4 Hovedtrekkene i skatte- og avgiftsopplegget for 2008

4.1 Hovedtrekk i skatte- og avgiftsopplegget

Regjeringens mål for skatte- og avgiftspolitikken er å sikre inntekter til fellesskapet, bidra til rettferdig fordeling og et bedre miljø, fremme sysselsettingen i hele landet og bedre økonomiens virkemåte. Ved å bringe samlede skatter og avgifter tilbake til 2004-nivå har Regjeringen skapt rom for å styrke velferdsordningene og fellesgodene. Samtidig er fordelingsprofilen i skattesystemet bedret som følge av innføring av utbytteskatt, økt minstefradrag og gjennom mer rettferdig og høyere formuesskatt.

Hovedhensynene i skatte- og avgiftspolitikken videreføres i Regjeringens forslag til endringer i skatter og avgifter for 2008:

• Samlede skatter og avgifter opprettholdes på 2004-nivå.

• Fordelingsprofilen i skattesystemet styrkes ytterligere. Regjeringen forbedrer fordelingsprofilen i formuesskatten ved å utvide grunnlagene og øke bunnfradraget.

• Systemendringene i skattereformen bevares, bl.a. ved at forskjellene i skattesatser mellom arbeidsinntekter og eierinntekter ikke økes. Det sikrer stabilitet og forutsigbarhet i skattesystemet, som er viktig for at det skal være attraktivt å investere og drive næringsvirksomhet i Norge.

• Skatte- og avgiftssystemet skal fremme miljøvennlig adferd. Det legges stor vekt på miljø- og energiavgifter.

• Overprisede gebyrer reduseres slik at gebyrene i større grad gjenspeiler faktiske kostnader.

I dette kapitlet gjøres det bl.a. rede for hovedtrekkene i skatte- avgiftsopplegget for 2008. For en nærmere omtale av de enkelte forslagene vises det til St.prp. nr. 1 (2007 – 2008) Skatte-, avgifts- og tollvedtak.

Mer rettferdig fordeling

Regjeringen fremmer flere forslag som vil styrke fordelingsprofilen i skattesystemet. Blant annet fjernes dagens rabatt på 15 pst. ved formuesverdsettelse av aksjer, grunnfondsbevis og andeler i aksjefond. Ligningsverdiene av bolig, fritidseiendom og annen fast eiendom utenom landbrukseiendom og kraftverk økes med 10 pst. En slik økning er nødvendig for å motvirke at den relativt sterke prisveksten på boliger igjen øker skjevhetene i formuesskatten. Provenyet benyttes til å øke bunnfradraget i formuesskatten til 350 000 kroner for enslige og 700 000 for ektepar. Det betyr at mange med relativt små skattepliktige formuer, herunder pensjonister som i stor grad har formuen plassert i bankinnskudd, vil slippe formuesskatt. 180 000 færre personer vil betale formuesskatt med Regjeringens forslag. Om lag halvparten av disse er pensjonister.

I tillegg vil Regjeringen stramme inn den såkalte 80-prosentregelen som begrenser formuesskatten for dem med forholdsvis høy skattepliktig formue og lav alminnelig inntekt. Regjeringen foreslår å øke satsen for hvor mye formuesskatt som uansett må betales, fra 0,6 pst. til 0,8 pst. av nettoformue over 1 mill. kroner. Forslaget anslås å øke provenyet med 40 mill. kroner påløpt i 2008.

Mens innstrammingene er innrettet slik at de med høye inntekter og formuer får økt skatt, foreslår Regjeringen skattelettelser som tilfaller brede grupper. I tillegg til å øke bunnfradraget i formuesskatten foreslår Regjeringen å øke fradraget for fagforeningskontingent og foreldrefradraget. Videre reduseres passgebyret for voksne.

De foreslåtte endringene i inntekts- og formuesskatt vil gi økt skatt for dem med bruttoinntekt over 1 mill. kroner. Skjerpelsene er størst for personer med bruttoinntekt over 3 mill. kroner, som i gjennomsnitt får en skatteskjerpelse på om lag 27 000 kroner, jf. tabell 4.1. Skatteøkningen skyldes i all hovedsak fjerningen av aksjerabatten. Personer med bruttoinntekt under 1 mill. kroner vil i gjennomsnitt få uendret eller redusert skatt. I tillegg kommer fordelingsvirkningene av å kreve inn skatteforpliktelser fra rederiene og stramme inn 80-prosentregelen om begrensning av formuesskatten, som det ikke har vært mulig å innarbeide i fordelingsberegningene.

Klima- og miljøsatsing

Gjennom Klimameldingen har Regjeringen lagt opp til en ambisiøs klimapolitikk, med kvotekjøp i utlandet og tiltak som reduserer klimagassutslippene hjemme. Regjeringen legger vekt på å benytte sektorovergripende, kostnadseffektive virkemidler som avgifter og kvoter. Det er derfor viktig at disse virkemidlene omfatter flest mulige utslippskilder. Over tid ønsker Regjeringen et bredest mulig kvotesystem. Regjeringen vurderer derfor også å inkludere andre virksomheter som ikke har obligatorisk kvoteplikt i EU-landene. I Klimameldingen ble det varslet at Regjeringen vil øke miljø- og klimaavgifter og motsvare dette med tilsvarende reduksjoner av andre skatter og avgifter. Budsjettforslaget inneholder flere forslag i denne retning:

• CO₂-avgiften på mineralolje til bruk i innenriks luftfart økes med 10 øre pr. liter. Forslaget anslås på usikkert grunnlag å øke nettoprovenyet med 50 mill. kroner påløpt i 2008.

• Grunnavgiften på fyringsolje mv. økes med 40,5 øre pr. liter, slik at avgiften kommer på samme nivå som el-avgiften. Forslaget anslås å øke provenyet med 550 mill. kroner påløpt i 2008.

• Bilavgiftene endres ved å miljødifferensiere årsavgiften, øke vrakpanten midlertidig for eldre kjøretøy med høye lokale utslipp og øke dieselavgiften. Endringene vil samlet innebære en lettelse på 155 mill. kroner påløpt i 2008.

Nærmere om bilavgifter

Som varslet i 2007-budsjettet foreslås det å miljødifferensiere årsavgiften for 2008. Dette gjennomføres ved å redusere årsavgiften med 330 kroner for alle biler unntatt dieselbiler uten fabrikkmontert partikkelfilter. Disse kjøretøyene får en avgiftsøkning på 100 kroner. En slik differensiering motiverer til å anskaffe biler med relativt lave lokale utslipp, som f.eks. dieselbiler med fabrikkmontert partikkelfilter. Det foreslås også en midlertidig økt vrakpant for kjøretøy med høye lokale utslipp. Samlet innebærer dette en lettelse på 590 mill. kroner påløpt i 2008.

Den eksisterende avgiftsforskjellen mellom autodiesel og bensin kan ikke begrunnes ut fra forskjeller i miljøkostnader knyttet til disse drivstofftypene. Regjeringen foreslår derfor å redusere denne forskjellen ved å øke dieselavgiften med 20 øre pr. liter. Forslaget anslås å øke provenyet med 415 mill. kroner påløpt i 2008.

Endringene av bilavgiftene vil samlet bidra til å redusere lokale helse- og miljøskadelige utslipp fra bilparken.

Særavgiftsutvalget

Utvalget som vurderte særavgiftene, avga sin innstilling 22. juni 2007. Utvalget har vurdert hvordan dagens særavgifter ivaretar målene om å skaffe staten inntekter og korrigere for eksterne kostnader på en best mulig måte. NOU 2007: 8 En vurdering av særavgiftene er sendt på høring med frist 20. oktober 2007.

Reduksjon i overprisede gebyrer

Bruken av gebyrer og sektoravgifter til å finansiere statlige myndighetshandlinger har fått et betydelig omfang. Finansdepartementet fastsatte i juni 2006 nye retningslinjer som klargjør hvilke vilkår som må oppfylles dersom det skal innføres gebyr- eller sektoravgiftsfinansiering på et område. Retningslinjene trådte i kraft umiddelbart for nye ordninger, mens det tas sikte på gradvis tilpasning av eksisterende ordninger. De nye retningslinjene innebærer også et tydeligere budsjettmessig skille mellom gebyrer og sektoravgifter.

Regjeringen foreslår endringer i gebyrer og sektoravgifter tilsvarende et årlig provenytap på 254 mill. kroner. Passgebyret settes ned til kostnadsdekkende nivå. Dette innebærer en lettelse på 207 mill. kroner i 2008. I tillegg reduseres gebyrene for registrering i Brønnøysund-registrene med 50 mill. kroner, og gebyrene knyttet til Merkeregisteret for fiskefartøyer med 10 mill. kroner. Sektoravgiften for å finansiere Kredittilsynets virksomhet økes med 13 mill. kroner.

Regjeringen vil fortsette å redusere overprisede gebyrer i kommende budsjetter. Det vises til nærmere omtale av de enkelte forslagene i St.prp. nr. 1 (2007 – 2008) for de aktuelle fagdepartementene.

Endringer i næringsbeskatningen

Dagens rederiskatteordning medfører at nye investeringer i skipsfart i stor utstrekning foretas i utenlandsregistrerte selskaper i stedet for i Norge. Regjeringen foreslår å erstatte dagens rederiskatteordning med en ordning hvor selskapene fritas for selskapsskatt, på linje med ordninger som gjelder i andre EU-land. Dette vil gjøre det mer attraktivt å investere i norsk skipsfart.

Det foreslås samtidig at selskaper innenfor rederiskatteordningen som går over i ny norsk rederiskatteordning, skal innbetale to tredeler av opparbeidede skatteforpliktelser pr. 1. januar 2007 over ti år fra og med inntektsåret 2007, med like stort beløp hvert år. Den resterende tredelen av skatteforpliktelsene foreslås videreført i det enkelte selskap som en avsetning til fond for miljøtiltak mv. Godkjente miljøinvesteringer må foretas innen utgangen av 2016. Eventuelle ubrukte midler vil måtte innbetales til staten. Endringene er anslått å øke bokført proveny med om lag 1,4 mrd. kroner i 2008.

Regjeringen foreslår enkelte endringer i skattereglene for vannkraftproduksjon. Målet er å stimulere til samfunnsmessig lønnsomme investeringer i sektoren samt å sikre fellesskapet en rimelig andel av avkastningen fra kraftforetak med høy lønnsomhet. Det legges derfor bl.a. opp til at ny, negativ grunnrenteinntekt skal kunne samordnes på foretaksnivå, og å fjerne risikotillegget i rentene som gjelder ved beregning av grunnrenteskatt. Regjeringen foreslår videre å øke grunnrenteskattesatsen med 3 prosentpoeng, til 30 pst. Det foreslås at endringene innføres fra og med inntektsåret 2007. Forslagene øker bokført proveny i 2008 med 280 mill. kroner. Samtidig foreslås det å redusere nedre grense for å betale grunnrenteskatt for kraftverk og å inkludere driftsstøtte i grunnrenteinntekten. Disse endringene foreslås innført fra 2008, og øker provenyet med 38 mill. kroner påløpt i 2008.

Regjeringen foreslår også å endre reglene for beregning av minimums- og maksimumsgrensene i eiendomsskattegrunnlaget for nye kraftverk. På usikkert grunnlag anslås inntektene fra eiendomsskatten i de berørte kommunene å øke med 25 mill. kroner påløpt og bokført i 2008.

Andre endringer i skatter og avgifter

Regjeringen foreslår også en rekke andre skatte- og avgiftsendringer:

• Det innføres en skattefavorisert pensjonsordning fra 2008 med et maksimalt årlig fradragsbeløp på 15 000 kroner, i tråd med pensjonsforliket i Stortinget. Forslaget innebærer en påløpt lettelse i 2008 på 500 mill. kroner.

• Fradraget for fagforeningskontingent økes med 450 kroner til 3 150 kroner. Det innebærer en lettelse på 95 mill. kroner påløpt i 2008.

• Tillegget i foreldrefradraget for hvert barn ut over det første barnet økes fra 5 000 kroner til 15 000 kroner. Forslaget anslås på usikkert grunnlag å redusere provenyet med 200 mill. kroner påløpt i 2008.

• Kostnader til administrasjon av innskuddspensjonsordningen skal ikke lenger regnes inn i innskuddsrammen. Forslaget innebærer et provenytap på om lag 8 mill. kroner påløpt i 2008.

• Beløpsgrensene som gir fritak for betaling av arbeidsgiveravgift for frivillige organisasjoner, økes til hhv. 450 000 kroner (grense for samlede lønnskostnader) og 45 000 kroner (grense pr. medarbeider). Regjeringen foreslår også å øke beløpsgrensen for lønnsoppgaveplikt for frivillige organisasjoner fra 2 000 kroner til 4 000 kroner. Forslagene innebærer en lettelse på 40 mill. kroner påløpt i 2008.

• Enkelte beløpsgrenser videreføres nominelt, herunder det særskilte fradraget i lønnsinntekt, nedre grense for betaling av trygdeavgift, særskilt fradrag i Finnmark og Nord-Troms, fisker- og sjømannsfradraget, reisefradraget, fradraget for gaver til frivillige organisasjoner, særfradrag for store sykdomsutgifter og maksimal sparing i BSU. Samlet provenyøkning anslås til 255 mill. kroner påløpt i 2008 inkludert samspillsvirkninger.

• Det innføres fritak for skatt på formue i forskningsinstitutter som mottar basisbevilgninger, og som er organisert som forskningsstiftelser. Forslaget innebærer en lettelse på om lag 5 mill. kroner påløpt i 2008.

• Den skjermede delen av aksjeinntektene inkluderes i inntektsgrunnlaget for 80-prosentregelen om begrensning av formuesskatten og skattebegrensningsregelen. Forslaget retter opp en utilsiktet virkning av skattereformen, og antas å ha begrenset provenyvirkning.

• Den nedre grensen for jordbruksfradrag økes fra 45 000 kroner til 54 200 kroner. Forslaget er en kompensasjon for den foreslåtte økningen i grunnavgiften på fyringsolje. Grenser og sats i det særskilte fradraget for skiferproduksjon økes til samme nivå som for jordbruksfradraget. Forslagene innebærer samlet sett en lettelse på om lag 32 mill. kroner påløpt i 2008.

• Gevinst ved salg av grunnareal i landbruket skattlegges bare som alminnelig inntekt og inngår ikke i beregnet personinntekt dersom samlet årlig gevinst er lavere enn 150 000 kroner. Forslaget innebærer en skattelettelse på om lag 10 mill. kroner påløpt i 2008.

• Skogfaktoren som benyttes ved fastsettelse av ligningsverdier av skog, reduseres fra 8 til 4 for inntektsåret 2007 og til 5 fra 2008. Forslaget anslås å redusere provenyet med om lag 6 mill. kroner påløpt i 2007, og å øke provenyet med om lag 1 mill. kroner påløpt i 2008.

• Det innføres plikt for arbeidstaker til å dokumentere faktiske losjiutgifter på tjenestereiser, og nattillegg utover de dokumenterte utgiftene skattlegges. Det vil fortsatt lønne seg for arbeidstaker å velge hotell som koster mindre enn nattillegget. Forslaget anslås å øke provenyet med 100 mill. kroner påløpt i 2008.

• Skattefritaket for inntekter fra utleie av mer enn halvparten av boligen mindre enn halve kalenderåret fjernes. Lave utleieinntekter skjermes ved at det innføres en nedre beløpsgrense på 20 000 kroner. Forslaget innebærer en innstramming på 55 mill. kroner påløpt i 2008.

• Det innføres skattefritak for arbeidsgivers dekning av barnehageutgifter utover maksimalpris fra og med inntektsåret 2007. Forslaget innebærer en påløpt lettelse i 2007 på 11 mill. kroner.

• Offentlig ansatte skattlegges for fordelen av fri bolig i utlandet. Forslaget vil sikre skattemessig likebehandling av privat ansatte og offentlig ansatte, og innebærer en provenyøkning på 25 mill. kroner påløpt i 2008.

• Det innføres nye skatteregler for å fastsette brutto leieverdi ved skattlegging av fri bruk av kårbolig. Forslaget innebærer en innstramming på 20 mill. kroner påløpt i 2008.

• Det innføres et årlig avgiftsfritt beløp for arveavgiftspliktige gaver tilsvarende et halvt grunnbeløp i folketrygden. Fribeløpet skal erstatte arveavgiftslovens avgiftsfrihet for såkalte leilighetsgaver, som er gaver som gis til fødselsdager, jul, bryllup mv. Forslaget innebærer en lettelse på 7 mill. kroner påløpt i 2008.

• Det gjennomføres enkelte endringer i skattleggingen på Svalbard fra 2008. Skattesatsen i lønnstrekkordningen på Svalbard reduseres fra 12 pst. til 8 pst. for inntekter under 12 G og økes til 22 pst. for inntekter over 12 G. Det særskilte skattefradraget på 7 200 kroner for inntektsårene 2006 og 2007 videreføres ikke. Enkeltpersonforetak på Svalbard skal ikke lenger beregne personinntekt, men netto overskudd fra virksomheten skattlegges som lønnsinntekt. Skattesatsen for alminnelig inntekt økes fra 10 pst. til 16 pst., og bunnfradraget i alminnelig inntekt økes fra 10 000 kroner til 20 000 kroner. Forslagene anslås samlet å redusere provenyet med 3 mill. kroner påløpt i 2008.

• For skattytere som hører hjemme i EØS-land, innføres det saldoavskrivninger for driftsmidler som befinner seg midlertidig innenfor norsk beskatningsområde, i stedet for dagens lineære avskrivninger. Dette berører særlig rigger og skip. ESA har gitt uttrykk for at gjeldende regler synes å være i strid med EØS-avtalens bestemmelser om frihet til å yte tjenester til mottakere i andre EØS-stater. Forslaget anslås å innebære et provenytap på 50 mill. kroner påløpt i 2008.

• Trygdeavgiften for næringsinntekt utenom primærnæringene økes med 0,3 prosentpoeng til 11,0 pst. Forslaget anslås å øke provenyet med 120 mill. kroner påløpt i 2008, og må ses i sammenheng med bedrede foreldrerettigheter for næringsdrivende.

• CO₂-avgiften for kvotepliktig industri avvikles. Forslaget innebærer en lettelse på 90 mill. kroner påløpt i 2008.

• CO₂-avgiften for petroleumssektoren reduseres tilsvarende antatt kvotepris. Dette føres som en endring av nettokontantstrømmen for petroleumsvirksomheten.

• Det innføres lav sats i grunnavgiften for fyringsolje for treforedlingsindustrien. Departementet legger til grunn at dette, som følge av EØS-avtalens regelverk om offentlig støtte, vil være nødvendig når CO₂-avgiften for kvotepliktige virksomheter fjernes. Forslaget anslås å øke provenyet med 20 mill. kroner påløpt i 2008.

• Avgiften på snus og skrå økes med 10 pst. utover prisjustering. Forslaget vil gi et merproveny på 35 mill. kroner påløpt i 2008.

• Det gjennomføres endringer i det generelle tollpreferansesystemet (Generalized System of Preferences, GSP) overfor u-landene som innebærer et provenytap på 5 mill. kroner påløpt i 2008.

• Næringsmessig utleie av fritidseiendom blir merverdiavgiftspliktig med en sats på 8 pst. Forslaget innebærer en lettelse på 15 mill. kroner påløpt i 2008.

• På grunn av nye EØS-regler for bagatellmessig støtte må næringsvirksomhet i tiltakssonen, som tidligere har vært fritatt for el-avgift, betale el-avgift med redusert sats fra 1. januar 2008. Forslaget innebærer en innstramming på 4 mill. kroner påløpt i 2008.

Arbeid for å bedre skatte- og avgiftssystemet

Regjeringen arbeider med å forbedre skatte- og avgiftssystemet på flere viktige områder:

• Pensjonsreformen innebærer en betydelig endring i pensjonssystemet. Blant annet legger reformen vekt på at det skal lønne seg å arbeide lenger, og at det skal være lett å kombinere pensjon og arbeid. Det vil kreve visse tilpasninger i dagens skattesystem for pensjonister. Det legges vekt på at dette skal gjennomføres med akseptable proveny- og fordelingsvirkninger. Det tas sikte på at justerte skatteregler skal være på plass i god tid før nye pensjonsregler trer i kraft fra 2010.

• I Innst. O. nr. 10 (2006 – 2007) kapittel 13 ber finanskomiteen om at Regjeringen kommer tilbake til Stortinget med en vurdering av om det er områder innenfor skatte- og avgiftsretten hvor samboere bør likestilles med ektefeller. Finansdepartementet gjennomgår regelverket for å vurdere om en slik likestilling bør gjennomføres. Departementet vil komme tilbake med forslag til områder hvor det eventuelt bør foretas likestilling.

• Regjeringen vil endre arveavgiften med sikte på å gjøre den mer rettferdig og å øke arveavgiftens legitimitet. Det arbeides nå med å forbedre statistikken på arveavgiftsområdet. Dette vil gi et bedre grunnlag for å vurdere endringer i arveavgiften.

• Skattereformen hadde som mål å stoppe den omfattende skattetilpasningen under delingsmodellen. Under delingsmodellen lot mange personer reelle arbeidsinntekter framstå som kapitalinntekter, slik at de fikk lavere skatt. Gjennom innføring av en utbytteskatt med skjerming er skatten på utbytter til personlige eiere økt. Regjeringen legger vekt på å gjennomføre uavhengige utredninger som grunnlag for å evaluere skattereformen. Det vil gi kunnskaper om reformen har virket etter hensikten.

4.2 Provenyvirkninger av forslaget til skatte- og avgiftsendringer

Tabell 4.2 viser de beregnede provenyvirkningene av Regjeringens forslag til skatte- og avgiftsendringer for 2008.

Provenyvirkningene er beregnet i forhold til et referansesystem for 2008. Referansesystemet for skatt er basert på 2007-regler, der alle inntektsgrenser er justert til 2008-nivå med anslått lønnsvekst på 5 pst. Det innebærer at en skattyter som har en årlig lønnsvekst på 5 pst., får samme gjennomsnittsskatt i referansesystemet for 2008 som i 2007. I referansesystemet for avgiftene er alle mengdeavgifter justert med anslått prisvekst fra 2007 til 2008 på 2,6 pst. Avgiftsbelastningen i referansesystemet blir dermed reelt sett uendret fra 2007 til 2008.

Tabell 4.3 og 4.4 gir en oversikt over viktige skatte- og avgiftssatser og beløpsgrenser i Regjeringens forslag til skatte- og avgiftsopplegg i 2008. Tabellene viser også skatte- og avgiftssatser for 2007 samt endringer i prosent for 2007 til 2008. Den prosentvise oppjusteringen av de generelle fradragene og beløpsgrensene fra 2007 til 2008 kan, som følge av avrundinger, avvike fra den anslåtte lønnsveksten.

4.3 Fordeling av offentlige skatte- og avgiftsinntekter

Tabell 4.5 gir en samlet oversikt over hovedgruppene av skatter og avgifter og hvilken del av offentlig sektor som mottar inntektene fra hver hovedgruppe. De samlede skatte- og avgiftsinntektene er anslått til 962 mrd. kroner i 2007, hvorav om lag 87 pst. tilfaller staten, 11 pst. kommunene og 2 pst. fylkeskommunene.

Det meste av kommunenes og fylkeskommunenes skatteinntekter kommer fra inntekts- og formuesskatt fra personlige skattytere. Av statens skatteinntekter kommer om lag 33 pst. fra merverdiavgift, særavgifter og toll. Om lag 22 pst. kommer fra personlige skattytere, mens om lag 19 pst. er inntekts- og formuesskatt fra etterskuddspliktige samt arbeidsgiveravgift i Fastlands-Norge. Om lag 23 pst. av statens inntekter i 2007 kommer fra skatter og avgifter i petroleumssektoren. Andre skatter og avgifter utgjør om lag 3 pst.

4.4 Anslag for skatteutgifter og skattesanksjoner i 2007

4.4.1 Innledning

Skatte- og avgiftsreglene har en rekke unntak og særordninger som reduserer inntektene til staten. Slike provenytap kalles skatteutgifter. Tilsvarende kan det i skatte- og avgiftssystemet også finnes skattesanksjoner, dvs. at det i noen tilfeller ilegges en skatt eller avgift som er høyere enn det som følger av et generelt og ensartet regelverk. Skatteutgiftene og skattesanksjonene er dermed et uttrykk for potensialet for større grad av likebehandling i skatte- og avgiftssystemet.

Begrepet «skatteutgift» ble offisielt brukt første gang i 1968, da USA la fram sitt første skatteutgiftsbudsjett. I 1984 la OECD første gang fram en rapport om 11 av medlemslandenes erfaringer med beregning av skatteutgifter. Mange land publiserer jevnlig oversikter over skatteutgifter. I Nasjonalbudsjettet 1999 ble en slik oversikt publisert for første gang for Norge. Etter dette har Finansdepartementet årlig presentert en oversikt over skatteutgifter og -sanksjoner i nasjonalbudsjettene.

Hensikten med å presentere en oversikt over skatteutgifter og skattesanksjoner er ikke å vurdere hvorvidt den enkelte skatteutgiften er et hensiktsmessig virkemiddel for å oppfylle et gitt mål. Skatteutgifter kan, på tilsvarende måte som direkte overføringer og reguleringer, være uttrykk for politiske prioriteringer. For eksempel må skatteutgiftene knyttet til de særskilte skatte- og avgiftsreglene for Nord-Troms og Finnmark ses i sammenheng med målet om spredt bosetning. Tilsvarende må flere av skatteutgiftene knyttet til næringsbeskatningen betraktes som støtte til utvalgte næringer. Denne støtten kunne alternativt kommet over budsjettets utgiftsside.

I avsnitt 4.4.2 er referansesystemet og beregningsmetoden beskrevet. I avsnitt 4.4.3 og 4.4.4 gis det en oversikt over sentrale skatteutgifter og skattesanksjoner knyttet til henholdsvis skattereglene og avgiftsreglene for inntektsåret 2007. I avsnitt 4.4.5 omtales provenytapet ved skattefrie og skattefavoriserte overføringsordninger.

4.4.2 Referansesystem og beregningsmetode

For å identifisere de ulike skatteutgiftene og skattesanksjonene må det eksisterende skatte- og avgiftssystemet vurderes opp mot et referansesystem. I tråd med tidligere år er det lagt til grunn et referansesystem basert på hovedreglene i skattesystemet der like personer, aktiviteter og varer mv. skattlegges etter de samme prinsippene og satsene. Avvik fra referansesystemet omtales som enten en skatteutgift eller en skattesanksjon.

I likhet med de fleste andre land benytter departementet inntektstapsmetoden for å beregne skatteutgifter. Det betyr at skatteutgiften settes lik skatteinntektene som det offentlige taper som følge av at ulike skattytere, eller ulike typer aktiviteter, skattlegges mer lempelig enn i referansesystemet. I beregningene er det sett helt bort fra atferdsendringene som kan følge av at en skatteutgift eller skattesanksjon oppheves eller endres. Det gjør at departementets provenyberegninger ved å endre reglene kan avvike fra tallene som presenteres nedenfor. Enkelte skatteutgifter er beregnet som en nåverdi, for bl.a. å ta hensyn til at enkelte ordninger innebærer en utsatt skattlegging eller skattebesparelse framover i tid. Blant annet er skatteutgiften knyttet til pensjonsordninger i arbeidsforhold beregnet på denne måten.

I beregningen av skatteutgifter for avgifter er det satt et prinsipielt skille mellom fiskale avgifter, hvor hovedmålet er å skaffe staten inntekter, og miljøavgifter, hvor hovedmålet er å prise miljøskadelig aktivitet. Referansesystemet for fiskale avgifter er at alt konsum skal avgiftslegges etter én sats. I tråd med prinsipper fra optimal skatteteori skal det imidlertid ikke legges fiskale avgifter på produserte innsatsfaktorer. Fiskale avgifter på produserte innsatsfaktorer regnes dermed som en skattesanksjon, og fritak betraktes ikke som en skatteutgift. For miljøavgifter betraktes imidlertid avvik fra den normerte satsen som skatteutgift eller skattesanksjon. Departementet har for beregningstekniske formål klassifisert alle avgifter som enten fiskale eller miljøavgifter, men i den grad klassifiseringen er særlig usikker, er dette påpekt i teksten.

4.4.3 Skatteutgifter og skattesanksjoner knyttet til skattereglene

Lønn og pensjon

Referansesystemet for lønns- og pensjonsbeskatningen er basert på prinsippet om at enhver fordel vunnet ved arbeid, er skattepliktig inntekt. Dersom skattepliktig inntekt avviker fra faktisk inntekt som følge av særskilte fradragsordninger som ikke korresponderer med tilhørende skattepliktige inntekter, og ved at inntekter unntas skatt eller verdsettes lavere enn den faktiske inntekten, betraktes dette som en skatteutgift. Den progressive beskatningen av lønns- og pensjonsinntekt, som etter gjeldende regler ivaretas gjennom minstefradraget og personfradraget samt en progressiv satsstruktur, er forutsatt å være en del av referansesystemet.

Skatteutgiftene knyttet til beskatning av lønn og pensjon er i all hovedsak beregnet med Statistisk sentralbyrås skattemodell, LOTTE. Anslagene er usikre bl.a. fordi denne modellen er basert på et utvalg, og fordi det er usikkerhet knyttet til framføringsmetodene. Skatteutgiftene knyttet til enkelte naturalytelser er stort sett beregnet med utgangspunkt i selvangivelsesstatistikk. Tabell 4.6 gir en oversikt over skatteutgiftene knyttet til lønns- og pensjonsbeskatning samt enkelte naturalytelser. Følgende skatteutgifter er beregnet for 2007:

• I inntektsbeskatningen gjelder særskilte skatteregler for skattytere bosatt i Nord-Troms og Finnmark. Skattesatsen på alminnelig inntekt for personlige skattytere er her 24,5 pst. mot 28 pst. i resten av landet. Det er også et særskilt inntektsfradrag på 15 000 kroner i klasse 1 og 30 000 kroner i klasse 2. Toppskattesatsen for trinn 1 er 2 prosentpoeng lavere enn i landet for øvrig. Ordningene utgjør til sammen en skatteutgift på 665 mill. kroner.

• Skattytere med forsørgeransvar for ektefeller samt enslige forsørgere kan skattlegges i skatteklasse 2 for inntekten. For ektepar lønner det seg dersom den ene ektefellen har lav eller ingen arbeidsinntekt. Skattytere i klasse 2 får dobbelt personfradrag. Ordningen utgjør en skatteutgift på 1 410 mill. kroner.

• Det gis et fradrag for dokumenterte utgifter til pass og stell av barn (foreldrefradrag) på inntil 25 000 kroner pr. år for ett barn. For hvert barn utover det første barnet øker fradraget med inntil 5 000 kroner. Det kreves ikke at begge foreldrene skal ha yrkesinntekt for å få dette fradraget. Fradraget utgjør en skatteutgift på 1 670 mill. kroner.

• Det gis fradrag for beregnede utgifter til daglig reise mellom hjem og arbeidsstedpå 1,40 kroner pr. km, med en nedre grense på 12 800 kroner i 2007. I tillegg gis det fradrag for beregnede utgifter til besøksreiser i hjemmet (det er felles beløpsgrense med fradrag for daglig arbeidsreise). Fradragene utgjør en skatteutgift på 1 455 mill. kroner.

• Det gis fradrag for merutgifter til kost og losji forbundet med arbeidsopphold som krever at en bor utenfor hjemmet. Fradraget utgjør en skatteutgift på 490 mill. kroner.

• Det gis fradrag for innbetalt fagforeningskontingent på inntil 2 700 kroner i 2007. Fradraget utgjør en skatteutgift på 840 mill. kroner.

• Det gis fradrag for gaver til visse frivillige organisasjoner på inntil 12 000 kroner i 2007. Fradraget utgjør en skatteutgift på 410 mill. kroner.

• Det kan etter visse kriterier gis et særfradrag for store sykdomsutgifter når årlige dokumenterte utgifter utgjør minst 9 180 kroner. Skattyter som kan dokumentere sykdomsutgifter på minst 9 180 kroner, får fradrag for hele det dokumenterte beløpet. Fradraget utgjør en skatteutgift på 335 mill. kroner.

• Etter dagens regler har begrenset skattepliktige fysiske personer fra andre EØS-landog andre land rett til personfradrag, minstefradrag m.m. I tillegg til de ordinære fradragene kan de kreve et særskilt standardfradrag. Standardfradraget er 10 pst. regnet av den arbeidsinntekten som inngår i grunnlaget for minstefradrag, med et øvre tak på 40 000 kroner. Fradraget utgjør isolert sett en skatteutgift på 190 mill. kroner.

• Aktive idrettsutøvere har i dag mulighet til å sette inntekter vunnet ved idrett inn på et fond for idrettsutøvere. Mens utøveren er aktiv, kan hun få utbetalt erstatning for tapt arbeidsfortjeneste og dekning av utgifter fra fondet. Når utøveren slutter som aktiv idrettsutøver, skal innestående på fondet utbetales over en periode på opptil seks år. Ordningen innebærer en skatteutsettelse siden utøveren ikke betaler skatt før midlene tas ut av fondet. Dermed kan utøveren oppnå avkastning av midler som ellers ville blitt brukt til å betale skatt. Ordningen anslås på usikkert grunnlag å utgjøre en skatteutgift på 5 mill. kroner.

• Statens satser for kjøregodtgjørelse er etter gjeldende regler 3,00 kroner pr. km for de første 9 000 km og 2,40 kroner pr. km for kjøring utover 9 000 km. Ifølge statistikk over kostnader ved bilhold er de variable kostnadene ved bruk av egen mellomstor bil i overkant av 2 kroner pr. km. Ordningen utgjør en skatteutgift på i størrelsesorden 600 mill. kroner.

• Etter gjeldende regler er hyretillegg (kostgodtgjørelse til sjøfolk for perioden på land) på inntil 16 500 kroner skattefritt. For andre arbeidstakergrupper er slik godtgjørelse til dekning av private kostutgifter skattepliktig. Dette utgjør en skatteutgift på i størrelsesorden 85 mill. kroner.

• Etter gjeldende regler har sjøfolk, fiskere og ansatte på kontinentalsokkelen et særskilt skattefritak for fri kost (skattefritaket for ansatte på kontinentalsokkelen er imidlertid avgrenset til dem som har personinntekt under 600 000 kroner). For andre arbeidstakergrupper er fri kost som hovedregel skattepliktig. Dette utgjør en skatteutgift på i størrelsesorden 200 mill. kroner.

• Det kan i dag gis skattefri godtgjørelse for losji (nattillegg) på 700 kroner pr. døgn for reiser innenlands. For tjenestereiser til utlandet gjelder egne satser for det enkelte land eller by det reises til. Disse godtgjørelsene er i sin helhet skattefrie dersom arbeidstaker, gjennom reiseregning, dokumenterer å ha bodd på hotell. I utgangspunktet er det ingen nødvendig sammenheng mellom statens satser for godtgjørelse og sjablonene for skattefri utgiftsgodtgjørelse. Ligningsmyndighetene har imidlertid lagt til grunn at statens satser kun dekker de reelle merkostnadene, slik at godtgjørelsen ikke gir noe skattemessig overskudd. I de tilfellene dekning av losjiutgifter gir et overskudd for arbeidstaker, er dette lønn som burde vært skattlagt som annen kontant lønn. Ordningen anslås på svært usikkert grunnlag å utgjøre en skatteutgift på 100 mill. kroner.

• Arbeidsgiveren og den ansatte kan også inngå avtale om å finansiere hjemme-PC gjennom en bruttolønnstrekkordning. I 2007 er det en øvre beløpsgrense på 10 000 kroner ved inngåelse av slike avtaler. I bruttolønnstrekkordningen reduseres arbeidstakerens bruttolønn samt grunnlaget for arbeidsgiveravgift. Ordningen anslås på svært usikkert grunnlag å utgjøre en skatteutgift på 500 mill. kroner.

Skatteutgiften knyttet til arbeidsgiveravgift

Norge notifiserte et forslag til en ny ordning med regionalt differensiert arbeidsgiveravgift for perioden 2007 – 2013 den 12. juni 2006. ESA godkjente denne ordningen 19. juli 2006. Den nye ordningen innebærer et avgiftssystem med nedsatte satser i mesteparten av det området som hadde nedsatte satser før omleggingen i 2004. Satsene er de samme som i 2003 med unntak for Tromsø og Bodø, som får en noe høyere generell sats. De eneste områdene som ikke får gjeninnført en generelt nedsatt sats, er noen av kommunene i sone II. Redusert arbeidsgiveravgiftssats i dette området videreføres imidlertid innenfor en fribeløpsgrense. I 2007 anslås den geografisk differensierte arbeidsgiveravgiften å utgjøre en skatteutgift på 9 410 mill. kroner.

Bedrifts- og kapitalbeskatningen

Referansesystemet for bedrifts- og kapitalbeskatningen er basert på at kapitalavkastning skal skattlegges med en flat sats på 28 pst. Det er videre forutsatt at skjermingsmetoden, fritaksmetoden, særskatten på sokkelen og særskilte skatteregler for kraftsektoren er en del av referansesystemet. Det er lagt til grunn at inntekter og fradrag skal behandles symmetrisk. Tabell 4.7 gir en samlet framstilling av skatteutgiftene og -sanksjonene knyttet til bedrifts- og kapitalbeskatningen i 2007:

• Det gis et særskilt skattefradrag for kostnader knyttet direkte til forsknings- og utviklingsprosjekt som er godkjent av Norges forskningsråd ( Skattefunn). Fradraget kan gis med 20 pst. av prosjektkostnaden for små og mellomstore foretak og med 18 pst. for alle andre virksomheter. Høyeste fradragsgrunnlag er 4 mill. kroner. Beløpsgrensen øker til totalt 8 mill. kroner for innkjøpte FoU-tjenester fra forskningsinstitusjoner godkjent av Norges forskningsråd. Overstiger skattefradraget skattyters utliknede skatt, blir det overskytende beløpet utbetalt ved skatteoppgjøret. Fra 1. januar 2007 er kostnadsberegningen i Skattefunn endret. Endringen i kostnadsberegningen sammen med andre tiltak for bedre økonomistyring, ble anslått å gi en provenyøkning på om lag 150 mill. kroner. Med denne besparelsen anslås ordningen å utgjøre en skatteutgift på om lag 900 mill. kroner påløpt i 2007. Anslaget er basert på søknader til Norges forskningsråd så langt i år, som indikerer at bruken av Skattefunn fortsetter på om lag samme nivå som i 2006.

• Gjennom BSU-ordningen (boligsparing for ungdom under 34 år) gis det et fradrag i skatt tilsvarende 20 pst. av innskudd på inntil 15 000 kroner pr. år, maksimalt 100 000 kroner samlet. Skattefradraget utgjør en skatteutgift på 410 mill. kroner i 2007.

• Det gis fradrag i alminnelig inntekt for premie og innskudd til pensjonsordninger i arbeidsforhold. I tillegg er pensjonsformuen fritatt for formuesskatt, og den løpende avkastningen er fritatt for skatt på alminnelig inntekt. Skatteutgiften knyttet til dette er beregnet som om innskuddet alternativt hadde blitt utbetalt som lønn og spart i bank. Den beregnede nåverdien av skattebesparelsen tar hensyn til at utbetalingene fra pensjonsordningen skattlegges som pensjonsinntekt. Det er lagt til grunn at midlene i gjennomsnitt står 15 år i ordningen, og at utbetalingen skjer over 15 år. Beregningen tar utgangspunkt i innbetalinger fra både arbeidsgiver og eventuelt fra arbeidstaker. Ordningen anslås å utgjøre en skatteutgift på 16 mrd. kroner i 2007. Beregningen tar hensyn til innføringen av obligatorisk tjenestepensjon fra 2006.

• Foretak med pensjonsordninger etter lov om foretakspensjon gis i dag anledning til å sette av midler i et premiefond. Det kan maksimalt avsettes seks ganger gjennomsnittet av årets premie og de to foregående års premier. Selskapet må betale arbeidsgiveravgift på avsetninger til premiefondet, men kan fradragsføre inntil 50 pst. av gjennomsnittet av årets premie og de to foregående års premier mot alminnelig inntekt. Ordningen anslås å utgjøre en skatteutgift på 340 mill. kroner i 2007.

• Som hovedregel skal det betales trygdeavgift av næringsinntekt på 10,7 pst., mens trygdeavgiften på næringsinntekt fra jordbruk, skogbruk og fiske er 7,8 pst. Produktavgiften skal dekke forskjellen mellom høy sats og mellomsats for trygdeavgiften for fiskere. De øvrige næringsdrivende betaler imidlertid kun den lavere trygdeavgiftssatsen på 7,8 pst. Dette utgjør en skatteutgift på 260 mill. kroner i 2007.

• Det gis et særskilt fradrag i inntekt fra sjøfart og fiske på inntil 80 000 kroner i 2007. Fradraget utgjør en skatteutgift på 570 mill. kroner i 2007.

• Det gis et særskilt fradrag i næringsinntekt fra jordbruk og hagebrukpå inntil 142 000 kroner pr. år. Fradraget utgjør en skatteutgift på 830 mill. kroner i 2007.

• Det gis et særskilt fradrag i næringsinntekt fra reindrift på inntil 71 500 kroner pr. år. Fradraget utgjør en skatteutgift på om lag 7 mill. kroner i 2007.

• Det gis et særskilt fradrag i næringsinntekt fra skiferdrift på inntil 61 500 kroner pr. år. Fradraget utgjør en skatteutgift på 3 mill. kroner i 2007.

• Det gjelder enkelte særskilte skatteregler for skogbruksnæringen. Skogeierne kan innenfor visse grenser få fradrag for avsetning til skogavgiftskonto ved beregning av alminnelig inntekt, og de trenger kun å inntektsføre 40 pst. av utbetalte beløp fra skogavgiftskontoen dersom de brukes til skogkulturformål mv. Utgifter til skogsbilveier kan utgiftsføres direkte, selv om slike utgifter ofte skulle vært aktivert og avskrevet etter ordinære skatteregler. Videre skattlegges skogeierne basert på gjennomsnittsligning, dvs. at skatten utlignes på grunnlaget av gjennomsnittet av de siste fem års overskudd. Ordningene utgjør en skatteutgift på 105 mill. kroner i 2007.

• Skogeiendommer verdsettes til ligningsverdi ved beregning av formuesskatt. Verdsettingen skjer ved at det fastsettes en sjablonbasert nettotilvekst på hver eiendom. Verdien av den sjablonmessige tilveksten blir så beregnet på bakgrunn av gjennomsnittspriser og sjablonverdier for kostnader. Denne verdien blir så multiplisert med skogfaktoren som i utgangspunktet skal gjenspeile en realrente ved fastsettelse av ligningsverdien av skogeiendom. I 2007 er skogfaktoren 5. Det innebærer at realrenten som legges til grunn for beregning av skogformuen, er 20 pst. En slik relativt høy realrente innebærer at inntekter noen år fram i tid får svært lav nåverdi. Det betyr at den beregnede skogformuen blir tilsvarende lav. Skatteutgiften knyttet til at verdsettelsen av skogeiendommer er basert på en realrente på 20 pst., og anslås til 100 mill. kroner i 2007.

• Rederiskatteordningen foreslås endret fra 2007 til en fritaksordning i tråd med ordningene man finner i EU-landene. Det legges opp til at skipsfartsvirksomhet og nærmere definert tilknyttet virksomhet vil være fritatt for ordinær overskuddskatt innenfor ordningen. Nettofinansinntekter vil fortsatt være skattepliktige innenfor ordningen og tonnasjeskatten videreføres som i dag. De særskilte skattereglene for rederiselskap anslås å utgjøre en skatteutgift på 1,9 mrd. kroner i 2007. Anslaget er basert på regnskapsmessig resultat før skatt for selskapene innenfor det særskilte rederiskattesystemet i perioden 2003 – 2006.

• En avskrivningssats for skip og fartøyer på 14 pst. er normalt høyere enn faktisk økonomisk verdifall. Fordelen ved avskrivningssatser som er høyere enn faktisk økonomisk verdifall, er knyttet til at det gir skatteutsettelse (skattekreditt). Skatteutgiften er beregnet som nåverdien av skatteutsettelsen knyttet til de endelige investeringene og kan dermed sammenliknes med et investeringstilskudd. Den er beregnet ut fra et faktisk økonomisk verdifall på skip på 10 pst. og en diskonteringsrente på 6 pst. For å unngå dobbeltregning er beregningen utelukkende foretatt for investeringer i skip i innenriks fart og fiskefartøyer, som ikke skattlegges etter den særskilte skatteendringen for rederiselskaper. Skatteutgiften knyttet til at avskrivningssatsen for skip og fartøy er høyere enn antatt faktisk økonomisk verdifall, anslås til 65 mill. kroner i 2007.

• En avskrivningssats for maskiner og inventar mv. (saldogruppe d) på 20 pst. er normalt høyere enn faktisk verdifall. Fordelen ved for høy avskrivningssats er beregnet på samme måte som for skip og fartøyer og med utgangspunkt i et antatt faktisk økonomisk verdifall på 15 pst. Skatteutgiften knyttet til avskrivningssatsen for maskiner og inventar mv. anslås til 675 mill. kroner i 2007.

• Beskatningen av inntektsfordelen av å bo i egen bolig ble fjernet fra og med 2005. Skatteutgiften knyttet til helårsboliger er beregnet med utgangspunkt i opplysninger om markedsverdien på omsatte boliger i perioden 2001 til 2006. Tidligere har denne skatteutgiften vært anslått ved at en sjablonmessig har antatt at markedsverdien på helårsboliger i gjennomsnitt er fire ganger høyere enn ligningsverdien. Skatteutgiften knyttet til fritidsboliger er imidlertid fortsatt basert på sjablonmetoden beskrevet over, ettersom det ikke finnes tilstrekkelig med opplysninger om omsetningsverdien på fritidseiendommer til å beregne en anslått markedsverdi. Det er lagt til grunn en avkastningsrate på 4 pst. som anslag på markedsavkastningen på investeringen i egen bolig og fritidseiendom. Skatteutgiften knyttet til inntektsfordelen av egen bolig og fritidseiendom anslås til 39,8 mrd. kroner i 2007.

• Fast eiendom verdsettes til ligningsverdi ved beregning av formuesskatt. Beregningen av skatteutgiften knyttet til formueskatt på egen bolig og fritidseiendom tar utgangspunkt i det samme beregningsgrunnlaget som er lagt til grunn ved beregningen av skatteutgiften knyttet til manglende inntektsbeskatning av egen bolig, jf. over. For forretningseiendom er det sjablonmessig lagt til grunn at ligningsverdien utgjør 50 pst. av markedsverdien. På dette grunnlaget anslås skatteutgiften knyttet til formuesbeskatningen av fast eiendom til 23,1 mrd. kroner i 2007.

• Utleieinntekter fra bolig er etter gjeldende regler unntatt skatteplikt når eieren selv bor i minst halvparten av boligen, eller mer enn halvparten av boligen leies ut inntil 182 dager i inntektsåret uavhengig av om utleien er sammenhengende eller ikke. «Halvparten av boligen» viser til utleieverdien og ikke til størrelsen på boligen. Skattefritaket anslås å utgjøre en skatteutgift på 1,5 mrd. kroner i 2007.

• Aksjerabatten i formuesskatten innebærer at aksjer, grunnfondsbevis og andeler i verdipapirfond verdsettes til 85 pst. av markedsverdi eller av den skattemessige verdien av kapitalen i selskapet 1. januar 2007. Aksjerabatten innebærer en lempeligere skattlegging av slike formuesobjekter enn av f.eks. bankinnskudd. Markedsverdien av aksjer, grunnfondsbevis og verdipapirfondsandeler er anslått med utgangspunkt i Statistisk sentralbyrås selvangivelsesstatistikk for 2005, informasjon om andel aksjer eid av norske privatpersoner og utviklingen i markedsverdien på Oslo Børs. Gjennomsnittlig formuesskattesats er antatt å være 0,9 pst. Skatteutgiften knyttet til aksjerabatten anslås til 700 mill. kroner i 2007.

• 80-prosentregelen i formuesskatten innebærer at formuesskatten blir nedsatt i tilfeller der summen av formuesskatt og skatt på alminnelig inntekt overstiger 80 pst. av alminnelig inntekt før særfradrag for alder mv. Denne ordningen anslås å utgjøre en skatteutgift på 200 mill. kroner i 2007.

Ikke-tallfestede skatteutgifter og skattesanksjoner

Det finnes en rekke andre, ikke-tallfestede skatteutgifter knyttet til beskatningen av lønn, arbeidsgiveravgift og bedrifts- og kapitalbeskatningen, blant annet følgende:

• I utgangspunktet er alle fordeler vunnet ved arbeid skattepliktig, uavhengig av om de mottas som lønn eller i form av naturalytelser mv. Det er imidlertid en rekke unntak eller begrensninger i den generelle skatteplikten. I prinsippet må dette anses som en skatteutgift fordi personer som mottar deler av arbeidsgodtgjørelsen i form av naturalytelser, betaler mindre i skatt på sin arbeidsgodtgjørelse enn personer som mottar all godtgjørelse i form av lønn. Et eksempel er arbeidsgivers finansiering av ansattes kjøp av aksjer i egen bedrift til underkurs (skattefritt inntil 1 500 kroner). Videre kan en få et rentefritt lån av arbeidsgiver på inntil 60 pst. av grunnbeløpet (G) i folketrygden som ikke er skattepliktig dersom lånet betales ned i løpet av ett år. I andre tilfeller kan det være mer usikkert i hvilken grad det er en skatteutgift knyttet til naturalytelsen. Eksempelvis regnes det ikke som skattepliktig fordel at arbeidsgiver betaler abonnement på avis og tidsskrifter innenfor visse grenser, forutsatt at arbeidstakeren har behov for dette i forbindelse med jobb. Tilsvarende kan arbeidsgiver dekke kostnader til etter- og videreutdanning for sine ansatte uten at dette er skattepliktig for arbeidstakeren, selv om også arbeidstakeren har en fordel av et slikt kurs. Det kan også diskuteres om skattefritak på velferdsgoder som personalrabatter, subsidiert kantine, tilgang på bedriftshytte mv. skal regnes som skatteutgifter eller ikke.

• Skattefrie institusjoner er organisasjoner, foreninger, stiftelser mv. som ikke har erverv som mål. Eksempelvis er frivillige organisasjoner fritatt for skatt på medlemskontingent og innsamlede midler. Dette skattefritaket regnes ikke som en skatteutgift. Slike institusjoner er skattepliktige for eventuell økonomisk virksomhet de måtte drive, men kun dersom den skattepliktige omsetningen er over 70 000 kroner pr. år. For veldedige organisasjoner er grensen 140 000 kroner pr. år. Bunnbeløpet er innført av forenklingshensyn, men kan i prinsippet regnes som en særskilt fordel sammenliknet med virksomheter som er skattepliktige uavhengig av omsetningens størrelse.

• Etter gjeldende regler kan skatten settes ned for personer med arbeidsopphold i utlandet som overstiger ett år – ettårsregelen. En skattyter som oppfyller vilkårene, får nedsatt den delen av norsk skatt som svarer til den norske skatten på den utenlandske lønnsinntekten. Forutsatt at det ikke foreligger en skatteavtale som gir Norge eksklusiv beskatningsrett, har ettårsregelen betydning ved opphold i alle land. Differansen mellom det slike skattytere betaler i skatt i oppholdslandet og det de ellers ville ha betalt i Norge, kan ses på som skatteutgift.

• Frivillige organisasjoner er fritatt for arbeidsgiveravgift for ansatte som tjener inntil 30 000 kroner når organisasjonens samlede lønnsutgifter ikke overstiger 300 000 kroner.

• Det skal under visse vilkår ikke betales arbeidsgiveravgift for lønnet arbeid i privat hjem og fritidsbolig dersom beløpet samlet sett ikke er høyere enn 30 000 kroner pr. år.

• Det skal ikke svares arbeidsgiveravgift av godtgjørelse for privat pass av barn som er under 12 år, eller som har særskilte omsorgsbehov, selv om beløpet overskrider 30 000 kroner pr. år.

• Hovedregelen er at det skal beregnes arveavgift på all mottatt arv og visse gaver. Arveavgiften beregnes med utgangspunkt i antatt salgsverdi av de avgiftspliktige driftsmidlene. Det er imidlertid enkelte unntak fra dette: Arveavgiftsgrunnlaget for jord- og skogbrukseiendommer settes til skiftetaksten (når eiendommen overtas av åseteberettiget arving) eller til tre firedeler av antatt salgsverdi. Ikke-børsnoterte aksjer og andeler i ansvarlige selskaper og komandittselskaper verdsettes til 30 pst. av skattemessig formuesverdi. Det gis også et fradrag i arveavgiften for betalt dokumentavgift ved overdragelse av fast næringseiendom i forbindelse med generasjonsskifte. Disse ordningene utgjør en skatteutgift.

4.4.4 Skatteutgifter og skattesanksjoner knyttet til avgiftsreglene

Merverdiavgiftssystemet

Merverdiavgiften er en fiskal avgift på forbruk. Avgiften ble innført i 1970 og omfattet ved innføringen alle varer og enkelte utvalgte tjenester. Ved merverdiavgiftsreformen fra 1. juli 2001 ble det innført generell avgiftsplikt også på tjenester. Statens inntekter fra merverdiavgiften er for 2007 anslått til i overkant av 180 mrd. kroner.

Noen varer og tjenester er utenfor merverdiavgiftssystemet, enten fordi det er teknisk vanskelig å ilegge merverdiavgift, eller fordi virksomheten ikke driver omsetning i vanlig forstand, slik at virksomheten ville levert negative avgiftsoppgaver. Unntak for virksomheter som ville generere negative inntekter med avgiftsplikt, betraktes vanligvis ikke som skatteutgifter eller skattesanksjoner.

Følgende former for særregler i forhold til merverdiavgiftssystemet er de viktigste:

1. Utenfor merverdiavgiftssystemet

2. Lavere avgiftssats enn 25 pst.

3. Innenfor merverdiavgiftssystemet med nullsats

Utenfor merverdiavgiftssystemet

En lang rekke tjenester er utenfor avgiftssystemet, jf. tabell 4.8. Dette innebærer at det ikke er merverdiavgift på omsetningen av tjenestene. Virksomhetene får ikke fradrag for merverdiavgift på avgiftspliktige varer og tjenester som de kjøper til bruk i virksomheten. Tabellen viser skatteutgifter ved at enkelte tjenester er utenfor avgiftssystemet.

Lavere avgiftssats enn 25 pst.

Fra 1. juli 2001 ble avgiftssatsen på matvarer (og alkoholfrie drikkevarer) redusert til 12 pst. Satsen er senere endret, og fra 1. januar 2007 er den 14 pst. Det er beregnet at lavere avgiftssats på matvarer gir en skatteutgift på om lag 7,5 mrd. kroner på årsbasis. Fra 1. januar 2004 ble NRKs allmennkringkastingsvirksomhet innlemmet i merverdiavgiftssystemet og ilagt en merverdiavgiftssats på 6 pst. Satsen ble økt til 8 pst. fra 1. januar 2006. Den reduserte satsen gir en skatteutgift på om lag 425 mill. kroner for 2007.

Fra 1. mars 2004 ble persontransport innlemmet i merverdiavgiftssystemet med redusert sats på 6 pst. Satsen ble senere økt til 8 pst. fra 1. januar 2006. Den reduserte satsen gir i 2007 en skatteutgift på om lag 2,35 mrd. kroner sammenliknet med full sats på 25 pst.

Kinoforestillinger er innenfor merverdiavgiftssystemet og ilegges lav sats på 8 pst. Sammenliknet med full sats på 25 pst. gir dette en skatteutgift på 150 mill. kroner pr. år.

Fra 1. september 2006 ble overnatting innlemmet i merverdiavgiftssystemet med redusert sats på 8 pst. Den reduserte satsen gir en skatteutgift på om lag 900 mill. kroner for 2007.

Innenfor merverdiavgiftsgrunnlaget med nullsats

Nullsats innebærer at den merverdiavgiftspliktige har fradragsrett for merverdiavgift på varer og tjenester til bruk i virksomheten, uten at det legges merverdiavgift på varer/tjenester som omsettes. Tabell 4.9 viser skatteutgiften i 2007 knyttet til nullsats for merverdiavgiften.

Fiskale særavgifter

Tabell 4.10 gir en oversikt over skatteutgifter og skattesanksjoner knyttet til fiskale særavgifter i 2007. Fiskale avgifter som legges på driftsmidler i produksjonen, regnes som skattesanksjoner.

• Alkohol- og tobakkavgiftene blir regnet som fiskale avgifter, men de har også en helsemessig begrunnelse. Om bord på fly og ferger og på flyplasser det tillatt å selge avgiftsfri alkohol og tobakk. Dette salget regnes som en skatteutgift fordi (en del av) varene alternativt ville ha blitt kjøpt i Norge og gitt staten inntekter. Fritaket for teknisk sprit blir ikke regnet som en skatteutgift fordi slik sprit ikke er ment som nytelsesmiddel. Skatteutgiften knyttet til slag av avgiftsfri alkohol og tobakk anslås på usikkert grunnlag til om lag 2,5 mrd. kroner pr. år.

• Grunnavgiften på engangsemballasje for drikkevarer gir et årlig proveny på i underkant av 700 mill. kroner i 2007. Fritaket for melk, melkeprodukter, drikkevarer framstilt av kakao og sjokolade mv. betraktes som en skatteutgift. Skatteutgiften anslås til om lag 540 mill. kroner i 2007.

• Årsavgiftener en fiskal avgift med differensierte satser: Den generelle satsen er i 2007 på 2 915 kroner pr. år og betales for personbiler, varebiler, campingbiler, minibusser, kombinerte biler, lastebiler, trekkbiler med tillatt totalvekt fra og med 3 500 kg og årsprøvekjennemerker for kjøretøy. For campingtilhengere med egenvekt over 350 kg betales 970 kroner pr. år, mens det for motorsykler betales 1 645 kroner pr. år. For traktorer, mopeder, veterankjøretøy mv. betales 370 kroner pr. år. Årsavgift på næringskjøretøy (lastebiler og trekkbiler) utgjør om lag 145 mill. kroner i 2007 og betraktes som en skattesanksjon. Redusert årsavgift for camingtilhengere og motorsykler utgjør en skatteutgift på om lag 260 mill. kroner i 2007.

• Omregistreringsavgiften er en fiskal avgift som kan betraktes som et alternativ til merverdiavgift ved omsetning av brukte kjøretøy. Avgiften er gradert etter type kjøretøy, samt alder og vekt på kjøretøyet. Skattesanksjonen knyttet til omregistreringsavgift på typiske næringskjøretøy, busser, lastebiler og varebiler utgjør om lag 300 mill. kroner i 2007.

• Dokumentavgiften utgjør 2,5 pst. av omsetningsverdien ved overdragelse av fast eiendom. Avgiften er fiskalt begrunnet. Avgiften omfatter alle typer eiendommer, bolig- og fritidseiendommer og næringseiendommer. Det er også en del særregler/fritak for dokumentavgift, bl.a. ved arv og overdragelse av fast eiendom mellom ektefeller. Det er anslått at dette utgjør en skatteutgift på om lag 800 mill. kroner. Ikke avgiftsplikt ved overdragelse av borettslagsboliger utgjør en skatteutgift på om lag 1 250 mill. kroner. Skatteutgiften knyttet til dokumentavgift ved omsetning av næringseiendommer utgjør om lag 700 mill. kroner i 2007.

Miljø- og energirelaterte særavgifter

Tabell 4.11 gir en samlet framstilling av skatteutgifter og skattesanksjoner knyttet til miljø- og energirelaterte særavgifter.

• CO₂-avgiften er en miljøavgift, og satsen pr. utslippsenhet burde være lik for alle anvendelser. Det er imidlertid ulike satser for ulike produkter og anvendelser, og i tillegg er en del anvendelser fritatt for CO₂-avgiften. Avgiftssatsen for bensin er 80 øre pr. liter, mens normalsatsen på mineralolje er 54 øre pr. liter. Avgift på utslipp av CO₂ på sokkelen er den samme som for bensin. Det er en rekke fritak for avgiften på mineralolje, bl.a. for skip i utenriksfart, fiske i nære og fjerne farvann og utenriks luftfart. Dessuten betaler sildemel-, fiskemel- og treforedlingsindustrien en redusert sats på 27 øre pr. liter for mineralolje. Det er anslått at høyere avgift på bensin enn normalsatsen på mineralolje utgjør en skattesanksjon på om lag 650 mill. kroner, og at den høyere avgiften på utslipp av CO₂ fra petroleumsvirksomheten på kontinentalsokkelen utgjør om lag 2 100 mill. kroner. Videre er det anslått at fritak eller redusert sats i forhold til normalsatsen på mineralolje gir en skatteutgift på om lag 185 mill. kroner. Utenriks sjøfart og luftfart, som ligger utenfor norsk avgiftsområde, og fiske og fangst i fjerne farvann er ikke regnet med.

• Avgifter på bensin og diesel kan i stor grad betraktes som veibruks- og miljøavgifter. Bensinavgiften er 4,17 kroner pr. liter (under 10 ppm svovel) mens autodieselavgiften er 3,02 kroner pr. liter (under 10 ppm svovel). Det er anslått at den lavere satsen på autodiesel enn på bensin gir en skatteutgift på om lag 3 400 mill. kroner pr. år. Det er enkelte andre fritak fra disse avgiftene, bl.a. for traktorer, anleggsmaskiner, motorsager, båter og snøscootere i veiløse strøk. Dette er hovedsakelig anvendelser utenfor veinettet.

• Avgiften på sluttbehandling av avfall skal prise miljøkostnadene ved sluttbehandling av avfall og stimulere til avfallsminimering. Avgiftssatsen på avfall levert til deponering er differensiert ut fra miljøstandarden på deponiet. Avgiftssatsene på avfall som leveres til forbrenningsanlegg er fastsatt på bakgrunn av anslag på miljøkostnader ved utslipp av de enkelte stoffer. Sluttbehandling av spesialavfall og restavfall fra utnyttelse av returfiber i treforedlingsindustrien er fritatt for avgift. Dette gir en anslått skatteutgift på 10 mill. kroner pr. år.

• Forbruksavgiften på elektrisk kraft er 10,23 øre pr. kWh i 2007 og pålegges elektrisk kraft som forbrukes i Norge. Det er fritak for forbruk i bestemte kraftintensive prosesser og veksthusnæringen. Industrien ellers blir ilagt en redusert sats på 0,45 øre pr. kWh. El-forbruk i administrasjonsbygg i industrien ilegges full el-avgift. Treforedlingsindustrien fritas helt for avgift ved deltakelse i energieffektiviseringsprogram. I praksis blir ikke forbruk i tiltakssonen (Finnmark og Nord-Troms) ilagt el-avgift. Fritaket for kraftintensive prosesser, veksthusnæringen og treforedlingsindustrien og den reduserte satsen for industrien er anslått å gi en skatteutgift på om lag 4,9 mrd. kroner i 2007. Fritaket for tiltakssonen utgjør om lag 175 mill. kroner i 2007.

• Grunnavgiften på fyringsolje ble innført i 2000 for å unngå at økningen av elektrisitetsavgiften medførte overgang til fyring med olje. Treforedlingsindustrien, sildemel- og fiskemelindustrien har fritak for grunnavgiften. Dette anslås å utgjøre en skatteutgift på om lag 50 mill. kroner pr. år.

Ikke-tallfestede skatteutgifter og skattesanksjoner

Følgende skatteutgifter er ikke tallfestet:

• Det er redusert engangsavgift for varebiler og lette lastebiler. Varebiler og lette lastebiler brukes både til næringsformål og private formål, og den lave avgiften skal i prinsippet regnes som skatteutgift dersom bilene kjøpes av privatpersoner, og som en skattesanksjon dersom de brukes til næringsformål. Departementet har imidlertid ikke grunnlag for å skille mellom kjøp til de to formålene. Det er også fritak for el-biler og hybridbiler, noe som må regnes som en skatteutgift. Varebiler betaler full årsavgift.

• Avgift på båtmotorer anses som en fiskal avgift, og følgelig er fritaket for fiskebåter ikke en skatteutgift. Fritaket for el-motorer er derimot en skatteutgift.

4.4.5 Skattefrie og skattefavoriserte overføringsordninger

I dette avsnittet gis det en oversikt over skattetapet som ligger i at enkelte offentlige stønader er skattefrie. I referansesystemet antas alle trygdeytelser å være skattepliktige på linje med lønnsinntekter. Tabell 4.12 gir en oversikt over de skattefrie overføringsordningene.

Utgangspunktet for beregningen er at stønadsmottakerne i en situasjon med skatteplikt skal sitte igjen med det samme etter skatt som i en situasjon uten skatteplikt. Det forutsettes med andre ord at innføringen av skatteplikt ville ført til en tilsvarende økning i bruttonivået på ytelsene. For barnetrygden er eksempelvis barnetrygdsatsene økt så mye at nettoutgiftene til det offentlige og nettoytelsen til mottakerne er uendret selv om barnetrygden er gjort skattepliktig. Nivået på bruttoytelsen vil i dette tilfellet være avhengig av skatteposisjonen til den enkelte. Eksempelvis vil en skattyter som betaler toppskatt, motta et høyere nivå på bruttoytelsene enn en skattyter som ikke betaler toppskatt. Økningen i skatteinntektene samlet sett vil i dette tilfellet tilsvare økningen i trygdeutbetalingene. I tillegg vises anslag for den isolerte virkningen av å oppheve skattefordelene uten noen kompensasjon i form av økt bruttotrygd (kolonnen til venstre), dvs. provenytapet eller skatteutgiften knyttet til at disse ytelsene etter gjeldende regler er unntatt ordinær beskatning.

Beregningene er utført på Statistisk sentralbyrås skattemodell, LOTTE. Anslagene er usikre både fordi modellen er basert på en utvalgsundersøkelse, og fordi det er usikkerhet knyttet til denne måten å anslå bruttooverføringer på.

Følgende skattefrie overføringsordninger finnes:

• Barnetrygd gis pr. barn uavhengig av foreldrenes inntekt. Det gis ekstra barnetrygd i Nord-Troms og Finnmark.

• Kontantstøtte gis for ett- og toåringer som ikke går i offentlig subsidiert barnehage. Den gis uavhengig av foreldrenes inntekt.

• Økonomisk sosialhjelp ytes av kommunene, og er ment å være en midlertidig ytelse som kan gis etter en individuell vurdering for å sikre at ingen står uten midler til å dekke kostnader til livsopphold. Ved utmåling av sosialhjelp tas det hensyn til andre inntekter mottakeren har fra arbeid, andre offentlige overføringer mv., slik at sosialhjelpen skal dekke forskjellen mellom mottakerens andre inntekter og nødvendige utgifter til livsopphold.

• Bostøtte kan gis inntil en øvre beløpsgrense til visse barnefamilier og pensjonister. Formålet er å gi disse bedre mulighet til å skaffe seg en nøktern, men god, bolig. Ordningen er behovsprøvd mot inntekt.

• Kvinner som føder barn, men som ikke har rett til fødselspenger, får en engangsstønad ved fødsel for hvert barn. I motsetning til fødselspenger er engangsstønaden en skattefri ytelse.

• Grunnstønad skal gi økonomisk kompensasjon for nødvendige ekstrautgifter til tekniske hjelpemidler, transport mv. som følge av varig sykdom, skade eller lyte.

• Hjelpestønad skal gi økonomisk kompensasjon for nødvendige ekstrautgifter til særskilt tilsyn og pleie som følge av varig sykdom, skade eller lyte.

• Det kan gis stønad til barnetilsyn til enslig mor eller far som er arbeidssøkende, har arbeid utenfor hjemmet, eller er under utdanning, og til gjenlevende ektefelle/skilt person. Ordningen er behovsprøvd mot inntekt, og gjelder inntil yngste barn har fullført fjerde skoleår. Det gis inntil 70 pst. kompensasjon for faktiske utgifter inntil en øvre beløpsgrense.

• Det finnes i tillegg enkelte andre skattefrie ytelser fra folketrygden, men der det ikke er mulig å anslå fordelen ved hjelp av skattemodellen LOTTE. Det gjelder bl.a. engangsstønad ved adopsjon, visse former for attføringsstønad, utdanningsstønad til enslig mor eller far mv., gravferdsstønad og stønad ved visse helsetjenester.

Det gjelder også særskilte skatteregler for pensjonister mv. som fører til at pensjonister betaler lavere skatt enn lønnstakere med tilsvarende inntekt. Dette gjelder på alle inntektsnivåer, men forskjellen er relativt størst for personer med lave inntekter. De viktigste reglene er knyttet til lavere trygdeavgift på pensjonsinntekt (3 pst.), særfradrag for alder og uførhet (19 368 kroner), og til at pensjonister med lav eller midlere inntekt får redusert inntektsskatten etter en særskilt skattebegrensningsregel. Fordelen ved de særskilte skattereglene for pensjonister i tabell 4.12 er anslått på tilsvarende måte som de skattefrie overføringene, ved at en i Statistisk sentralbyrås skattemodell, LOTTE, har «blåst opp» de aktuelle trygdeinntektene slik at nettoutgiftene til det offentlige er uendret selv om trygdeinntekter skattlegges etter de samme reglene som lønnsinntekter. Det innebærer at de som omfattes av disse særskilte reglene, i gjennomsnittsitt er igjen med det samme som etter gjeldende regler, selv om ytelsene skattlegges som lønn.