom det ut fra kredittkundens handlemåte eller alvorlig svikt i kredittkundens betalingsevne er klart at kreditten vil bli vesentlig misligholdt. Dersom det ikke stilles slik sikkerhet, kan kredittgiveren kreve kreditt innfridd ved påkrav, som innebærer at kravet kan kreves innfridd før ordinært forfall. Mindretallet viser også til at det i kjøpsloven24 er flere bestemmelser som regulerer forventet kontraktsbrudd, jf. §§ 61 og 62.

Mindretallet mener at prinsippet om antesipert/forventet mislighold bør være retningsgivende for i hvilke tilfeller virksomheten kan bli møtt med et krav om sikring og førtidig forfall av feriepenger. Mindretallet foreslår videre at virksomheten må kunne fri seg fra et førtidig forfall, så fremt det stilles betryggende sikkerhet for at feriepengene blir utbetalt rettidig, for eksempel at feriepengene settes inn på en sperret konto, garantiordning eller annen kredittstillelse. Mindretallet viser til at et kjent beviskrav vil sikre forutberegnelighet omkring vurderingene og virke prosessdempende. Mindretallet viser til at feriepengeutbetalingene vil utgjøre mellom 10 og 12 prosent av virksomhetens samlede lønnsutbetalinger. Settes terskelen for lavt vil det øke risikoen for at i utgangspunktet levedyktige virksomheter får en økonomisk byrde som kan få konsekvenser for fremtidig drift og tap av arbeidsplasser. Til dette kommer også faren for misbruk og ubegrunnede krav. Mindretallet viser også til at enkelte virksomheter kan få vanskeligheter med å skaffe seg nødvendig sikkerhet, for eksempel nystartede virksomheter. Mindretallet mener derfor at det bør gjelde samme krav til sikring av feriepenger som til førtidig forfall. Mindretallet vil også peke på at sikring, for eksempel lån eller bankgaranti, vil påføre virksomhetene, som allerede er i en krevende situasjon, ytterligere økonomiske og administrative byrder.

Et samlet utvalg vil presisere at adgangen til å kreve sikring og førtidig forfall ikke kan overstige det som skal utbetales i forbindelse med avviklingen av ferie inneværende år. Hvis arbeidsgiver går konkurs, vil arbeidstakernes opptjente feriepenger i ferieåret dekkes innenfor lønnsgarantiens rammer.

Videre presiserer utvalget at ved førtidig utbetaling av feriepenger etter krav fra arbeidstakernes tillitsvalgte, vil ansvaret for at feriepengene er i behold ved avviklingen av ferien overføres fra arbeidsgiver til arbeidstaker. Arbeidsgiver må i disse tilfellene anses for å ha utbetalt feriepenger i tråd med ferieloven, og kan derfor ikke møtes med krav om å utbetale feriepenger på nytt dersom arbeidstakerne har brukt opp feriepengene før ferien skal avvikles. Arbeidstakerne kan i et slikt tilfelle heller ikke motsette seg å avvikle ferie etter ferieloven § 5 nr. 5 ettersom feriepengene vil være opptjent selv om de ikke er i behold når ferien skal tas.

5.5.5 Økonomiske og administrative konsekvenser

Som det fremgår over, fremmer et samletutvalg flere forslag til tiltak. Disse forslagene er en tydeliggjøring i ferieloven av arbeidsgivers forpliktelse til å utbetale feriepenger ved forfall, at det utarbeides en veileder om arbeidsgivers feriepengeforpliktelser mv., en presisering i arbeidsmiljøloven om at informasjons- og drøftingsplikten i kapittel 8 også omfatter virksomhetens vurdering av sine feriepengeforpliktelser og en særlig drøftingsplikt/-rett i de tilfellene hvor det er grunn til å tro at feriepengene ikke vil bli utbetalt til rett tid.

Videre fremmer utvalgets flertall forslag om at arbeidstakernes tillitsvalgte i særlige tilfeller kan kreve sikring av feriepengene før ordinært forfall, og at feriepengene forfaller til betaling dersom det ikke stilles slik sikkerhet.

Når det gjelder utvalgets forslag om en tydeliggjøring av arbeidsgivers forpliktelse til å utbetale feriepenger rettidig, innebærer det ingen økonomiske eller administrative kostnader for virksomhetene eller for det offentlige, ettersom det ikke pålegges noen andre forpliktelser enn det som allerede følger av ferieloven.

Utvalgets forslag om å utarbeide en veileder vil medføre noen kostnader i tilknytning til utarbeidelsen, men utvalget antar at de vil være beskjedne.

Forslaget om en presisering i arbeidsmiljøloven om at informasjons- og drøftingsplikten i kapittel 8 også omfatter virksomhetens vurdering av sine feriepengeforpliktelser har ingen økonomiske eller administrative kostnader fordi det ikke innebærer noen nye forpliktelser.

Forslaget om en særlig drøftingsplikt vil innebære noen økte administrative kostnader for virksomhetene. Det vil også kunne påløpe kostnader i forbindelse med utarbeidelse av en rapport fra revisor eller regnskapsfører. På bakgrunn av Fafos rapport antar utvalget at dette vil gjelde relativt få virksomheter.

Flertallets forslag om at arbeidstakerne kan kreve sikring av feriepengene, eventuelt at utbetalingstidspunktet for feriepengene blir fremskyndet, vil kunne innebære en økonomisk belastning for virksomhetene. Dette vil imidlertid gjelde svært få virksomheter.

6 Behov for endringer i ferieloven

6.1 Innledning

I mandatet er det åpnet for at utvalget kan utrede om det, på bakgrunn av problemstillinger som ble reist i forbindelse med utbruddet av covid-19, kan være behov for endringer i ferielovens regler om varsling av ferie, fastsetting av ferie og endring/utsettelse av fastsatt ferie.

I lys av de utfordringene som oppstod som følge av covid-19-utbruddet, har utvalget vurdert de aktuelle reglene i ferieloven og om det på et mer generelt grunnlag er behov for endringer i disse.

6.2 Bakgrunn

Våren 2020 var preget av stor usikkerhet i arbeidslivet som følge av utbruddet av covid-19, og den påfølgende nedstengningen av samfunnet og en rekke virksomheter i midten av mars. Det var en tett dialog mellom myndighetene og arbeidslivets parter om de ulike utfordringene som dette førte til, herunder behovet for ekstraordinære tiltak på arbeidslivsområdet. I forbindelse med dette tok arbeidsgiverorganisasjonene opp med Arbeids- og sosialdepartementet at det kunne være behov for endringer i ferieloven for å møte utfordringer ved planlegging og avvikling av ferie sommeren 2020. Bakgrunnen for dette var et usikkert arbeidskraftbehov med omfattende permitteringer, i tillegg til at bemanningssituasjonen i en rekke samfunnskritiske virksomheter var utfordrende. Arbeidsgiverorganisasjonene ønsket derfor mer fleksibilitet i tilknytning til ferieavviklingen.

Fra arbeidsgiversiden ble det blant annet tatt opp at uforutsigbarheten knyttet til covid-19-situasjonen kunne gjøre det vanskelig å overholde varslingsfristen i ferieloven § 6 nr. 2. Hovedregelen etter denne bestemmelsen er at arbeidstaker skal underrettes om ferien tidligst mulig og senest to måneder før ferien tar til. Det åpnes imidlertid for kortere varslingsfrist dersom det foreligger «særlige grunner».

Etter ferieloven § 7 kan arbeidstaker kreve å få tre uker samlet (hoved)ferie i hovedferieperioden, det vil si mellom 1. juni og 30. september. Flere av arbeidsgiverorganisasjonene tok opp muligheten for å utvide ferielovens hovedferieperiode for å kunne avvikle ferie på et tidligere eller senere tidspunkt hvor aktiviteten var lav og for å kunne begrense bruken av permitteringer. Videre ble det tatt opp at det kunne være behov for å korte ned hovedferiens lengde på tre uker for å unngå at hele eller deler av arbeidsstokken måtte avvikle ferie i samme tidsrom.

Det ble også tatt opp at arbeidsgiver kunne ha behov for å endre allerede fastsatt ferie i noe større omfang / i andre situasjoner enn ferieloven § 6 nr. 3 åpner for. Etter denne bestemmelsen kan arbeidsgiver endre ferien når avvikling av den fastsatte ferien på grunn av uforutsette hendelser vil skape vesentlige driftsproblemer, og det ikke kan skaffes stedfortreder.

I forlengelsen av de problemstillingene som ble tatt opp, kom Arbeids- og sosialdepartementet i april 2020 med en tolkningsuttalelse, blant annet knyttet til disse bestemmelsene i ferieloven, med sikte på å klargjøre eventuell usikkerhet.

Når det gjaldt ferielovens frist for varsling av ferie, viste departementet til at lovens forarbeider nevner driftsmessige forhold som eksempel på noe som vil kunne begrunne kortere varsel. Departementet viste til at koronapandemien, og tiltakene som følge av denne, innebar en helt ekstraordinær situasjon og for mange en uvanlig stor usikkerhet med hensyn til hvilke driftsmessige utfordringer og betingelser som ville foreligge fremover. Etter departementets vurdering ville den driftsmessige usikkerheten som mange virksomheter opplevde som følge av covid-19, for eksempel knyttet til etterspørsel, tilgang på råvarer, bemanning mv. kvalifisere som særlig grunn etter ferieloven § 6 nr. 2. Departementet viste også til at reglene om underretning av ferie kan fravikes ved tariffavtale eller annen avtale, jf. ferieloven § 6 nr. 4.

Til arbeidsgiversidens ønske om å se på hovedferieperioden og hovedferiens lengde, viste departementet til at hovedferieperioden er relativt vid, ved at den strekker seg over fire måneder, og at dette gir rom for fleksibilitet. Også her ble det vist til at loven åpner for at det kan inngås tariffavtale eller annen avtale som fraviker tiden for ferie, og at dette både gjelder tidspunktet for ferien og hovedferiens lengde, jf. ferieloven § 7 nr. 4.

Departementet viste videre til at det som følge av covid-19-situasjonen ville kunne oppstå hendelser som ikke kunne forutses på fastsettelsestidspunktet, og som dermed kunne gi grunnlag for endring av fastsatt ferie. Det ble i den forbindelse pekt på at dette for eksempel kunne være aktuelt ved plutselig høyt sykefravær, ansatte som må i isolasjon/karantene eller at endrede smitteråd gir grunnlag for gjenopptagelse av drift. Departementet viste dessuten til at ikke var noe i veien for at partene kunne bli enige om å endre allerede fastsatt ferie.

6.3 Utvalgets vurderinger

Utvalget viser til at situasjonen som oppstod våren 2020 som følge av utbruddet av covid-19 var ekstraordinær og stilte virksomhetene overfor mange ulike utfordringer, også når det gjaldt deres planlegging og avvikling av ferie. På det tidspunktet da de ovennevnte problemstillingene knyttet til ferieavviklingen ble tatt opp, var man fortsatt i en tidlig fase av pandemien som var preget av særlig stor usikkerhet og uforutsigbarhet.

Utvalgets overordnede inntrykk er imidlertid at de utfordringene som arbeidsgiverorganisasjonene adresserte likevel ikke materialiserte seg i den grad man fryktet, blant annet fordi smittetallene var lavere gjennom sommeren enn det man forventet, og at ferieavviklingen ble løst innenfor ferielovens rammer. Utvalget viser i den sammenheng til at det ligger et handlingsrom i ferielovens regler, men slik at det EØS-rettslige rammeverket gir noen overordnede begrensninger, blant annet når det gjelder retten til fire ukers årlig betalt ferie i arbeidstidsdirektivet artikkel 7. Utover dette har de aktuelle reglene i loven unntaksbestemmelser som tar høyde for at det kan oppstå uforutsette situasjoner og hendelser, og som også kunne benyttes for å møte utfordringene i kjølvannet av koronapandemien slik de viste seg å bli sommeren 2020. Utvalget viser i den forbindelse til de klargjøringene om dette som fremgår av tolkningsuttalelsen fra Arbeids- og sosialdepartementet som er omtalt over.

Videre viser utvalget til at ferieloven i stor utstrekning åpner for at det kan inngås avtaler som fraviker lovens regler. Dette gjelder også reglene om varsling av ferie, endring av feriens plassering og lengde innad i samme ferieår samt endring av fastsatt ferie. Avtaleadgangen som ligger i disse bestemmelsene omfatter også uorganiserte virksomheter ved at det, i tillegg til tariffavtaler, kan inngås «annen avtale», det vil si lokale eller individuelle avtaler. Gjennom denne avtaleadgangen har arbeidslivets parter i fellesskap mulighet til å komme frem til tilpassede løsninger som ivaretar både arbeidstakernes og virksomhetenes behov. Utvalget erfarer at partssamarbeidet i norsk arbeidsliv i all hovedsak fungerer godt, og at partene viser stor vilje til å komme frem til løsninger for å løse utfordringer som oppstår ved å benytte lovverkets avtalespor. Dette har også vist seg i forbindelse med håndteringen av ulike utfordringer knyttet til ferieavviklingen under koronapandemien.

Utfordringene som arbeidsgiverorganisasjonene meldte om ved utbruddet av pandemien ble som nevnt ikke satt på spissen, blant annet fordi smittetallene sommeren 2020 var relativt lave. Utvalget oppfatter at de fleste virksomhetene løste planleggingen og avviklingen av ferien innenfor ferielovens rammer. Etter utvalgets syn kan dette tyde på at ferielovens regler var tilstrekkelig fleksible i denne situasjonen. Slik utvalget ser det, kan dette videre tyde på at ferieloven vil være egnet til å møte også andre utfordrende og uforutsigbare situasjoner. På bakgrunn av de særskilte problemstillingene som ble reist i forbindelse med koronapandemien, finner ikke utvalget at det er behov for å endre ferielovens regler om varsling av ferie, fastsetting av ferie og endring av fastsatt ferie.