2 Bakgrunn og analyse

Som nasjon har Norge vært engasjert i utviklingssamarbeid siden 1950-tallet. Det er bred enighet om at velstandssamfunnet Norge skal bruke av sitt overskudd for å bidra til å skape utvikling i fattige land. Det er kontinuitet i norsk utviklingssamarbeid og utviklingspolitikk slik den utøves i praksis. Med utgangspunkt i verdier som solidaritet og nestekjærlighet, er politikken tuftet på en grunnleggende tro på at alle mennesker har rett til et verdig liv. Fattigdommen i verden er en krenkelse av menneskeverdet – ofte som et resultat av brudd på menneskerettighetene.

Bistand og utviklingssamarbeid har vært pliktbasert i Norge og behovsstyrt i Sør. De siste årene har imidlertid denne etablerte forestillingen kommet under press. Utviklingspolitikk og bistand handler ikke lenger hovedsakelig om internasjonal solidaritet eller uegennytte, men er noe som vi i økende grad innser også gagner oss selv. I globaliseringens tidsalder er sammenhengen mellom leveforhold og livsbetingelser i utviklingslandene og i den rike delen av verden åpenbare. Vi må ta ut fordelene av globaliseringen – for eksempel når det gjelder migrasjon, utviklingspolitikk, demokrati og energisikkerhet – og temme risiki: menneskehandel, spredning av aids, konflikter og klimaendringer. Det innebærer at når vi prioriterer disse feltene i vår utviklingspolitikk, er det noe som til syvende og sist også angår oss selv direkte. Dette er forhold som blant annet henger sammen med mangel på utvikling, fattigdom og marginalisering. Mangel på utvikling er dermed ufravikelig knyttet til stabilitet, sikkerhet og miljø – lokalt, nasjonalt og globalt.

Innenfor et slikt verdensbilde er det dermed også i Norges og andre giveres interesse å drive utviklingssamarbeid. Mange vil hevde at utviklingspolitikken i sin ytterste konsekvens også blir en del av globaliseringspolitikk, migrasjonspolitikk og sikkerhetspolitikk osv. Dette er en politikkdreining som også støtter opp under andre mål som norsk politikk styres etter. For Norges del, vil Regjeringen mene at dette en opplyst egeninteresse som ikke går på tvers av utviklingslandenes egne interesser.

Enigheten innenfor utviklingspolitikken er også stor når det gjelder valg av aktører. Norge er en solid støttespiller for FN og det multilaterale systemet, der også de internasjonale finansieringsinstitusjonene har sentrale roller. Sivilt samfunn i Norge, fortrinnsvis frivillige organisasjoner, er viktige aktører i norsk utviklingssamarbeid, tilsvarende er sivilt samfunn i samarbeidslandene viktige partnere, i tillegg til myndighetene.

2.1 Stor variasjon og spennvidde

Vi må sikre at vi ikke overforenkler virkeligheten. Det er bekvemt å forestille seg at verden er todelt, at den likestilte, rike delen av verden står i kontrast til den fattige delen av verden der kvinner og seksuelle minoriteter undertrykkes. Bildet er langt mer nyansert enn som så. Det finnes fattige land som har kommet langt innenfor likestilling, det finnes rike land som ikke kan sies å være særlig likestilte. De bakenforliggende årsakene til manglende likestilling vil variere fra land til land. Derfor må vi ha gode kunnskaper om den globale situasjonen og vi må ha tilgang på god landkompetanse. Vi må identifisere og støtte opp under relevante endringsaktører og skreddersy tilnærming og innsats til lokale forhold. Får vi ikke dette til, er faren stor for at vår innsats vil være forgjeves, i verste fall virke mot sin hensikt.

Rapportene om tusenårsmålene presenterer status for kvinner og menn i ulike deler av verden. Det gis data for hvert kjønn når det gjelder skolegang, deltakelse i det politiske og økonomiske liv, samt helsemål som bruk av prevensjon og forekomst av aids. Indikatorene til FNs tusenårsmål dekker ikke andre mål, som ulikhetene mellom kvinner og menns inntektsnivå og levealder. Det er derfor nødvendig med andre kilder for å få et utfyllende bilde av variasjonen når det gjelder likestilling i ulike land og regioner. Frivillige organisasjoner og ulike deler av FN-systemet gjør en viktig jobb i å samle inn slik kunnskap.

FNs utviklingsprogram rangerer hvert år verdens land etter hvor langt de er kommet i å sikre sine innbyggere et langt liv, grunnutdanning og en anstendig levestandard. Indekser for menneskelig utvikling utarbeides både for befolkningen sett under ett og for kvinners situasjon sammenlignet med menns. Slike sammenstillinger viser klart at kvinners stilling i et land ikke kan leses ut av landets generelle utviklingsnivå. Politikk og tradisjon er viktig for å forklare situasjonen for kvinners rettigheter. Pakistan skårer for eksempel høyere enn Bangladesh i generell utvikling, men bildet er omvendt når en ser på kvinners situasjon, fordi kvinner i Bangladesh i større grad kan lese og skrive og tjener bedre enn pakistanske kvinner. I mange arabiske land henger kvinner etter i utviklingen og landene skårer langt lavere på likestillingsindeksen enn på den generelle rangeringen over menneskelig utvikling. Andre land gjør det bedre på likestillingslisten enn den generelle rangeringen. Det gjelder for eksempel Sri Lanka, Namibia, Uganda og Kenya. I Oman er kvinners kjøpekraft under en femtedel av menns, i Burundi tjener kvinner i underkant av 80 prosent av hva menn gjør. I land som Nicaragua og Honduras kan om lag like mange kvinner som menn lese og skrive. Til sammenlikning er analfabetismen i Jemen og Guinea mer enn dobbelt så høy blant kvinner som blant menn.

En annen omfattende oversikt over kvinners deltakelse og innflytelse utarbeides av Verdens økonomiske forum, som står bak de årlige Davos-møtene. De dokumenterer ulikhetene mellom menn og kvinner på fire forskjellige områder – økonomisk deltakelse, utdanning, helse og politisk makt. Rapporten sammenlikner likestillingssituasjonen i 115 land, både totalt og for hvert av de fire områdene.

Ikke overraskende topper nordiske land listen med Sverige øverst, tett fulgt av Norge. Det de to landene skårer høyest på er politisk makt, mens man skårer lavere når det gjelder helse. Det er interessant at et fattig land som Filippinene kommer helt opp på sjetteplass, med topplassering både når det gjelder helse og utdanning. Også et annet fattig land, Sri Lanka, skårer høyt på likestilling, med en 13. plass totalt sett. Landet ligger på en førsteplass når det gjelder helse og en syvendeplass på listen over kvinner og politisk makt. Tanzania er på en 24. plass totalt, men har en førsteplass når det gjelder kvinners økonomiske deltakelse. Det som trekker ned er en rangering som henholdsvis 97 og 95 når det er snakk om utdanning og helse.

Det rike landet Japan ligger helt nede på en 79. plass. Selv med en førsteplass når det gjelder helse, en plassering landet for øvrig blant annet deler med Kambodsja, blir totalplasseringen svak når landet plasserer seg som nummer 83 når det gjelder økonomisk deltakelse, som nummer 59 når utdanning måles og som nummer 83 når man vurderer politikk. Et annet rikt land, Kypros, ligger på 83. plass, hårfint slått av Malawi. Jemen og Saudi-Arabia kommer sist og nest sist på denne likestillingsrangeringen av land.

Denne rapporten er nyttig som et praktisk redskap blant annet fordi den måler områder som i stor grad sammenfaller med våre egne hovedinnsatsområder. Vel så viktig er det at rapporten til fulle viser at vi står overfor en mangesidig og kompleks situasjon som er utfordrende for utviklingspolitikken. Tallene viser at det er stor variasjon, og at man ikke kan sette likhetstegn mellom fattigdom og mangel på likestilling, eller at rikdom nødvendigvis medfører likestilling. Videre viser den at manglende likestilling kan være et resultat av mange ulike faktorer, og at støtet må settes inn på ulike steder i ulike land. Dette understreker at man ikke uten videre kan overføre en norsk modell til våre samarbeidsland. Tilnærmingen må justeres etter terrenget.

2.2 Livsløp og mangfold

Det representerer en overforenkling å se på jenter og kvinner som en enhetlig gruppe. Det er stort mangfold. Ulike grupper har ulike behov og interesser. Dette mangfoldet må norsk politikk fange opp. Det innebærer også at bidrag for å bekjempe diskriminering av seksuelle minoriteter krever særskilte løsninger.

Vår politikk for kvinners rettigheter og likestilling må ha en livsløpsinnretting. Dette er nødvendig både for å få et korrekt bilde av situasjonen og for å spisse politikken. Fattigdom og marginalisering rammer barn og unge spesielt sterkt; jentebarn rammes verre enn guttebarn. Jenter er ofte langt mindre synlige eller aktive i samfunnslivet enn gutter. Det kan være strenge grenser for hvordan og hvor jenter og kvinner kan delta. Flere gutter har tilgang til skolegang enn jenter, gutter blir værende lenger i skolesystemet. Diskrimineringen av jenter starter fra fødselen av – kanskje enda tidligere. Teknologien tillater i dag at jenter aktivt velges bort allerede før fødsel. Problemet er høyst reelt: I enkelte deler av verden foretas det flere aborter av jente- enn guttefostre. Ifølge beregninger presentert av organisasjonen Plan resulterer dette i et jenteunderskudd i størrelsesorden 100 millioner. Diskriminering av jentebarn fører til store forskjeller i helsestatus. Spesielle helseproblemer er knyttet til at tenåringsjenter giftes bort og føder barn før kroppen er klar for det. Tidlig ekteskap og graviditet setter ofte en stopper for skolegang. I mange tilfeller medfører graviditet regelrett utvisning fra skolen. Jenters tidlige seksuelle debut, ofte med eldre menn, bidrar til å videreføre hiv- og aids-epidemien. Jenter er også mer sårbare for smitte rent biologisk enn gutter. Seksuell vold og tvang forsterker smitterisikoen ytterligere. I Afrika sør for Sahara utgjør jenter tre fjerdedeler av alle hivsmittede i aldersgruppen 15 til 24 år. Det er en utfordring å sikre at jenter fanges opp godt nok både i arbeidet med likestilling mellom kvinner og menn og i barne- og ungdomsarbeidet. Generelle programmer er ofte utformet for og med voksne som deltakere, og passer ikke nødvendigvis for barn. Program for barn må skreddersys slik at de når både jenter og gutter.

Politikken må også ta høyde for spesielle forhold som gjelder eldre kvinner og enker. Særskilte problemstillinger dreier seg om rettigheter til arv, jord, hus og eiendom. I mange land står kvinner uten slike rettigheter. Også grupper som enslige og fraskilte står overfor betingelser i mange land som krever spesiell oppmerksomhet.

I alle land opplever kvinner diskriminering – om enn i varierende grad og form. Mange kvinner er dobbelt-diskriminerte. Fattigdom er en faktor som i seg selv medfører diskriminering. Etnisk minoritetsbakgrunn, urfolkstilhørighet, religion, seksuell orientering, funksjonshemming eller alvorlige sykdommer som for eksempel aids, er andre forhold som kan påvirke eller forsterke diskrimineringen.

Grupper og enkeltmennesker som diskrimineres på grunn av flere forhold er særlig sårbare. Et eksempel kan være kvinner med urfolksbakgrunn. Urfolk er ofte politisk, økonomisk og sosialt marginaliserte. Urfolkskvinner er dermed sårbare både på grunn av sitt kjønn, sin etnisitet og sin fattigdom. Dette kan være noe av forklaringen på at urfolkskvinner er overrepresentert blant menneskehandelsofre, og at seksuelle overgrep mot minoritetskvinner er utbredt i konflikt- og krigssituasjoner. Det er mindre sannsynlighet for at seksuelle overgrep mot urfolkskvinner straffeforfølges, enn om offeret er fra majoritetsbefolkningen. Sannsynligheten synker ytterligere dersom overgriperen kommer fra majoritetsbefolkningen.

2.3 Mobilisering av gutter og menn

For å nå målet om likestilling må vi involvere og mobilisere både jenter og kvinner, gutter og menn. Det er vanskelig å komme bort fra at menn og mannsroller er en del av hindringene på vei til likestilling, men det er viktig å sette søkelyset på menn som en sentral del av løsningen. Menn kan spille en sentral rolle i å fremme kvinners rettigheter og likestilling og bør dermed også mobiliseres.

Manglende likestilling har en kostnad også for gutter og menn. Det er nødvendig å ta inn over seg at menn og kvinner har ulike interesser og liv, men det er også store forskjeller innenfor kjønnene. Også menn kan være utsatt for diskriminering, ofte fra andre menn som har mer makt. Det kan handle om økonomisk, politisk eller militær makt, eller alder og autoritet. I likhet med jenter er gutter sårbare for seksuelle overgrep.

Ubeskyttet seksuell omgang er et eksempel på risikoatferd som fører til akselerert spredning av hiv og aids med fatale følger for både menn og kvinner. Menns kjøp av sex er akseptert i mange samfunn og miljøer. Kombinasjonen av sexkjøp og manglende kondombruk fører til betydelig økt risiko for smitte av alle seksuelt overførbare sykdommer for alle berørte, inkludert mennene selv og deres faste partnere. Manglende aksept i mange samfunn for homoseksualitet tvinger homofile gutter og menn ut på prostitusjonsmarkedet, både som tilbydere og kjøpere av sex fra andre gutter og menn. Rigide kjønnsrollemønstre og krav til hva det vil si å være mann kan virke begrensende for gutter. Det skapes tapere av dem som ikke klarer å leve opp til forventningene.

I vår politikk må vi være i stand til å problematisere manns- og kvinneroller i forhold til kulturelle og religiøse forhold. Her er det store nasjonale og regionale forskjeller. I enkelte religiøst konservative land snakker vi ikke bare om en omdefinering av roller, men at menn faktisk må gi fra seg kontrollen over kvinnene, noe som igjen reiser problemstillinger omkring grunnleggende æresbegreper og andre dypt forankrede tradisjoner. Dette er blant hovedutfordringene for vår utviklingspolitikk på dette området.

Utviklingspolitikken må derfor inneholde tiltak som henvender seg spesielt til gutter og menn. Vi må finne balansen mellom nødvendig målretting samtidig som vi må unngå å sette menn og kvinner opp mot hverandre. Tiltakene må skape forståelse blant menn for at endring er nødvendig, at dagens situasjon der menn i mange samfunn har et tilnærmet maktmonopol ikke kan være en varig løsning, men at nøkkelen til videre utvikling og et velfungerende samfunn ligger i deling av makt. Vi må innrette vår virksomhet slik at det kommer fram at også menn har en klar egeninteresse av likestilling og at kvinner deltar fullt ut i utviklingsprosessene. Bedre utnyttelse av ressursene for utvikling betyr raskere utvikling og en bedre livssituasjon for alle. Oppmyking av kjønnsrollemønstre kan føre til økt frihet for begge kjønn. Svekkede forventninger og fravær av forutbestemte krav fra storsamfunnet gir økte individuelle valgmuligheter – også for menn.

2.4 Internasjonale normverk

Det finnes et omfattende sett av bredt anerkjente normer som gir internasjonalt rammeverk og legitimitet for arbeidet for kvinners rettigheter og likestilling. FNs kvinnekonvensjon utgjør den sentrale menneskerettskonvensjonen som spesifikt gjelder jenter og kvinner. Den fastslår statenes plikt til å avskaffe diskriminering mot kvinner, blant annet i spørsmål om etablering og oppløsning av familie, utdanning, helse, politisk og økonomisk deltakelse. Nesten alle land Norge gir nødhjelp og bistand til, har sluttet seg til Kvinnekonvensjonen. Landene skal hvert fjerde år rapportere til komiteen som overvåker Kvinnekonvensjonen. Komiteens analyse av landrapporten og påfølgende dialog med myndighetene, konkluderer med anbefalinger til oppfølging i det enkelte land. Disse anbefalingene er gode utgangspunkt for arbeidet med kvinners rettigheter og likestilling i enkeltland. Blant de land som ikke har sluttet seg til Kvinnekonvensjonen, er Sudan og Somalia. Andre land har reservert seg mot deler av forpliktelsene, som for eksempel forbudet mot diskriminering av kvinner i nasjonalt lovverk. Det er norsk politikk å oppfordre til uforbeholden tilslutning til konvensjonen. Også Norge har sluttet seg til Kvinnekonvensjonen og vil arbeide for å følge opp bestemmelsene, også i utviklingspolitikken. FN har også opprettet flere stillinger som spesialrapportør, blant annet om vold mot kvinner. Spesialrapportørene foretar landbesøk og samler inn fakta og gir ut årlige rapporter med anbefalinger til Menneskerettighetsrådet. Verdensorganisasjonen arbeider også med kvinners rettigheter i Generalforsamlingen og den årlige kvinnekommisjonen. De regionale organisasjonene, som Den afrikanske union, har også vedtatt erklæringer om kvinners rettigheter og likestilling, som medlemslandene har forpliktet seg til å følge opp og rapportere på.

FNs sikkerhetsråd vedtok i 2000 den sentrale resolusjon 1325 om kvinner, fred og sikkerhet, som fastslår at kvinner skal delta på like vilkår i beslutningsprosesser knyttet til konfliktløsning, fred og sikkerhet. Jenter og kvinner skal beskyttes mot økt brutalitet og seksuell vold og overgrep, som ofte er et ledd i væpnete konflikter. Resolusjonen er ikke juridisk bindende, men gir viktige politiske føringer.

Handlingsplaner fra FNs toppmøter er heller ikke juridisk bindende, men er politisk forpliktende. Handlingsplanen fra FNs fjerde kvinnekonferanse i Beijing i 1995 satte en bred dagsorden for kvinner og likestilling globalt. Verdenssamfunnet lyktes i å komme til enighet om et ambisiøst sluttdokument, der siktemålet er å styrke kvinners deltakelse og tilgang til ressurser på alle samfunnsområder. Viktige tema og perspektiver omfatter feminisering av fattigdom, helse, inntekt og rettigheter til arv, jord, hus og eiendom. Konferansen tok også opp det skremmende omfanget av vold mot kvinner og viktigheten av at kvinner deltar og får innflytelse i arbeidslivet og i politikken. Beijing-konferansen ble et gjennombrudd for en bredere strategi for fremme av kvinner og likestilling i alle samfunnssektorer. Likestilling skulle ikke avgrenses til en separat sektor med begrenset effekt på andre politikkområder. Handlingsplanen gjennomsyres av prinsippet om at konsekvensene av alle tiltak og programmer må analyseres for effektene på henholdsvis kvinner og menn – før beslutninger fattes. Samtidig framheves behovet for målrettede tiltak for å fjerne eksisterende ulikheter og maktforskjeller mellom kjønnene. FNs Kvinnekommisjon, som samler alle FNs medlemsland, vurderte i 2005 status for oppfølging av handlingsplanen fra Beijing. Erklæringen fra denne gjennomgangen fastslo at det fortsatt er et stort gap mellom globale mål og iverksetting og resultater på landnivå. Framgangen har vært begrenset. Handlingsplanen fra Beijing er derfor fortsatt aktuell.

Mange av FNs andre toppmøter har også ført til styrking av fokuset på kvinners rettigheter. Verdenskonferansen i Wien 1993 om menneskerettighetene satte for alvor søkelyset på kvinners og jenters rettigheter. Erklæringen fra konferansen slår fast at vold mot kvinner, alle former for seksuell trakassering og utnytting er uforenlige med menneskets iboende verdi og verdighet. Konferansen om befolkning og utvikling i Kairo i 1994 var en milepæl for prinsippet om familiers og individers rett og mulighet til å kontrollere egen fruktbarhet og til god seksuell og reproduktiv helse. Ikke minst viktig var det at ungdoms rettigheter på dette området ble anerkjent. Norge var en pådriver både i Kairo og Beijing for å komme et skritt videre med oppmykning av restriktive abortlover. Men resultatene ble likevel begrenset på dette området. Kvinners sentrale stilling på miljøområdet ble framhevet i toppmøtene i Rio de Janeiro i 1992 og Johannesburg ti år etter. I handlingsplanen fra Rio, Agenda 21, ble det klarere enn tidligere slått fast at kvinner skal delta i prosesser som er av betydning for deres livssituasjon.

De sentrale anbefalingene fra FNs ulike toppmøter på 1990-tallet er samlet i en erklæring fra FNs tusenårsforsamling, vedtatt av verdens stats- og regjeringssjefer i 2000. Tusenårsmålene er en del av denne erklæringen. Målene i seg selv var ikke nye, men tusenårsmålene representerer likevel en fornyet og samlet global forpliktelse gjennom de konkrete tidsfristene for å nå dem, enigheten om indikatorer for å måle framgang og den årlige rapporteringen. Alle tusenårsmålene er viktige for likestilling, men to av målene går direkte på å forbedre kvinners situasjon. Dette gjelder mål 3 om likestilling og kvinners rettigheter og mål 5 om mødrehelse.

Gjennomgangen av tusenårserklæringen under FNs toppmøte i 2005 slo fast at kvinners rettigheter må gjennomsyre all innsats om tusenårsmålene skal nås. Toppmøtet resulterte i at fire nye delmål ble etablert under Generalforsamlingen året etter. Tre av disse er viktige for å fremme kvinners rettigheter: Nasjonale og internasjonale utviklingsstrategier skal inkludere mål om full sysselsetting og faglige rettigheter i arbeidslivet. Alle som trenger det, skal få behandling for hiv og aids innen 2010. Det skal være universell tilgang til reproduktive helsetjenester innen 2015. Flere land uttrykte i stemmeforklaringer skepsis til vedtaket i Generalforsamlingen. FN har foreløpig ikke begynt å bruke de nye målene i sin årlige rapportering om tusenårsmålene.

Man kan slå fast at utfordringene på feltet kvinners rettigheter og likestilling ikke er et resultat av manglende internasjonale rettsregler og kjøreregler. Normverket er omfattende, og oppslutningen stor, på papiret. Det gjenstår svært mye for å få forpliktelsene omsatt i handling. Utfordringen er å få de internasjonale forpliktelsene reflektert i nasjonale lovverk og igjen satt ut i praksis.

2.5 Erfaringer og historikk

Norge har gjennom flere tiår hatt et utviklingssamarbeid der kvinners rettigheter og likestilling har vært et viktig tema. Tilnærmingen har vært varierende. I perioder har enkeltstående programmer vært vektlagt, i andre perioder har integrering av likestillingsarbeid i bredden av det totale bistandsengasjementet vært hovedstrategien. I fagmiljøet brukes ofte det engelske uttrykket mainstreaming om denne type tematisk integrering.

I 2005 gjennomførte Norsk institutt for by- og regionforskning en evaluering av «Strategi for kvinner og likestilling i utviklingssamarbeidet (1997 – 2005)» på oppdrag for Utenriksdepartementet og Norad. Evalueringen viste betydelige svakheter i den institusjonelle forankring av arbeidet og gjennomføring. Til tross for at feltet var høyt prioritert politisk med klare mål etablert i strategier, forsvant kvinner og likestilling fra søkelyset når utviklingsplanene og tiltakene skulle rulles ut. Rutinene for rapportering av resultater fanget ikke opp at de politiske prioriteringene ikke ble omsatt i praktisk bistand. Midlene avsatt til formålet ble redusert, likestillingskompetansen og kapasiteten likeså. I 2002 ble den såkalte kvinnebevilgningen tatt bort som et resultat av en større budsjettreform. Den ble erstattet med en uttalt politisk føring om at kvinner og likestilling skulle fremmes gjennom ordinære budsjettposter. Antall ansatte med temaansvar for kvinner og likestilling i utenrikstjenesten ble også redusert. Egne kurs i kvinners rettigheter og likestilling falt ut av Norad og UDs internopplæring. Også temaspesifikk kompetanse og opplæring skulle integreres.

I ettertid kan man slå fast at intensjonen om integrering av kvinner og likestilling ikke lyktes. I praksis begrenset integreringen seg til det retoriske. Tilsvarende evalueringer av andre aktører har kommet fram til samme resultat. Dette er altså ikke en kritikk som bare rammer norsk bistand. Den ser ut til å ha internasjonal gyldighet.

2.6 Slik jobber vi nå

Etter at den negative evalueringen av kvinnerettingen av bistanden ble lagt fram i 2006, har vi foretatt en snuoperasjon. Det er utviklet nye planer og verktøy for å følge opp innsatsområder som er av vital betydning for jenters og kvinners rettigheter og likestilling.

Prioritering fordrer økt kapasitet og kompetanse. Det trekkes på mange ressurser i arbeidet med kvinners rettigheter og likestilling. Det erkjennes at fagfeltet er omfattende og utfordringene store. Endringsprosessen vil være tidkrevende. For å få en god start på dette arbeidet, er det etablert et treårig prosjekt (2006 – 2009) for kvinner og likestilling i Utenriksdepartementet. Prosjektet ledes av departementets ambassadør for kvinner og likestilling. Målet er å løfte og synliggjøre innsatsen på feltet. Prosjektet jobber på tvers i organisasjonen. Samarbeidet med fagetaten Norad er tett. Utenriksstasjonene står sentralt. De har ansvaret for dag-til-dag-dialogen med landenes myndigheter, de er forvaltere av norske midler og fungerer som lytteposter i felt. Det er jevnlig kontakt med sivilt samfunn og ut mot multilaterale og internasjonale aktører. Ambassadøren støttes av et team, som administrativt er lagt til departementets Seksjon for globale initiativ og likestilling.

Andre departement vil også spille viktige roller for å fremme kvinners rettigheter og likestilling, blant annet i forvaltningen av norsk samarbeid med relevante FN-organisasjoner og utviklingslandenes fagmyndigheter.

Det er erkjent at skal man lykkes, må man ta et bredt spekter av virkemidler i bruk. Alle sentrale kanaler og prosesser i utviklingssamarbeidet må benyttes. Vi skal bygge på det beste fra tidligere erfaringer, både gjennom brede integrerte tiltak og målrettede aktiviteter for kvinner. Kvinners rettigheter og likestilling skal synliggjøres og tematiseres gjennomgående i utviklingssamarbeidet. Dette skal understøttes med kunnskaps- og kompetansebygging i egne rekker og blant våre samarbeidspartnere. Sentrale prinsipper for regjeringens innsats for kvinner og likestilling er å revitalisere målrettede tiltak, underbygge satsingen med kompetanse, kapasitet og øremerkede ressurser. Sterkt politisk fokus, forankring av ansvaret i ledelsen, opplæringstiltak og konkrete krav til oppfølging er nødvendig.

2.6.1 Økonomiske og administrative konsekvenser

Likestilling skal fremmes både som en tydelig integrert dimensjon og som et selvstendig mål. Denne tosidige framgangsmåten skal gjenspeiles i bistandsbudsjettet. Det gjør vi ved å kombinere øremerking av midler og inkludering av likestillingsrelevante mål for bruken av alle viktige budsjettposter. Våre forvaltningsrutiner skal ivareta hensynet til kvinners rettigheter og likestilling.

Innsatsen for kvinners rettigheter og likestilling skal trappes opp. Dette vil innebære en prioritering av kvinners rettigheter og likestilling innenfor eksisterende budsjettrammer. Dette skal ikke gå på bekostning av viktige satsingsområder som fredsbygging, humanitær assistanse og menneskerettigheter, godt styresett og korrupsjonsbekjempelse, olje og energi eller miljø og klima. Derimot skal vi styrke effekten av tiltak på disse områdene gjennom økt vektlegging av kvinner som ressurs for fattigdomsbekjempelse og utvikling. Budsjettet vil være et viktig virkemiddel for resultatoppnåelse. Et eget kapittel i stortingsproposisjon nr. 1 for Utenriksdepartementet tallfester omfanget av budsjettmidler som kan spores til tiltak for kvinners rettigheter og likestilling. Det vil være et mål på resultatoppnåelse at en jevnt stigende andel av bistandsbudsjettet tilgodeser dette formålet. Dette er i tråd med Handlingsplanen for kvinners rettigheter og likestilling i utviklingssamarbeidet 2007 – 2009.

2.6.2 Handlingsplaner

Forpliktende krav og føringer for hvordan kvinners rettigheter og likestilling skal løftes i utviklingspolitikken er meislet ut i et sett av handlingsplaner.

Handlingsplanen for kvinners rettigheter og likestilling i utviklingssamarbeidet ble lansert 8. mars 2007. Planen har varighet fra 2007 til 2009. Gjennom denne handlingsplanen vil Norge gjøre en innsats for å styrke engasjementet for kvinners rettigheter og likestilling i det internasjonale samfunnet og blant våre samarbeidspartnere. Den er resultatet av en omfattende prosess som inkluderte bred dialog med partnere i Norge og internasjonalt. Handlingsplanen angir mål og retning for gjennomføringen av kvinners rettigheter og likestilling både som et eget satsingsområde og som en integrert dimensjon i Regjeringens øvrige satsingsområder i utviklingssamarbeidet. Handlingsplanen er det viktigste operative redskapet vi i dag har for å gi kvinners rettigheter og likestilling den plass og prioritet i utviklingspolitikken som er nødvendig for å innfri våre ambisjoner.

Regjeringens Handlingsplan for gjennomføring av FNs Sikkerhetsråds Resolusjon 1325 om kvinner, fred og sikkerhet ble lansert 8. mars 2006. Den gir retningslinjer for ivaretakelse av jenters og kvinners rettigheter i krigs- og konfliktsituasjoner, for styrket deltakelse av både kvinner og menn, og integrering av kjønnsperspektivet i norsk innsats for konfliktforebygging og fredsbygging. Denne planen legger føringer for Norges profilerte engasjement i en rekke konfliktområder verden over.

Regjeringens handlingsplan mot menneskehandel (2006–2009) innebærer økt bistandsinnsats for å styrke kvinners stilling slik at de blir mindre sårbare for rekruttering og overgrep gjennom vår tids slavehandel. Det store flertall av ofrene er kvinner, og barn av begge kjønn, som trafikkeres over landegrensene for seksuell utnytting gjennom prostitusjon, tvangsarbeid eller illegal handel med organer.

Handlingsplanen mot kvinnelig kjønnslemlestelse ble utarbeidet i 2003 og er vedtatt videreført ut 2009. Planen innebærer økt innsats mot kjønnslemlestelse og en integrering av arbeidet mot kvinnelig omskjæring i samarbeidet i helse- og utdanningssektorene. Kjønnslemlestelse skal være en del av Norges politiske dialog på landnivå der dette er aktuelt.

Også andre strategier og handlingsplaner for utviklingssamarbeidet er viktige i denne sammenheng. Dette gjelder blant annet Handlingsplanen mot tvangsekteskap (2008 – 2011), Handlingsplan for handelsrettet utviklingssamarbeid(2007), Posisjonsnotatet om norsk hiv- og aidspolitikk(2006) og Regjeringens handlingsplan for miljørettet utviklingssamarbeid (2006).

2.6.3 Samarbeid med myndigheter

Politisk dialog med andre lands myndigheter er hjørnesteinen i utviklingspolitikken. Kvinners rettigheter og likestilling skal løftes gjennom målrettet bruk av politiske dialogfora og bruk av bistand. Vi skal benytte vår innflytelse, også der dette ikke er våre partneres uttalte prioritet, men vi må samtidig sørge for at vår politikk er avstemt i forhold til prinsippet om eierskap. Kjønns- og likestillingsperspektivet skal knyttes opp til de enkelte lands utviklingsmål og internasjonale forpliktelser – for eksempel om landet har sluttet seg til Kvinnekonvensjonen – og tilpasses de lokale utfordringene og mulighetene for endring.

Landets likestillingsmyndigheter er ofte marginalisert i forhold til nasjonale plan- og budsjettprosesser. Likestillingsapparatet er en viktig aktør og samarbeidspartner for Norge.

På landnivå må det til enhver tid vurderes hvilke likestillingspolitiske utfordringer som er de viktigste og hvilke lokale aktører vi kan spille på i utviklingspolitikken. Det er store variasjoner mellom land. Det er ofte misforhold mellom et lands offisielle politikk og landets praksis. Her kan det være åpninger for effektiv politisk dialog. Det er viktig å se og utnytte muligheter og arbeidsmåter i fora og på arenaer der norske aktører allerede er aktive og har opparbeidet troverdighet og gode relasjoner. Videre handler det om å stille spørsmål om deltakelse, tilgang til ressurser og hvilke konsekvenser tiltak og programmer får, henholdsvis for kvinner og menn. Kvinners rettigheter og likestilling skal prioriteres i den ordinære virksomheten, gjennom dialog med og støtte til landets egne endringsagenter på myndighetsnivå, i folkevalgte organer og det sivile samfunn.

Regjeringen ønsker ikke å unngå sensitive forhold, som for eksempel spørsmål omkring abort og homoseksualitet, som er forbudt ved lov i mange land. Vi må finne en tilnærming som er utfordrende, men ikke unødvendig støtende. Det må erkjennes at dette er en langvarig prosess, der vi må skynde oss langsomt. Her kan Norge gi moralsk og økonomisk støtte til organisasjoner og tiltak som fremmer rettigheter på disse områdene, samtidig som vi bør bruke den politiske dialogen med myndighetene til å forfølge de samme spørsmålene.

2.6.4 Samarbeid med sivilt samfunn

I Norge har det sivile samfunn i stor grad vært med på å forme vår demokratiske utvikling. Kvinner og likestilling er ett av områdene der dette er tydeligst. Kvinners deltakelse i organisasjonslivet og organisering av kvinnenettverk og -organisasjoner har vært viktig for å sette kvinnespørsmål på den nasjonale dagsorden. Mange norske frivillige organisasjoner og forskningsinstitusjoner har opparbeidet seg bred erfaring og mye kunnskap om kvinners rettigheter og likestilling. En rekke av de norske organisasjonene som jobber spesielt med kvinner og likestilling har samlet seg under paraplyorganisasjonen FOKUS – Forum for kvinner og utviklingsspørsmål. Utenriksdepartementet har høye forventninger til norske frivillige organisasjoner og deres innsats for å fremme kvinners rettigheter og likestilling i utviklingsarbeidet. Som med andre aktører er bildet sammensatt og resultatene ujevne. Utfordringen ligger i å mestre både det likestillingsfaglige og det bistandsfaglige. Arbeidsmetoder og tilnærminger som har fungert godt i Norge, lar seg ikke automatisk overføre til utviklingsland.

I Norge er det bred folkelig støtte for likestilling. Sivilt samfunn har spilt en avgjørende rolle ved å kjempe igjennom og sette kvinners rettigheter på den politiske dagsordenen. Organisasjonene har representert sentrale arenaer for å formulere kvinners krav og sette kvinners egne prioriteringer. Betydning av kvinners egen mobilisering er stor. Derfor er det naturlig for Norge å prioritere støtte til sivilt samfunn i Sør. Sivilt samfunn vil ha en viktig funksjon som pådriver og for å holde landets myndigheter ansvarlig for sine forpliktelser på feltet. Derfor representerer nasjonale og regionale kvinneorganisasjoner og nettverk i utviklingsland prioriterte samarbeidspartnere.

Norge skal ha en tydelig linje i arbeidet for likestilling og kvinners rettigheter. I enkelte sammenhenger er det lokale sivile samfunn den viktigste aktøren. Eksempelvis velger Norge ofte å arbeide gjennom lokale endringsaktører i arbeidet med sensitiv og kulturelt forankret diskriminering av kvinner. Det gjelder blant annet abort, kvinnelig kjønnslemlestelse, homofili og kvinners rettigheter generelt i spennet mellom nasjonal lovgivning og lokal rettspraksis. Nasjonal lovgivning ivaretar i mange tilfeller kvinners formelle rettigheter. Men nasjonale myndigheter kan mangle evne til å sikre god nok håndhevelse på lokalt nivå. I disse tilfellene har lokalt, sivilt samfunn en nøkkelrolle.

2.6.5 Samarbeid med multilaterale aktører

Norge har vært blant de mest sentrale landene for å sikre at kvinners rettigheter skal gjennomsyre virksomheten til de multilaterale utviklingsorganisasjonene. Vi har vært blant de fremste pådriverne for å kreve at FN og utviklingsbankene må ha egne ansvarlige på høyt nivå for dette arbeidet. Sammen med andre likesinnede land, har Norge vært helt i spissen i å kreve at organisasjonene må utvikle egne strategier for hvordan kjønnsperspektivet skal integreres systematisk.

Mange av de første kvinnerådgiverne i FN og i utviklingsbankene var finansiert av Norge. Norsk påvirkning var også utslagsgivende for opprettelsen av stillingen som FNs Generalsekretærs spesialrådgiver for kvinners rettigheter og likestilling. Vi har også støttet utviklingen av strategier for kvinne- og likestillingsrettet bistand med ideer, personell og penger. Etter norsk press er dette arbeidet gradvis blitt opprioritert. Finansieringen av stillinger og strategier er overtatt av organisasjonene selv. Norge har arbeidet aktivt i styrene for synspunktet om at likestilling er for viktig til å kunne overlates til frivillige bidrag fra et fåtall giverland.

Dette arbeidet er viktig fordi de multilaterale organisasjonene har stor gjennomslagskraft. En styrking av kjønnsperspektivet i institusjonenes virksomhet vil kunne ha større betydning for fremme av kvinners situasjon enn det enkeltgivere kan få til alene. Verdensbanken og FNs utviklingsprogram spiller for eksempel sentrale roller i den politiske dialogen med partnerlandene og i rådgivningen rundt utviklingen av landenes utviklingsstrategi. Verdensbanken og de regionale utviklingsbankene bidrar med store ressursoverføringer og FNs øvrige organisasjoner representerer kunnskapssentra og nettverk som overgår det hvert enkelt land alene har tilgang til. Verdens helseorganisasjon og FNs befolkningsfond er sentrale aktører gjennom sitt arbeid for å fremme kvinners helse og tilgang til familieplanlegging. FNs kvinnefond (UNIFEM) er en annen sentral samarbeidspartner – den eneste organisasjonen innen FN-systemet som utelukkende arbeider for kvinners rettigheter og likestilling på globalt, regionalt og nasjonalt nivå. UNIFEMs mandat er knyttet til nyskapende og katalytisk arbeid for kvinner og likestilling på landnivå og vis-à-vis det øvrige FN-systemet.

En rekke evalueringer viser at arbeidet med kvinner og likestilling i mange av de multilaterale organisasjonene ble svekket mot slutten av 1990-tallet. For å sette det på spissen: Integrasjonslinjen av arbeidet førte til at når alle fikk ansvar, ble ansvaret pulverisert. Denne kritikken rammer også Norges oppfølging. Norges nye giv for kvinner og likestilling omfatter derfor også FN, Verdensbanken og de regionale utviklingsbankene. I styrene krever vi sterkere lederskap, klarere mål, og bedre rapportering på resultater. Dette gjelder både i de rene kvinnerettede tiltakene og integrering i bredere programmer.

Norge bidrar nå igjen med øremerkede midler til kvinner og likestilling i sentrale multilaterale organisasjoner. Dette gjør vi fordi erfaringene har vist oss at slike spesifikke prioriteringer fra giverne ofte er utslagsgivende for å få forhold opp på organisasjonenes dagsorden. Likestillingsansvarlige i FN og i utviklingsbankene får mer gjennomslag dersom deres politiske føringer og verktøy følges opp av penger. Norge har for eksempel vært pådriver for en ny handlingsplan for kvinnerettet bistand i Verdensbanken. Denne fokuserer på bankens rolle i å sikre kvinner tilgang til markeder for kapital, jord, produksjon og arbeid. Handlingsplanen ble vedtatt av Verdensbankens styre i 2006. Norge bidrar økonomisk til gjennomføring av planen.

Mer vekt på kvinner og likestilling er en av de norske fanesakene i arbeidet for å styrke FN. Statsminister Jens Stoltenberg var en av lederne av høynivåpanelet for FN-reform. Norge er en pådriver for oppfølging av forslaget om at flere viktige, men små likestillingsenheter i FN skal slås sammen og styrkes til en ny, slagkraftig organisasjon. En sterk og uavhengig FN-enhet for kvinners rettigheter og likestilling i utviklingsprosessen er nødvendig for å levere resultater på oppgavene som vaktbikkje, pådriver og operatør.

2.6.6 Samarbeidsformer

Strategier for kvinne- og likestillingsretting av utviklingspolitikken kan ikke foregå i et vakuum, men må forholde seg til bredere overordnet tenkning og dialog rundt utviklingssamarbeidet.

Fra siste halvdel av 1990-årene var det en økende erkjennelse av at separate tiltak initiert av giverne ikke hadde den forventede utviklingseffekt. Det var et ønske om bedre utnyttelse av bistandsmidler gjennom økt bistandseffektivitet. Tilnærmingen ble i økende grad preget av helhetlige strategier, sektorprogrammer og budsjettstøtte. Det var riktignok stor avstand mellom liv og lære og også stor variasjon givere imellom, men forsøkene på samordning mellom givere og innordning til myndigheters og andre mottakeres planer ble etter hvert mer framtredende.

Milepæler i denne sammenheng er FNs konferanse om finansiering for utvikling i Monterrey i 2002 og Paris-erklæringen om bistandseffektivitet fra 2005. Slutterklæringen fra Monterrey-konferansen har blitt stående som et vitnesbyrd om global enighet mellom giver- og mottakerland om at utviklingslandene har ansvar for egen utvikling og at økt bistand skal mobiliseres for land som har godt styresett og realistiske planer.

Paris-erklæringens forpliktelser innebærer at eierskapet til utviklingsprosessene tydelig plasseres hos mottaker. Givere skal innordne seg mottakers prioriteringer og planer og i størst mulig grad gjøre bruk av deres systemer og prosedyrer. Giverne skal samordne seg innbyrdes. Det er et betraktelig skarpere søkelys på resultatene av bistanden og på ansvarlighet, både internt i eget land og mellom mottaker og givere. Mens mye energi og ressurser i oppfølgingen har vært satt inn på analytisk arbeid, møtevirksomhet og dialoger med samarbeidsland om blant annet sektorspesifikke spørsmål, har arbeidet med tverrgående temaer, som likestilling, kommet i skyggen. Slik behøver det imidlertid ikke være. Bistandseffektivitetsagendaen åpner nye muligheter for integrering av kjønnsperspektivet. Dialog om nasjonale utviklingsstrategier og støtteformer som budsjettstøtte gir muligheter for å løfte likestillingsarbeidet inn i politikkutformingen og ikke minst i finans- og planleggingsdepartementene, i tillegg til fagdepartementene. Her gjenstår det en rekke utfordringer. Dette gjelder både utvikling av planer som integrerer likestilling og rutiner for rapportering.

¹ Inkludert bilateral bistand gjennom multilaterale organisasjoner

Prinsippene om eierskap og ansvarlighet må tolkes bredt og inkluderende. Utviklingsprosessene må forankres i så vel finansdepartementene som fagdepartementene og likestillingsmyndighetene. Norge må legge vekt på å fremme synspunkter om viktigheten av nasjonalforsamlingenes rolle og sivilt samfunns bidrag til politikkutformingen og at utøvende myndigheter står til ansvar for nasjonalforsamlingen og befolkningen, både kvinner og menn. Dette innebærer også forventninger til samarbeidslandene om å integrere likestillingsperspektivet i nasjonale utviklingsstrategier og planer og i utformingen av egne budsjetter. Resultater av bistanden i form av fattigdomsreduksjon, økonomisk og sosial utvikling må inkludere og tilgodese både kvinner og menn, jenter og gutter. Det krever eksplisitte mål knyttet til kvinners rettigheter og muligheter, kjønnssensitive indikatorer og kjønnsoppdelt statistikk. Tilpasning av bistanden til nasjonale strategier og planer omfatter handlingsplaner og tiltak for kvinners rettigheter og likestilling. Ikke minst i forbindelse med bistandsformer som budsjettstøtte må Norge stille krav om at nasjonale ressurser skal komme både kvinner og menn til gode.

¹ Inkludert bilateral bistand gjennom multilaterale organisasjoner