Del 1
i endring

1 Norge og Europa ved inngangen til et nytt århundre

Ved inngangen til det nye århundret preges Europa av omfattende endringer.

Oppløsningen av Sovjetunionen og Warszawapakten, regimeskiftene i Sentral- og Øst-Europa og Tysklands samling har på vesentlige måter virket inn på og endret de utenrikspolitiske, sikkerhetspolitiske og forsvarspolitiske rammevilkår i Europa.

1990-årenes politiske og økonomiske omveltninger i Sentral- og Øst-Europa har skapt en historisk mulighet til å virkeliggjøre visjonen fra etterkrigsårene på 1940-tallet om et fredelig, helt og samarbeidende Europa. I dag veves de europeiske landene inn i et stadig tettere samarbeid over tidligere skillelinjer, om sikkerhet, økonomi, velferd og fordeling.

Samtidig påvirkes de europeiske landene og det europeiske samarbeidet i økende grad av den sterke integrasjonen av verdensøkonomien som skjer gjennom økte handels-, kapital-, teknologi- og informasjonsstrømmer over landegrensene. Grunnlaget for globaliseringen av de nasjonale økonomiene er ikke minst den raske teknologiske utviklingen, som fører til at grenser mellom land, regioner og verdensdeler viskes ut.

Globaliseringen av de nasjonale økonomiene bærer i seg en rekke økonomiske muligheter, men også nye utfordringer for de tradisjonelle europeiske velferdssamfunn. Handlingsrommet for politisk styring påvirkes. Beslutninger og hendelser som skjer i ett land får i økende grad betydning for det som skjer i andre land. I dag er det ikke mulig å sikre fortsatt velferd og verdiskaping gjennom tiltak innenfor nasjonalstatens rammer alene. Politikkens handlingsrom må bygges ut. Utfordringene som globaliseringen skaper, øker behovet for et tettere økonomisk og politisk samarbeid mellom landene.

Aldri har derfor den økte gjensidige avhengigheten mellom landene i Europa vært større. Aldri har heller mulighetene til å sikre målene om varig stabilitet og demokratiske styresett i Europa, med velferd for den enkelte, vært større.

Norge er privilegert. Vi er et velutviklet velferdssamfunn og lever i et fredelig hjørne av verden. Norge har en befolkning med høyt kunnskapsnivå. Landet har rike naturressurser. Vi har mye å bidra med i det europeiske samarbeidet. Vi har alltid hatt sterke bånd til resten av Europa og verden. Etter Regjeringens syn forplikter dette oss som nasjon til aktiv innsats og et bredt samarbeid med de europeiske landene for å møte de utfordringene Europa står overfor ved inngangen til et nytt århundre:

• Fred, velferd og stabilitet i hele Europa.

• Samarbeid og felles løft mellom nasjoner og regioner om felles utfordringer.

• Solidaritet over tidligere skillelinjer, så gamle ideologiske grenser ikke erstattes av velferdsgap.

• En utvikling som er bærekraftig for miljøet, også i et globalt perspektiv.

• Bedre internasjonal styring for å møte globaliseringen og den teknologiske utvikling.

• Felles løft for fred, velferd og fattigdomsbekjempelse i resten av verden

De europeiske landenes felles evne til å møte disse utfordringene vil forme Europas og vår egen framtid. Det vil være samarbeidet mellom de europeiske landene som i stor grad vil avgjøre hvordan Europa utvikler seg videre - mot økt sikkerhet, stabilitet og velferd, eller tilbake til rivalisering og motsetninger basert på tidligere fiendebilder.

Også utviklingen i vårt eget samfunn vil påvirkes av hvordan Europa og samarbeidet mellom de europeiske landene utvikler seg. Vår framtid er tett vevd sammen med Europas framtid. Norge har derfor også grunnleggende interesser å ivareta i det europeiske samarbeidet om sikkerhet og stabilitet, om økonomi og handel, om utvikling og miljø og om trygghet og velferd.

Stabilitet og økonomisk utvikling i hele Europa, også i Norge, er avhengig av at velferdskløfter over det tidligere øst-vest-skillet ikke får feste seg eller utvikle seg videre. Den overordnede utfordring er å motvirke at det ideologiske jernteppe som tidligere delte Europa i to, erstattes av et velferdsgap som kan true den økonomiske og politiske stabiliteten i Europa.

De tidligere østblokklandene er på vei inn i bredere europeiske og euroatlantiske samarbeidsrammer. De ønsker en sterk forankring vestover, både av økonomiske og politiske grunner.

EU og NATO spiller en nøkkelrolle i den økonomiske, politiske og sikkerhetspolitiske integrasjonen som pågår mellom vest og øst. Organisasjonene gjennomgår dyptgående endringer for å tilpasse seg nye behov. Det samarbeidet mellom seks vesteuropeiske land i Det europeiske økonomiske fellesskap (EF) som ved opprettelsen i 1950-årene var en del av det todelte Europa, vil i løpet av det nærmeste tiåret kunne bli ramme for et alleuropeisk samarbeid med opp mot et trettitalls medlemsland. Det samarbeidet som siden 1949 var bygd opp i NATO for å avskrekke mot en militær konflikt mellom de vestlige demokratiene og landene i østblokken, har fått nye medlemmer fra den tidligere motparten og spiller i dag en viktig rolle som et bredt sikkerhetspolitisk samarbeidsforum over tidligere skillelinjer i Europa.

Det er et felles ansvar for de europeiske landene å støtte opp om en fortsatt stabil og demokratisk utvikling i reformlandene i øst. Også Norge må bidra. Solidaritet i dagens Europa handler om å utvide den stabilitets- og velferdssonen som landene i Vest-Europa gjennom årtier har nytt godt av som følge av tettere økonomisk integrasjon, til å omfatte også de sentral- og øst-europeiske landene og slik skape grunnlag for velferd og utvikling i hele Europa.

Medlemskap i EU vil løfte søkerlandene økonomisk og sosialt. Det er derfor avgjørende for Europa at utvidelsesprosessen i EU lykkes. Det krever store anstrengelser fra landene selv, fra EU og det øvrige Europa. Utvidelsen innebærer en rekke utfordringer for søkerlandene. Deres institusjoner, lovgivning og økonomi må tilpasses, slik at de blir i stand til å fungere på likeverdige vilkår i et bredt europeisk samarbeid om økonomi og politikk. Derfor er det viktig å bidra aktivt med støtte til reformer og nødvendige omstillinger. Regjeringen vil at Norge fortsatt skal bidra med støtte til dette, i et nært samvirke med EUs innsats.

Arbeidet for å veve Russland tettere inn i forpliktende europeiske og euro-atlantiske samarbeidsstrukturer er etter Regjeringens syn det viktigste bidrag Norge kan yte for å styrke stabiliteten i nordområdene og dermed i Europa. Det er særlig gjennom vår deltakelse i NATO, i et nært samarbeid med EU og gjennom det regionale samarbeid i nord at Norge kan yte sine bidrag.

Russland framstår ikke i dag som noen militær trussel i Europa, men har fremdeles betydelige militære ressurser som kan settes inn i begrensede operasjoner på relativt kort varsel. Samtidig står vi overfor en rekke utfordringer av ikke-militær natur i Russland som kan påvirke situasjonen i Norges nærområder. Utfordringene er knyttet både til økonomisk og sosial utvikling, miljø- og bærekraft, og velferd og helse. Å møte disse utfordringene vil ha betydning for sosial og politisk stabilitet i vårt største naboland.

Norges naboskap med og gode forbindelser til Russland, vår deltakelse i Barentssamarbeidet, Østersjøsamarbeidet og Arktisk Råd, gjør Norge til en viktig bidragsyter i utviklingen av EUs nordlige dimensjon. I dette samarbeidet legger Regjeringen særlig vekt på radioaktiv forurensning, atomsikkerhet, miljø, energi og helse, med bedrede levekår i Nordvest-Russland og Østersjøområdet som det overordnede mål.

Samarbeid mellom regioner på tvers av landegrenser har fått økt betydning. Internasjonalt samarbeid er i ferd med å bli en del av det nærings- og regionalpolitiske utviklingsarbeidet i norske kommuner og fylkeskommuner. EU er en pådriver for slikt samarbeid gjennom opprettelse og finansiering av regionalt forankrede samarbeidsprogrammer som Interregprogrammene. Målet for norsk deltakelse er å bedre vilkårene for næringsutvikling, verdiskaping og sysselsetting i norske regioner og distrikter. Interregsamarbeidet bidrar også til å styrke det nordiske grenseregionale samarbeidet og det transnasjonale samarbeidet i Barentsregionen, Østersjøregionen og Nordsjøregionen.

Regjeringen legger også stor vekt på en stabil og forutsigbar norsk myndighetsutøvelse i Barentshavet og i forhold til Svalbard. Det bidrar til lavspenning i området og er i de allierte og andre europeiske lands interesse.

Nordområdene er fremdeles viktige i strategisk sammenheng og inngår som et viktig aspekt i utformingen av norsk sikkerhetspolitikk.

1990-tallets kriger og uforsonlige motsetninger på Balkan er en sterk påminnelse om at heller ikke Europa er forskånet for nasjonalistiske motsetningsforhold og krig. Kommunismens sammenbrudd ga rom for at nasjonalistiske strømninger igjen kunne utnyttes av politiske ledere som splittende kraft til egen politisk vinning.

Ti år og fire kriger etter at krisen i Jugoslavia brøt ut for alvor, er Balkan fortsatt preget av spenninger. Dette utgjør en betydelig utfordring i arbeidet for varig stabilitet og utvikling i området. Samtidig har maktskiftet i Jugoslavia høsten 2000 radikalt styrket mulighetene for å bygge varig fred og stabilitet på Balkan. Regjeringen legger vekt på den rolle Jugoslavia-domstolen i Haag kan spille som et bidrag til å oppnå dette. Regjeringen ønsker at Norge fortsatt aktivt skal støtte opp under den positive utviklingen som er innledet i regionen, ikke minst som følge av de demokratiske endringer som har skjedd i Kroatia og Jugoslavia.

EU har påtatt seg et hovedansvar for det langsiktige arbeidet for å skape stabilitet i Sørøst-Europa, ved å stimulere til økt samarbeid mellom landene i regionen og knytte dem til den økonomiske og politiske integrasjonen i Europa. Norge er tungt engasjert i arbeidet innenfor Stabilitetspakten for Sørøst-Europa, i et nært samarbeid med EU.

Krigene i det tidligere Jugoslavia har også gitt støtet til fornyede anstrengelser i EU for å styrke den felles utenriks- og sikkerhetspolitikken, ved å gi EU økt evne til militær og sivil krisehåndtering. EU-toppmøtet i Feira i juni 2000 bekreftet målene om EUs vilje til å etablere en felles europeisk sikkerhets- og forsvarspolitikk med evne til både militær og sivil krisehåndtering.

Regjeringen har overfor EU og EUs medlemsland understreket Norges positive holdning til utviklingen av en europeisk sikkerhets- og forsvarspolitikk i EU. Økt europeisk evne til krisehåndtering utgjør et vesentlig tilskudd til arbeidet for europeisk sikkerhet og stabilitet. Det er etter Regjeringens syn i Norges interesse å støtte arbeidet aktivt med såvel militære som sivile ressurser.

Norges vilje til å bidra i EU-ledede operasjoner er også bakgrunnen for det norske ønsket om tette kontaktordninger og dialog med EU om sikkerhets- og forsvarspolitiske spørsmål og om krisehåndtering. Slike ordninger vil kunne bidra til å sikre at norske forberedelser og bidrag til en operasjon er relevante, og at vi hurtig kan treffe beslutninger om deltakelse i en operasjon. I den grad EU-landenes samarbeid på dette feltet etter hvert fører til at de utvikler felles ståsted i spørsmål som er av betydning for europeisk sikkerhet, vil det etter Regjeringens syn innebære en stor politisk utfordring for Norge. Det er klare grenser for Norges muligheter til å øve innflytelse på EUs samarbeid på dette området. Slik Regjeringen ser det, vil konsultasjoner, dialog og medvirkning i konkrete krisehåndteringsoperasjoner bare i noen grad kunne kompensere for at Norge ikke permanent deltar i EU-landenes løpende samråd om sikkerhets- og forsvarspolitiske spørsmål. Kontakt med sentrale allierte vil få økt betydning for å ivareta norske interesser.

Verdensøkonomien påvirkes i stadig sterkere grad av utviklingstrekk som med en samlebetegnelse kalles globalisering. Den omfatter økende integrasjon mellom de nasjonale økonomiene som følge av økte handels-, kapital-, teknologi- og informasjonsstrømmer over landegrensene. Virkningene er sterkest i de industrialiserte land og i de nye framvoksende økonomiene. Utviklingen påvirker også situasjonen for de fattigste utviklingslandene.

Vi har et ansvar for å bidra til at positive ringvirkninger av globaliseringen kommer disse landene til gode. Det er en stor fare for at fattigdomskløften øker i årene framover, både mellom land og mellom ulike deler av befolkningen i land hvor fordelingsmekanismene er svakt utviklet. EU og de velstående EU-landene har gjennom sin omfattende bistandspolitikk og sin posisjon i internasjonal økonomi gode muligheter til å påvirke de fattigste landenes situasjon. Norge bør aktivt søke å påvirke EUs Nord-Sør-politikk og ta del i en felles europeisk satsing for å motvirke marginaliseringen av fattige land.

Globalisering på det økonomiske og finansielle området er ikke noe nytt fenomen. Allerede i det 19. århundret fløt varer, tjenester, kapital og arbeidskraft fritt i store mengder mellom det vi i dag kaller industriland. Det nye i dag er hastigheten i de økonomiske og teknologiske drivkreftene som virker over landegrensene.

Globaliseringen av økonomiene og den teknologiske utviklingen påvirker handlingsrommet for politisk styring. De endringskreftene Norge og de andre europeiske land står overfor i dag som følge av globaliseringen og den teknologiske utviklingen, er så sterke og sammensatte at de bare kan møtes i aktivt samvirke landene imellom. Slik økes politikkens handlingsrom.

I EU er medlemslandenes samarbeid om spørsmål av betydning for økonomisk utvikling og stabilitet, verdiskaping, velferd og fordeling, styrket de seneste årene for å møte utfordringer globaliseringen av de nasjonale økonomiene og den teknologiske utviklingen skaper. Slik Regjeringen ser det, har Norge både viktige bidrag å føre inn i dette samarbeidet og sterke interesser å ivareta. EØS dekker bare til en viss grad, og i minkende omfang, det samarbeid EU-landene har utviklet seg imellom om disse spørsmålene. Regjeringen arbeider aktivt for å sikre at norske interesser og bidrag i størst mulig grad kan spilles inn i dette samarbeidet.

De økte handels- og kapitalstrømmene som følger i globaliseringens kjølvann har ikke bare skapt ny økonomisk vekst. De har også kimen i seg til å forsterke marginaliseringen av regioner, land eller grupper som ikke evner å nyttiggjøre seg ny teknologi, eller som ikke evner å organisere seg nasjonalt og i forhold til internasjonalt samarbeid på en slik måte at de kan dra nytte av endringskreftene.

Økt produksjon og de intensiverte handels- og kapitalstrømmene på den ene siden, og fattigdomsproblemer i utviklingslandene på den andre siden, reiser også spørsmålet om miljøets tålegrense og om forholdet mellom utvikling og miljø og utvikling og sosial bærekraft.

Utfordringen er å bidra til å styre utviklingen i en solidarisk retning. Da må politikken ha et internasjonalt perspektiv og integrere utenrikspolitiske, utviklingspolitiske og miljøpolitiske målsettinger. Og tiltakene må virke over landegrensene, som globaliseringen, teknologien, fattigdomsproblemene og miljøforstyrrelsene.

Etter Regjeringens syn kan Norge best bidra til å sikre global solidaritet gjennom et omfattende og nært samarbeid med de landene som i størst mulig grad deler de samme målene som Norge på disse områdene. Gjennomslagskraften for nasjonale regjeringer i globale organisasjoner og forhandlinger blir større dersom de søker samarbeid med nærstående land som har økonomisk og politisk tyngde, for å komme fram til felles ståsted og posisjoner. I Europa er EU det dominerende regionale forumet for medvirkning i globale forhandlingsprosesser. Regjeringen legger vekt på at Norge utenfor EU i særskilte sammenhenger har mulighet til å ta egne initiativ der EU-landene er bundet av felles posisjoner. Slik Regjeringen ser det, er det imidlertid først og fremst gjennom et nært samarbeid med EU og nærstående EU-land at Norge har best forutsetninger for å kunne påvirke og øve innflytelse globalt, i samsvar med norske målsettinger om økt global solidaritet.

De seneste årenes utvikling i EU-samarbeidet gjenspeiler de europeiske landenes behov for å møte de utfordringene de pågående endringene skaper gjennom et forsterket og utvidet samarbeid.

Dannelsen av en økonomisk og monetær union (ØMU) kan i dag ses som et hensiktsmessig virkemiddel i forhold til de nasjonale valutaenes økte sårbarhet som følge av globaliseringen av de nasjonale økonomiene. Integrasjonen av valuta- og pengepolitikken i EU har lagt grunnlaget for en mer robust økonomi i euro-området. Eksterne forhold som finanskriser og valutaspekulasjon vil kunne få mindre betydning for det indre markedet. I tillegg forsterker ØMU den makroøkonomiske stabiliteten i euro-området gjennom målet om stabile priser. Dette bidrar til økt forutsigbarhet og er derfor også i norsk interesse.

Den økonomiske utviklingen i ØMU er også av stor betydning for den makroøkonomiske stabiliteten i Norge og dermed for muligheten til å oppnå Regjeringens mål om velferd og sysselsetting. Innføringen av euro vil etter Regjeringens syn derfor påvirke vårt handlingsrom for utformingen av den makroøkonomiske politikken. Spørsmål av betydning for ØMU ligger utenfor EØS-avtalen. Regjeringen ser det derfor som særlig viktig at Norge, både myndighetene og partene i arbeidslivet, aktivt benytter alle tilgjengelige kanaler i forhold til EU for dialog om økonomiske spørsmål.

EØS-avtalen er det viktigste virkemiddel i Norges økonomiske forbindelser med EU. Den har grunnleggende betydning for å sikre Norges næringspolitiske interesser. Siden 1. januar 1995 har EFTA-pilaren bestått av Norge, Island og Liechtenstein.

EØS-avtalen gjør Norge til del av EUs indre marked ved at vi har gjennomført i norsk rett EUs regler om fritt varebytte og fri bevegelighet for personer, tjenester og kapital. Norske foretak har adgang til dette markedet på tilnærmet samme vilkår som foretakene i EU på de områdene hvor EUs regelverk fullt ut er innarbeidet i EØS-avtalen.

EØS-avtalen omfatter i tillegg til EUs indre marked også områder som skal sikre mot at konkurransen i det indre marked skal føre til reduksjon av nasjonale standarder i arbeidslivet og på miljøområdet, som sosial dumping eller miljødumping. Samtidig er vi knyttet blant annet til EU-landenes samarbeid innenfor forskning og utvikling, utdanning, audiovisuell produksjon og kultur. Derimot omfatter EØS-avtalen ikke EUs fiskeri- og landbrukspolitikk og heller ikke skatte- og avgiftspolitikk.

Selv om EØS-avtalen er i stadig endring i takt med utviklingen i EUs egen regelutvikling, gjelder dette bare innenfor avtalens eget virkefelt, det vil si innenfor de rammene som ble fastlagt i 1992. Avtalen er derfor ikke utvidet i samsvar med de utvidelser av EF-samarbeidet som fant sted gjennom Maastricht- og Amsterdamprosessene. Den omfatter heller ikke det samarbeidet som er opprettet og senere styrket i EU om utenriks- og sikkerhetspolitikk og justisspørsmål.

EFTA-landene i EØS har ingen formell rolle i EUs interne beslutningstaking. Imidlertid har de adgang til å delta i EUs forberedende arbeid med utviklingen av nytt regelverk som er relevant for innlemmelse i EØS-avtalen. Regjeringen legger stor vekt på at vi utnytter de mulighetene EØS-avtalen gir til påvirkning i denne fasen. Det kan fortsatt gjennomføres forbedringer både i forvaltningens interne samordning, når det gjelder å sikre et bredest mulig grunnlag for utforming av norske synspunkter ved å gå tidlig inn i en dialog med interesseorganisasjoner og eksterne miljøer, og ved å gjennomføre størst mulig åpenhet i alle faser av behandlingen. Regjeringen vil styrke samordningsfunksjonen ved å gi klarere, overordnede politiske prioriteringer for denne fasen av arbeidet.

Når Kommisjonen beslutter om forslag til nytt regelverk skal fremmes for Rådet, innledes de politiske drøftelser om forslaget til regelverk i EUs Råd mellom EU-landenes regjeringer. I denne politiske prosessen deltar ikke EFTA-landene i EØS.

Dersom vi ønsker å påvirke de politiske prosessene, må norske myndigheter arbeide inn mot medlemslandene. I politisk viktige saker legger Regjeringen stor vekt på denne delen av kontaktene. Effektiv bruk av dem krever samordning og avveining av ulike norske interesser i forhold til EU og inngående kunnskap om medlemslandenes prioriteringer og ståsted i viktige spørsmål.

Da EØS-avtalen ble forhandlet, stod gjennomføringen av det indre marked høyt på dagsordenen i EF. Avtalen brakte EFTA-landene inn i sentrale deler av EFs politikk. Denne situasjonen er i dag endret, fordi EU de seneste årene har gjennomført viktige reformer knyttet til politikk og arbeidsformer for å påvirke og styre de kreftene som utløses gjennom globaliseringen.

Rådet og Det europeiske råd har inntatt en mer aktiv rolle for bredere områder av samarbeidet i EU. De nye initiativene har vært sektorovergripende og har ligget delvis innenfor og delvis utenfor det indre marked og EØS-avtalens virkefelt. Det europeiske råd har tatt initiativ til at miljøhensyn og hensynet til bærekraftig utvikling skal integreres i alle sektorer, blant annen innen landbruk, energi, industri, handel og transport. Dette ligger til grunn for den strategi for bærekraftig utvikling som EU nå utarbeider og som vil være EUs bidrag til FN-toppmøtet om miljø og utvikling i 2002. Andre eksempler er de seneste årenes møter i Det europeiske råd om blant annet sysselsettingspolitikk, justissamarbeidet, en kunnskapsbasert økonomi og et sosialt Europa. Siktemålet har vært å trygge fortsatt velferd og verdiskaping i en situasjon hvor de økonomiske rammevilkårene endres. Dette er av betydning for Norges handlingsrom.

Slike brede initiativer tar i dag utgangspunkt i et samarbeid der EU-landene deltar i et indre marked med tettere integrasjon seg imellom enn det Norge deltar i gjennom EØS. Den tradisjonelle metoden for utvikling av regler innenfor det indre marked er i dag ofte for langsom og for stiv i forhold til de kravene utviklingen nå setter til raske, fleksible og sektorovergripende tiltak. Den sterke politiske rollen Det europeiske råd spiller i samarbeidet, innebærer samtidig at Rådets rolle og funksjoner er styrket i forhold til Kommisjonen. Ikke bare initiativ til politikkutforming, men også i forhold til regelutviklingen, har i økende grad opphav i det politiske samarbeidet mellom EU-landenes regjeringer.

Etter hvert som EU møter utfordringer fra globaliseringen med nye initiativer, vil Norge og de andre EFTA-landene stadig komme i en situasjon hvor vi uten deltakelse i de forutgående politiske prosessene i EU forventes å gjennomføre enkeltstående deler. Dette krever i økende grad at Norge løpende må tale egen sak i hovedstedene og overfor Fellesskapets organer.

Når EU-landene nå i stigende grad samordner seg gjennom bredere, sektorovergripende initiativer for å styrke samfunnenes verdiskapende evne, får dette også betydning for EU-foretakenes konkurranseevne i det indre marked. Dette skaper etter Regjeringens syn nye utfordringer for Norge. I den grad slike initiativer faller utenfor EØS-avtalens saksfelt, men samtidig virker direkte inn på konkurranseposisjonen i det indre marked, kan det føre til en relativ svekkelse av norsk næringslivs konkurranseevne.

Regjeringen legger vekt på å holde seg orientert om framveksten av slike bredere samarbeidsinitiativ med sikte på å komme tidlig inn i en dialog med EU på grunnlag av norske interesser. Dersom nytt EØS-regelverk ikke får den virkningen det skal ha for norsk konkurranseevne uten at det gjennomføres i samvirke med de delene av EUs initiativer som ligger utenfor EØS-avtalen, vil Regjeringen i hvert enkelt tilfelle vurdere eventuell ensidig norsk tilpasning.

Regjeringen vil årlig orientere Stortinget om hovedlinjer i EØS-samarbeidet.

Opphøret av den kalde krigen, de politiske omveltningene i Sentral- og Øst-Europa og det tidligere Sovjetunionen, og den teknologiske utviklingen og globaliseringen av økonomiene har skapt større gjensidig avhengighet mellom landene i Europa. Endringene har samtidig gitt impulser til reformer og fornyelse av samarbeidet i EU på det utenriks- og sikkerhetspolitiske området, på justisområdet og på det økonomiske området. Den kommende utvidelsen mot øst og sør vil gi ytterligere dynamikk til denne utvikling.

Utviklingen i Europa og EU skaper nye utfordringer også for Norge og norsk utenrikspolitikk. Endringenes intensitet og omfang, både de som skjer i Norges nære omgivelser og de som skjer globalt, illustrerer hvordan politikk, økonomi og teknologi må virke sammen innenfor rammer som fastlegges i et politisk samarbeid mellom regjeringer for å møte de utfordringene utviklingen skaper. EU framstår i dag som dominerende arena og ramme for slikt samvirke, ikke bare i Europa, men også i forhold til bredere, globalt samarbeid.

Rammene for landenes muligheter til styring og innflytelse for å ivareta grunnleggende interesser og samfunnsmessige hensyn er i endring. Løsninger på nye, sammensatte utfordringer må oppnås gjennom aktiv medvirkning i et samarbeid som omfatter de som er berørt. På den måten kan politikkens betydning for samfunnsutviklingen styrkes.

Etter Regjeringens syn innebærer dette at vår europapolitikk ikke bare skal tjene som et redskap for å ivareta norske interesser i forhold til Europa og det europeiske samarbeidet. Den må være et virkemiddel også for å nå bredere utenrikspolitiske og utviklingspolitiske målsettinger. Dette krever evne og vilje til å gå inn i forpliktende politiske prosesser med land som deler de samme målene som oss, selv om det betyr at vi må inngå kompromisser der det foreligger interessemotsetninger.

Norge har i hele etterkrigstiden deltatt i europeisk samarbeid for å sikre våre økonomiske og utenrikspolitiske interesser. Vår deltakelse har gitt oss mulighet til å øve innflytelse på dette samarbeidet. Slik har vi kunnet påvirke de internasjonale og regionale rammevilkårene som sterkt virker inn på utviklingen i vårt eget samfunn, og på vårt og Europas forhold til den øvrige verden. Slik har vi også kunnet ta medansvar i viktige utenriks- og sikkerhetspolitiske og utenriksøkonomiske spørsmål.

Gjennom opprettelsen av det europeiske økonomiske samarbeidsområdet, EØS, ble EFTA-landene i begynnelsen av 1990-årene knyttet til EFs indre marked. For Norge var dette et viktig veivalg for å sikre stabilitet og forutsigbarhet i rammevilkårene for næringsvirksomhet og økonomisk samkvem med EU-området. EØS-avtalen har siden samarbeidet trådte i kraft 1. januar 1994 ivaretatt grunnleggende norske interesser på en god måte.

Et flertall i det norske folk avgjorde i 1994 at Norge ikke skulle slutte seg til Den europeiske union. Regjeringen baserer sin europapolitikk på respekt for folkeavstemningsresultatet. Gjennom vår deltakelse i Det europeiske økonomiske samarbeidsområdet (EØS), i Schengen og gjennom konsultasjons- og kontaktordninger med EU på ulike områder som utenrikspolitikk og justispolitiske spørsmål, er Norge nært vevd sammen med EU og EU-landene.

EØS-avtalen ivaretar grunnleggende interesser for Norge på det økonomiske området. Det indre marked, som Norge er knyttet til gjennom EØS-avtalen, var i hovedsak gjennomført i EU i 1993. Slik er EØS-avtalen svar på de utfordringer som europeisk økonomisk samkvem stod overfor i 1980-årene og begynnelsen av 1990-årene. I dag er rammevilkårene for samarbeidet i EØS betydelig endret. Globaliseringen og den teknologiske utviklingen skaper nye utfordringer for verdiskaping, velferd, helse og miljø. For å møte disse utfordringene, har EU-landene utviklet et samarbeid, også om forhold som berører og er av betydning for det indre marked, men som går dypere og mer i bredden enn det som omfattes av EØS-avtalen. EØS-samarbeidet dekker bare i begrenset utstrekning disse nye politiske samarbeidsformene. Det skaper nye utfordringer for Norge og norsk næringslivs konkurranseevne.

I all hovedsak sikrer EØS-avtalen norske næringer likeverdig adgang til det indre marked. Markedene endrer seg imidlertid som følge av nye behov og forbruksmønstre, endrede rammevilkår eller som følge av ny teknologi, forskning og utvikling. For å sikre fortsatt velferd og trygghet, er det av avgjørende betydning for Norge at viktige norske næringssektorer har stabile og forutsigbare rammevilkår for sin eksport og internasjonale virksomhet. EØS-avtalen har vært sentral for å sikre dette. Etter Regjeringens syn vil denne situasjonen kunne bli utfordret i årene framover.

Gassens andel av norsk petroleumseksport er i dag på ca. 20 prosent. Den ventes å øke betydelig de neste årene. Gasseksportens relative betydning blir dermed økende og av fundamental utenriksøkonomisk betydning for Norge. Den altoverveiende delen av norsk gasseksport går til EU. Dette bildet vil ytterligere forsterkes når sentral-europeiske land som i dag mottar norsk gass, blir medlemmer av EU. Tekniske og økonomiske forhold begrenser mulighetene for eksport til markeder utenfor et utvidet EU.

EU har etterhvert utviklet et regelverk som setter viktige felles rammevilkår for petroleumssektoren. Denne utviklingen vil fortsette. For Norge vil det være av fundamental betydning hvordan rammeverket for denne sektoren, særlig gassmarkedet, videreutvikles og revideres i årene framover. EØS-avtalen gir ikke noe direkte inntak for Norge og de andre EFTA-landene når EU-landenes regjeringer i Rådet drøfter nytt eller revidert forslag til regelverk som er av betydning for petroleumssektoren. Regjeringen vil arbeide for en mest mulig effektiv ivaretakelse av norske interesser inn mot EU og EU-landene i deres politiske drøftelser om disse spørsmålene.

På fiskeri og havbrukssektoren tyder ulike anslag på at verdien av Norges eksport vil kunne øke fra NOK 30 milliarder til mellom 100 og 150 milliarder i løpet av de neste 20 årene. Allerede i dag står havbruksnæringen for større eksportverdi enn villfanget fisk. Den vil dermed på en avgjørende måte kunne bidra til å kompensere for en framtidig nedbygging av oljeaktiviteten på norsk sokkel og gi sterke impulser til vekst og sysselsetting i Norges kystdistrikter.

Mens EU-landene seg imellom har fri markedsadgang for sjømat, er Norge gjennom EØS-avtalen underlagt høye tollsatser på en rekke viktige produkter som sild, makrell, laks, reker, kamskjell og sjøkreps ved eksport til EU-området. De høye tollsatsene innebærer at videreforedlingen av disse fiskeslagene, i hovedsak laks, i overveiende grad finner sted i EU-land, som beholder denne delen av verdiskapingen før de bearbeidede varene omsettes.

Etter Regjeringens syn vil dagens markedsvilkår ved eksport av fisk og fiskeprodukter til EU motvirke at Norge fullt ut vil kunne nyttiggjøre seg det potensial som ligger i havbruks- og fiskerinæringen. Også situasjonen for norsk eksport til dagens kandidatland vil endres i negativ retning når de blir EU-medlemmer. Norsk sjømat er i dag sikret tollfri adgang til kandidatlandene gjennom EFTAs frihandelsavtaler. Når disse landene blir EU-medlemmer, vil norsk eksport underlegges EØS-avtalens ordninger. Hvor uheldig dette vil slå ut for norsk fiskerinæring, avhenger av de kompensasjonsordninger Norge tilstås når nåværende frihandel opphører. Disse skal fastlegges gjennom forhandlinger mellom Norge og EU.

EØS-avtalens løsninger vil etter Regjeringens oppfatning i framtiden være dårlig egnet til å sikre fiskerinæringens interesser i forhold til EU. Slik Regjeringen ser det, vil det imidlertid kunne bli vanskelig å forhandle fram bedre markedsadgang for norsk eksport innenfor rammen av EØS, uten at dette skjer i en forhandlingsprosess hvor man må regne med at også andre elementer vil bli trukket inn.

Oppbyggingen av regionalt samarbeid er en viktig del av arbeidet for et sterkere globalt demokrati. En sterk norsk forankring i det regionale europeiske samarbeidet styrker våre forutsetninger for et effektivt globalt engasjement, ikke minst innenfor FN. Samarbeidet i Europa er mest utviklet og en viktig kraft i arbeidet for en bedre organisert verden. EU er sentrum for samarbeidet i vår verdensdel. Gjennom nesten et halvt århundre er det utviklet i omfang, dybde og intensitet, i pakt med medlemslandenes skiftende behov og interesser og i møte med nye behov for økt styring på tvers av landegrensene.

EU er ved inngangen til det nye århundret preget av store endringer. En felles valuta er opprettet. Grunnlaget er lagt for et styrket samarbeid på justisområdet. Planene om å opprette en europeisk sikkerhets- og forsvarspolitikk og øke EUs evne til militær og sivil krisehåndtering er i ferd med å bli satt ut i livet. Samtidig står EU overfor sin største utfordring noen sinne: Vi kjenner ikke det endelige utfallet av den utvidelsesprosess mot øst som er innledet.

EU er ikke ferdig utbygd. Det ligger i samarbeidets natur at institusjonene, politikken og regelverket er i løpende utvikling. Det finnes ingen endelig fasit på hvordan det vil komme til å se ut. EU er langt fra perfekt. En hovedutfordring for EU-landene er å sikre folkets innflytelse i beslutninger som er viktige for EUs innbyggere. Det vil kreve sterk politisk vilje i medlemslandenes regjeringer å stake ut felles løsninger og effektive svar på nye behov, fundert på brede og demokratiske prosesser i det enkelte medlemsland.

De felles tiltak og løsninger som EU og EU-landene finner fram til på viktige økonomiske og politiske områder, vil uansett ha stor betydning også for Norge og utviklingen i vårt eget samfunn. I økende grad får Norge dermed sine rammevilkår bestemt gjennom politiske drøftelser og beslutninger som skjer i fora og på arenaer der vi ikke fullt ut deltar, men der vi på grunn av den gjensidige økte avhengigheten landene imellom blir sterkt påvirket av beslutningene.

Regjeringens mål er et rettferdig samfunn med trygghet og velferd for den enkelte og sikkerhet for Norge som nasjon.

For å sikre disse målene vil Regjeringen føre en europapolitikk som aktivt fremmer norske interesser i de endringer som pågår på vårt kontinent. Regjeringen vil at Norge skal være en aktiv partner og bidragsyter i det europeiske samarbeidet og slik ta medansvar for utviklingen i Europa.

Regjeringen vil benytte EØS-samarbeidet aktivt for dette formål. EØS som redskap for å nå disse målene er imidlertid ikke tilstrekkelig. I stigende grad vil det kreve betydelige nasjonale løft å sikre aktiv norsk medvirkning i europeisk økonomisk og politisk samvirke for å ivareta grunnleggende interesser på en tilfredsstillende måte.

Regjeringen mener at Norge har sterke interesser å ivareta i forhold til EU-samarbeidet. Samtidig har vi også viktige bidrag å tilføre EU-samarbeidet. Etter Regjeringens syn må imidlertid også Norges stemme i størst mulig grad bli hørt dersom vi aktivt skal kunne fremme og ivareta norske interesser og være bidragsyter og ta medansvar for Europas utvikling og for Europas rolle internasjonalt.

Slik Regjeringen ser det, må vi ha handlefrihet når det gjelder vårt tilknytningsforhold til EU. Vi må til enhver tid vurdere om vår tilknytning til det europeiske samarbeidet og de samarbeidsordninger vi har utviklet, er tjenlige som redskap for å ivareta grunnleggende norske interesser i møte med de utfordringer endringene i Europa skaper.

Regjeringen ønsker med denne meldingen å bidra til bred og løpende debatt og refleksjon om Norges stilling og norsk europapolitikk inn i det 21. århundre.

2 Murens fall - en ny epoke i forholdet mellom de europeiske nasjonene

Muren i Berlin har blitt stående som selve symbolet på den kalde krigens skille mellom øst og vest. Åpningen av muren natten mellom 9. og 10. november 1989 står som det sterkeste uttrykk for de frigjøringsprosessene og omveltningene som fant sted i Sentral- og Øst-Europa mot slutten av 1980-tallet.

For det meste skjedde endringene brått, men fredelig. De utløste glede og framtidstro. Andre steder førte brutale forsøk på å beholde gamle regimer til tragiske sammenstøt før reformprosessene kunne starte. I Jugoslavia ble nasjonalismens splittende kraft utnyttet av politiske ledere på en måte som ga opphav til den mest blodige krigen Europa har opplevd siden 2. verdenskrig.

De første skrittene på veien fra diktatur til demokrati og fra sentraldirigert økonomi til markedsøkonomi ble i de fleste land tatt på en måte som skapte mindre uro og motsetninger enn mange hadde forestilt seg. De enkelte lands historiske forutsetninger, deres politiske bevegelser og enkeltindivider, i tillegg til de internasjonale rammevilkårene, spilte en rolle og virket inn på det som skjedde i perioden rett før og etter det historiske året 1989.

Overgangen fra diktatur til demokrati ble framskyndet av utviklingen i 1989. Gjennomføring av valg og opprettelsen av demokratiske styresett var i seg selv en stor utfordring for land som hadde vært styrt under ett-partisystemer i over 40 år. Mangelen på demokratiske bevegelser og etablerte partistrukturer førte i mange land til at det folkelige engasjementet manglet når valgene ble avholdt.

Enda større utfordringer møtte de nye demokratiske regjeringene når den statskontrollerte økonomien skulle privatiseres og markedsøkonomien innføres. Manglende økonomisk framgang og teknologisk stagnasjon i de statsstyrte økonomiene hadde bidratt til å drive fram frigjøringen. De fleste nyvalgte regjeringene var naturlig nok opptatt av å vise økonomisk framgang og motvirke at landet ble kastet inn i en langvarig sosial krise. For noen lå svaret i å gjennomføre reformprosessen så raskt som mulig. «Sjokkterapi» kunne skape de nødvendige gevinster så raskt at folk ville se resultatene og gi sin støtte til fortsatte reformer. For andre var svaret et langsommere tempo for å gi reformene tid til å feste seg og motvirke uheldige sosiale konsekvenser slik at befolkningen ville snu seg imot reformprosessen.

2.1 Endringsprosessene i Sentral- og Øst-Europa

Endringsprosessene i Sentral- og Øst-Europa startet lenge før Berlinmurens fall. I begynnelsen av 1980-årene var forskjellene landene imellom store, både politisk og økonomisk. Polen hadde opplevd streikebølger, Solidaritets voksende innflytelse, militærstyre og unntakstilstand. I Ungarn ga økonomiske reformer gradvis åpning for politiske ytringer av ny karakter og en miljøbevegelse vokste fram både der og i Estland. Partisjef Mikhail Gorbatsjovs signaler i Sovjetunionen om behovet for reformer og åpenhet skapte etter hvert nye vilkår for reforminnstilte politikere i Sentral- og Øst-Europa. De gamle partisjefene i land som DDR og Tsjekkoslovakia kunne ikke lenger lene seg til Moskva for å demme opp for krav om reformer. Selv om Ungarn fortsatt hadde et ettpartisystem, hadde reformene over tid skapt grunnlaget for en mer vellykket overgang til et annet politisk og økonomisk styresett. Kontrasten var stor til nabolandet Romania. President Ceauscescus persondyrkende ensretting hadde bragt landet i økonomisk ruin, og en ekstrem personovervåking fjernet grunnlaget for alternativ politisk organisering.

40-års sosialistisk planøkonomi etterlot et økonomisk system i meget dårlig forfatning i de sentral- og øst-europeiske landene. I de statssosialistiske økonomiene hadde prisene blitt fastsatt av staten, produksjonen var sterkt subsidiert og produksjonsapparatene meget nedslitt. Resultatet var lav produktivitet, høyt råvareforbruk og sterk forurensing. Sammen med utilstrekkelige distribusjonssystemer og svak infrastruktur førte dette til tilbakevendende perioder med vareknapphet og omfattende svartebørshandel.

Samhandelssystemet Comecon var utformet for å knytte landene sammen og særlig til Sovjetunionen. Store og forurensende produksjonsanlegg uten basis i et marked hadde få forutsetninger for å overleve i en markedsøkonomi. Samtidig hadde de store produksjonsanleggene, foruten å tiltrekke arbeidskraft, også fungert som en hjørnesten i lokalsamfunnet og stått for store deler av den sosiale infrastrukturen. Nedleggelse av slike bedrifter hadde store sosiale konsekvenser.

Noen få land, i hovedsak Ungarn og delvis Polen, hadde i årene forut for systemskiftet gjennomført enkelte eksperimenter med markedsøkonomiske reformer, knyttet til blant annet privat eiendomsrett, en mer selvstendig stilling for visse foretak og begrensede prisliberaliseringer, mens hovedtyngden av østblokklandene, Bulgaria, Romania, Tsjekkoslovakia samt de baltiske land, var sterkt sentralistiske og bygde på planøkonomi like fram til systemskiftet. En privat sektor var stort sett ikke-eksisterende i disse landene.

Kapital var forbeholdt staten. I privatiseringsprosessen av statlig eiendom og foretak var utfordringen å finne kapital. Kun et fåtall, og gjerne de med nære kontakter til det forrige regimet eller utenlandske investorer, kunne reise tilstrekkelig kapital til å delta i konkurransen om oppkjøp. Dermed var valg av privatiseringsform et sentralt tema i den første fasen av den økonomiske reformtiden. Det var både et spørsmål om rettferdighet i forhold til tidligere eiere, i forhold til hvem som hadde anledning til å kjøpe, og et spørsmål om økonomisk effektivitet. Staten hadde også behov for tilførsel av kapital for å nedbetale høy utenlandsgjeld.

De nye politiske lederne hadde relativt stor handlefrihet til å gjennomføre dyptgripende reformer i retning av markedsøkonomi. Reformene bestod i første omgang av omfattende frigiving av priser, produksjonsplanlegging og tiltak for å sikre makroøkonomisk stabilisering av økonomien. De hurtigste og mest vidtrekkende reformene ble gjennomført i Polen og Tsjekkoslovakia. Det polske liberaliserings- og stabiliseringsprogrammet fra 1. januar 1990 - den såkalte Balcerowicz-planen - representerte en prototype på den første reformfasen i de sentral- og øst-europeiske lands overgang til markedsøkonomi.

For Estland, Latvia og Litauen ble avviklingen av det kommunistiske systemet kombinert med frigjøringen fra og oppløsningen av Sovjetunionen. Den forsiktige oppmykning av sovjetsystemet som fulgte av Gorbatsjovs perestrojka-politikk, sammen med en begynnende åpning i massemedier og kulturliv, bidro til et økende engasjement i de baltiske lands befolkning for uavhengighet i forhold til sovjetregimet. Økt kunnskap om sovjetregimets handlinger gjennom nesten 50 år, og et sterkt folkelig miljøengasjement, underbygde de krefter som ønsket uavhengighet.

Uavhengighetskravet hadde en sterk mobiliseringskraft. I motsetning til de øvrige land i Sentral og Øst-Europa hadde de tre baltiske land mistet også sin formelle selvstendighet. I siste fase ble de baltiske lands uavhengighetskamp sterkt påvirket og inspirert av utviklingen i østblokklandene, da kommunismen i 1989 falt i land etter land.

Da Estland, Latvia og Litauen i løpet av høsten 1991 gjenvant sin uavhengighet og ble anerkjent av en lang rekke land, skjedde det uten krig og på en relativt smertefri måte, til tross for enkelte tilspissede og anspente situasjoner i forhold til det sovjetiske styret. De hadde vært de siste landene som kom inn i Sovjetunionen, og de var de første til å forlate den. Uavhengigheten innebar samtidig den første egentlige grenseendringen i Europa siden oppgjøret etter 2. verdenskrig.

2.1.1 Den vanskelige veien mot markedsøkonomi

Selv om landene hadde ulike utgangspunkt, og dels gjennomførte liberaliseringene og den makroøkonomiske stabiliseringen på ulike måter, opplevde de nesten alle en kraftig og ubrutt produksjonsnedgang mellom 1990 og 1993. Bare i Polen, som gjennomførte en konsekvent sjokkterapi, vendte den økonomiske veksten raskt tilbake (1992), jf. tabell 2.1. Den økonomiske nedgangen var kraftigere i noen land enn andre. Hardest rammet var de baltiske landene og Bulgaria, som i stor grad var avhengige av samhandel med Sovjetunionen. Samtidig med det interne økonomiske overgangssjokk ble de sentral- og øst-europeiske landene rammet hardt da også den kommunistiske handelsblokken Comecon brøt sammen, og de politiske og økonomiske omveltninger kort etter bredte seg til Sovjetunionen.

Ettersom landene har beveget seg stadig mer i retning av markedsøkonomier, har fokus i reformprosessen også skiftet til å se på forutsetninger som må være tilstede for at markedsøkonomien skal fungere. Ofte ble dette punktet oversett i den første euforiske fasen av reformene. De nye demokratiene fikk en rekke anbefalinger fra vestlige eksperter, politikere og finansinstitusjoner. Få av disse hadde grunnleggende kunnskap om de landene de skulle gi råd om, og de nasjonale forutsetningene som lå til grunn for å utvikle en markedsøkonomi. I ettertid kan man derfor diskutere om de rådene som ble gitt, var godt funderte. Særlig vekt legges nå på det institusjonelle rammeverket og den nødvendige kompetansen i sentralforvaltningen som må til for å styre en moderne markedsøkonomi.

Den økonomiske utviklingen i landene etter omveltningene i 1989 har ført til økte forskjeller mellom dem. Også internt i landene har omstillingene skapt endringer. I de fleste landene har store grupper i kraft av utdanning og deltakelse i arbeids- og næringsliv fått ta del i velstandsforbedringer og nye og utvidede rettigheter. Samtidig har det bidratt til å skape større ulikheter innad. De som ikke har fått del i utdanning og arbeidsliv, har opplevd nedgang i levestandard og en vanskeligere hverdag i form av arbeidsledighet og sosial degradering. Andre sosialt utsatte grupper, som minstepensjonister og syke, opplever fattigdom.

Strukturendringene i arbeidslivet har rammet eldre og kvinner hardest. Landene i Sentral- og Øst-Europa hadde en stor andel av den kvinnelige arbeidsstokken i arbeid. Som følge av høyere arbeidsledighet, opplever større kvinnegrupper å være utenfor arbeidslivet. Forskjellene mellom lønninger i offentlig og privat sektor har økt etterhvert som det er utviklet en privat sektor. Mange yrkesgrupper som tidligere var sosialt vel plassert, sliter med å få inntektene til å dekke det mest nødvendige. De sosiale kostnadene ved reformene var undervurdert i utgangspunktet. Dette forklarer en del av de politiske strømningene som har ført til støtte for reformkommunister og partier som legger større vekt på de sosiale sidene ved den økonomiske utviklingen.

Også innenfor utdanning og forskning er utviklingen urovekkende. Selv om landenes utgifter til utdanning prosentvis i forhold til BNP (GDP) har holdt seg på samme nivå på 90-tallet, har utgiftene i realiteten blitt redusert med fra 20 til 75 prosent mellom 1990 og 1996 som følge av en generell nedgang i offentlige budsjetter. I tillegg til en generell reduksjon har fordelingen blitt skjevere.

Utdanningssystemene står overfor en dobbelt utfordring. Den ene er å opprettholde de gode resultater som var oppnådd i det offentlige utdanningssystemet under kommunismen. Utdanning for alle var kanskje det viktigste resultatet. Den andre utfordringen er et behov for omfattende reformer av utdanningssystemet i takt med den økonomiske og teknologiske utviklingen. Pågående reformer omfatter blant annet endret undervisning i de aller fleste fag. Nye studier og disipliner har også blitt introdusert, spesielt innen høyere utdanning, for eksempel innen økonomi/administrasjon, informatikk, sivilrett og sosialt arbeid.

Forskningssystemene er også inne i en krevende omstilling og endring av rammevilkår. Det gjelder blant annet omskolering av forskningspersonell som følge av omstilling av forskningsinstitutter knyttet til det militær-industrielle kompleks, samt nedskjæringer og dårligere arbeidsvilkår som fører til talenttapping og problem med rekruttering.

Tjenestesektoren i østblokklandene var i 1989 svakt utbygget og utgjorde en lavere andel av BNP enn i land det var naturlig å sammenligne med. Dette utgjorde en hemsko i den første fasen av reformprosessen. Tydeligst kom dette til syne i bankvesenet og de krisene som fulgte. Statsøkonomien hadde gitt statsbankene liten trening i å spille den rollen de skal ha i en markedsøkonomi. Bankene hadde ofte bånd til etablerte strukturer og lånte ut penger til prosjekter og foretak som i en fungerende markedsøkonomi ville gått konkurs. Selv ble de holdt oppe av myndigheter som vek tilbake for å la bankene gå konkurs. Opprettelsen av et privat bankvesen kom sent i gang i de fleste landene i Sentral- og Øst-Europa, og de store udekkede tapskontiene i bankene har bidratt til å forhale denne prosessen.

Kilde: EU-kommisjonen.

Kilde: EU-kommisjonen.

Utenlandske investeringer har vært en drivkraft i nyetableringer i sentral- og øst-europeiske land etter 1989. Fordelingen av utenlandsk kapital er ulik fra land til land. I første halvdel av 1990-tallet ledet Ungarn klart som det landet som mottok mest direkte utenlandsinvesteringer. I perioden etter 1996 har Polen vært det ledende landet. Sammen med Tsjekkia har disse tre landene mottatt brorparten av de samlede utenlandske investeringer i Sentral- og Øst-Europa etter 1989. Ser en på investeringene pr. innbygger, er bildet noe annerledes. Romania og Bulgaria kommer svært dårlig ut i en slik sammenlikning, på grunn av en særdeles svak økonomisk situasjon i disse to landene. Dette har sannsynligvis også sammenheng med den geografiske nærhet til Balkan, og den usikkerhet langsiktige investorer av den grunn har følt som følge av krisene der.

2.2 Reformlandene - integrering i europeiske og euro-atlantiske samarbeidsstrukturer

For landene i Sentral- og Øst-Europa betydde murens fall og den kalde krigens slutt innledningen på en omfattende nyorientering av de økonomiske og politiske systemene. De ser på medlemskap i vestlige samarbeidsorganisasjoner, særlig EU og NATO, som den beste garanti for en stabil politisk og økonomisk utvikling. De er blitt viktige identifikasjonspunkter i nyorienteringen av deres samfunnsutvikling.

For Vest-Europa har omveltningene i Sentral- og Øst-Europa skapt en historisk mulighet til å legge grunnlaget for et fredelig, helt og samarbeidende Europa. EU og NATO spiller nøkkelrollen i de økonomiske, politiske og sikkerhetspolitiske integrasjonsprosessene som pågår mellom vest og øst. De har gjennomgått, og gjennomgår, omfattende endringer for å kunne tilpasse seg nye forventinger og behov.

2.2.1 EU og reformlandene

Avslutningen av den kalde krigen stilte det daværende EF overfor to umiddelbare utfordringer som begge var av sikkerhetspolitisk karakter, men ulike. På den ene siden innebar Murens fall og opphevelsen av Berlins todeling at spørsmålet om Tysklands fortsatte deling ble satt på dagsordenen. Det spørsmål som hadde spilt en dominerende rolle for Europas sikkerhet gjennom store deler av århundret, ble igjen aktualisert: Hvordan sikre tysk selvstendighet uten å endre den europeiske maktbalansen? I 1989 var dette et politisk og økonomisk spørsmål, ikke et militært. Ville et gjenforent Tyskland bli for dominerende i EF og det nye samarbeid som etter hvert ville vokse fram i Europa?

På den andre siden betydde jernteppets bortfall at det oppstod en ny utfordring av sikkerhetspolitisk art like inn mot Vest-Europas og EFs grenser. Det var en mulighet for at folk i øst ville vende seg til Vest-Europa i sin søken etter demokrati og velferd, dersom reformene i øst slo feil og befolkningenes forventninger ikke ble oppfylt. Omfattende flyttestrømmer fra øst til vest ville kunne sette EF-samarbeidet og de vestlige land under et betydelig økonomisk og politisk press. Dertil kom faren for at uløste minoritetskonflikter og grensemotsetninger i Sentral- og Øst-Europa, som et mer enn 40 års kommunistisk regime hadde holdt i sjakk, ville kunne blusse opp igjen.

EF hadde allerede i noen tid forut for Berlinmurens fall tilbudt å inngå handelsavtaler med de land i øst som hadde innledet forsiktige eksperimenter med markedsøkonomi. Etterhvert omfattet dette alle de sentral- og øst-europeiske land som ønsket å basere seg på markedsøkonomi og demokrati. Gjennom det såkalte Phare-programmet tilbød EF samtidig økonomisk støtte til de land som var lengst framme i reformprosessene. I ettertid kan det likevel sies at EF de første par årene etter murens fall i særlig grad prioriterte den integrasjonsprosess medlemslandene imellom som de allerede stod midt oppe i, og som ledet fram til traktaten om Den europeiske union i 1991. En styrket ramme omkring medlemslandenes samarbeid innenfor Den europeiske union var på den andre siden av betydning for tysk samling.

EFs oppmerksomhet var de første par år etter 1989 preget av på den ene siden hensynet til indre reformer i EF-samarbeidet selv, og på den andre siden av å utforme en politikk som kunne motvirke en befolkningsflukt fra øst til vest og de potensielle konflikter dette ville innebære. Politikken var preget av krav om resultater i reformprosessen. De land som gjorde størst framskritt, fikk etter hvert tilbud om å forhandle om såkalte Europa-avtaler. Til å begynne med omfattet Europa-avtalene Polen, Ungarn og Tsjekkoslovakia. Kort tid etter kuppforsøket i Sovjetunionen i 1991, i en periode med betydelig ustabilitet og usikkerhet, ble Europa-avtalene utvidet til også å omfatte Bulgaria og Romania. Avtalene med Polen, Ungarn og Tsjekkoslovakia ble undertegnet i desember 1991, tilsvarende avtaler med Bulgaria og Romania i 1993.

Reformlandene ønsket imidlertid raskt både betydelige forbedringer i avtalene og et klart løfte om framtidig medlemskap. De første tall for handelsstrømmene etter at Europa-avtalene trådte i kraft, viste at det ikke var reformlandene, men EU-landene selv som hadde hatt de største fordelene av handelsliberaliseringen. Det skulle imidlertid fortsatt ta tid før perspektivet om medlemskap ble oppfylt fra EUs side. Dels skyldtes det betydelig uenighet innad mellom EU-landene om hvor langt samarbeidet med reformlandene burde gå, dels ulike interesser i medlemslandene.

Et skritt på veien var tilbudet om å skape et ekte frihandelsområde for industrivarer innenfor en tiårsperiode. Det skulle skje assymetrisk, ved at EF-landene skulle fjerne toll og kvoter betydelig raskere enn de nye markedsøkonomiene. Siktemålet var å gi reformlandene et pusterom i sine reformprosesser, ved å kunne gjenoppbygge sine økonomier innenfor et tollbeskyttet område og på samme tid oppnå nye avsetningsmarkeder i vest. EF-landene beskyttet imidlertid egne interesser på følsomme områder som landbruksvarer, kull, stål og tekstiler gjennom lange overgangsordninger for avvikling av toll. Dette var sektorer som utgjorde en betydelig del av reformlandenes eksport.

EUs politikk overfor reformlandene ble endret i og med Det europeiske råds møte i København i juni 1993. Europa-avtalene skulle heretter ha som mål å forberede landenes opptak i EU. Samtidig ble det slått fast at alle de land i Sentral- og Øst-Europa som måtte ønske det, kunne bli medlemmer av EU. Løftet om medlemskap ble koplet til en rekke politiske og økonomiske kriterier, de såkalte Københavnkriteriene, som søkerland må oppfylle for medlemskap, jf. boks 2.3. EU-landene vedtok samtidig å bedre reformlandenes adgang til det europeiske markedet, også innenfor mer følsomme varegrupper, å bidra til støtte til infrastrukturprosjekter og å opprette et forum for politisk dialog mellom EU-landene og reformlandene.

Siden København-toppmøtet er EUs politikk overfor de sentral- og øst-europeiske landene gradvis utviklet i en dynamisk prosess, dels som følge av press fra disse landene selv, dels som følge av kompromisser mellom de nåværende medlemsland, og dels som følge av justeringer av politikken i lys av erfaringer underveis.

I dag forhandler 12 land med EU om medlemskap. Tyrkia har status som kandidatland for framtidige forhandlinger når landet fullt ut oppfyller de politiske forutsetningene for dette, slik de er nedfelt blant Københavnkriteriene. Forhandlingene med de 12 kandidatlandene går raskere enn mange forestilte seg for bare få år siden. Dette innebærer at EU er i ferd med å tre inn i rollen som dominerende aktør i et alleuropeisk samarbeid. I dag er det ikke lenger et spørsmål om, men når, EU vil bli utvidet med nye medlemsland fra Sentral- og Øst-Europa.

Utfordringene ved utvidelsesprosessen skal ikke undervurderes. Det er skapt store forventninger blant kandidatlandene om en umiddelbar velstandsøkning ved tiltredelse. En utvidelse kan ikke i seg selv garantere utviklingen av velferdssamfunn med økonomisk og bærekraftig vekst og sosial trygghet. Samtidig må det antas at en utvidelse vil være den løsningen som best kan skape forutsetningene for en slik utvikling.

EU har i perioden 2000 til 2006 avsatt 79.9 milliarder euro, det vil si om lag NOK 656 milliarder til bidrag fra EU til kandidatlandene, gjennom førtiltredelsesbistand og tiltredelsesbistand. I tillegg kommer den bilaterale støtten fra EU-land til landene i Sentral- og Øst-Europa.

Kilde: EU-kommisjonen.

Framtidig EU-medlemskap og de reformprosessene som må gjennomføres forut for medlemskapet, vil bidra til at kandidatlandene gradvis trekkes inn i den økonomiske integrasjonen i Europa og kan legge grunnlaget for videre økonomisk og velferdsmessig utvikling. Samtidig er det en utfordring å motvirke at utvidelsesprosessen bidrar til å skape nye skillelinjer i forhold til de landene som ikke er omfattet av EUs utvidelsesprosess.

EU-landene er opptatt av at utvidelsen til land i Sentral- og Øst-Europa skal være av positiv betydning også for kandidatlandenes forhold til de øvrige land i sin nærhet. Geografisk nærhet, viktige økonomiske bånd, kulturell og religiøs samhørighet vil kunne gjøre flere av kandidatlandene til brobyggere østover. Så vel EU-landene som kandidatlandene selv anser at dette vil ha en stabiliserende virkning for land lenger øst og sør, ved at kandidatlandene konsoliderer demokratiet og bygger opp stabilitet og sikkerhet.

Samtidig vil den endrede geopolitiske situasjon kunne skape nye utfordringer ved at EUs geografiske grenser nærmer seg områder preget av større spenninger i øst og sør som Balkan og Midtøsten. Kandidatlandene representerer også store utfordringer når det gjelder innvandrings-, visum- og asylpolitikk. Dersom landene øst for kandidatlandene anser at utvidelsen vil medføre opprettelse av nye politiske og økonomiske barrierer i Europa, reelt eller ikke, vil dette kunne ha uheldige virkninger.

Kandidatlandenes alminnelige økonomiske situasjon innebærer at EU gjennom en utvidelse vil påta seg betydelige økonomiske forpliktelser uten at nye medlemsland, i alle fall på kort sikt, vil tilføre EU tilsvarende ressurser. For eksempel viser beregninger at opptak av de fire sentral-europeiske land som har best utviklede økonomier, Polen, Slovenia, Tsjekkia og Ungarn, vil bety at antallet fattige innbyggere i EU-området vil øke med om lag 15 prosent, mens EU-områdets BNP bare vil øke med om lag 3 prosent. En utvidelse med alle de ti sentral- og øst-europeiske land ville øke EUs innbyggertall med om lag 30 prosent, mens BNP bare ville øke med om lag 4 prosent.

For å forberede den kommende utvidelsen, gjennomfører de nåværende 15 medlemslandene drøftelser om nødvendige reformer i EU-institusjonenes sammensetning, beslutningsformer og virkemåte. Disse drøftelsene vil trolig bli sluttført i og med Det europeiske råds møte i Nice i desember 2000. Det pågår dessuten drøftelser i EU om behovet for ytterligere å legge til rette for at et flertall av medlemslandene på nærmere definerte områder kan utvikle et forsterket samarbeid seg imellom. Disse prosessene gjenspeiler de meningsbrytninger som har pågått innad i EU siden det ble åpnet for en utvidelse østover og de behov utvidelsen kan skape for fordypning og forsterkning av samarbeidet.

Utvidelsen mot øst og sør vil også reise en rekke utfordringer i forhold til kontroll ved EUs yttergrenser. EU-landene har på toppmøtet i Tammerfors i oktober 1999 trukket opp rammene for hvordan målet om større trygghet og sikkerhet kan oppnås også i et utvidet EU. Det skal skje gjennom et forsterket samarbeid om innvandrings-, asyl- og flyktningpolitikk og bekjempelse av internasjonal kriminalitet, narkotikatrafikk og menneskesmugling. Virkemidlene er forsterket kontroll ved yttergrensene, intensivert samarbeid gjennom Europol, og et forsterket politisamarbeid over de indre grenser. Norge vil delta i dette gjennom Schengen-avtalen, og gjennom samarbeidet med Europol på grunnlag av den samarbeidsavtale som vil bli forhandlet fram mellom Norge og Europol.

Selv om den framtidige utvidelsen vil bety store politiske og økonomiske utfordringer for EU, legger både Kommisjonen og medlemslandene større vekt på de muligheter utvidelsen av EU vil gi både kandidatlandene selv og de nåværende medlemsland. Da utvidelsesprosessen ble lansert på møtet i Det europeiske råd i Luxembourg i desember 1997, var EU-landenes utgangspunkt at utbredelsen av den europeiske integrasjonsmodellen til en større del av kontinentet ville være en garanti for stabilitet og velstand i framtiden.

2.2.2 Nato og reformlandene

Om omveltningene i Sentral- og Øst-Europa fikk stor betydning for EU, var dette i enda større grad tilfellet for det sikkerhets- og forsvarspolitiske samarbeidet i NATO. Helt siden opprettelsen i 1949 var faren for konflikt mellom de vestlige demokratier og landene i østblokken utgangspunktet for NATO-samarbeidet. President Mikhail Gorbatsjovs utenrikspolitiske nyorientering, fulgt av Berlinmurens fall, og Sovjetunionens og Warszawapaktens oppløsning på begynnelsen av 1990-tallet, skapte helt nye forutsetninger både for NATO som militærallianse og sikkerhetspolitisk samarbeidsforum, og for Norge som aktiv deltaker i det internasjonale samfunns anstrengelser for å skape stabilitet og forutsigbarhet i Europa. Samtidig illustrerte fredsoperasjonene i det tidligere Jugoslavia NATOs gradvise omforming fra en forsvarsallianse til også å være krisehåndteringsorganisasjon.

De tre tidligere Warszawapaktland Polen, Ungarn og Den tsjekkiske republikk ble våren 1999 medlemmer av NATO. Det var et annet slående uttrykk for de fundamentale endringene som har funnet sted i europeisk sikkerhets- og forsvarspolitikk.

Utvidelsen markerte et foreløpig høydepunkt for en hovedlinje i NATOs arbeid det siste tiåret: Å bidra til økt sikkerhet i Europa gjennom tettere sikkerhetspolitisk integrasjon, opptak av nye medlemmer og et nært praktisk og politisk samarbeid med partnerlandene, inkludert Russland. Ved å bygge ut et nettverk av forpliktende samarbeid er målet å forebygge nye skiller, redusere regional ustabilitet, forhindre en potensielt farlig renasjonalisering av sikkerhetspolitikken i Sentral- og Øst- Europa og bidra til å styrke den samlede evne til å forebygge og løse kriser. Samtidig er det på det rene at de kriterier som legges til grunn for medlemskap i NATO, blant annet opprettelsen av demokratiske strukturer, politisk kontroll med de militære styrker, markedsøkonomi og militær reform, respekt for grunnleggende menneske- og minoritetsrettigheter og løsning av grensespørsmål, i seg selv har en betydelig stabilitetsfremmende effekt.

Det er et viktig prinsipp for NATO å forbli åpen for nye medlemmer. Washington-toppmøtet i april 1999 fastla at opptaket av de tre nye land ikke innebar at NATOs utvidelsesprosess var bragt til ende. Samtidig er det understreket at avgjørelsen om hvem som inviteres til medlemskap i NATO, avgjøres på politisk grunnlag blant NATOs medlemsland. Den såkalte MAP (Membership Action Plan) som ble vedtatt, skal bidra til å styrke kandidatlandenes evne til å bidra til NATO-samarbeidet og legge forholdene til rette for senere utvidelse.

Ni land er nå kandidater til NATO-medlemskap: Estland, Latvia, Litauen, Slovenia, Romania, Bulgaria, Slovakia, Albania og Makedonia. Syv av disse er i tillegg kandidater til EU-medlemskap. Det illustrerer at EU og NATO arbeider parallelt for å nå felles mål og på mange måter utfyller hverandre, selv om det er tale om ulike organisasjoner med forskjellige oppgaver og medlemssammensetning. Kandidatlandene selv oppfatter i stor grad kvalifiseringsarbeidet for medlemskap overfor begge organisasjoner som en samlet oppgave.

De grunnleggende krav som NATO stiller til sine kandidatland, gjelder også for EU. Det er derfor neppe tvil om at et EU-medlemskap vil styrke et NATO- kandidatur og omvendt. Dette har ikke bare allment politiske årsaker. Økonomisk vekst som etter hvert vil følge av EU-medlemskap, vil blant annet kunne ha positive virkninger for landenes evne til å gjennomføre en høyst påkrevet omstrukturering og modernisering av sitt forsvar.

Svak institusjonell kapasitet, skjøre demokratiske strukturer, mangel på et velfungerende rettsapparat og utilstrekkelig evne til å gjennomføre militær omstrukturering gjør imidlertid at mye gjenstår før de fleste av de gjenstående kandidatene vil være rustet til fullt medlemskap. For NATO er det en ressurskrevende oppgave å ta opp og fullt ut integrere nye medlemmer. Det er samtidig viktig at prosessen ikke svekker NATOs troverdighet og effektivitet og arbeidet for å tilpasse seg nye oppgaver. Det vil ta tid å integrere de tre nye medlemmene fullt ut. Dette vil i sin tur påvirke tidspunktet for neste runde i utvidelsen.

I drøftingene om NATOs utvidelsesprosess har en fra norsk side lagt vekt på at utvidelsen er et uttrykk for NATOs tilpasning til nye sikkerhetspolitiske rammevilkår. For Norge er det viktig at NATO fortsatt står åpen for nye medlemmer, og at nye invitasjoner kommer når interesserte land er kvalifisert og forholdene ellers ligger til rette for det.

For Norge er det særlig viktig å ivareta de baltiske lands interesser. Vi har derfor bistått Estland, Latvia og Litauen aktivt i deres forberedelsesarbeid i MAP-prosessen, både gjennom tosidige og flersidige samarbeidsprogrammer og i drøftelsene internt i NATO.

Samtidig har vi fra norsk side vært opptatt av at NATO parallelt med utvidelsesprosessen utvikler samarbeidet med land som ikke har medlemskap som mål. Det gjelder i særlig grad Sverige og Finland, som etter norsk syn må trekkes tettere inn mot det etablerte forsvarssamarbeid i NATO enn det landene blir som deltakere i Partnerskap for fred (PFP). Dette er særlig viktig i lys av det framvoksende sikkerhetspolitiske samarbeid i EU og de to lands aktive engasjement i NATO-ledede fredsoperasjoner.

Også et utvidet samarbeidsforhold mellom NATO og Russland er viktig. Det er Regjeringens syn at varig europeisk sikkerhet og stabilitet bare kan bygges i samarbeid med Russland, og at Russland må bli en integrert del av den nye euro-atlantiske sikkerhetsarkitekturen.

Undertegnelsen av grunnakten mellom NATO og Russland i 1997 skapte et nytt grunnlag for det sikkerhetspolitiske samarbeidet. Dette såkalte PJC-samarbeidet (Permanent Joint Council) ble stadig videreutviklet i tiden fram mot Kosovokrisen. Foruten jevnlige drøftelser av den aktuelle situasjonen i Bosnia-Hercegovina og i Kosovo, omfattet konsultasjonene også en rekke andre spørsmål, som tillits- og sikkerhetsskapende tiltak, nedrustningsspørsmål, ikke-spredning av masseødeleggelsesvåpen, omstilling av forsvarsindustri og omskolering av russiske offiserer, vitenskapelig samarbeid, forsvarsrelatert miljøvern, fredsbevaring og sivil beredskap. På flere av disse områdene er vi på norsk side interessert i å videreutvikle et multilateralt samarbeid som et supplement til bilaterale kontakter, og Norges engasjement i samarbeidet med Russland har derfor vært betydelig.

I forbindelse med NATOs aksjon mot Serbia våren 1999 suspenderte Russland samarbeidet med NATO, bortsett fra de spørsmål som berørte den internasjonale sikkerhetsstyrken KFOR. Det er imidlertid nå tatt opp igjen i full bredde. Det konstruktive samarbeidet i og rundt Kosovo viser PJCs potensial som sikkerhetspolitisk instrument.

NATO opprettet i 1997 også et eget samarbeidsprogram (NUC) med Ukraina. Dette reflekterer landets store betydning for europeisk sikkerhet. I dag finner det sted halvårlige møter på utenriks- og forsvarsministernivå. Samtidig gjennomføres et eget praktisk rettet samarbeidsprogram. Sentralt i arbeidet står en gruppe som skal samordne de ulike allierte bilaterale tiltak for å understøtte konkrete reformer i det ukrainske forsvaret. Hovedtyngden av det praktiske samarbeidet finner sted innenfor rammen av PfP.

2.2.3 Norge og kandidatlandene i Sentral- og Øst-Europa - målsettinger og prioriteringer

Sikkerhet og økonomisk og sosial stabilitet over en større del av Europa er av betydning også for Norge. Regjeringen ønsker at Norge skal ta et aktivt medansvar for den stabilitetspolitikk for Europa som EUs utvidelsesprosess innebærer. Norge har sammenfallende interesser med EU og andre europeiske land i at utvidelsesprosessen lykkes. EU-medlemskap og integrering i det indre marked stiller store krav til så vel de tre baltiske land, som til de sentral- og øst-europeiske land.

Det er i norsk interesse å støtte disse landene i deres anstrengelser for å kvalifisere til EU-medlemskap og fullt ut fungere i det indre marked, som Norge er en del av gjennom EØS-samarbeidet, og der de nye medlemslandene vil delta.

Støtte til de sentral- og øst-europeiske landenes forberedelse for EU-medlemskap betyr samtidig en støtte til deres interne reformer, noe Norge ønsker å bidra aktivt til. Over Samarbeidsprogrammet for Sentral- og Øst-Europa har Norge allerede ytt et vesentlig bidrag til reformprosessen i kandidatlandene. De siste årene har man innenfor de disponible budsjettrammene særlig konsentrert innsatsen om de tre baltiske land og Russland. Regjeringen mener imidlertid at det fortsatt er store utfordringer også i de øvrige kandidatland.

Målet om EU-medlemskap og selve forhandlingsprosessen har bidratt vesentlig til å opprettholde motivasjonen i mange av landene til å ivareta gode naboskapsforbindelser, styrke demokratiske institusjoner og minoritetsvernet, øke tempoet i de økonomiske reformene og styrke det sivile samfunn og rettsapparatet. Forhandlingsprosessen har imidlertid også avdekket at landene møter ulike utfordringer på veien mot EU-medlemskap, og at det fortsatt gjenstår mange forberedelser og anstrengelser før landene kan fungere fullt ut i det indre marked. Fra norsk side vil vi i særlig grad legge vekt på utfordringene innen helse og miljø, herunder atomsikkerhet, samt demokratiske institusjoner og rettsapparatet.

Regjeringen vil at Norge skal bidra til å understøtte utvidelsesprosessen og kandidatlandenes forberedelser til EU-medlemskap. Regjeringen forbereder derfor en handlingsplan for vårt forhold til kandidatlandene. Målet er at handlingsplanen skal følges opp med konkrete prosjekter innenfor de områder vi fra norsk side har særlige interesser i forhold til.

Handlingsplanen vil inneholde en vurdering av bredden av våre forbindelser med kandidatlandene, de politiske bilaterale kontaktene, samarbeidet i andre multilaterale fora, næringslivets rolle, frivillige organisasjoner og andre lands politikk. Et viktig moment vil være å se på hvordan en mer aktiv norsk politikk kan knyttes til EU og EUs institusjoner og samarbeidsprogrammer, særlig Phare-programmet.

Handlingsplanen vil også se på status for reformprosessen i de enkelte land. I prosjektsamarbeidet vil det være naturlig å ta utgangspunkt i de ulike landenes særlige behov. Reformprosessen er svært forskjellig fra land til land, det sosiale og økonomiske utgangspunktet var svært ulikt og en har også sett negative sider knyttet til raske sosiale endringsprosesser, fravær av sosiale sikkerhetsnett og ny fattigdom blant utsatte grupper i samfunnet.

Norsk prosjektbistand til kandidatlandene bør etter Regjeringens syn være basert på tre hovedkriterier;

• Landenes egne prioriteringer

• EU-kommisjonens vurderinger av kandidatlandenes behov

• Norske interesser knyttet til landprioriteringer og kandidatlandenes deltakelse i det indre marked gjennom EØS.

I arbeidet med handlingsplanen vil det også være naturlig å foreta en gjennomgang av erfaringene med den norske prosjektbistanden til de baltiske land. Gjennomgangen bør også se på om det er riktig å fortsette med like stor bredde i prosjektene, eller om det nå er naturlig å fokusere innsatsen mer i de kommende år. En samlet innsats overfor de baltiske landene og de andre kandidatlandene vil gi grunnlag for en mer profilert politikk overfor hvert enkelt av landene.

2.2.4 Ny dynamikk i Norges nærområder

Omveltningene i Sentral- og Øst-Europa, reformlandenes ønske om medlemskap i NATO og EU og den nøkkelrolle de to spiller i den pågående integrasjonen mellom øst og vest i Europa, har skapt en ny dynamikk i Norges nærområder. I området rundt Østersjøen møtes de store europeiske politiske og økonomiske prosessene: Utvidelsesprosessene i EU og NATO og reformprosessene i Sentral- og Øst-Europa og Russland.

Østersjøregionen er trolig den region i Europa som er mest positivt påvirket av murens fall og den kalde krigens slutt. Femti års avbrudd i kontakter og bånd mellom folk og land har ikke kunnet utslette det potensial for sosial, økonomisk og kulturell utvikling og samkvem som har preget regionen gjennom århundrer. Her møtes noen av Europas mest velstående land med nye demokratier som er i rask økonomisk utvikling.

Dette skaper dynamikk og et stort potensial for økonomisk utvikling. Samtidig setter det virkningene av femti års kommunistisk regime i relieff: Her finner vi noen av de dypeste kløfter i velferd og levekår mellom land med felles grense. Land øst og sør for regionen skaper i tillegg en rekke utfordringer knyttet til internasjonal kriminalitet, ulovlig innvandring og spredning av smittsomme sykdommer.

En utvidelse av EU som omfatter Polen, Estland, Latvia og Litauen, vil innebære at mye av fokuset i nord-europeisk politikk skyves østover. Østersjøområdet vil framstå som et naturlig tyngdepunkt og kraftsentrum. Samtidig vil en slik utvidelse bidra til å trekke Europas og EUs tyngdepunkt og oppmerksomhet mer i nordlig retning.

Framfor alt gjenspeiles denne tyngdeforskyvningen i EUs strategi for samarbeid i Nord-Europa, Den nordlige dimensjon. Geografisk omfatter den nordlige dimensjon kandidatlandene Polen, Estland, Latvia og Litauen og Nordvest-Russland samt Kaliningrad, på grunnlag av EUs Partnerskaps- og samarbeidsavtale med Russland.

EUs nordlige dimensjon var opprinnelig et finsk initiativ for å bevisstgjøre de nåværende EU-landene om betydningen av EUs felles grense med Russland og om det store behovet for bistand til grenseområdene i Nordvest-Russland. Hovedformålet med den nordlige dimensjonen er å integrere Russland i det vestlige samarbeidet samtidig som det legges et grunnlag for økonomisk vekst og bedrede levekår i området.

EUs nordlige dimensjon bidrar til å fokusere på sentrale utfordringer som knytter seg til den nåværende og den framtidige forlengede fellesgrense mellom EU og Russland. Fellesgrensen bidrar til økt gjensidig avhengighet, noe som kan fremme stabilitet og en positiv utvikling. Historisk har den økonomiske og politiske integrasjonen og det grenseoverskridende samarbeidet mellom land i Vest-Europa bidratt til fred og stabilitet. Et sentralt siktemål med den nordlige dimensjon er å stimulere til en slik utvikling også i Nord-Europa.

Utvidelsen av EU vil kunne ha positive ringvirkninger økonomisk og sosialt i hele Nord-Europa. En viktig forutsetning for en slik utvikling er imidlertid at prosessen ikke bidrar til å skape hindre for handelssamkvemmet, fordi lovgivning og tekniske standarder avviker for mye mellom Russland og det utvidede EU. Oppgradering av slike standarder er et viktig element i Partnerskaps- og samarbeidsavtalen mellom EU og Russland.

Et sentralt siktemål med den nordlige dimensjon er også å motvirke at EUs utvidelse øker den sosiale kløft som allerede eksisterer mellom Russland og et utvidet EU-område. En tiltakende velstandskløft mellom Russland og nye EU-land vil kunne true stabiliteten ikke bare i Nord-Europa, men i hele Europa, dersom Europa ikke makter å møte denne utfordringen. Tilsvarende velferdsgap som allerede er kjent for Norge fra vår grense mot Nordvest-Russland og fra det finske og det russiske Karelen, er i ferd med å åpne seg også på flere områder langs den framtidige fellesgrensen mellom et utvidet EU og Russland.

Et slikt voksende skille i levestandard gir ofte også grobunn for øvrige problemer, som helseproblemer, grenseoverskridende kriminalitet og ulovlig innvandring. Det vil ta lang tid å snu denne utviklingen. Det vil kreve systematisk og langsiktig satsing i Russland selv, i kandidatlandene, i EU og i øvrige land i regionen. Bistand til opprettelse av grunnleggende institusjoner, administrative systemer, kompetanseoverføring, vaksineprogrammer og integrering i grenseregionale samarbeidsprosjekter kan bidra til en positiv utvikling.

Norge inngår i den nordlige dimensjonens geografiske område, og vi har sammen med Russland, de baltiske landene, Polen og Island status som partnerland i EUs samarbeidsprosesser på dette området. Norge har derfor bidratt aktivt i utformingen av det konkrete samarbeidet. Det norske forslaget til satsningsområder for initiativet har lagt vekt på radioaktiv forurensning, atomsikkerhet, miljø, energi og helse, med bedrede levevilkår i det nordvestlige Russland og Østersjøområdet som det overordnede mål. Norge har også understreket betydningen av støtte til det omfattende kommunale og fylkeskommunale samarbeidet over grensene i nord.

2.3 Utviklingen i Russland

Oppløsningen av Sovjetunionen innledet et tiår med politisk turbulens og drakamp mellom ideologier, mellom enkeltpersoner og mellom nye politiske institusjoner i Russland. Parlamentskrisen i 1993 var én av flere episoder som avdekket indre spenninger i russisk politikk. Hyppige personutskiftninger i partier og regjering var et uttrykk for at det politiske liv mer var preget av enkeltpersoners og politiske grupperingers kamp om posisjoner, makt og innflytelse enn av politikkens innhold.

Likevel har Russland kommet langt i arbeidet med å utvikle en demokratisk styreform. Den kommunistiske ensrettingen er erstattet av pluralisme. Grunnloven av 1993 foreskriver grunnleggende sivile rettigheter og friheter, rettsstatens prinsipper og normer og prinsippet om politisk maktfordeling. Gjennomføring av demokratiske valg på føderalt, regionalt og lokalt nivå er positive elementer i demokratibyggingen.

Den innenrikspolitiske utviklingen de senere år, og ikke minst krigene i Tsjetsjenia, illustrerer imidlertid de spenninger som fortsatt finnes i den multietniske russiske føderasjonen. Krigføringen i Tsjetsjenia har medført store menneskelige tap og lidelser og kaster skygge over Russlands forhold til det internasjonale samfunn.

Overgangen fra sovjetisk kommandoøkonomi til russisk markedsøkonomi har vist seg å være både vanskelig og tidkrevende. 1990-årene var for Russland en sammenhengende økonomisk nedtur. Strukturelle forhold knyttet til statsfinansene og det økonomiske system har hindret omstilling og vekst. Parallelt har imidlertid myndighetene opprettet grunnleggende forutsetninger for utvikling av en markedsøkonomi. Russland er gradvis blitt sterkere integrert i internasjonal handel og finansiell virksomhet.

En hovedutfordring for Russland er å legge grunnlaget for en langsiktig, stabil politisk og økonomisk utvikling. Dette vil kreve evne til å skape velferd for brede befolkningsgrupper, noe som igjen krever en bærekraftig økonomi.

Selv om grunnleggende forutsetninger for markedsøkonomi er opprettet, og landet gradvis er blitt sterkere integrert i internasjonalt økonomisk samkvem, er veien fram mot en velfungerende markedsøkonomi lang. Det er usikkerhet knyttet til de juridiske vilkårene for økonomisk og finansiell virksomhet. Utenlandske investorer er derfor tilbakeholdne med å gå inn med kapital. Også endringer i skatte-, avgifts- og konkurslovgivningen er påkrevd dersom investeringsklimaet skal endres. Regjeringen har nylig lagt fram en omfattende reformpakke som tar sikte på å bedre disse forholdene.

Et hovedproblem i russisk økonomi er kapitalflukt. Russland har ennå ikke utviklet et velfungerende banksystem. Byttehandel er meget utbredt og korrupsjon et omfattende problem. Den sterke kapitalflukten ut av landet er dels et uttrykk for manglende tillit til russisk økonomi, dels et resultat av at mye av kapitalen er ervervet på illegalt eller tvilsomt vis. Myndighetenes innsats for å begrense kapitalflukten har gitt visse positive resultater. Samtidig har det relative oppsving i russisk økonomi i første halvår 2000 også medført at problemet er blitt noe mindre.

De økonomiske ulikhetene i det russiske samfunn økte dramatisk i 1990-årene. Mens omlag de ti prosent mest velstående har fått en markert økning i realinntektene, har resten av befolkningen opplevd at deres inntekter er redusert mer enn reduksjonen i bruttonasjonalproduktet. Nesten halvparten av den russiske befolkning lever under Verdensbankens fattigdomsgrense.

Kilde: OECD.

Hverdagen for mange russiske borgere er derfor endret til det verre i kjølvannet av de store politiske og økonomiske omveltningene det siste tiåret. Det offentlige tjenestetilbudet innenfor helse- og sosialsektoren er blitt dårligere. Høy arbeidsledighet og forsinkede utbetalinger av lønninger og pensjoner har skapt store sosiale vanskeligheter. Alkoholrelaterte problemer øker i omfang, og sykdommer som tuberkulose og hiv/aids er på frammarsj. Høy dødelighet og lav fødselsrate bidro til at Russlands befolkning i 1999 ble redusert med over 700.000. Forventet levealder har sunket gjennom hele 1990-tallet, noe som er enestående for et industriland.

Kilde: OECD.

Det økonomiske uføret har også ført til manglende investeringer og satsing på utdanning og kompetanseoppbygging. Færre elever fullfører i dag russisk grunnskole enn før reformene ble innledet. Yrkesopplæringen er svekket. Også rekrutteringen til høyere utdanning er svekket. Resultatet er talenttapping.

Reformprosessene i Russland og i andre tidligere sovjetiske republikker (SUS-området) har vært vanskeligere enn for landene i Sentral- og Øst-Europa. SUS-landene hadde ingen demokratisk tradisjon å vende tilbake til. Deres økonomi og infrastruktur er mangelfullt eller svært ensidig utviklet.

President Vladimir Putin har formulert som en av flere hovedoppgaver å eliminere fattigdommen og beskytte markedet mot kriminalitet og mot korrupsjon i forvaltningen. Å rydde opp i disse forholdene er en stor oppgave. Utfordringen er å kanalisere tilgjengelige ressurser bort fra spekulasjoner og flukt ut av landet til investeringer i nasjonal produksjon og verdiskaping.

Det finnes ingen enkel vei ut av Russlands økonomiske uføre. Velferd, levestandard og økonomisk stabilitet på vesteuropeisk nivå ligger langt fram i tid. Russland må følge sin egen vei i den videre reformprosessen, bestemt av landets egne forutsetninger og tradisjoner. Vest-Europa kan bare i begrenset utstrekning være modell.

Russland har et stort behov for investeringer i næringsliv og infrastruktur. Et lite gunstig investeringsklima bidrar til at utenlandske investorer er tilbakeholdne med å gå inn i russisk økonomi. For Norge så vel som for andre europeiske land og EU blir det en viktig utfordring å synliggjøre for russiske myndigheter det som framstår som hindre for investeringer og vekst i russisk økonomi. Parallelt må det fra vesteuropeiske myndigheters side legges til rette for langsiktige utenlandske investeringer i Russland under de rådende forhold. Virkningene av Asiakrisen på russisk økonomi i 1998 bekreftet vestlige investorers skepsis til russiske finansinstitusjoners soliditet og kapitalmarkedenes virkemåte.

Kilde: IMF

Det lave investeringsnivået i Russland sammenliknet med andre land i Sentral- og Øst-Europa viser at det er et betydelig urealisert potensial for økonomisk samarbeid med landet. En begrensende faktor i det bilaterale økonomiske samarbeidet mellom Norge og Russland har vært at landene har ulike økonomiske og administrative tradisjoner og juridiske systemer. Det vil fortsatt kreves opplæring og kompetansehevende tiltak både på norsk og russisk side for å øke kunnskapen om hvordan næringslivet fungerer hos den annen part.

Utviklingen i Russland skaper nye vilkår for det øvrige Europas forhold til landet. I en europeisk og transatlantisk sikkerhetspolitisk sammenheng er det behov for å omdefinere forholdet til Russland, som vil forbli en stormakt på det europeiske kontinent. Utvidelsen av NATO gjør det spesielt viktig å hindre en ny sikkerhetspolitisk splittelse mellom øst og vest i Europa. En normalisering og utvikling av forholdet mellom NATO og Russland blir derfor en sentral utfordring for Europa og for den nordatlantiske forsvarsalliansen.

Endringsprosessene i Russland har avdekket gamle og skapt nye sosiale og etniske spenninger. Disse spenningene utgjør potensielle kilder til ustabilitet ikke bare internt i Russland, men også i forholdet til omkringliggende stater. En positiv økonomisk og demokratisk utvikling i Russland som basis for velferd og sosial stabilitet er derfor av stor betydning for europeisk sikkerhet.

Russland er i dag militært og økonomisk svekket. Med valget av Vladimir Putin som president vil vi trolig stå overfor et mer politisk stabilt og forutsigbart Russland. På forsvarsområdet har Putin varslet en omfattende satsing på landets militære styrker, for å få et slanket, men mer fleksibelt og slagkraftig forsvar. Dette er et ærgjerrig mål som fordrer en betydelig bedring i økonomien og en mer kostnadseffektiv bruk av eksisterende midler. Nedskjæringene i forsvaret kan øke den sosiale misnøyen i det russiske samfunn.

Det tragiske forliset av en Oscar II klasse atomubåt (Kursk) tilhørende Nordflåten i august 2000, kom på et tidspunkt da den russiske president og regjering nettopp hadde igangsatt en kritisk gjennomgang av ressursbruken i forhold til kjernevåpenstyrkene. Det ble i den forbindelse varslet at man over den kommende femtenårsperiode ville redusere kjernevåpenarsenalet.

Uansett må vi forvente at sjøbaserte kjernefysiske våpen fortsatt vil ha en sentral plass i russisk forsvarsplanlegging. Nordflåten med sine baser på Kola spiller en avgjørende rolle for den russiske avskrekkingskapasitet. Dette betyr samtidig at trusselen om kjernefysiske uhell fra militær aktivitet i våre nærområder i nord vil bestå i lang tid framover, noe atomubåtene Komsomolets og Kursk begge er konkrete uttrykk for.

Den politiske og økonomiske utviklingen i Russland representerer fortsatt betydelige utenriks- og sikkerhetspolitiske usikkerhetsfaktorer. Ved siden av faren for utviklingen av interne motsetninger, migrasjonsproblematikk, miljøproblemer og humanitære kriser må man også vurdere de langsiktige konsekvensene for landets forsvarsstyrker og bruken av dem. Utviklingen i Tsjetsjenia illustrerer at sterke krefter i Russland fremdeles ser bruk av militærmakt som et middel til å løse grunnleggende politiske problemer. Disse meget komplekse spørsmål angår i høyeste grad Norge som Russlands naboland.

2.3.1 Utviklingen i Nordvest-Russland

Utviklingen i Nordvest-Russland, som i stor grad vil være bestemt av den politiske og økonomiske utvikling i Russland som helhet, utgjør spesielle utfordringer for norske myndigheter. Det er i norsk interesse å bidra til at innbyggerne i regionen får økt sin velferd gjennom en alminnelig bedring av levekår i sosial og økonomisk forstand og gjennom en styrking av helse og miljøsikkerhet.

Med tiltakende kontakter på flere felter, blant annet innenfor forretningsvirksomhet, øker også den potensielle trussel fra grenseoverskridende kriminalitet. Det er viktig å videreutvikle det kriminalitetsforebyggende samarbeidet som er etablert i Europa, også på regionalt nivå, med sikte på å forebygge en negativ kriminalitetsutvikling.

Norges nærhet til Nordvest-Russland har stilt oss overfor viktige spørsmål knyttet til atomsikkerhet og håndtering av radioaktivt avfall fra russisk sivil og militær kjernefysisk virksomhet. De senere år har det også blitt avdekket store utfordringer på dette området en rekke andre steder i Russland. Arbeidet med disse spørsmålene krever bredest mulig internasjonalt samarbeid og engasjement og vil bestå som en betydelig utfordring for Europa i lang tid.

Miljøproblemene i Nordvest-Russland har et omfang, en karakter og en nærhet til norske områder som gjør at Norge, så vel som andre land i regionen, har stor interesse i å bistå med å redusere dem.Russland har de største områder med urørt natur i Europa. Landet er meget rikt på naturressurser, men disse har til dels vært og er utsatt for utnyttelse i et omfang som truer natur og helse. Utslipp til vann og luft fra den omfangsrike tungindustrien og letevirksomhet i sårbare taiga- og tundraområder er eksempler på problemer som ikke har blitt mindre etter Sovjetunionens fall, selv om økonomisk krise har ført til reduserte utslipp fra tungindustrien.

Det er store forventninger om framtidig økonomisk vekst, og da spesielt knyttet til økt utnyttelse av naturressurser som skog, olje og gass. Dette framhever ytterligere de omfattende miljøutfordringene i området. Gjennomføring av vedtatte miljøreformer forsinkes imidlertid på grunn av den alminnelige nedgangen i sosioøkonomiske forhold, inflasjon, økonomiske vanskeligheter og nedbemanning av statsadministrasjonen. I dag synes økonomisk vekst å være prioritert framfor miljøhensyn i offisiell russisk politikk. Utviklingen på miljøområdet kan følgelig ikke ses som en isolert sak, men knyttes nært til utviklingen på disse områder.

2.3.2 EU og Russland

Utviklingen i Russland har avgjørende betydning for sikkerhet og stabilitet på vårt kontinent. Arbeidet for å integrere Russland i europeiske og euro-atlantiske samarbeidsstrukturer er viktige bidrag til styrket stabilitet i Europa.

Finlands EU-medlemskap fra 1995 innebar at EU fikk en 1300 kilometer lang felles grense med Russland. EUs framtidige utvidelse mot øst vil foruten å utvide fellesgrensens lengde, også innebære at flere tidligere sovjetrepublikker blir en del av EU. For å møte utfordringene som østutvidelsen representerer i forholdet mellom EU og Russland, og for å stimulere til et mer omfattende samarbeid, vedtok EU-landene i 1999 en felles strategi for forholdet til Russland. Den baserer seg på at Russland og EU har strategiske interesser i - og et særlig ansvar for - å opprettholde stabilitet og sikkerhet i Europa. Siktemålet er å utvikle et «strategisk partnerskap» mellom EU og Russland, blant annet gjennom en styrket dialog om utenrikspolitiske spørsmål og større grad av samarbeid i relevante fora hvor Russland og EU deltar, i første rekke OSSE og FN.

For Russland er samarbeidet med EU viktig for å legge grunnlag for et helhetlig Europa uten skillelinjer og en gjensidig og balansert styrking av Russlands og EUs tyngde i det internasjonale samfunn. Ikke minst de økonomiske sidene ved samarbeidet er av stor betydning for Russland, som handel og investeringer, samarbeid innen finanssektoren og næringslivssamarbeid.

EU er i dag Russlands viktigste handelspartner. EU-landene står for en tredjedel av Russlands samlede utenrikshandel. Til sammenligning står de øvrige SUS-landene for rundt 20 prosent og Kina, USA og Japan for bare 3-6 prosent. For EUs del er Russland en viktig importør og eksportør. Russland har dermed sterke interesser i å utvikle et tettere, langsiktig økonomisk samarbeid med EU-området og ser EU som et potensielt hovedmarked for landets eksport av viktige produkter som blant annet olje og gass, kull og tømmer.

Det er bred enighet om at EUs utvidelse mot øst vil kunne bidra til en stabil økonomisk utvikling for de nye medlemslandene. Både for Russland og for EU vil imidlertid utvidelsesprosessen også innebære en rekke utfordringer. Den utvidelsen av samarbeidet i EU til nye land som endelig vil oppheve den todelingen av Europa som Jalta-overenskomsten ga kimen til, må ikke bidra til å skape en ny kløft som kan true Europas stabilitet, en kløft mellom et utvidet EU og Russland.

2.3.3 Norsk Russlandspolitikk - målsettinger

Arbeidet for et fredelig og gjensidig nyttig samarbeidsforhold til Russland, og tidligere til Sovjetunionen, har vært og er en viktig del av norsk utenrikspolitikk. Utviklingen de siste ti årene har skapt et nytt grunnlag for dette samarbeidet. Russlands videre utvikling vil ha stor betydning for sikkerheten og stabiliteten i Europa. Regjeringen ser det som grunnleggende at norsk Russlandspolitikk skal gi viktige bidrag til å integrere Russland som partner i europeisk og globalt samarbeid, samtidig som vi videreutvikler forbindelsene og ivaretar våre nasjonale interesser, også i det bilaterale samkvemmet.

De senere års utvikling i Russland har synliggjort en rekke utfordringer av et omfang og en karakter som krever tiltak og håndtering i et langsiktig perspektiv. Russland må selv bære det primære ansvaret for løsningen av disse utfordringene gjennom konsolidering av demokratiske politiske prosesser, gjennom utviklingen av lovverk, institusjoner og et sivilt samfunn og gjennom økonomisk vekst og sosial stabilisering.

Denne interne prosessen i Russland kan imidlertid ikke sees isolert fra de øvrige europeiske lands interesse av en positiv utvikling i Russland. Russiske tiltak kan og bør derfor suppleres gjennom integrasjon og samarbeidsordninger med de europeiske land, EU og andre internasjonale organisasjoner. Regjeringen ser det som viktig at norsk Russlandspolitikk, i et bredt samvirke med blant annet EU, OECD og Europarådet, understøtter reformene i forvaltningen og det sivile samfunn.

Som naboland har Norge et særlig ansvar for å legge til rette for økt tillit og samarbeid i nord. Vårt arbeid for fortsatt utbygging av nettverk og samarbeidsmønstre er i seg selv et bidrag til samkvem og tillit. Det er også viktig for Norge å bidra til å fremme ordnede forhold når det gjelder jurisdiksjonshåndhevelse i nordområdene. Regjeringen vil fortsette arbeidet med å få løst spørsmålet om avgrensningen i Barentshavet, som er vårt viktigste utestående spørsmål i forholdet til Russland.

Som naboland har Norge også en interesse av og mulighet til å bidra til demokratiske reformer og bærekraftig utvikling i Russland. På dette felt er det naturlig for oss å legge størst vekt på Nordvest-Russland. Vi må bidra både bilateralt og i multilaterale sammenhenger til stabile og forutsigbare forhold i våre nærområder.

Russland har et stort potensial for næringssamarbeid, ikke minst på fiskerisektoren. Usikkerheten i russisk økonomi og handelshindre av byråkratisk art har gjort det vanskelig å utnytte dette potensialet. Å få til en positiv utvikling på dette området vil være en hovedoppgave framover.

Norge har viktige interesser å ivareta overfor Russland når det gjelder forvaltning og utnyttelse av marine ressurser. Også på dette felt har vi særlige interesser knyttet til nordområdene og Nordvest-Russland. Det vil være viktig å fremme samarbeidet om en bærekraftig utnyttelse av disse ressursene i nord mellom berørte myndigheter, forskningsmiljøer og næringsutøvere.

Energisektoren er viktig for den russiske økonomien. En stabil utvikling av russisk økonomi og klare, forutsigbare rammevilkår for internasjonale investeringer vil gjøre petroleumssektoren til et område med stort potensial for samarbeid med Norge. Det er en særskilt interesse for Norge at energisektoren i Nordvest-Russland utvikler seg i en mer bærekraftig retning.

Miljøtruslene i Nordvest-Russland kan utfordre norske økonomiske interesser og befolkningens velferd. Gjennom et utdypet samarbeid med Russland og atomsikringstiltak i Nordvest-Russland kan vi bidra til å redusere faren for miljøødeleggelser. Utfordringene i Nordvest-Russland, særlig på dette området, kan bare løses gjennom et bredt internasjonalt engasjement. Norges eget bilaterale engasjement må ses i sammenheng med det som gjøres av andre land og organisasjoner. Aktiv medvirkning i ulike regionale og multilaterale fora er derfor viktig. Utviklingen av EUs nordlige dimensjon gir Norge økte muligheter til å medvirke i et bredt engasjement for Russland fra Kaliningrad til Kola, noe norske myndigheter legger stor vekt på.

Utdannings- og forskningssektoren er viktig i arbeidet for å sikre en stabil og bærekraftig utvikling i Russland. Denne sektoren kan også bidra til å utvikle et gjensidig nyttig samarbeid mellom norske og russiske institusjoner, organisasjoner og bedrifter.

Forskjellen i levekår mellom Norge og Russland i nord er svært stor. Regjeringen vil at Norges engasjement på de ulike områder skal bidra til økt velferd og sosial trygghet i våre nærområder. Det er særlig viktig å arbeide for å bidra til å bedre helsesituasjonen og leveforholdene. Vi må også i tiden framover være forberedt på å yte humanitær bistand når det anmodes om det. Forskjellen i levekår kan føre til sosiale spenninger som stiller store krav til konstruktiv problemløsning.

For Regjeringen er det en prioritert oppgave å bidra til å møte disse utfordringene, i samarbeid med Russland selv og i samvirke med andre land og samarbeidsfora. Fra norsk side er det derfor lagt stor vekt på å styrke det bilaterale norsk-russiske samarbeid, bidra til utvidet regional kontakt, også gjennom Barentssamarbeidet og EUs nordlige dimensjon, samarbeid på militært plan, herunder øvelser i nordområdene; samt å trekke våre allierte inn i et praktisk samarbeid med Russland med sikte på å løse de store, militært relaterte miljøproblemer som er avdekket i de senere år. Arbeidet for å integrere Russland i et forpliktende euro-atlantisk samarbeid er etter Regjeringens syn det viktigste bidrag Norge kan yte for å styrke stabiliteten i nordområdene og i Europa generelt. Resultatene så langt er lovende, men problemenes art og omfang krever omfattende innsats i mange år framover.

2.4 Omveltningene i Europa - virkninger for sikkerhetspolitikken

Oppløsningen av Sovjetunionen og Warszawapakten, regimeskiftene i Sentral- og Øst-Europa og Tysklands samling endret på vesentlige måter rammevilkårene for europeisk sikkerhet, inkludert begrunnelsen for og arten av det amerikanske engasjement i Europa. Omformingen av forsvaret i NATO-landene og nedgangen i antallet utplassert amerikansk militært personell i Europa det siste tiåret er i seg selv vitnemål om at truslene mot Europas sikkerhet ikke bare er sterkt svekket. De har også endret karakter.

De sikkerhetspolitiske utfordringene som i dag må håndteres i Europa, er særlig knyttet til risikoen for politisk ustabilitet og etniske og regionale konflikter utenfor NATOs eget område. Utfordringene er blitt mer sammensatte og uoversiktlige og vanskelige å forutsi. Usikkerheten og kompleksiteten øker behovet for en fleksibel sikkerhetspolitikk. De nye utfordringene kan ikke alltid møtes med tradisjonelle militære virkemidler, men med et spekter av politiske, militære, økonomiske og humanitære tiltak tilpasset den enkelte krise.

USA har lagt ny styrke i oppfordringen til de allierte om å ta større ansvar for egen sikkerhet. Ønsket om en ny byrdefordeling er ikke nytt, verken i USA eller i Europa. Fra amerikansk side har det alltid vært en forutsetning at styrkingen ikke skjer på bekostning av de transatlantiske forbindelsene. Under dette ligger utvilsomt også USAs ønske om å bevare sin ledende rolle i euro-atlantisk sikkerhetspolitikk. Norge har støttet disse synspunktene. Som følge av vår geografiske plassering, legger vi fortsatt stor vekt på et aktivt amerikansk engasjement i Europa. Etter norsk syn vil økt europeisk vilje og evne til å møte sikkerhetsutfordringene i Europa med egne midler medvirke til å opprettholde det amerikanske engasjement i Europa.

Erfaringene fra konfliktene på Balkan de siste ti år, særlig Kosovo-konflikten, har vist at de europeiske lands evne til krisehåndtering ikke er god nok. Behovet for en styrket europeisk evne til krisehåndtering har skapt ny dynamikk i EU-samarbeidet på dette området. EU-landenes vedtak i Helsingfors i desember 1999 om innen år 2003 å kunne stille en styrke for krisehåndtering på inntil 60 000 mann innen 60 dager for krisehåndteringsoperasjoner, har lagt grunnlaget for et styrket europeisk sikkerhets- og forsvarspolitisk samarbeid og økt europeisk evne til krisehåndtering.

Norge har siden opprettelsen av NATO vært avhengig av alliert støtte for å ivareta sine sikkerhetsinteresser. Samtidig har norsk territorium vært strategisk viktig for NATO. De siste årenes utvikling i Europa har imidlertid forskjøvet de alliertes sikkerhetspolitiske oppmerksomhet i retning Middelhavsområdet. Endringene i de sikkerhetspolitiske rammevilkår har derfor vært særlig merkbare for Norge. Dette har ikke utelukkende sammenheng med et endret og geografisk forskjøvet trusselbilde i Europa, men hviler også på den stabilitet og forutsigbarhet som knytter seg til Norges suverenitetsutøvelse i nord.

Norge forvalter et havområde som er nærmere sju ganger større enn landterritoriet. Aktiv rettighetshåndhevelse og evne til effektiv krisehåndtering må baseres på militært nærvær. Norsk myndighetsutøvelse i Barentshavet og i forhold til Svalbard bidrar til lavspenning i området og er i de alliertes interesse. Men det kan ikke utelukkes at Norge i et lengre perspektiv vil kunne stå overfor nye utfordringer i forhold til andre stater i spørsmål som angår ressursforvaltning, og som vil kunne øke sannsynligheten for motsetninger i årene framover.

Det felles forsvar skal fremdeles håndteres innenfor rammene av NATO parallelt med at Alliansen styrker sin evne til krisehåndtering og fredsoperasjoner. For Norge blir det av avgjørende betydning at NATO finner en balanse mellom tradisjonelle og nye oppgaver som bevarer troverdigheten i NATOs sikkerhetsgarantier. En annen viktig utfordring i tiden som kommer er å sikre et fortsatt aktivt amerikansk nærvær i Europa, samtidig som ambisjonen om en styrket europeisk identitet på det sikkerhetspolitiske området videreføres. Utviklingen er en utfordring for de transatlantiske forbindelsene, i lys av det amerikanske ønsket om fortsatt å bevare sin ledende rolle i euro-atlantisk sikkerhetspolitikk. Man må også unngå at europeiske sikkerhetsspørsmål drøftes og avgjøres i en dialog mellom USA og EU. Ikke minst for Norge vil det være av stor betydning at man lykkes i dette arbeidet.

Også for Norges del må det finnes en ny balanse i sikkerhetspolitikken. De transatlantiske forbindelser, forholdet til USA og evnen til å sikre norsk territoriell integritet må opprettholdes. Samtidig må Norge aktivt medvirke i prosessen med å styrke den europeiske evne til krisehåndtering.

2.4.1 NATO i omforming

For å møte de nye sikkerhetspolitiske utfordringene har NATO gjennomgått en dyptgripende omforming. Å styrke den felles sikkerhet på hele det europeiske kontinent er nå et viktig politisk mål. Det innebærer aktiv innsats for å forebygge nye skillelinjer, skape bedre vilkår for politisk og økonomisk stabilitet og fjerne potensialet for framtidig konflikt.

Kilde: SIPRI

Utviklingen i de alliertes forsvarsbudsjetter og øvingsaktiviteten de senere år illustrerer at de praktiske forpliktelser i forhold til Atlanterhavspaktens artikkel 5 oppfattes som mindre akutte enn før. For Norge, som i kraft av sin geostrategiske posisjon ser det kollektive forsvar som særlig viktig, er dette en politisk utfordring. «Det nye NATO» må etter norsk syn ivareta både artikkel 5-oppgaver og ikke-artikkel 5-oppgaver på en måte som møter medlemslandenes reelle sikkerhetsbehov.

Å betrakte den sikkerhetspolitiske utviklingen i NATO som en kamp på vikende front mellom «klassiske forsvarsoppgaver» og «nye oppgaver», er etter Regjeringens syn galt. De utviklingstrekk som har bidratt til de store endringene i Europa generelt og i NATO spesielt, gjelder i høy grad også for Norge. Norge har en grunnleggende interesse i å bidra til at NATO omformes i tråd med den sikkerhetspolitiske utvikling. Bare slik kan vi bevare en effektiv og troverdig allianse tilpasset de nye utfordringene og sikre at de andre allierte ser seg tjent med NATO som sitt mest sentrale sikkerhetspolitiske instrument.

Den type flernasjonale operasjoner som NATO gjennomfører i Bosnia og i Kosovo, stiller betydelige krav til deltakerlandenes militære styrker. Samtidig har bortfallet av en direkte militær trussel mot Vest-Europa ført til kraftige reduksjoner i forsvarsbudsjettene i alle vestlige land. Det har i seg selv medført ytterligere behov for omstrukturering av Alliansen.

Det nye strategiske konseptet som ble vedtatt på NATO-toppmøtet i Washington i april 1999, gjenspeiler denne utviklingen. Nytt i forhold til konseptet fra 1991 er at evnen til å gjennomføre internasjonale fredsoperasjoner og partnersamarbeid nå framstår som fundamentale oppgaver for å kunne trygge sikkerhet og stabilitet i det euro-atlantiske området.

Det strategiske konseptet oppsummerer den sikkerhets- og forsvarspolitiske situasjon slik den fortoner seg i dag, og beskriver de virkemidler NATO-landene kan trekke på for å møte utfordringene. Et slående trekk er at bruk av militære midler bare er ett av flere virkemidler. Politisk samråd og praktisk samarbeid med partnerland, og nært samvirke med andre internasjonale organisasjoner, herunder FN, EU og OSSE, er også viktige virkemidler for å styrke stabiliteten og den demokratiske utviklingen i Sentral- og Øst-Europa.

Det siste tiåret har samtidig inneholdt utfordringer som har krevd militære svar som bare NATO i dag er i stand til å gi. Bosnia og Kosovo er de sterkeste eksempler på dette. For Regjeringen er det viktig at bruk av makt til enhver tid vil forutsette en politisk beslutning som må treffes av NATO-landenes regjeringer fra sak til sak, og at sanksjon fra det internasjonale samfunn i form av mandat fra FN eller OSSE er påkrevet.

Å dekke Alliansens behov for mer fleksible og mobile militære strukturer som skal kunne brukes til ulike formål, er en omforent målsetting. Arbeidet for omstrukturering av NATOs styrker i retning større mobilitet, fleksibilitet, evne til samspill og mer robust innsatsevne skal sikre at en i framtiden i langt større grad må kunne trekke på de samme kapasiteter for å ivareta NATO-landenes «klassiske» forsvarsbehov som for å ivareta de krisehåndteringsoppgaver Alliansen vil stå overfor. Ikke minst erfaringene fra Kosovo-konflikten har synliggjort at dette er en utfordring NATO-landene må ta alvorlig. Mot denne bakgrunn ble vedtaket av Defence Capabilities Initiative (DCI) et sentralt punkt på NATOs toppmøte i Washington våren 1999.

DCI skal bedre Alliansens evne til å utføre felles militære operasjoner gjennom en omfattende modernisering av forsvaret i de ulike land. Målet er å øke evnen til både å løse mer varierte oppgaver og å bedre samhandlingen mellom NATO-landene. For å lykkes med dette, er det nødvendig å utjevne det teknologiske gapet i militær slagkraft mellom USA og alliansens øvrige medlemmer. Det er også nødvendig at de europeiske allierte bidrar med en større andel av styrkene og andre ressurser. Den avstanden man ser i dag, setter NATO under press og kan i verste fall føre til at amerikanske og europeiske allierte på sikt ikke evner å operere sammen.

DCI er også av betydning for utviklingen av en europeisk sikkerhets- og forsvarspolitikk innenfor EU. Generelt vil reduksjoner i de alliertes styrker, særlig i Europa, kreve større innslag av multinasjonale enheter innenfor alle forsvarsgrener. Også de reduserte forsvarsbudsjettene i de fleste europeiske land har medvirket til at de allierte i større grad søker å utvikle nasjonale innsatsstyrker som kan integreres i større multinasjonale enheter. Slike enheter er blitt mer vanlig både innenfor internasjonale fredsoperasjoner og for å løse tradisjonelle allierte oppgaver. Deltakelse i multinasjonale enheter setter store krav til evnen til å virke sammen. DCI vil styrke de europeiske lands samlede militære kapasitet og slik bidra til utviklingen av flernasjonale innsatsstyrker for anvendelse i ulike krisesituasjoner, både under ledelse av NATO og av EU. Regjeringen legger stor vekt på å vurdere hvilke muligheter Norge har for å delta i slike flernasjonale styrker. Både en nordisk ordning og et samarbeid med sentrale europeiske allierte kan være aktuelt.

NATO har fått et stadig større spekter av oppgaver og forpliktelser. Videre står NATO med sine 19 medlemmer og mulige utvidelser i årene framover overfor utfordringer knyttet til egen evne og vilje til å oppnå konsensus om risikovurderinger og faktisk politikk. Det er ingen tvil om at NATO i dag samler mye av sin oppmerksomhet rundt Middelhavsområdet. Russlands mulige militære potensial er i mindre grad retningsgivende for den militære planlegging i Europa. Norge er derfor blitt mer alene om å opprettholde fokus på Nordområdene, selv om USA opprettholder oppmerksomheten om nordområdene som ledd i sin globale strategi. Det blir etter Regjeringens syn viktig å arbeide aktivt for å opprettholde våre alliertes oppmerksomhet i forhold til nordområdene. Et skarpere fokus på ikke-militære faktorer som påvirker de alliertes sikkerhet står sentralt i den sammenheng.

Et økt antall NATO-medlemmer og et økt antall rammer for konsultasjoner kan føre til at en større del av konsultasjonene skjer utenfor NATO. Bilaterale kontakter har fått økt betydning i NATO, og da særlig kontakten mellom stormaktene. Disse tilstreber i økende grad enighet forut for behandling i NATO. Dette har blant annet vært synlig i forbindelse med kontaktgruppemøtene for Balkan. På sikt kan dette føre til at saker i større grad forberedes og reelt avgjøres bilateralt eller i andre fora, og at NATO i økende grad blir et forum hvor medlemslandene formaliserer og stadfester politiske vedtak som er forberedt på annet hold. Dette innebærer etter Regjeringens syn en fare for marginalisering av de små NATO-land, og i særdeleshet de land som ikke har andre multilaterale strukturer å spille på.

Etter hvert som EU utvikler sin sikkerhets- og forsvarspolitikk, vil det kunne oppstå en egen EU-gruppering i NATO med et felles ståsted. Et NATO med flere søyler (USA, EU, andre land) kan vokse fram. EU kan i økende grad oppfattes å formulere europeiske sikkerhetsinteresser og utgjøre den europeiske part i NATO. I et norsk perspektiv ville en slik utvikling være uheldig. Det øker behovet for at Norge i enda større grad vektlegger bilateral kontakt med sentrale allierte på begge sider av Atlanterhavet for å motvirke at våre interesser får redusert oppmerksomhet. Samtidig understreker en slik mulig utvikling etter Regjeringens syn nødvendigheten av løpende å vurdere om Norges tilknytningsform til det europeiske sikkerhetspolitiske samarbeidet fullt ut ivaretar våre behov.

Omformingen av NATO og de nye sikkerhetspolitiske rammevilkårene stiller store krav til Norge og norsk forsvar. Vi må i større grad regne med å engasjere oss i internasjonale operasjoner, og operasjonsområdene vil ofte befinne seg langt borte fra eget territorium. Vilje og evne til å delta i slike operasjoner er på mange måter en forutsetning for å bevare våre alliertes grunnleggende solidaritet med Norge. Dette betyr at vi må ha styrker som er oppsatt med moderne utstyr, og som kan fungere som en del av større multinasjonale enheter. Reaksjonsevne, strategisk mobilitet, større utholdenhet, bedret evne til effektivt engasjement og egenbeskyttelse er viktige elementer som må videreutvikles. Men samtidig må en troverdig evne til å overvåke og hevde nasjonal suverenitet med egne midler bevares.

Framfor alt erfaringene fra Kosovo tydeliggjør de store utfordringer Norge står overfor når det gjelder evne til å bidra militært til framtidens krisehåndtering. Norske styrker har primært vært rettet inn på forsvar av eget territorium. I framtidens forsvar må også evne til innsats i internasjonale operasjoner vektlegges. Det kommer klart til uttrykk i Forsvarsstudie 2000 og i innstillingen fra Forsvarspolitisk utvalg. Regjeringen vil legge disse dokumentene til grunn i det videre arbeid med å tilpasse forsvaret til nye oppgaver. Regjeringen arbeider med en egen Langtidsproposisjon som tar sikte nettopp på å tilpasse forsvaret til nye oppgaver.

Norge har en lang tradisjon for å ta ansvar også utenfor landets grenser, primært i forbindelse med FN-operasjoner. Regjeringen ønsker å bygge videre på denne tradisjonen når våre bidrag til krisehåndtering i NATO og EU utformes. I dag deltar rundt 1200 norsk personell i internasjonale fredsoperasjoner under Alliansens kommando. Fra april 2001 vil Norge overta ledelsen av KFOR. Det vil medføre en betydelig økning i antall norsk personell i Kosovo. Våre bidrag er betydelige i forhold til vårt folketall. Det anerkjennes også blant våre allierte. Det norske forsvaret driver i tillegg aktivt bilateralt og regionalt forsvarssamarbeid med en rekke land, ikke minst overfor de nordiske og baltiske land.

Det europeiske forsvarsmateriellmarkedet er i gjennomgripende forandring. På tilbudssiden gjennomgår forsvarsindustrien en tilpasning til endrede rammevilkår gjennom restrukturering på europeisk nivå. På etterspørselssiden er det et økende samarbeid mellom de større europeiske nasjonene om utvikling, anskaffelse og drift av nytt materiell. Det er en reell fare for at mindre land, herunder Norge, og deres industri kan bli holdt utenfor denne utviklingen, hvis man ikke aktivt deltar i den omstrukturering som finner sted.

2.4.2 Mot en felles europeisk sikkerhets- og forsvarspolitikk i EU - ESDP

Den manglende evne til å håndtere oppløsningen av Jugoslavia ga støtet til fornyede anstrengelser på europeisk side, og særlig innen EU, for å virkeliggjøre ambisjonene om å utvikle en felles europeisk sikkerhets- og forsvarspolitikk. Det økte fokuset på Den vesteuropeiske union (VEU) på begynnelsen av 1990-tallet var uttrykk for en oppfatning om at det utenrikspolitiske samarbeidet ikke kunne oppnå full troverdighet uten en bedre evne til krisehåndtering. Samtidig var det for noen EU-land viktig å markere at man ikke var totalt avhengig av USA.

På NATOs utenriksministermøte i Berlin våren 1996 ble de allierte enige om at den europeiske sikkerhets- og forsvarsidentitet skulle bygges innenfor alliansen. Samtidig skulle NATO styrke sin evne til å understøtte europeiske operasjoner i de tilfeller der NATO selv ikke så det som formålstjenlig å engasjere seg. VEU skulle i slike tilfeller bli virkemiddelet for den europeiske innsatsen. Viljen til å utvikle VEU har imidlertid vært liten. Der omfattende militær innsats har vært påkrevet, har NATO blitt benyttet med direkte amerikansk deltakelse i operasjonene. En medvirkende faktor har vært ønsket om å ha USAs politiske og militære tyngde bak anstrengelsene for å håndtere krisene. I enkelte tilfelle der mindre omfattende operasjoner har vært nødvendige, har man satt sammen ad-hoc koalisjoner av villige land. Den italiensk-ledede operasjonen i Albania i 1997 er ett eksempel på dette.

Utviklingen i Kosovo-krisen i 1998 og 1999 og NATOs luftoperasjoner mot Den føderale republikken Jugoslavia (FRJ) ga ny næring til de europeiske anstrengelsene for å gi EU økt evne til krisehåndtering. Man hadde neppe kunnet forutsi den dynamikken som ble igangsatt etter den britisk-franske enighet under toppmøtet i St. Malo høsten 1998 om å utvikle en reell europeisk krisehåndteringskapasitet. Utviklingen skjøt så ytterligere fart da Kosovokrisen så klart synliggjorde Europas militære avhengighet av USA. EU-toppmøtet i Køln i juni 1999 brakte prosessen et viktig skritt videre da ambisjonene om å utvikle en mer effektiv europeisk militær kapasitet ble trukket opp som en klar målsetting for EU.

På EU-toppmøtet i Helsingfors i desember 1999 fattet EU-landene de prinsipielle vedtakene om opprettelse av egne sikkerhets- og forsvarspolitiske strukturer og styrkemål. Målet er å være i stand til å fatte beslutninger om og utføre ulike krisehåndteringsoperasjoner, i de tilfelle hvor Alliansen som sådan ikke er engasjert. EU-toppmøtet i Feira i juni 2000 bekreftet målene om EUs vilje til å etablere en felles europeisk sikkerhets- og forsvarspolitikk med evne til såvel militær som sivil krisehåndteringskapasitet.

Innen 2003 skal EU kunne stille en multinasjonal styrke for krisehåndtering på inntil 60 000 personell, støttet av sjø- og luftstridskrefter. Styrken skal kunne stilles til rådighet innen 60 dager og opprettholde et engasjement i inntil ett år. Styrkenes oppgaver vil være relatert til de såkalte Petersbergoppgavene, det vil si humanitære operasjoner, redningsoperasjoner, krisehåndtering og fredsbevaring eller fredsskaping, og de skal kunne ha mulighet til å benytte NATO-ressurser. Det dreier seg ikke om opprettelse av en separat Europahær, men i all hovedsak om eksisterende styrker som skal forberedes også for EU-ledede operasjoner. Det dreier seg heller ikke om at EU får ansvar for kollektivt forsvar, som forblir i NATO.

De sivile styrkemål er ikke så godt utviklet, men Feira-toppmøtet vedtok at det skal opprettes en politistyrke på 5000 personer, hvorav 1000 skal kunne utplasseres innen 30 dager. Det må forventes at ytterligere sivile styrkemål vil bli vedtatt. Mye kan tyde på at nettopp sivil krisehåndtering vil spille en stadig mer sentral rolle i EU-landenes sikkerhetspolitiske samarbeid.

I påvente av beslutninger om permanente utenriks-, sikkerhets- og forsvarspolitiske strukturer i EU, trolig innen utgangen av år 2000, er det opprettet midlertidige strukturer: En utenriks- og sikkerhetspolitisk komite under Rådet for allmenne saker (utenriksministrene), en militær komite og en militær stab. Det er også opprettet en komite for sivil krisehåndtering. Rådet vil ved behov møtes i sammensetning av medlemslandenes forsvarsministre. Stillingen som generalsekretær for Rådet har også fått en funksjon som øverste representant for EU-landenes felles utenriks- og sikkerhetspolitikk.

Den vest-europeiske union (VEU) vil utfases som operativ organisasjon etterhvert som EU overtar disse oppgavene. Det siste ministermøtet i Vestunionen fant i tråd med dette sted i Marseille 13. november 2000. De fleste av VEUs oppgaver, herunder krishåndteringsfunksjoner, VEUs militære satelittsenter i Torrejón og Institutt for Sikkerhetsstudier i Paris blir overført til EU. Det vil innebære at det også skapes et nytt samarbeid mellom EU og NATO. Ikke-medlemsland i EU må da søke tilknytningsordninger til det nye EU-samarbeidet, ordninger som ikke vil kunne være på samme nivå som full deltakelse.

Sentrale spørsmål i den videre utviklingen av forholdet mellom EU og NATO vil blant annet være knyttet til arbeidet med å konkretisere styrkemål og forsvarsplanlegging, herunder EUs tilgang til NATOs planlegging, utforming av prosedyrer for EUs tilgang til NATOs ressurser og varige samarbeidsforbindelser mellom EU og NATO. Det er bred enighet i NATO om betydningen av aktiv støtte til EU for iverksettelse av EUs styrkemål, og det er lagt opp til at EUs styrkemål og planlegging realiseres gjennom et tett, samordnet samarbeid med NATO.

Regjeringen har overfor EU og EU-landene understreket Norges positive holdning til utviklingen av en europeisk sikkerhets- og forsvarspolitikk i EU og framhevet Norges vilje til å bidra med såvel militære som sivile ressurser. Etter norsk syn innebærer økt europeisk evne til krisehåndtering et vesentlig tilskudd til arbeidet for europeisk sikkerhet og stabilitet. Det er etter Regjeringens syn i Norges interesse å støtte dette arbeidet aktivt.

Norge har lange tradisjoner for deltakelse i internasjonal krisehåndtering og har gjennom en årrekke bidratt betydelig både militært, humanitært, økonomisk, diplomatisk og sivilt. Norges bidrag til krisehåndteringsoperasjoner i EU vil av denne grunn være verdifulle, enten EU skulle velge å trekke på NATOs ressurser eller ikke ha behov for slike. Regjeringen legger til grunn at den innsatsstyrke på om lag 3 500 personer for internasjonale operasjoner som Norge skal opprette, og som skal kunne meldes inn til relevante internasjonale styrkeregistre, også skal være aktuell for framtidige EU-ledede operasjoner.

Regjeringen legger også stor vekt på de sivile sider ved europeisk krisehåndtering og vil aktivt bidra til EUs arbeid på dette området. Norge har bred og lang erfaring på dette feltet. Våre sivile, humanitære og politimessige ressurser vil utgjøre svært verdifulle bidrag til europeisk krisehåndtering.

Regjeringen har overfor EU og medlemslandene i EU og NATO lagt stor vekt på behovet for å utvikle gode ordninger for samarbeid og konsultasjoner mellom NATO og EU og tilfredsstillende ordninger for samarbeid og medvirkning for Norge og de fem andre europeiske allierte ikke-EU land Island, Polen, Tsjekkia, Tyrkia og Ungarn. Samtidig har Regjeringen understreket at man respekterer EUs beslutningsautonomi.

Norges ambisjon om å bidra til EU-ledede operasjoner er en viktig årsak til vårt ønske om tette kontaktordninger og samarbeid med EU om sikkerhets- og forsvarspolitiske spørsmål og krisehåndtering. Slike ordninger er således ikke et mål i seg selv, snarere et middel for å sikre at våre forberedelser og bidrag er relevante, og at vi hurtig kan treffe beslutninger om deltakelse når situasjonen krever det.

I sine vedtak på Feira-toppmøtet imøtekom EU til en viss grad ønsket om særlige konsultasjonsordninger. EU legger opp til en ordning for dialog, konsultasjoner og samarbeid med et bredt antall land: Foruten EU-landene selv vil ordningen omfatte de 13 kandidatlandene til EU og Norge og Island (EU pluss 15). Denne gruppen blir rammen for jevnlig dialog, konsultasjoner og samarbeid mellom EU-landene og tredjeland. I tillegg har EU-landene erkjent behovet for å kunne gjennomføre særlige konsultasjoner og kontakt med de seks europeiske allierte land som ikke er medlemmer av EU. Det er derfor vedtatt egne møter mellom EU-landene og de seks europeiske NATO-landene utenfor EU (EU pluss 6). Regjeringen vil legge stor vekt på at disse møtene fungerer som en ramme rundt et løpende praktisk og politisk samarbeid mellom EU og tredjelandene. Selv om disse ordningene ikke er ideelle, gir de etter Regjeringens syn gode muligheter for utstrakt politisk og militært samarbeid og kontakt. Men full utnyttelse forutsetter en aktiv tilnærming fra de seks europeiske NATO-land utenfor EU og en imøtekommende holdning fra det land som til enhver tid har EU-formannskapet.

Dialogen og konsultasjonene med kandidatland til EU og europeiske NATO-land utenfor EU vil bli intensivert i tilfelle kriser og der krisehåndteringsoperasjoner planlegges eller gjennomføres. Europeiske allierte som ikke er med i EU, vil ha rett til å kunne delta i operasjonen dersom NATO-ressurser anvendes, og de kan bli invitert til å delta i operasjoner som ikke trekker på NATOs ressurser. Beslutninger om å iverksette en krisehåndteringsoperasjon vil imidlertid bli tatt av EUs råd. Ikke EU-land som bekrefter sin deltakelse i en operasjon gjennom å utplassere en betydelig militær styrke, vil ha de samme rettigheter og plikter som deltakende EU-land i dag-til dag-styringen av operasjonen. Den vil skje gjennom det løpende arbeid i en bidragsyterkomite, som vil ha det daglige lederansvaret for operasjonen. Det vil imidlertid være Rådet eller EUs utenriks- og sikkerhetspolitiske komite som vil få ansvaret for overordnet, strategisk ledelse og politisk kontroll med operasjonen. Her vil bare medlemsland i EU delta. Det er således et åpent spørsmål hvor reell innflytelsen til tredjeland blir.

Norge vil få flere berøringspunkter med EUs sikkerhets- og forsvarspolitiske samarbeid. Vår deltakelse i EUs konsultasjoner med tredjeland, enten det skjer i den brede krets med alle kandidatlandene til EU, eller i kretsen med de europeiske allierte ikke-EU land, vil gi oss en viss mulighet til å påvirke i forkant av EUs egne beslutninger i krisesituasjoner og å møte EU-landene til generelle drøftelser om forsvars- og sikkerhetspolitikk. Det vil imidlertid være i EUs egne organer at hovedtyngden av drøftelsene om europeisk sikkerhets- og forsvarspolitikk vil foregå. Det institusjonelle samarbeidet mellom NATO og EU blir derfor særlig viktig for Norge.

Regjeringen anser at den største politiske utfordringen for Norge ligger i at EU-landene nå oppretter et forum seg imellom for løpende drøftelser av europeiske sikkerhets- og forsvarspolitiske spørsmål. EU-landene vil gjennom et løpende samråd og samarbeid kunne utvikle et felles ståsted i spørsmål som får betydning for europeisk sikkerhet. Dette skjer allerede. Land utenfor EU vil ikke kunne få tilknytningsordninger som tilsvarer full deltakelse. Konsultasjonsordninger, dialog og medvirkning i konkrete krisehåndteringsoperasjoner vil etter Regjeringens syn bare i noen grad kunne kompensere for at Norge ikke er del av dette løpende samråd.

Selv om det gjenstår å se i hvilken grad EU-landene makter å realisere sine sikkerhets- og forsvarspolitiske ambisjoner, og selv om dette uansett vil ligge noe fram i tid, er det en ny dynamikk i utviklingen. Siden St. Malo-møtet i 1998 har utviklingen vært preget av et høyt tempo og ambisjonsnivå. For Norge er det også grunn til å merke seg med tilfredshet at våre naboland Sverige og Finland er positive til å delta aktivt i det nye sikkerhets- og forsvarspolitiske samarbeidet i EU, og at de også ser for seg tettere tilknytning til NATOs forberedelser for krisehåndtering. Det reiser etter Regjeringens syn nye perspektiver både for EU- og NATO-samarbeidet og for det nordiske sikkerhetspolitiske samarbeidet. Fra norsk side arbeider en aktivt for å trekke våre nordiske naboland så tett som mulig inn mot NATOs arbeid med krisehåndtering og støtte til EU. Målet er å gi dem tilbud om samarbeid med alliansen som er utvidet i forhold til det de i dag har innenfor rammen av Partnerskap for fred, og som er forenlig med deres alliansefrie stilling.

Det er fortsatt ulike syn i EU på de langsiktige mål for sikkerhets- og forsvarspolitikken, også når det gjelder forholdet til USA og NATO. Det vil derfor kunne bli mange meningsbrytninger i tiden framover. Samarbeidet vil møte en rekke utfordringer når det gjelder egen evne til å bygge konsensus. På tross av disse utfordringene må det likevel legges til grunn at EU vil bli en stadig viktigere arena for utformingen av europeisk sikkerhets- og forsvarspolitikk i årene som kommer. Regjeringen vil føre en aktiv dialog med EU-landene om utviklingen i EU og den videre utforming av europeisk sikkerhets- og forsvarspolitikk.

2.4.3 De transatlantiske forbindelser

Forholdet mellom USA og Europa har tradisjonelt vært preget av sterke bånd, basert på sammenfallende interesser. Men den overordnede felles trussel er nå for en stor del borte. Det har dessuten skjedd et generasjonsskifte i amerikansk og europeisk politikk. De nye generasjoner har ikke lenger den samme sterke felles historiske referanse knyttet til det transatlantiske samarbeidet. Det kan derfor ikke utelukkes at de tradisjonelle bånd på lang sikt blir svekket, selv om det i dag er enighet i USA om at landet har en grunnleggende interesse i et engasjement i Europa. Samarbeidet vil også kunne få et endret innhold, som følge av for eksempel et mer likeverdig forhold.

Selv om den kalde krigens slutt har endret USAs rolle i Europa, er Europa militært sett fortsatt avhengig av USA på samme måte som USA har stor nytte av et nært samvirke med de europeiske land. Det har vært ulike oppfatninger mellom europeiske allierte og USA blant annet i håndteringen av Bosnia-krisen, i spørsmålet om NATO-utvidelse og i den senere tid også når det gjelder de amerikanske planer om et begrenset nasjonalt missilforsvar.

Trusselbildet basert på konflikt med Sovjetunionen ble lagt bort i og med det strategiske konseptet som ble vedtatt på NATO-toppmøtet i Roma i 1991. Det ble samtidig klart at de sikkerhets- og forsvarspolitiske utfordringene lå i å håndtere regionale krisesituasjoner i tilknytning til underliggende latente konflikter. Ulike syn på håndteringen av disse konfliktene har vist at potensialet for uenighet mellom de europeiske og de nord-amerikanske allierte er økt. Men disse motsetningene er blitt håndtert innenfor rammene av en åpen debatt mellom de berørte land. Det illustrerer styrken i de transatlantiske bånd.

Ulike oppfatninger i sentrale utenriks- og sikkerhetspolitiske spørsmål kan imidlertid over tid virke inn på det politiske forholdet mellom Europa og USA og ha betydning for omfanget og arten av det amerikanske engasjementet. Flere forhold vil være av betydning: Ulik vurdering av hvilke trusler og utfordringer man står overfor, retningen på det europeiske sikkerhetspolitiske samarbeid, evnen til fortsatt samordning mellom USA og de europeiske allierte om utformingen av overordnede mål og virkemidler, graden av enighet om byrdefordeling i fellesforsvaret, europeiske alliertes evne til å innfri kravene til forbedret forsvarsevne og den innenrikspolitiske utviklingen i USA.

Utfordringen er å skape en forbedret europeisk evne til å ta ansvar for egen sikkerhet, også med militære midler, uten at dette skaper motsetninger som kan svekke det transatlantiske samarbeidet. Det har tradisjonelt vært liten grad av samordning mellom EU og NATO. Dette har i stor grad skyldtes at de inntil nylig har hatt to adskilte ansvarsområder; NATO har vært engasjert på det sikkerhets- og forsvarspolitiske området, mens EU primært har vært engasjert på det økonomiske og utenrikspolitiske området.

Hvis NATO og EU gjensidig styrkes, vil dette bidra til økt stabilitet både i og mellom medlemslandene og de land som aspirerer til medlemskap. Vi kan ikke utelukke at NATO vil kunne få redusert betydning som følge av at europeiske allierte i større grad vil drøfte og håndtere forsvars- og sikkerhetspolitiske spørsmål i EU, i tillegg til i NATO. Regjeringen vil legge stor vekt på å arbeide sammen med de andre europeiske land for å utvikle det europeiske sikkerhets- og forsvarspolitiske samarbeidet på en slik måte at de transatlantiske bånd ikke svekkes.

2.5 Europas «urolige hjørne» - utviklingen i Sørøst-Europa

Mens utviklingen i Europa for øvrig på 1990-tallet gikk i retning av større regional integrasjon og samarbeid, var situasjonen i Sørøst-Europa preget av det motsatte. Det ideologiske tomrommet som oppstod etter sosialismens sammenbrudd ble erstattet av en gjenoppvekking av nasjonalistiske strømninger som hadde ligget i politisk dvale i over femti år. Politiske ledere så sine egne interesser tjent med å omskape seg fra kommunistiske partiledere til nasjonalistiske fanebærere. Sør-slavernes gamle broderfeide mellom kroater og serbere gjenoppsto med fornyet styrke, anført av politiske ledere som forsto å utnytte nasjonalismens splittende kraft til egen politisk vinning.

Det gamle Jugoslavia strandet ikke på grunn av eldgammelt etnisk hat, men snarere som følge av de dramatiske økonomiske og politiske omveltningene som skaket hele det europeiske kontinent ved begynnelsen av 1990-tallet. Det særpregede jugoslaviske politiske styringsapparatet var ikke i stand til å lose landet fra det gamle planøkonomiske og totalitære systemet til et system basert på demokrati og markedsøkonomi. «Etniske motsetninger» og «nasjonalisme» ble virkemidler for å omdefinere den jugoslaviske samfunnsstruktur. Den sosiale integrasjon som hadde eksistert i flere hundre år i Bosnia ble bevisst revet sønder for å tjene politiske ambisjoner i en politisk og økonomisk brytningstid. Dette var drivkraften som førte til Jugoslavias oppløsning og den første konvensjonelle krigen i Europa siden 1945.

Krigene i det tidligere Jugoslavia hadde på enkelte måter karakter av borgerkrig: De stridende partene var utgått fra samme stat og var, som sør-slavere, av samme etniske opprinnelse. Til tross for at deres religiøse tilhørighet omfattet katolisisme, serbisk ortodoksi og islam, var dette av underordnet betydning for mellommenneskelige relasjoner. Folk fra de ulike trossamfunn bodde om hverandre i landsbyene, blandingsekteskap var svært vanlig, og en betydelig andel av befolkningen anså seg selv som «jugoslav», framfor «kroat», «serber» eller «muslim». Den politiske dynamikken ble imidlertid presset fram av nasjonalistiske politiske ledere i samarbeid med paramilitære grupperinger som gjennom sine handlinger delte befolkningen inn i atskilte samfunn. Mennesker som tidligere hadde levet i fred med hverandre, ble tvunget til å velge side mot hverandre. I Kroatia og i Bosnia-Hercegovina kriget befolkningsgrupper mot hverandre. Samtidig førte både Kroatia og Serbia krig mot hverandre, samt i og mot Bosnia-Hercegovina. Krigene ble slik også ført mellom stater som hadde erklært sin selvstendighet, og blitt anerkjent av andre land.

Krigshandlingene i det tidligere Jugoslavia var av de mest brutale og ødeleggende i Europa i moderne tid. De menneskelige, sosiale og økonomiske konsekvensene var formidable. Bare i Bosnia-Hercegovina døde over 200.000 mennesker, flere enn 1 million mennesker flyktet til land utenfor regionen, og om lag 1,5 million ble internt fordrevne. Ca. 200.000 serbere flyktet fra Kroatia, og Serbia mottok i alt om lag 500.000 serbiske flyktninger fra både Bosnia-Hercegovina og Kroatia. Om lag 13.000 bosniske flyktninger kom til Norge.

Krigene i det tidligere Jugoslavia var en kraftig påminnelse om at heller ikke Europa er forskånet for nasjonalistiske motsetningsforhold og krig.

2.5.1 Konfliktene på Balkan - bakgrunn

1990-årenes konflikter på Balkan er ikke nye eller vesensforskjellige fra tidligere konflikter i samme område. De kjennetegnes ved konkurrerende nasjonalisme der det ene nasjonale prosjekt står steilt mot det andre. Tanken om et «Stor-Serbia» støter mot en tilsvarende ambisjon om et «Stor-Kroatia». Politiske ledere har gjennom tidene benyttet påstander om etniske motsetninger som virkemiddel for å realisere nasjonalistiske målsettinger.

Balkan-halvøya er et strategisk viktig landområde og ligger som et geografisk og kulturelt bindeledd mellom Østen, Middelhavet og sentral-Europa.. Balkan har gjennom historien vært en møteplass mellom ulike sivilisasjoner. Området er etnisk og konfesjonelt sammensatt. Stormakter og regionens nasjonalstater har her gjennom århundrer kjempet om herredømme. Opprettelsen av Den sosialistiske republikken Jugoslavia (SFRJ) i kjølvannet av 2. verdenskrig, den etterfølgende blokkdelingen av Europa og den kalde krigen mellom supermaktene bidro til å sementere nasjonale grenser og undertrykke etniske motsetningsforhold. Selv om SFRJ ikke inngikk i Sovjetunionens østblokk, men opptrådte som en uavhengig sosialistisk aktør i internasjonal politikk, var landets interne styringssystem preget av maktbruk overfor annerledestenkende. Selv om "det nasjonale spørsmål" offisielt var et ikke-tema, gjorde Tito-regimet store anstrengelser for å balansere de ulike etniske aspirasjonene gjennom utstrakt delegering av makt i en desentralisert styringsstruktur. Dette til tross, skulle det vise seg at omstillingspresset som følge av murens fall, og behovet for økonomiske og politiske reformer igjen gjorde det mulig for det nasjonale spørsmål å gjenoppstå som politisk og retorisk virkemiddel for enkelte politikere.

De fem statene som oppsto etter SFRJs sammenbrudd er, med to unntak, etnisk basert. Bosnia-Hercegovina er fortsatt en etnisk blandet stat, selv om de etniske befolkningsgruppene er atskilt i langt større grad enn tidligere. Makedonia er sammensatt av to etniske hovedgrupperinger, slavere og albanere, men heller ikke disse samfunnene er integrert med hverandre. Utviklingen i Kosovo, der om lag 200.000 etniske serbere har forlatt provinsen, kan delvis forstås som en videreføring av SFRJs oppsmuldring i etnisk-baserte statsdannelser. Slovenia, Kroatia, FRJ (Serbia & Montenegro) og Kosovo er stater bestående av hovedsakelig én etnisk folkegruppe.

Resultatet av de siste års utvikling på Balkan er at etniske minoriteter er utskilt, og at statsstrukturer basert på et etnisk flertall er opprettet. Det er fortsatt potensiale for etniske konflikter der hvor minoritetenes legitime interesser ikke håndheves av ordensmakten og det politiske system. Overholdelse av minoriteters rettigheter må sikres i overensstemmelse med internasjonale konvensjoner. Heri ligger en betydelig utfordring i arbeidet for varig stabilitet og utvikling i regionen.

2.5.2 Nye utfordringer for det internasjonale samfunnet

Krigene på Balkan stilte det internasjonale samfunnet overfor en rekke nye utfordringer som krevde handlekraft og samarbeidsvilje. Det førte blant annet til en ny og utvidet rolle for NATO. Det bidro også til nye samarbeidsmønstre nasjonalt og internasjonalt, med såvel frivillige organisasjoner, som mellom regjeringer. Europeiske samarbeidsorganisasjoner ble mer operative og fokusert i deres arbeid, og som et resultat økte deres betydning. Såvel det europeiske som det internasjonale samarbeidet ble videreutviklet og styrket. Norge tok sin fulle del i dette arbeidet.

Mens SFRJ gikk i oppløsning og krigen raste i Kroatia og Bosnia, ble det gjort betydelige internasjonale diplomatiske anstrengelser i et forsøk på å oppnå en fredsløsning. EU var tidlig ute og meklet frem Brioni-avtalen mellom føderale jugoslaviske, kroatiske og slovenske myndigheter om uttrekking av føderale styrker fra Slovenia og drøftelser om SFRJs framtid. Slike drøftelser fant sted på London-konferansen om Jugoslavia i september 1991. I løpet av oktober 1991 hadde imidlertid det føderale jugoslaviske lederskapet forkastet EUs forslag til opprettelse av en løs assosiasjon av suverene republikker. FNs generalsekretær utpekte USAs tidligere utenriksminister Cyrus Vance som sin personlige utsending tidlig i oktober 1991 mens Storbritannias tidligere utenriksminister Lord Carrington representerte EU-landene i kontakten med de stridende partene. Vance og Carrington samarbeidet nært og opptrådte etter hvert i lag. Dermed ble det skapt presedens for et nært samarbeid mellom FN og EU som en europeisk regional organisasjon. Tidligere britisk utenriksminister David Owen tok senere over for Carrington, mens Norges tidligere utenriksminister Thorvald Stoltenberg overtok for Vance som FNs generalsekretærs personlige utsending. Norge kom dermed i front i det internasjonale diplomatiske arbeidet for fred på Balkan.

Etter hvert som krigen fortsatte uten at FN og det internasjonale samfunnet maktet å bringe den til opphør, ble det stadig klarere at det var behov for en mer effektiv konsultasjons- og samarbeidsmekanisme mellom stormaktene, ikke minst med Russland. Russernes nære forhold til serberne gjorde det viktig å sikre at både vestmaktene og Russland arbeidet på en gjensidig forsterkende måte mot felles mål. Kontaktgruppen for det tidligere Jugoslavia ble derfor dannet og hadde sitt første møte i april 1994. Kontaktgruppen består av USA, Storbritannia, Tyskland, Frankrike, Italia og Russland. Kontaktgruppen har i ettertid spilt en sentral rolle i samordningen av det internasjonale samfunnets politikk overfor utviklingen på Balkan.

Dayton-avtalen i 1995 brakte de daværende krigshandlingene på Balkan til opphør. Den innevarslet samtidig et dypere og mer aktivt internasjonalt og europeisk engasjement på Balkan. De siste års utvikling, senest Kosovo-krisen og ettervirkningene av den, har imidlertid vist at det internasjonale samfunn står overfor betydelige utfordringer av langvarig karakter i anstrengelsene for å legge grunnlaget for økt og varig stabilitet på Balkan.

2.5.3 Regional tilnærming - Stabilitetspakten for Sørøst-Europa

Kosovo-konflikten medførte betydelige økonomiske, politiske og sosiale belastninger for landene i Sørøst-Europa og bidro dermed til ytterligere destabilisering i regionen. Samtlige land i regionen ble negativt påvirket av de økonomiske omkostningene forbundet med krigen. Dette skyldtes en rekke forhold: Bortfall av det jugoslaviske markedet på grunn av krigshandlingene og den vestlige sanksjonspolitikken, stengte transittårer (veier, Donau) for handelen med Sentral- og Vest-Europa, samt den alminnelige usikkerhet som heftet ved regionen og de virkningene dette hadde for internasjonale investorers vilje til engasjement. De økonomiske konsekvensene var et kraftig tilbakeslag for landenes omstilling fra planøkonomier til moderne markedsøkonomier.

I tillegg ble enkelte land, først og fremst Albania og Makedonia, dessuten utsatt for de største flyktningestrømmene i Europa siden slutten på 2. verdenskrig. Til sammen over 800.000 kosovo-albanere flyktet til nabolandene og påførte disse store økonomiske og sosiale belastninger. Utfordringene var spesielt store i Makedonia, der tilstrømmingen av flyktninger bidro til å forrykke den etniske balansen i landet og ytterligere satte motsetningsforholdet mellom etniske slavere og etniske albanere på spissen.

Erkjennelsen av den potensielle fare virkningene av krigshandlingene innebar for stabiliteten i de enkelte land i regionen, førte til en omfattende internasjonal humanitær hjelpeinnsats. Norge bidro med totalt over 1 milliard kroner i bistand til regionen i 1999. Den internasjonale hjelpeinnsatsen bidro trolig til å dempe belastningen av konflikten på landene i regionen i tilstrekkelig grad til å avskjære ytterligere destabilisering, så vel internt i enkelte land som landene imellom.

Virkningene av Kosovo-konflikten synliggjorde behovet for en overordnet og samordnet tilnærming til hele regionen. Mens konflikten fortsatt pågikk, ble det en stadig mer utbredt internasjonal erkjennelse at varig fred og stabilitet i Sørøst-Europa vil kreve økonomisk utvikling og utbygging av såvel regionale samarbeidsbånd som utvidet kontakt og samkvem med europeiske land og samarbeidsrammer. Med dette for øye lanserte det tyske EU-formannskapet Stabilitetspakten for Sørøst-Europa, som ble vedtatt på en ministerkonferanse i Køln i juni 1999. Pakten skulle gi landene i regionen en sterkere forankring til europeiske og euro-atlantiske samarbeidsinstitusjoner.

Stabilitetspaktens mål er å bidra til økonomisk utvikling og politisk demokratisering ved å trekke landene i regionen med i et forpliktende samarbeid dem imellom og med interesserte land utenfor regionen. Pakten samler interesserte land og internasjonale organisasjoner og skal bidra til en koordinering av den internasjonale innsatsen i regionen. Den er et redskap for felles tilnærming til de reformer landene i regionen må gjennomføre for å sikre demokrati, stabilitet og økonomisk utvikling. Arbeidet innenfor pakten er særlig konsentrert omkring henholdsvis demokratisering og menneskerettigheter, økonomisk gjenoppbygging, utvikling og samarbeid, samt sikkerhetsspørsmål. Norge har deltatt som observatør i Stabilitetspakten siden arbeidet ble innledet, og er fra juni 2000 fullverdig medlem. Norge har fra samme tid også hatt lederansvaret for Stabilitetspaktens arbeid med sikkerhetsspørsmål.

Stabilitetspakten er ikke et virkemiddel for å framskaffe nye økonomiske ressurser, men et forum for å identifisere tiltak og prosjekter som kan bidra til økonomisk, sosial og politisk stabilitet og utvikling. Regjeringen legger vekt på at framtidig norsk bistand til landene i regionen i størst mulig grad skal støtte opp under de prioriteringer og den internasjonale arbeidsdeling det oppnås enighet om innenfor rammen av Stabilitetspakten. EU vil, sammen med Verdensbanken, ha et koordinerende ansvar for å sikre at det internasjonale samfunnets bistand skjer i samsvar med disse prioriteringene. Dette gjør det naturlig for Norge å integrere Balkan-arbeidet tettere inn i vår generelle Europa-politkk. Norge har så langt gitt tilsagn om støtte til konkrete enkeltprosjekter under pakten med mer enn 120 millioner kroner.

2.5.4 Mot varig fred og stabilitet på Balkan?

Arbeidet for fred og stabilitet på det europeiske kontinent er et europeisk ansvar. Redskapene for ivaretakelse av dette er flere, fra organisasjoner med fokus på demokratibygging og menneskerettigheter som Organisasjonen for sikkerhet og samarbeid i Europa (OSSE) og Europarådet, det politiske og økonomiske samarbeidet innen EU og på det økonomiske området også OECD, til det sikkerhets- og forsvarspolitiske samarbeidet gjennom Den vesteuropeiske union og NATO. Også sub-regionale samarbeidsorganisasjoner som for eksempel Nordisk Råd, Svartehavssamarbeidet, Det sentral-europeiske samarbeidsinitiativ (SECI), Royaument-prosessen, Stabilitetspakten samt organisasjoner med sektoransvar som for eksempel Donau-kommisjonen, yter viktige bidrag til økonomisk og politisk stabilitet.

Utviklingen i regionen er imidlertid først og fremst landenes eget ansvar. I siste instans er det landenes innbyggere som må ta et oppgjør med autoritære, korrupte og nasjonalistiske politiske krefter. Krav om demokratisering og økonomisk reform må komme innenfra og kan ikke erstattes av initiativ fra utlandet. Internasjonal bistand kan være et hjelpemiddel, men kan aldri erstatte befolkningens eget engasjement og vilje til forandring. Det er i denne sammenheng av stor betydning at velgerne i løpet av 2000 i både Kroatia og Serbia med klare marginer har valgt å støtte demokratiske partier. Resultatene fra parlamentsvalgene i Bosnia-Hercegovina viser imidlertid at mye gjenstår.

Parlaments- og presidentvalgene i Kroatia i januar og februar iår førte til at demokratiske og reformorienterte partier kom til makten. Regjeringen i Kroatia gjennomfører en vanskelig politisk og økonomisk reformprosess som innebærer store politiske kostnader. Dette til tross, viser president Mesic og statsminister Racan at de er fullt innstilt på å gjennomføre reformene som nødvendige tiltak dersom Kroatia skal kunne realisere sitt fulle potensiale, såvel internt som i forhold til det bredere europeiske samarbeidet. Målsettingen til kroatiske myndigheter er at landet skal utvikles til å komme på samme nivå som EU-landene. Forhandlinger er i ferd med å innledes mellom EU og kroatiske myndigheter om inngåelse av en Stabiliserings- og assosieringsavtale. Kroatiske myndigheter har dessuten innledet et samarbeid med Jugoslavia-domstolen. Dette har blant annet medført at personer som tidligere ble oppfattet som nasjonale helter er blitt utlevert til Jugoslavia-domstolen i Haag, noe som har vært svært lite populært i enkelte kretser i Kroatia. Regjeringen har samtidig innført en ny politikk overfor de bosniske-kroatene, med reduserte overføringer og opphør av støtte til parallelle institusjoner, hvilket innebærer full anerkjennelse av Bosnia-Hercegovina i tråd med Dayton-avtalens bestemmelser. Det er imidlertid fare for et politisk tilbakeslag om ikke det internasjonale samfunnet synliggjør sin støtte gjennom konkrete samarbeidsprosjekter. Regjeringen tar i denne sammenheng sikte på en betydelig økning i prosjektbistanden til Kroatia i 2001. Det legges opp til nærmere samtaler med kroatiske myndigheter om dette.

Den overbevisende valgseieren til Vojislav Kostunica i det jugoslaviske føderale presidentvalget, samt Den serbiske demokratiske alliansens (DOS) valgskred i det føderale parlamentsvalget og de serbiske lokalvalgene i september i år, understreket den sterke reformviljen hos det serbiske folk. Selv om valgresultatet var entydig, søkte Milosevic-regimet å manipulere valgprosessen videre for å sikre regimets fortsatte eksistens. Dette avstedkom et omfattende folkelige engasjementet, som gjennom demonstrasjoner og sivil ulydighet til slutt fremtvang Milosevic-regimets avgang. Med Milosevic-regimets avgang inntok den europeiske demokratiseringsprosessen også Yugoslavia.

Mens det store flertall av befolkningen i Montenegro valgte å boikotte de føderale valgene, var frammøtet i Serbia meget høyt. Serbiske velgere avviste Milosevic-regimet og stemte i stort flertall for demokrati, økonomisk reform og samarbeid med Europa. Under sitt besøk i Oslo 31. oktober 2000 uttalte president Kostunica blant annet at han vil overholde de internasjonale forpliktelser som følger av Dayton avtalen, Sikkerhetsråds resolusjon 1244 om Kosovo, samt betingelsene for landets nylige medlemskap i FN. Blant disse forpliktelsene er samarbeid med Jugoslavia-domstolen i Haag, noe Kostunica erkjente, men som han i overgangstiden fant ikke å kunne prioritere. Kostunica har uttalt at også Jugoslavia har EU-medlemskap som en langsiktig målsetting.

President Kostunica og DOS står overfor store utfordringer i en vanskelig overgangsperiode. Det er klart at det vil være behov for betydelig internasjonal bistand. Norge har hittil vært en bidragsyter til demokratiseringsprosessen i Serbia gjennom et nært samarbeid med demokratiske krefter og uavhengige media i landet. Regjeringen har gitt tilsagn om en tiltakspakke for en overgangsperiode på NOK 135 millioner, hvorav NOK 45 millioner kan disponeres inneværende år og de resterende NOK 90 millioner i 2001, forutsatt Stortingets samtykke. I tillegg gjennomføres strakstiltak som omfatter norsk finansierte leveranser av fyringsolje (NOK 20 millioner) og humanitær bistand til flyktninger og vertsfamilier (NOK 12 millioner). Prosjektbistanden for 2001 vil bli besluttet i samråd med jugoslaviske myndigheter.

NATO tok under Kosovo-konflikten initiativet til et bredere og mer langsiktig samarbeid med de syv frontlinjestatene som var berørt av konflikten (Slovenia, Bulgaria, Romania, Kroatia, Bosnia-Hercegovina, Albania og Makedonia). NATOs Sørøst-Europa initiativ (SEEI) inviterer disse landene til et nærmere samarbeid for å sikre fred og stabilitet i hele Sørøst-Europa. SEEI er fra NATOs side ment å utfylle det arbeidet som skjer i regi av Stabilitetspakten på dette området. Samarbeidet vil på sikt også kunne omfatte føderale republikken Jugoslavia (FRJ).

NATOs engasjement på Balkan har medført varierende grad av samarbeid med landene i regionen. Albania, Kroatia og Makedonia har medlemskap som målsetting. Albania og Makedonia er fullverdige medlemmer av Det euro-atlantiske samarbeidsråd (EAPC) og NATOs Parnerskapsamarbeid. Landene har også kandidatstatus til NATO-medlemskap. Også Kroatia har etter regjeringsskiftet fremmet ønske om medlemskap i EAPC og PfP. For å støtte opp om den nye kroatiske regjeringens demokratiprogram har NATO nylig åpnet for at Kroatia kan delta i enkelte PfP-aktiviteter på observatørbasis.

Alle landene i regionen ønsker et nært samarbeid med EU, de fleste ser medlemskap i Den europeiske union som ønskelig. Det gir EU en spesiell mulighet til å utøve innflytelse på Balkan. EU har med dette formål utarbeidet en ny avtaletype, stabiliserings- og assosieringsavtaler, for de land som det tidligere ikke har vært aktuelt å inngå assosieringsavtaler med. Avtalen med Makedonia er nær ved å bli ferdigstilt.

EU har vært en aktiv deltaker i det internasjonale arbeidet for fred på Balkan siden Det tidligere Jugoslavias oppløsning begynte i 1990. Betydelige diplomatiske, militære og finansielle ressurser er blitt satt inn av EU og EUs medlemsland i løpet av den siste tiårs-perioden. Det er ingenting som tyder på at denne innsatsen vil bli redusert i tiden framover, selv om vektleggingen av oppgaver og innsatsland vil bli søkt tilpasset utviklingen i regionen. EUs initiativ for opprettelsen av Stabilitetspakten for Sørøst-Europa og utarbeidelsen av stabililserings- og assosieringsavtalene, viser vilje fra EUs side til fortsatt betydelig engasjement i tiden framover.

Norge har i en årrekke søkt et nært samarbeid med EU og EUs medlemsland i Balkan-politikken. Det har vist seg å være en sterk grad av sammenfall i holdninger mellom Norge og EU-landene når det gjelder situasjonen i denne regionen. EU har konsekvent søkt så bred støtte og oppslutning som mulig for felles holdninger om sanksjonstiltak overfor FRJ og har i den forbindelse invitert Norge, Island, Liechtenstein og søkerlandene til å slutte seg til EUs vedtak. Norge har i hovedsak sluttet seg til disse vedtakene og har gitt dem virkning gjennom egne lover og regler.

Etter 10 år preget av krig og konflikt er de politiske forholdene i Sørøst-Europa fortsatt svært labile og uforutsigbare. Den politiske usikkerheten hindrer økonomisk utvikling. Manglende økonomisk utvikling bidrar på sin side til politisk ustabilitet og spenninger i samfunnene. Bare langvarig og målrettet internasjonal bistand til økonomisk, sosial og politisk utvikling vil kunne bryte denne onde sirkelen og legge grunnlaget for varig fred og stabilitet i regionen.

Regjeringen legger til grunn at Norge fortsatt skal yte sterk støtte til landene i regionen, både på det humanitære området, innen demokratibygging og gjennom mer langsiktige utviklingstiltak. Den norske innsatsen vil ha en regional tilnærming, i tråd med Stabilitetspaktens målsettinger. Det vil være naturlig å konsentrere den norske innsatsen til blant annet Den føderale republikken Jugoslavia, inkludert Kosovo og Montenegro, og Bosnia-Hercegovina. Regjeringen har dessuten til hensikt å trappe opp den norske innsatsen overfor Kroatia, som representerer et lyspunkt i regionen, og som vil kunne bli en katalysator for positive politiske endringer også i nabolandene. Samtidig er det viktig å videreføre det norske engasjementet også i Makedonia og Albania. Den norske innsatsen vil bli nært samordnet med EUs innsats og med de prioriteringer og den arbeidsdeling som vil bli utformet innenfor rammen av Stabilitetspakten.

I Norges mer langsiktige bistand til regionen vil Regjeringen særlig konsentrere innsatsen om hovedsektorer som er av stor betydning for regionens egen utvikling: Infrastrukturtiltak, tiltak for å legge til rette for økt handel med landene i Sørøst-Europa og tiltak som fremmer demokratibygging og sosial utvikling. En stabil og demokratisk utvikling og sosial trygghet er avgjørende for befolkningens muligheter til deltakelse og ansvar for egen framtid.

2.5.6 Sikkerhet og stabilitet i Sørøst-Europa

Utviklingen i Tyrkia

Utviklingen i Tyrkia følges med interesse over hele Europa. Det hersker en klar forståelse blant europeiske nasjoner om at Tyrkia i kraft av sin beliggenhet, sin størrelse og sitt økonomiske potensial hører hjemme i det europeiske politiske samarbeidet. Tyrkia fungerer på samme tid som et bindeledd mellom et Europa i rask utvikling og geografiske regioner som kjennetegnes av en rekke konflikt- og skillelinjer, etniske motsetninger og ufred. Denne latente ustabiliteten i flere av Tyrkias nærområder øker behovet for et stabilt og forutsigbart Tyrkia tuftet på demokratiske prinsipper. Dette vil virke positivt også for stabiliteten i resten av regionen.

Det moderne Tyrkia er ennå en ung nasjon. Foruten et ustabilt nærområde har kraftig befolkningsvekst og migrasjon vært av betydning for den politikk som tyrkiske myndigheter har ført. Situasjonen i Tyrkia har i lange perioder vært preget av sosiale, etniske og kulturelle konflikter og spenninger. Potensialet for en utvikling preget av vekst og trygge sosiale og økonomiske rammevilkår er til stede, men veien vil være lang og risikomomentene mange.

For å møte disse utfordringer er det i alleuropeisk interesse å sikre at Tyrkia trekkes inn som aktiv partner i de bredere europeiske samarbeidsstrukturer som i rask takt utvikler seg. Det kan bidra til at Tyrkia befester sin europeiske identitet, og at demokratiske verdier som blant annet ytringsfrihet, respekt for menneskerettigheter og minoriteters rettigheter får sitt endelige fotfeste i landet. Dette kan blant annet skje gjennom konstruktivt samarbeid med tyrkiske myndigheter og støtte til frivillige organisasjoner i det tyrkiske samfunn.

Det kan synes som om vi nå er inne i en periode der flere av de tradisjonelle konfliktlinjene i det østre Middelhav ikke lenger er like fastlåste. Forholdet mellom de to naboland Tyrkia og Hellas er i ferd med å bedre seg, ikke minst som følge av en fellesskapsfølelse etter de tragiske jordskjelvene som rammet regionen høsten 1999. Vedtaket under EUs toppmøte i Helsingfors i desember samme år om å gi Tyrkia kandidatstatus la grunnlaget for en bred tilnærming mellom EUs medlemsland og Tyrkia.

Veien fram mot framtidige medlemskapsforhandlinger mellom Tyrkia og EU vil være krevende, og det er først og fremst opp til tyrkiske myndigheter selv å konsolidere og videreføre reformkursen. Tyrkia vil i de kommende år måtte arbeide for å tilpasse sitt regelverk, sin politiske kultur og sin økonomi til de krav et framtidig EU-medlemskap stiller. Kandidatstatusen vil kunne virke som en katalysator og drahjelp for kreftene som arbeider for demokratisering av det tyrkiske samfunn, og spørsmålet om de militæres innflytelse på politikken vil tvinge seg fram med ny tyngde. Arbeidet vil bli omfattende, og det vil kunne ta tid før Tyrkia oppfyller de såkalte København-kriteriene for medlemskap i EU.

Større gjennomsiktighet og forutsigbarhet i økonomien øker potensialet for utenlandske investeringer i det tyrkiske markedet. Landet har i dag en fungerende markedsøkonomi, men restrukturering er påkrevet. Økt samhandel og økonomisk integrasjon vil i seg selv være viktige faktorer for å sementere en stabil og demokratisk utvikling.

EU spiller en stadig viktigere rolle i regionen, og beslutningen om å gi Tyrkia kandidatstatus har styrket denne innflytelse. EU er en viktig aktør på Balkan, der også Tyrkia har sterke interesser og tradisjonelt gode kontakter til Iran og viktige aktører i Midt-Østen. I områdene øst for Tyrkia har EUs rolle vært mer beskjeden, men med Tyrkia som kandidatland har EU skaffet seg en partner i området. EU vil nå være den viktigste pådriver for prosessene i regionen, herunder bedringen av forholdet mellom Hellas og Tyrkia.

Dynamikken som kjennetegner forholdet mellom Tyrkia og de europeiske nasjoner, legger føringer også for norsk politikk. Regjeringen er opptatt av å videreføre og å utdype den brede politiske dialogen med Tyrkia som har utviklet seg de senere år, og der menneskerettighetsspørsmål står sentralt. Dialogen mellom norske og tyrkiske myndigheter har åpnet for diskusjon på en rekke områder, så vel i spørsmål der våre to land har felles interesser, som på områder der vi har ulike syn og innfallsvinkler. Behovet for samråd med Tyrkia vil øke i takt med antallet berøringspunkter med EU, og Regjeringen vil utnytte de muligheter felles interesser med Tyrkia gir oss. Her vil blant annet samarbeidet innen NATO fortsatt være grunnleggende.

Kypros

Den uløste konflikten på Kypros preger fremdeles den politiske situasjonen i det østre Middelhav. Utviklingen siden 1950-tallet har blitt kjennetegnet av periodevise voldshandlinger avbrutt av nye perioder med status quo. Selv om situasjonen i dag synes relativt stabil ville en skarp konflikt få meget alvorlige konsekvenser, så vel for nærområdene som for resten av Europa. Eksempelvis avverget den gresk-kypriotiske regjerings beslutning om å kansellere bestillingen av russiske bakke-til-luft-missiler i desember 1998 det som kunne ha utviklet seg til en krise i forholdet til Tyrkia. Faren for en framtidig opptrapping forblir hovedargumentet for å finne en varig løsning på Kypros-spørsmålet. En trygg og stabil utvikling på Kypros er i europeisk, og derfor også i norsk interesse.

Kypros' medlemskapsforhandlinger med EU er i godt gjenge. Det er stor interesse for et EU-medlemskap også blant tyrkisk-kyprioter, selv om man ikke ønsker å delta i den gresk-kypriotiske forhandlingsdelegasjon. Den vedvarende vanskelige økonomiske situasjonen i nord og de muligheter for vekst og utvikling som et medlemskap for hele Kypros ville innebære, er i seg selv en sterk drivkraft for å nå fram til en løsning.

EUs beslutning om å gi Tyrkia kandidatstatus under toppmøtet i Helsinki i desember 1999 har også skapt ny dynamikk i regionen. Tilnærmingen mellom Hellas og Tyrkia, som skjøt fart i løpet av sommeren og høsten samme år, har samtidig styrket optimismen.

Det har lykkes FNs Generalsekretær å komme i gang igjen med tilretteleggende samtaler med partene på øya. Første runde fant sted ved årsskiftet 1999/2000, fulgt opp av nye runder i mars, juli og høsten 2000. Veien mot en varig løsning er imidlertid ikke enkel. Selv om begge parter synes å være åpne for meningsfull diskusjon, har det vært så mange strandede runder med forhandlinger i løpet av de siste 25 år at få på Kypros i dag tør å tro på noe snarlig gjennombrudd.

Fortsatt konflikt vil kunne virke negativt inn på EUs utvidelsesprosess. Det er en utfordring å arbeide for at den løsning på konflikten som oppnås, er levedyktig og skaper grunnlag for en stabil økonomisk, sosial og politisk utvikling også i det østre Middelhav.

Norge har vært og vil fortsatt være engasjert i Kypros-spørsmålet. Gjennom våre bidrag til FN støtter vi Generalsekretærens meklingsbestrebelser. En fredelig løsning må etter norsk syn finnes gjennom samarbeid med FN. Fredsforskningsinstituttet i Oslo (PRIO) har med støtte fra Utenriksdepartementet i lengre tid vært aktiv på Kypros og lagt til rette for kontakter mellom de to befolkningsgruppene med sikte på konkrete samarbeidsprosjekter. Slike kontakter er med på å understøtte og styrke kontaktflaten mellom de sivile samfunn på Kypros. Regjeringen vil videreføre det norske engasjementet og bidraget til det internasjonale samfunnets anstrengelser for en varig løsning på Kypros-konflikten.

3 Globalisering og styringsevne - utfordringer for å sikre stabilitet og velferd

Stabilitet og velferd basert på et demokratisk og åpent styresett er mål som i dag deles av de fleste europeiske landene. Manglende forståelse for det nære samvirket mellom politikk, økonomi og teknologisk innovasjon var med på å framskynde fallet til de kommunistiske regimene i Øst-Europa. Regimenes fall kan tjene som illustrasjon på hva som kan skje når politiske og økonomiske systemer stivner.

Til tross for at kunnskapen om samspillet mellom politiske og økonomiske krefter og teknologisk innovasjon i samfunnsutviklingen ikke er av ny dato, framstår likevel mange av de erfaringene de europeiske landene nå gjennomlever, og de utfordringene de står overfor, som nye. Det skyldes den særskilte styrken endringskreftene har i dag, og den hastigheten endringene skjer med. Med et samleuttrykk kalles disse endringsprosessene for globalisering. En av de viktigste oppgavene dagens politiske myndigheter står overfor, er å forstå de kreftene som gjør seg gjeldende, og i tide ta de beslutningene som er nødvendige for å sikre stabilitet og velferd.

Globaliseringens endringskrefter slår inn i alle europeiske land. De virker internt i samfunnene, i samkvemmet mellom dem og har betydning for utviklingen mellom rike og fattige land. Utfordringene de skaper, må Norge i økende grad også møte gjennom sin Europa-politikk.

Globaliseringen er bakgrunnen for mange av de brede initiativene som nå tas i EU, der tradisjonell utenrikspolitikk, økonomiske og utviklingspolitiske virkemidler integreres stadig tettere. Disse initiativene er med på å bestemme Norges handlingsrom. For å kunne vurdere sammenhengen mellom utfordringer og politiske muligheter i norsk Europa-politikk, er det derfor også nødvendig å ha nærmere kunnskap om globaliseringens innhold.

3.1 Globaliseringstrekk

I bred forstand brukes globalisering ikke bare om økonomiske prosesser, men som en samlebetegnelse for økende kontakt på tvers av landegrenser. Den omfatter blant annet utveksling av idéer, kunnskap og kulturformer. På det økonomiske området betegner globalisering gjerne den økende integrasjonen av verdensøkonomien som skjer gjennom en kombinasjon av handels-, kapital-, teknologi- og informasjonsstrømmer over landegrensene.

Hovedtyngden av de økte handels-, kapital- og teknologistrømmene skjer i og mellom OECD-landene og såkalte framvoksende økonomier. For Norge innebærer denne delen av globaliseringsprosessen en sterkere økonomisk integrasjon med de landene vi i dag har det mest omfattende økonomiske samkvemmet med, det vi si i første rekke EU-området.

Globaliseringen har også konsekvenser for forholdet mellom rike og fattige land og for utformingen av de europeiske landenes utviklingspolitikk. Den reiser problemstillinger knyttet til miljøet, økonomiske og sosiale forskjeller og internasjonal omfordeling.

I et historisk perspektiv står man i en viss forstand overfor en «reglobalisering». Det 19. århundre, liberalismens gullalder, var også en periode karakterisert av deregulering. Merkantilistiske barrierer ble gradvis fjernet. Samtidig la raske teknologiske nyvinninger grunnlaget for en utvikling som på mange måter gikk lenger enn i det 20. århundre. De fleste land innførte gullstandarden, det vil si at de definerte valutaen som en viss mengde gull. Det fantes ikke valutarestriksjoner. For praktiske formål eksisterte det dermed én valuta for det vi i dag kaller industrilandene. I tillegg var disse landenes kolonier knyttet opp til det samme valutasystemet. Begrepet arbeidstillatelse var ukjent. Varer, tjenester, kapital og arbeidskraft beveget seg fritt mellom landene.

Perioden var preget av rask teknologisk utvikling både innenfor produksjon og kommunikasjon. Masseproduksjonen skjøt fart, transportkostnadene sank dramatisk, og produksjonsstedet ble mindre avhengig av lokale naturressurser. Informasjon kunne spres og økonomiske transaksjoner gjennomføres langt raskere enn før.

Den økonomiske veksten var sterkere enn i de foregående hundreårene. I årene 1870-1913 steg produksjonen pr. innbygger sterkere enn i noen annen periode av tilsvarende lengde, bortsett fra i tiden etter 2. verdenskrig (1945-70). I 1913 lå verdenshandelen på nesten samme nivå i forhold til produksjonen som i dag. Storbritannia, den dominerende økonomiske stormakten, samt Frankrike, Tyskland og USA, var store kapitaleksportører.

Samtidig var imidlertid datidens samfunn ulikt dagens. Det samme var de politiske utfordringene den internasjonale dereguleringen skapte. I det nittende århundret var det utviklet få nasjonale virkemidler for økonomisk styring. Demokratiske prosesser og velferdsordninger fantes bare i begrenset omfang. Økonomiene var fortsatt i noen grad basert på natural- eller byttehusholdninger.

I dag har de fleste europeiske velferdsstater velutviklede makroøkonomiske styringssystemer. Globaliseringen av de nasjonale økonomiene er i betydelig grad resultatet av en styrt prosess, hvor blant annet restriksjoner på internasjonal handel, kapitalbevegelser og valutatransaksjoner gradvis er blitt redusert eller fjernet, ofte etter omfattende internasjonale forhandlingsrunder. Kjerneområder for offentlig virksomhet, som telekommunikasjoner og energi, har blitt åpnet for konkurranse. Konsesjonsregler har blitt nedbygget. Samlet har dette ført til økt internasjonal samhandling, ofte i form av oppkjøp eller eierskap på tvers av landegrenser.

Den grunnleggende tanken bak dereguleringen er at et markedsøkonomisk system med lik og mest mulig fri konkurranse fremmer en mer effektiv bruk av samfunnets ressurser. Det vil også si at produksjonen og annen økonomisk virksomhet blir fordelt på land etter deres komparative fortrinn.

Globaliseringen viser seg blant annet ved at internasjonal handel med varer og tjenester stiger vesentlig raskere enn produksjonen. I 1997 var verdensproduksjonen (BNP) 6 ganger større enn i 1950, mens internasjonal handel i volum var 17 ganger større. Innholdet av varebyttet mellom industrilandene har også gradvis endret karakter og består mer enn før av handel med samme typer produkter. I gjennomsnitt er imidlertid fortsatt over 80 prosent av alle industrivarer som omsettes i OECD-land, og over 90 prosent av tjenestene, produsert i det landet hvor de forbrukes.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Kilde: Statistisk sentralbyrå

OECD-landenes direkte investeringer i utlandet - både i OECD- og ikke-OECD-land - har de siste ti årene også steget langt raskere enn den gjennomsnittlige BNP-veksten. Den kraftige veksten i utenlandske direkte investeringer må blant annet ses i sammenheng med ønsket om tilgang på attraktive ressurser, nærhet til viktige markeder og andre lokaliseringsfordeler. De direkte utenlandsinvesteringene har i voksende grad tatt form av oppkjøp og sammenslåinger av eksisterende firmaer framfor opprettelse av nye. Ny teknologi kan kople sammen de enkelte deler av foretakene og knytte disse sammen med andre foretak, kunder og forbrukere uavhengig av landegrenser.

Kilde: OECD

Globaliseringen fører på denne måten også til raskere omstillinger i næringslivet. Nye virksomheter oppstår mens andre forsvinner. Næringsstrukturene endres, og ressurser - kapital og arbeidskraft - omfordeles så vel i som mellom land. Hvert år nedlegges og opprettes ca. 10 prosent av det totale antall arbeidsplasser i de vestlige industriland, jf. figur 3.4 og 3.5. Tallene i figurene baserer seg på noe ulike tidsperioder for de enkelte landene. Sett under ett omfatter de perioden 1973-1995.

Enkelte tall fra utviklingen i EU-området illustrerer disse omstillingsprosessene. I EU økte fusjoner og oppkjøp fra 2775 i 1987 til om lag 7600 i 1998. Den største andelen fusjoner og oppkjøp både i 1987 og 1998 var omstruktureringer innenfor ett og samme land. Denne andelen har imidlertid blitt redusert, med en tilsvarende vekst i grensekryssende transaksjoner. Tallene for 1999 tyder på at de grensekryssende transaksjonene nå svarer for nær halvparten av totalen.

På verdensbasis økte antall internasjonale fusjoner med 50 prosent i 1999, og tre firedeler av disse avtalene ble inngått i Europa. Den tverrnasjonale dimensjonen integreres dermed stadig sterkere i foretakenes organisasjonsstruktur og strategiske planlegging. Det utvikles nettverk av forskjellige former for sameie eller samarbeid i forskning, produktutvikling, produksjon, salg og finansiell virksomhet over landegrensene.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Virkningene av globaliseringen er kommet raskere og blitt sterkere enn mange kunne forutse. Dette skyldes i første rekke den voldsomme innovasjonen innenfor informasjons- og kommunikasjonsteknologien (IKT). Finansielle transaksjoner over landegrensene har for eksempel vist eksplosiv vekst i 1990-årene. Internasjonale finansstrømmer er blitt påvirket av ekspansjonen i internasjonal handel og veksten av multinasjonale selskaper. Veksten i finansstrømmene har imidlertid vært mye større enn ekspansjonen av internasjonal handel og direkte investeringer. Framveksten av nye finansielle transaksjonsformer, nye typer av operatører og integrasjonen av finansmarkedene har bidratt til kraftig økning i bruttostrømmene av kapital og valuta, særlig kortsiktige transaksjoner.

I 1997 ble det hver dag i snitt omsatt verdier for 1500 milliarder dollar på 43 av verdens valutamarkeder. Verdien av handelen med valuta var dermed 60 ganger større enn handelen med varer og tjenester. Markedenes volum har blitt løsrevet fra realøkonomiske forhold. Kortsiktige kapitalstrømmer kan ha en stabiliserende virkning i finansmarkedene i normale tider, men kan virke destabiliserende i perioder hvor det råder usikkerhet.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Det er et viktig trekk ved globaliseringen at mange sentralt planlagte økonomier har lagt om i retning av markedsøkonomi og åpnet seg for økt økonomisk samkvem med andre land. Dette gjelder blant annet for landene i Sentral- og Øst-Europa og for Kina.

Globaliseringsprosessene bidrar til å sprenge kulturelle grenser. Den internasjonale økonomiske og teknologiske utviklingen er blitt et stadig viktigere grunnlag for den allmenne kulturelle utviklingen. Informasjons- og kommunikasjonsteknologi gir i dag den enkelte tilgang på store mengder informasjon, kunnskap og underholdning. Den gir uante muligheter for brukerne til å uttrykke seg på ulike måter og til å søke kontakt på tvers av kultur- og landegrenser.

Åpningen mot øst har også bidratt til framveksten av nye tverrkulturelle nettverk og en bredere kulturutveksling enn før. Økt migrasjon og reisevirksomhet og styrket internasjonalt samarbeid på kulturområdet bidrar til det samme, men samtidig har verden også blitt mer ensartet på mange områder. Nye medier og den voldsomme veksten i internasjonal handel har forsterket utviklingen av et globalt massemarked for underholdningsindustri og forbruksvarer. Mange mennesker opplever også at den økonomiske og teknologiske utviklingen gjør lokale og nasjonale samfunn som helhet kulturelt sårbare.

Møtet med nye kulturuttrykk, normer og verdier som følge av informasjonsteknologiens og medienes utvikling, er med på å påvirke de holdningene og verdiene som gjør seg gjeldende i vårt eget samfunn. I likhet med det øvrige Europa er Norge i dag et flerkulturelt samfunn. I en slik situasjon har kulturlivet og kulturpolitikken en viktig rolle å spille for å sikre kultur- og meningsmangfold og for å motvirke rasisme og fremmedfrykt. Europeisk kultursamarbeid har ikke minst som følge av dette, utviklet seg til å bli et viktig område.

Utviklingen innenfor informasjons- og kommunikasjonsteknologien, og den økende informasjonsstrøm samfunnene imellom, kan vanskelig noe land som deltar i regulært internasjonalt samkvem, lukke seg ute fra. Det vil da være vanskeligere for udemokratiske regimer å opprettholde uriktige forestillinger i egen befolkning om regimets handlinger og politiske innhold. Det må antas at selv de seneste krenkelser av demokratiske verdier som vi har vært vitne til i Europa, motarbeides som følge av denne utviklingen. Samtidig kan imidlertid virkningene av disse globaliseringskreftene også skape avstand og fremmedgjøring.

3.1.1 Rettsstaten og internasjonale normer

Den teknologiske utviklingen, internasjonale kommunikasjoner og stadig tettere mellomfolkelig samkvem har utvidet mulighetene for å begå lovbrudd som kan ha internasjonale virkninger. Også tidligere har det vært identifisert forbrytelser som i særlig grad berører det internasjonale samfunns interesser og derfor krever særlige tiltak. Internasjonale traktater har vært inngått for å bekjempe blant annet slavehandel og falskmyntneri. Nye overenskomster er kommet til senere som følge av kriminalitetsutviklingen, blant annet om narkotikahandel og flykapring. Det sentrale i slike avtaler er at stater påtar seg plikten til å straffeforfølge, og i enkelte tilfeller til å utlevere en lovbryter til en annen straffeforfølgende stat dersom man ikke selv iverksetter straffeforfølgning.

Selv om justispolitikkens nasjonale forankring er det grunnleggende prinsipp i slikt internasjonalt samarbeid, medvirket det nasjonalsosialistiske Tysklands systematiske overgrep mot grunnleggende rettigheter til en særskilt folkerettslig utvikling i forhold til visse grove handlinger. Den har ført til at personer blir straffansvarlig for enkelte handlinger direkte i henhold til folkeretten, uavhengig av om de er straffansvarlig i eget land. Denne utbyggingen av den internasjonale strafferettspleien har omfattet Nürnberg- og Tokyodomstolene etter 2. verdenskrig og er i de seneste årene fulgt opp gjennom FNs sikkerhetsråds opprettelse av domstolene for det tidligere Jugoslavia (1993) og Rwanda (1994) og inngåelsen av traktaten om en permanent internasjonal straffedomstol (1998). Nürnberg- og Tokyodomstolene dømte personer som utførte forbrytelser i kraft av sine maktposisjoner i eget land, selv om de fant sted på vegne av det sittende regimet. De forbrytelsene som etter folkeretten har en særlig internasjonal dimensjon og skaper grunnlag for et direkte straffansvar, omfatter blant annet folkemord, forbrytelser mot menneskeheten og krigsforbrytelser.

Bortsett fra det særskilte straffansvar etter folkeretten, er det alminnelige prinsippet at det hører under nasjonalstatenes ansvar å utøve justispolitikken. I Europa har imidlertid Europarådet siden 1949 arbeidet for å verne om menneskerettighetene, demokratiet og prinsippene for rettsstaten. Særlig gjennom Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen er det lagt viktige skranker og standarder på den nasjonale politikken.

Økt internasjonalt samkvem, globaliseringen og den teknologiske utviklingen fører imidlertid til nye kriminalitetstrusler og særlige utfordringer innenfor kriminalitetsforebygging og - bekjempelse. Siden 1970-tallet har dette ført til en omfattende vekst i det internasjonale justissamarbeidet i Europa der nasjonalstatenes tradisjonelle virkemidler ikke strekker til. Grenseoverskridende organisert kriminalitet kan blant annet omfatte narkotika-, menneske- og våpensmugling, terrorisme og omsetning av masseødeleggelsesvåpen, datakriminalitet og hvitvasking av penger.

Både organisert kriminalitet og illegal innvandring har særlig vokst sterkt i omfang på 1990-tallet. De politiske omveltningene i det tidligere Øst-Europa og oppløsningen av Sovjetunionen og det tidligere Jugoslavia har medvirket til denne utviklingen. Dette skyldes blant annet svekkelsen av effektiviteten og autoriteten til nasjonale myndigheter i enkelte av disse landene, den dype velferdskløften mellom øst og vest, og bortfallet av den mest omfattende grensekontroll vi har hatt i Europa i forbindelse med kommunistregimenes sammenbrudd.

Organisert kriminalitet og organisert illegal innvandring har utviklet kriminelle strukturer over landegrensene som stiller nasjonale myndigheter overfor særlige krav til internasjonalt samarbeid og samordning, og til felles ressursinnsats. Enkelte former for kriminalitet utgjør mer alvorlige trusler mot europeiske land på grunn av deres omfang eller særlige skadeevne. Det er på denne bakgrunn naturlig at justissamarbeidet har fått økende politisk betydning og at slikt samarbeid nå er gjenstand for en prioritert utbygging og økt integrasjon i EU. Denne integrasjonen har imidlertid ikke rokket ved at særskilte deler av justisområdet samtidig hører til de tradisjonelle feltene for nasjonal politikkutforming og myndighetsutøvelse. Dette demonstreres gjennom de betydelige nasjonale forskjellene man ser for eksempel når det gjelder kriminalisering av narkotikabesittelse eller de ulike strafferammene for ellers likt definerte forbrytelser.

3.1.2 Styringsevne og godt styresett

Historien har vist at Europas utvikling også er bestemmende for vår egen. Sammenbrudd og ustabilitet i sentral- og øst-europeiske land synes i dag ikke å være noen aktuell mulighet. Et slikt sammenbrudd ville ikke bare ha vært en utfordring for europeisk solidaritet, men kunne også betydd ukontrollerbare migrasjonsstrømmer, framvekst av nye autoritære regimer og nye sikkerhetstrusler.

Den teknologiske utviklingen i samvirke med økonomiske drivkrefter skaper imidlertid økende konkurranse og omstillinger. For land som ikke evner eller av politiske årsaker ikke ønsker å organisere seg på en måte som drar nytte av disse globaliseringskreftene, vil det på sikt kunne utvikle seg nye velferdskløfter i forhold til andre samfunn. Dette kan undergrave politisk og sosial stabilitet. Etter Regjeringens syn vil en sosial markedsøkonomi i Russland og de sentral- og øst-europeiske landene og integrering av dem i bredere globale og europeiske samarbeidsstrukturer best fremme en balansert utvikling som sikrer vekst og velferd i disse landene.

Globaliseringen av de nasjonale økonomiene åpner for nye muligheter, men skaper samtidig nye og sammensatte utfordringer. Disse er felles for Vest-Europa og de nye demokratiene i øst. De europeiske landene som har tatt skrittet fra en kommunistisk ettpartistat til pluralistiske demokratier, har samtidig opplevd behovet for grunnleggende reformer av sin offentlige forvaltning. Da regimene falt, hadde statsmakten i mange av landene helt mistet sin faktiske og moralske autoritet, med korrupsjon og egennyttig maktmisbruk som resultat.

Russland og en rekke tidligere sovjetrepublikker mangler markedsøkonomiske tradisjoner og har ennå ikke fullt ut utviklet de nødvendige rammevilkår og institusjoner som trengs for å operere en kompleks markedsøkonomi. Samtidig har Russland og andre av disse landene i betydelig grad privatisert og deregulert sine nasjonale økonomier. De har imidlertid bare i ulik grad nådd opp mot forventede resultater. Kvaliteten og omfanget av de offentlige sosiale tjenestene er dessuten tildels sterkt redusert.

De sentral- og øst-europeiske land som hadde markedsøkonomiske erfaringer fra tiden før siste verdenskrig, har derimot oppnådd gode økonomiske resultater etter at de kommunistiske regimene falt og de deregulerte sine økonomier. I mange av de landene som er kommet lengst i prosessen mot EU-medlemskap, går utviklingen i et særlig positivt spor. Medlemskap i EU har for mange av dem blitt et symbol på bruddet med fortiden. De ufravikelige kravene til forvaltningssystemene som EU-medlemskap medfører, har åpenbart vært en viktig spore til reformer.

Regjeringen vil bidra til å understøtte den økonomiske og sosiale utviklingen i de nye demokratiene i Sentral- og Øst-Europa. Dersom disse landene ikke utvikles slik at de vil kunne dra nytte av globaliseringskreftene, kan nye velferdskløfter over det tidligere øst-vest skillet i Europa true politisk og sosial stabilitet. Regjeringen anser at den norske innsatsen for å understøtte utviklingen i de nye demokratiene derfor må skje i et samvirke med blant annet EUs politikk overfor disse landene, slik at tiltakene mest mulig effektivt kan fremme politisk og økonomisk integrasjon i Europa. Regjeringens målsettinger og prioriteringer for norsk politikk overfor Russland og Sentral- og Øst-Europa tar sikte på dette.

3.1.3 Styringsutfordringer på ulike områder

Trygghet for Norge som nasjon og velferd for landets innbyggere krever at politiske og økonomiske virkemidler tilpasses, slik at verdiskaping og sysselsetting sikres også i en tid hvor det internasjonale samkvemmet og de enkelte samfunn gjennomlever store endringer. Utfordringene disse endringene skaper, må Norge i økende grad møte også gjennom sin Europa-politikk.

I dag er det godt dokumentert at bortfallet av restriksjoner på utenrikshandel og kapitalbevegelser har medvirket til økonomisk vekst, både i det siste århundret og tidligere. Samtidig har styrken og hastigheten i denne utviklingen det siste tiåret ført til store utfordringer.

Miljøproblemenes globale og regionale karakter er blitt stadig mer framtredende. En av årsakene er at varebyttet og person- og varetransporten øker langt sterkere enn den økonomiske veksten og skaper økte miljøbelastninger. For å få til løsninger på miljøproblemene, kreves det nært og forpliktende internasjonalt samarbeid.

Virkningene av globaliseringen på utviklingen i det europeiske markedet innebærer nye muligheter for norsk næringsliv, på samme tid som konkurransen skjerpes både i våre markeder ute og i vårt eget land. I et stadig tettere integrert europeisk marked blir det en utfordring for norsk næringsliv å sikre sin konkurranseposisjon. Dette stiller krav til rammevilkår på en rekke områder. Utformingen av finanspolitiske virkemidler, tilgang på kompetent arbeidskraft, rammevilkår på områder som skatter og avgifter, kapitaltilgang, infrastruktur, miljø og energi må bidra til en effektiv ressursbruk. De store endringene som skjer i det europeiske markedet og i den europeiske økonomiske geografi skaper nye utfordringer i forhold til å gjøre Norge til et attraktivt land å lokalisere næringsvirksomhet i.

Mye av næringsvirksomheten i Europa og andre markeder kjennetegnes ved at bedrifter og andre aktører i et næringsmiljø er vevd sammen i et gjensidig avhengighetsforhold gjennom konkurranse og samarbeid i et begrenset geografisk område. I slike miljøer vil typisk bedrifter fra flere næringer inngå. Det er grunn til å regne med at det i Europa kan bli en utvikling i retning av større, men færre næringsklynger etter hvert som landene blir tettere integrert. Det er allerede tilløp til skarpere arbeidsdeling og en sterkere regional spesialisering. Økende markedsintegrasjon og dereguleringer kan også bidra til sterkere geografisk konsentrasjon av næringsvirksomhet.

Utviklingen betyr at det i økende grad kan bli konkurranse land og regioner imellom i Europa om å tiltrekke seg næringsmiljøer. Hvordan den økonomiske geografien vil bli over tid vil avhenge av en rekke forhold, hvor de rammevilkårene myndighetene fastleggeer en av flere faktorer.

Relokalisering av næringsvirksomhet innenfor Europa kan ha større betydning for Norge enn for mange andre europeiske land. Utviklingen i Irland viser at land i den geografiske utkant kan oppnå sterk vekst. Med de store endringer som skjer i rammene for næringsvirksomhet globalt og i Europa, kreves en aktiv innsats for å sikre gode rammevilkår fra nasjonale og regionale myndigheter. Utviklingen forsterker også behovet for tettere internasjonalt samarbeid om næringspolitiske rammevilkår.

I en situasjon med voksende omstillinger og restrukturering i næringslivet vil et av de viktigste virkemidlene for å sikre målet om høy sysselsetting og sosial trygghet være et velfungerende arbeidsmarked. Dette må baseres på en aktiv arbeidsmarkedspolitikk og reformer i utdanningssektoren, slik at arbeidsstyrkens kvalifikasjoner heves og bedre tilpasses samfunnets behov.

Hyppigere restruktureringer kan samtidig føre til mer dominerende foretak med større økonomisk tyngde og innflytelse innenfor en del sektorer. Dette stiller særlige krav til politisk styringsmåte og forvaltningskapasitet.

Globaliseringen på markeds- og handelsområdet og informasjonsteknologiens og medienes utvikling har også konsekvenser for kulturindustrien. Endringene skaper nye utfordringer for opprettholdelse av et kulturmangfold gjennom tradisjonelle virkemidler. Norske myndigheter må derfor hele tiden vurdere hvilke virkemidler som vil være best egnet for å sikre kulturelt mangfold, inkludert mediemangfold, samtidig som hensynet til norsk språk og kultur ivaretas. Kultursamarbeidet med EU kan i denne sammenheng få økt betydning, blant annet fordi Fellesskapet i henhold til sitt traktatgrunnlag skal ta kulturelle forhold i betraktning i sitt virke på de andre samarbeidsområdene.

Den sterke veksten i internasjonale handels- og kapitalstrømmer innebærer at de nasjonale økonomiene blir stadig mer påvirket av forhold og beslutninger utenfor nasjonale myndigheters kontroll. De nasjonale myndigheters handlingsrom i den økonomiske politikken blir redusert. En del tradisjonelle virkemidler blir mindre effektive enn tidligere.

Etter hvert som økonomiene blir mer åpne, reduseres for eksempel virkningene av den nasjonale etterspørselspolitikken. Virkningene av en etterspørselsstimulerende politikk får mindre betydning for den innenlandske økonomiske aktiviteten når en større del av etterspørselen dekkes ved import og en mindre del ved innenlandsk produksjon.

I den første perioden etter siste verdenskrig, da internasjonale kapitalbevegelser var sterkt regulert, var det i stor grad mulig å opprettholde faste valutakurser kombinert med en betydelig frihet til å velge nasjonalt rentenivå. I en åpen økonomi med frie kapitalbevegelser er dette ikke lenger mulig. Det er nå en relativt nær sammenheng mellom endringer i rentenivå og endringer i valutakurser.

De store volumene i de internasjonale kapital- og valutamarkedene gjør det vanskelig å opprettholde en fast valutakurs over tid. En fast kurs blir lett utsatt for spekulative angrep. Dette er en av årsakene til at det nå er få industriland som sikter mot å opprettholde en fast valutakurs.

Fri bevegelighet for kapital og arbeidskraft legger begrensninger på skattepolitikken. For eksempel kan et høyt skattenivå som anses nødvendig av fordelingspolitiske årsaker, medvirke til at foretak flytter sin virksomhet til land med lavere skatter. Det kan imidlertid være mange grunner til at foretak etablerer seg i andre land.

Det er særlig skatt på kapitalinntekter som er påvirket av internasjonale forhold. Dette er en viktig årsak til at de fleste europeiske land i de siste 20-30 årene har redusert skatten på kapitalinntekter. Den stigningen i skattenivået som fant sted i mange land i store deler av denne perioden, besto derfor i det vesentlige av høyere skatt på arbeid og forbruk. Generelt har man sett en økende tilnærming i de europeiske lands skattepolitikk.

Uten internasjonal samordning kan det være fare for at skattene blir presset stadig lavere på grunn av skattekonkurranse. Dermed kan en viktig forutsetning for å opprettholde et sosialt rettferdig skattesystem svekkes. Norske myndigheter har derfor de siste årene vært sterkt engasjert i arbeidet for å forhindre skadelig skattekonkurranse, blant annet i OECD.

I kjølvannet av grenseoverskridende økonomisk virksomhet oppstår nye former for internasjonal kriminalitet som i økende grad kan forstyrre økonomienes virkemåte. Lovstridig skatteunndragelse, miljøkriminalitet, hvitvasking av kapital og datakriminalitet vil være hovedoppgaver i kriminalitetsbekjempelsen i årene som kommer. Med utbredelsen av Internett og elektronisk handel øker mulighetene for økonomisk svindel. I EU har Europol en sentral rolle i medlemslandenes felles bekjempelse av denne typen kriminalitet. Regjeringen vil snarlig forhandle fram en avtale om samarbeid mellom Norge og Europol.

Svekkelsen av effektiviteten og autoriteten til nasjonale myndigheter i enkelte øst-europeiske land kan også gjøre det enklere å organisere mer tradisjonell kriminalitet med disse landene som base og med Vest-Europa som nedslagsfelt. Bekjempelsen av denne formen for kriminalitet må skje i et bredt europeisk samvirke.

En mer generell konsekvens av de åpne nasjonale økonomiene kombinert med den teknologiske innovasjonen er at virkningene av de tradisjonelle, nasjonale styringsmekanismene er svekket, samtidig som aktørene i markedet har fått større handlingsrom.

Selv om virkningene av nasjonale tiltak svekkes, betyr ikke globaliseringen dermed at «markedene har tatt over». De eksisterer ikke uavhengig av politiske rammevilkår. Det er de politiske myndighetene som fastsetter disse vilkårene. Å sette seg mål for samfunnsutviklingen på ulike områder som påvirkes sterkt av globaliseringsprosessene, krever imidlertid et nært samarbeid mellom de landene som integreres tettest gjennom globaliseringen. På den måten kan redusert styringsevne på nasjonalt nivå kompenseres gjennom internasjonalt samarbeid. For Norges del skjer mye av globaliseringsprosessene i forhold til EU-området. Tiltak som gjennomføres i EU for å møte styringsutfordringene, vil få betydning for de valg Norge foretar og for effektiviteten av norske tiltak.

3.2 Informasjons- og kommunikasjonsteknologi som drivkraft for verdiskaping og samhandling

Teknologien er i dag en viktig drivkraft bak globaliseringen. Den gir opphav til sammensatte endringsprosesser i samfunnene på tvers av landegrensene. I samspill med økonomiske drivkrefter skaper teknologien store muligheter på ulike felter, men også en rekke utfordringer.

Økonomisk og teknologisk utvikling dreier seg som før om innovasjon og skaperevne. Teknologiske nyvinninger har sin særskilte verdi som redskap blant annet innenfor produksjon, handel, forskning, utdanning, forvaltning og kommunikasjon. En stadig mer kunnskaps- og teknologibasert økonomi bygger på evnen til å ta hurtig i bruk nye resultater av forskning og utvikling. Det betyr at vi må innstille oss på et høyere omstillingstempo enn tidligere. Å hevde seg i denne utviklingen vil være av stor betydning for Norge og avgjørende for å sikre fundamentet for velferdssamfunnet i årene framover.

Kilde: Verdensbanken

Samtidig må teknologiske nyvinninger og den politikk som trekkes opp for å dra nytte av dem og for å motvirke negative utviklingstrekk, ta utgangspunkt i sentrale målsettinger som verdiskaping, velferd og rettferdig fordeling. Den nye teknologien bidrar til intensivert internasjonal kontakt og grenseoverskridende omstillingsprosesser av langt større omfang enn tidligere. Politiske mål bør derfor så langt som mulig utarbeides også i et samvirke med andre land.

Det kreves sammensatte virkemidler for å integrere informasjons- og kommunikasjonsteknologi i næringsliv og samfunn. Lykkes man ikke, kan dette føre til velferdstap for samfunnet og få sosiale og økonomiske konsekvenser for de grupper som ikke får ta del i utviklingen av ny kunnskap og teknologi.

3.2.1 eEuropa og eNorge

I sentrum for EUs planer for framtidig vekst og sysselsetting står en kunnskapsbasert næringsutvikling og utbygging av informasjonssamfunnet. Hensikten er å sikre at EU-landene fullt ut drar fordelene av informasjonssamfunnets muligheter, i lys av konkurransen fra USA og asiatiske land, blant andre Japan. Medlemslandene har som mål at EU i løpet av de neste 10 årene skal ha utviklet verdens mest konkurransesterke økonomier, med utgangspunkt i en felles satsing på utviklingen av kunnskapsbasert verdiskaping.

Gjennom dette initiativet åpnes det opp et nytt område for et bredt og mer fleksibelt samarbeid i EU. Det er fastsatt en felles dagsorden for medlemslandene for hvordan informasjonssamfunnet skal utvikles. Det skal skje gjennom et samspill mellom nasjonale myndigheter, Kommisjonen og det politiske samarbeidet i EUs råd.

Medlemslandene tar i bruk politisk samordning mellom flere sektorer og på ulike nivåer for å få dette til. Samordningen skal skje blant annet ved fastsettelse av overordnete mål, utarbeidelse av tidsplaner og gjensidig utveksling av erfaringer.

EUs satsing illustrerer hvordan en rekke virkemidler må settes inn på ulike nivåer for å sikre framtidig verdiskaping. Norge har selv kommet langt i å legge til rette for utviklingen av informasjons- og kommunikasjonsteknologien. Sentralt i Regjeringens strategi for å styrke den kunnskapsbaserte økonomiens plass står utdanning, forskning og utvikling. De mest FoU-tunge norske selskapene bruker i dag NOK 2,5 milliarder på dette i utlandet, mot NOK 5 milliarder hjemme. Norges totale FoU-investeringer ligger under OECD-gjennomsnittet målt som andel av BNP. Det er først og fremst næringslivets andel av finansieringen som er lav. Dette gjenspeiler også at norsk økonomi og næringsstruktur er betydelig mer råvarebasert enn gjennomsnittet i OECD. Den offentlige finansieringen er omtrent på nivå med OECD og EU. Regjeringens mål er å få Norge opp på gjennomsnittet for OECD totalt i løpet av fem år.

Norge bruker derimot langt over OECD-gjennomsnittet på utdanning. Den nye kunnskapsbaserte økonomien krever imidlertid nye måter å organisere utdanningen på. I Norge har vi i løpet av 1990-årene gjennomført store utdanningsreformer, og i de siste årene har vi startet satsingen på etter- og videreutdanning. Det som er relevant kunnskap, forandres stadig raskere. Kompetansen må ikke bare utvikles, men må oppdateres og vedlikeholdes i langt større grad enn før. Livslang læring er et viktig virkemiddel for bred samfunnsdeltakelse.

De nye mulighetene ligger til grunn for EU-landenes handlingsplan, eEuropa. Et viktig formål med de norske tiltakene, slik de framkommer i Regjeringens handlingsplan eNorge, er å legge grunnlaget for ny verdiskaping ved å følge opp sentrale initiativ som igangsettes på grunnlag av EUs handlingsplan. I den forbindelse har Norge bedt om å bli inkludert i de periodevise målingene og evalueringene EU vil foreta under gjennomføringen av handlingsplanen. I tillegg vil Regjeringen sette inn tiltak som knytter seg til våre egne spesielle utfordringer og behov.

Utbyggingen av en nasjonalt dekkende digital infrastruktur med stor kapasitet (bredbåndsnett) er en utfordring i årene framover. Bredbåndsnett og elektronisk handel vil bidra til utviklingen av et kunnskapsbasert lokalt og regionalt næringsliv. Denne satsingen på IKT er imidlertid ikke bare et spørsmål om infrastruktur, men også om offentlig og privat tjenesteutvikling og individuell kompetanse.

Forskning og utvikling på bredbånd vil kunne være avgjørende for nyskaping og en styrking av nasjonalt næringsliv innenfor IKT. Kommersialisering av FoU-virksomhet knyttet til tekniske løsninger og anvendelser for framtidens nett vil være avgjørende for ny næringsutvikling på dette området. Det norske forskningsmiljøet har vært internasjonalt i front når det gjelder nettilgang og til forsknings- og utviklingsarbeid knyttet til tekniske løsninger og anvendelser. Som følge av Norges framskutte rolle innenfor bredbåndsaktiviteter, blir våre forskningsmiljøer innenfor IKT sett på som attraktive samarbeidspartnere, ikke minst for andre forskningsmiljøer i Europa.

Elektronisk handel over Internett er i en begynnerfase. Veksten er imidlertid eksplosiv og vil slik det ser ut i dag påvirke internasjonal økonomi, næringsliv og handel i betydelig grad. Manglende statistikk gjør det vanskelig å fastslå det totale omfanget, men globalt er verdien av elektronisk handel forventet å øke fra NOK 200 milliarder i 1997 til NOK 2500 milliarder i 2001. Rundt 80 prosent av verdens e-handel foregår i USA, bare 10 prosent i Europa. Det forventes at e-handel vil utgjøre rundt 20 prosent av all handel mellom bedrifter i USA i 2003.

EU har nå satt i gang en offensiv satsing for å styrke rammene for elektronisk handel. Utviklingen av e-handel i EU vil med nødvendighet påvirke utbredelsen også i Norge. Kommisjonen har som målsetting å overføre erfaringene fra det indre marked til e-handelsområdet ved å fjerne handelshindringer og dermed styrke adgangen til elektroniske tjenester på tvers av landegrensene. En rekke initiativ er dessuten lansert for å bidra til vekst i det europeiske elektroniske markedet. Det er også opprettet spesialenheter, blant annet innenfor Europol, som skal bekjempe internasjonal datakriminalitet.

Elektronisk handel omfatter både handel mellom bedrifter og fra bedrift til forbruker. Så langt er handel mellom bedrifter mest utbredt, men handel fra bedrift til forbruker vokser hurtig, særlig i USA. Aksjehandel og en del av tjenestehandelen, for eksempel innenfor turistnæringen, er tidligst ute når det gjelder å gå on-line.

3.2.2 Teknologi og kunnskap - europeisk samvirke

Det er stort sammenfall mellom Norges og EUs ambisjon om å føre en sektorovergripende politikk for å bygge ut en kunnskapsbasert økonomi. Den krever satsing på forskning og utvikling. Slik satsing kan bare lykkes i et bredt internasjonalt samvirke. Globaliseringen vil for Norges del etter alt å dømme bety en ytterligere internasjonalisering av eierstrukturene i næringslivet. Dette innebærer at de europeiske landene sannsynligvis vil spille en viktig rolle for utviklingen av norsk kunnskapsbasert industri.

Som ledd i arbeidet med eEuropa samarbeider EU-landenes regjeringer nå om utviklingen av et europeisk forskningsfellesskap. Forskningen skal først og fremst bli bedre samordnet gjennom blant annet kartlegging av vitenskapelig og teknisk kompetanse i Europa, samordning av nasjonale og europeiske forskningsprogram i nettverk, sammenkopling av nasjonale elektroniske nett for forskning, og opprettelsen av en transatlantisk bredbåndsforbindelse mellom forsknings- og utdanningsinstitusjoner i Europa og USA.

EUs arbeid på dette området innebærer i mindre grad en videreutvikling av det indre marked, men trekker opp et tettere samarbeid i forlengelsen av det, med mer vekt på politisk samordning basert på nasjonale handlingsplaner framfor direktiver og formelt regelverk. Deler av den helhetlige strategien EU har lagt opp til gjennom eEuropa, faller innenfor EØS-avtalen og er dermed EØS-relevant. Den er imidlertid blitt utformet i politisk samråd i EU utenfor EØS-rammen, og også oppfølgingen vil skje på en slik måte, blant annet på et møte i Det europeiske råd i Stockholm i mars 2001.

Samarbeidet kan få stor betydning for foretakenes konkurransekraft på EUs indre marked, der norsk næringsliv deltar på tilnærmet samme vilkår som EU-foretak. For Norge er det viktig å sikre at norske foretak greier å holde tritt med den økonomiske og teknologiske utviklingen i Europa. Regjeringen vil i økende grad søke å delta i drøftelser med EU før medlemslandene - utenfor rammen av EØS - viderefører utviklingen av en helhetlig politikk for framtidig vekst og verdiskaping som integrerer blant annet IKT, forskning og utvikling, samt handels- og næringspolitikk.

Det er viktig at velferdskløfter ikke oppstår eller utdypes landene imellom. I denne sammenhengen legger Regjeringen stor vekt på at velferdskløften mellom Vest-Europa og de nye europeiske demokratiene ikke må slå varig rot. Et viktig virkemiddel er at disse landene integrerer ny teknologi fullt ut i offentlig og privat sektor for å styrke produktivitet og tilføre dynamikk til de nye markedsøkonomiene.

De enkelte sentral- og øst-europeiske land har i ulik grad satset på dette, og i en viss utstrekning har avansert IKT-anvendelse hatt utspring i utenlandske etableringer. Samtidig har de stramme budsjettene som har vært en konsekvens av de store omstillingene i offentlig sektor, gjennomgående ikke greid å opprettholde nivået på investeringene i undervisningssektoren, målt over en 10-årsperiode.

3.2.3 Internasjonaliseringen av utdanningssystemene

Innen høgre utdanning pågår det en internasjonalisering av studietilbud som stiller nasjonale myndigheter overfor nye og store utfordringer med hensyn til blant annet publikumsinformasjon og studieveiledning, finansieringsordninger, system for godkjenning av ulike typer utdanningskvalifikasjoner og utvikling av kvalitetssikringssystem. Selv om enkelte utdanningsområder, som for eksempel lærerutdanning, i all hovedsak vil foregå nasjonalt også i framtiden, er det på andre områder allerede i dag stor konkurranse om studentene. Dette gjelder især fag som IKT, markedsføring og økonomi, men også blant annet kunstfag og medisin. Kombinasjonen av små ungdomskull og økt kapasitet i utdanningssektoren i de fleste vestlige land bidrar til å øke konkurransen mellom institusjoner og land for å rekruttere studenter.

Det er særlig de store engelskspråklige landene USA, Australia og Storbritannia som har ført an når det gjelder å tilby høgre utdanning og motta en høy andel utenlandske studenter. Her oppmuntrer de nasjonale finansieringsordningene i særlig stor grad til opptak av utenlandske studenter fordi universitetene både får tildeling av midler etter totalt antall studenter, og fordi de har anledning til å kreve betydelige studieavgifter av utenlandske studenter. EØS-avtalen har et spesielt unntak i Protokoll 29 for Storbritannia og Irland fra den normale likebehandlingen mellom egne borgere og borgere fra EFTA/EØS-land når det gjelder nivået på studieavgifter. I tillegg har de et naturlig konkurransefortrinn ved å tilby all utdanning på engelsk, slik at det ikke er behov for spesiell tilrettelegging for utenlandske studenter. Finansieringsordningen i Statens lånekasse for utdanning gjør norske studenter spesielt attraktive på dette markedet.

Internasjonaliseringen av utdanningsmarkedet skjer delvis ved at studentene reiser til et universitet eller en høgskole i utlandet. Den skjer imidlertid også stadig oftere ved at universitetene og høgskolene på stadig flere vis kommer til studenten. De gjør det fysisk ved å opprette utenlandske filialer som er mer eller mindre kvalitetssikret og med mer eller mindre fast tilknytning til moderinstitusjonen, gjennom egne rekrutteringsagenter ofte for flere samarbeidende utniversiteter, eller ved hjelp av fjernundervisning og moderne teknologi, eller eventuelt ved en kombinasjon. Den økende dynamikken på dette feltet har ført til at spørsmålet om kjøp og salg av utdanningstjenester er et naturlig tema for en ny forhandlingsrunde i WTO, samtidig som det har ført til at UNESCO, Europarådet og EU-kommisjonen samarbeider nærmere om utfordringer knyttet til tverrnasjonal utdanning. Samarbeidet har ført til forslag om retningslinjer for godkjenning av slik utdanning.

3.3 Politikkens betydning

En sentral oppgave for de politiske myndighetene er å fastlegge rammer og vilkår for markedene, slik at samfunnsmessige verdier og hensyn ivaretas.

For å sikre økning i verdiskaping og velferd må en rekke forhold legges til rette nasjonalt: god forvaltning, en effektiv offentlig sektor, stabile juridiske rammevilkår og solide banker og andre finansieringsinstitusjoner. I tillegg må det føres en økonomisk politikk som fremmer makroøkonomisk stabilitet, kanaliserer økonomiske ressurser til de mest produktive sektorene og sikrer at flest mulig tar del i velstandsøkningen.

Globaliseringen av de nasjonale økonomiene og den raske teknologiske utviklingen har en iboende dynamikk som ikke kan styres utelukkende med tradisjonelle virkemidler. Det er de politiske myndighetenes ansvar å finne nye virkemidler for å styre kreftene og virkningen av dem internasjonalt og i de nasjonale samfunn. Dagens styringssystemer og politiske institusjoner har ikke fullt ut tilpasset seg utviklingstakten og funnet nye handlingsrom for innflytelse. De demokratiske institusjonene er fortsatt i stor grad knyttet til nasjonale territorier og til bruk av tradisjonelle virkemidler og styringsformer.

Politikken som skal møte globaliseringens utfordringer, må være sektorovergripende. For å finne den beste og mest effektive styringsmåten, må man dessuten vurdere nærmere fordelingen og samvirket av roller og ansvar mellom internasjonalt, nasjonalt og regionalt myndighetsnivå. Evnen til å utforme politikken i en dialog med dem den angår - lokale myndigheter, virksomheter, berørte organisasjoner - vil i mange situasjoner være en viktig forutsetning for å gi beslutningene nødvendig legitimitet.

Det er altså ikke nok at de riktige politiske beslutningene treffes. Beslutningsprosessene må skje slik at vedtakene har legitimitet dersom de skal gjennomføres effektivt. Demonstrasjoner under ministermøtet i WTO i Seattle i november/desember 1999 viste hvordan internasjonalt samarbeid kan bli skadelidende dersom det ikke eksisterer en åpen dialog mellom myndigheter og berørte organisasjoner og miljøer i forbindelse med slike forhandlingsprosesser.

Når markedene vokser sammen, vil økonomiene bli stadig mer påvirket av beslutninger av andre lands myndigheter og økonomiske aktører. Derfor må nasjonale myndigheter søke regionalt og internasjonalt samarbeid for å møte de nye utfordringene det enkelte land stilles overfor. Solidaritetshensyn tilsier også tettere samarbeid for å motvirke at utviklingslandenes og de europeiske reformlandenes økonomier rammes av kriser eller vanskeligheter. Dette krever evne og vilje til å inngå i gjensidig forpliktende forståelse med andre land som deler de samme målsettingene, og til å inngå nødvendige kompromisser når man konstaterer interessemotsetninger. Et slikt samarbeid vil imidlertid begrense handlingsrommet for nasjonale virkemidler.

4 Globalisering og bærekraft - utviklingens muligheter og grenser

Globaliseringsprosessene åpner nye muligheter for de fleste land, til tross for store ulikheter i utviklingsnivå. Internasjonal handel, direkte investeringer, kunnskap og teknologi har imidlertid i særlig grad kommet landene i OECD-området og også de nye framvoksende økonomiene til gode så langt. I OECD-området har langvarig stabilitet, politisk samarbeid og økonomisk utvikling lagt grunnlaget for omfattende integrasjon av de nasjonale økonomiene.

Den økonomiske og teknologiske utviklingen skjer imidlertid i et stadig raskere tempo. Tilpasning til og utnyttelse av disse endringsprosessene er fortsatt lettere i rike enn i fattige land. De aller minst utviklede landene vil derfor trolig kunne oppleve en fortsatt forverring av situasjonen i tiden som kommer. De vil fortsatt være sterkt avhengige av internasjonal bistand og andre kapitaloverføringer.

Fattigdom og miljøforringelser er de store globale utfordringene verdenssamfunnet i dag står overfor. Omfattende internasjonal innsats for å løse disse problemene er en grunnleggende forutsetning for bærekraftig utvikling. Denne innsatsen må ha som mål at alle land skal kunne høste fordeler av den økonomiske og teknologiske utviklingen. Dette må skje på en måte som sikrer miljøet og framtidige generasjoners velferd. Regjeringen vil at Norge skal være en solidarisk partner i arbeidet for bærekraftig utvikling, både i og utenfor Europa.

For å nå dette målet er det nødvendig å integrere utviklingspolitiske og miljøpolitiske målsettinger i utenrikspolitikken. De politiske tiltakene må virke over landegrensene, slik globaliseringen, fattigdomsproblemene og miljøforstyrrelsene selv gjør det. De reelle styringsmulighetene ligger derfor i et omfattende internasjonalt samarbeid med land som deler de samme målene for politikken på disse områdene, og som har tyngde og innflytelse internasjonalt.

Parallelt med globaliseringen har det skjedd en meget rask vitenskapelig og teknologisk utvikling. Bioteknologi, inkludert genteknologi, er et markant eksempel. Forskningen har pågått over lang tid, men de virkelig store sprangene i kunnskap og teknologisk utvikling har skjedd de senere år, i samme periode som den økonomiske globaliseringen har skutt fart.

Teknologisk utvikling medfører potensielt store samfunnsmessige konsekvenser, både sosioøkonomisk og med hensyn til natur- og miljøpåvirkning. Sammenliknet med noen tiår tilbake er det nå mulig langt raskere å påvirke natur, ressursgrunnlag og miljø. Med større effektivitet og hastighet enn tidligere kan vi i dag for eksempel påvirke klima og atmosfære, manipulere verdens store elvesystemer, fjerne skog og på annen måte gjøre grunnleggende arealbruksendringer, endre planter og dyr genetisk eller spre ulike arter så vel som persistente gifter til økosystemer på alle deler av kloden. Den teknologiske utviklingen rommer også muligheter for betydelige sosioøkonomiske konsekvenser i form av endringer i industristruktur, energisystemer, hvordan jordbruket organiseres osv. Endringspotensialet innebærer positive muligheter, så vel som fare for skadelige, irreversible konsekvenser.

Globaliseringen øker konsekvensene av den nye teknologien, fordi man nå kan få virkninger på tvers av regioner og verdensdeler som tidligere primært ble erfart innenfor enkeltland. Utflagging av industriell produksjon kan for eksempel føre til nedbygging av industri i noen områder, mens andre områder får en høy konsentrasjon av forurensende bedrifter. Økt handel fører til økt transport, og dermed raskere spredning av fremmede arter via varene som transporteres eller for eksempel via ballastvann. Et mer globalt marked kan føre til raskere uttak av og mer rovdrift på skog, mineraler, fisk og vannkraftressurser i områder der miljølovgivning og annen kontroll ikke er på plass.

Når store utviklingsmuligheter og betydelige miljøfarer eksisterer parallelt, kreves samfunnsmessig bevissthet om hvordan ny teknologi utvikles og tas i bruk. Reelle styringsmuligheter for å unngå uheldige virkninger i forhold til miljø, helse og sikkerhet, må sikres.

For Norge vil svaret på disse utfordringene måtte finnes i en kombinasjon av tiltak på nasjonalt nivå og deltakelse i internasjonalt samarbeid. Norske myndigheter har et ansvar for at norsk næringsliv internasjonalt bidrar på en akseptabel måte og ikke forårsaker store miljøskader eller bidrar til ytterligere utestenging av fattige befolkningsgrupper. Et minstekrav bør være at det ikke går noen former for offentlige midler til aktiviteter der slike hensyn ikke er tatt i betraktning.

Internasjonalt er det viktig å arbeide for rammevilkår som sikrer at den teknologiske utviklingen bidrar til en bærekraftig utvikling. På feltet biomangfold/genteknologi har norske myndigheter arbeidet for å ivareta miljøhensyn så vel som rettferdighetshensyn i tråd med prinsippene i FNs konvensjon om biologisk mangfold (CBD). I flere situasjoner har Norge hatt mulighet til å ta initiativer som ikke uten videre kan tas av EU-land, da disse kan være avhengige av omforente posisjoner innenfor gruppen. Et eksempel er politikkutforming i det kontroversielle skjæringspunktet biomangfold og biopatentering (under CBD, FAO og WTO).

4.1 Fattigdom, utvikling og miljø

Sammenhengen mellom miljø og fattigdomsbekjempelse får stadig større politisk oppmerksomhet. De fattigste landene rammes hardest når klimaendringer fører til tørke eller flom. Utarming og fattigdom fører på sin side til økt press på naturressursene og dermed til nye miljøødeleggelser.

Samtidig har internasjonal handel med varer og tjenester de siste 50 årene steget vesentlig raskere enn produksjonen. I 1997 var internasjonal handel i volum 17 ganger større enn i 1950, mens verdensproduksjonen (BNP) var 6 ganger større. For industrivarer var de tilsvarende tallene enda mer slående - henholdsvis 29 og 8. Internasjonal handel består i stigende grad av internhandel i flernasjonale selskaper, og toveis handel med samme type produkter har økt i omfang, i takt med økende industrialisering.

Økt handel betyr økt transport, og dette fører til nye belastninger for miljøet og folks helse. I EU-landene har CO₂-utslippene økt med 40 prosent innenfor transportsektoren de siste 15 årene og vil i følge Det europeiske miljøbyrået (EEA) kunne øke med ytterligere 30 prosent innen 2010 hvis dagens transportmønster og energiforbruk fortsetter

Oppmerksomheten rundt miljøkonsekvenser av høy forbruksvekst i verdens rike land må opprettholdes. På en rekke andre miljøområder ser vi en positiv internasjonal utvikling. Blant annet er problemene knyttet til nedbryting av ozonlaget, forsuring, overgjødsling og blyforurensning redusert. Dette gjenspeiles i en rekke internasjonale avtaler og gjennomføring av konkrete nasjonale tiltak. Mulighetene for å få bukt med forurensingen av luft, vann og jordsmonn er større enn noen gang. Det gjenstår imidlertid flere store utfordringer. Fattigdommen i mange utviklingsland reduserer viktige deler av ressursgrunnlaget gjennom avskoging og ørkenspredning. Mange steder er mangel på rent vann et betydelig problem. Det er også tap av biologisk mangfold, spredning av miljøgifter og radioaktiv forurensning. Flere av disse lokale miljøutfordringene påvirker det globale miljøet.

Mange utviklingsland møter nå de samme lokale og regionale miljøproblemene som Europa og Nord-Amerika har stått overfor tidligere. Regjeringen ser det derfor som en utfordring å bidra til å sikre utveksling av erfaringer. For eksempel har de betydelige økonomiske endringene i Sentral- og Øst-Europa, med nedleggelse av store deler av den forurensende tungindustrien, i betydelig grad bidratt til å redusere forurensende utslipp til luft i Europa. Andre land må få del i samarbeid og hjelpeordninger som er nødvendige for lignende miljøtiltak.

Utvikling og overføring av ny teknologi vil også bli viktig i forhold til mange av miljøproblemene. Her vil særlig de fattigste landene også ha behov for økonomisk assistanse, mens andre utviklingsland selv vil kunne iverksette miljøtiltak med moderate kostnader.

Styringsdyktige institusjoner og godt styresett er viktige forutsetninger for at miljøtrusler skal få den nødvendige prioriteringen, og for at tiltak skal kunne bli gjennomført effektivt. Det samme er et visst velstandsnivå. Fattigdom vil fortsatt i overskuelig framtid være en stor trussel mot miljøet. Samtidig fører økende velstand til større etterspørsel etter varer og tjenester som også ofte kan ha miljøskadelige virkninger. Det internasjonale samfunnets fellesinnsats på klima- og miljøområdet må derfor settes inn på to fronter, både i Nord og i Sør.

Aldri i menneskehetens historie har levestandarden økt raskere enn etter 2. verdenskrig. Verdens BNP er blitt mer enn seksdoblet siden 1950, mens befolkningen bare er litt mer enn dobbelt så stor. Økt BNP per innbygger, høyere utdanningsnivå, bedre matvareforsyning, drikkevannskvalitet og helsetjenester har bidratt til å redusere barnedødeligheten med to tredeler.

Forventet gjennomsnittlig levealder i verden er økt fra 46 til 66 år, og levealderen i utviklingslandene har nærmet seg levealderen i rike land. I Afrika sør for Sahara er den imidlertid betydelig lavere enn i andre verdensdeler. I noen land er den redusert med så mye som 20 år. Aids er nå den viktigste dødsårsaken i Afrika. Av de 34 landene med høyest hyppighet av hiv/aids, er 29 afrikanske. I Asia steg antallet hiv-smittede med 70 prosent i perioden 1996-98, ifølge tall presentert for FNs sikkerhetsråd.

I en rekke land er helsesituasjonen en av de viktigste enkeltstående hindringene for fattigdomsbekjempelse og utvikling. Den voldsomme veksten i antallet hiv/aids-tilfeller undergraver økonomisk og sosial utvikling og forsterker fattigdommen. Aids-epidemien er del av en global utviklingskrise som det internasjonale samfunnet i fellesskap må finne effektive tiltak mot. De landene som er hardest rammet av epidemien, er også i hovedsak blant de landene som sliter med størst utenlandsgjeld.

En rekke av verdens fattigste land er i de siste tiårene fanget i en gjeldsspiral. Uten at denne gjeldsspiral brytes kan disse landenes fattigdomsproblemer ikke bekjempes. Det internasjonale samfunn gjennom Verdensbanken og IMF tok derfor i 1996 initiativet til et banebrytende gjeldsletteprogram HIPC (Heavily Indebted Poor Countries), som innebærer gjeldslette på alle typer gjeld. Initiativet var i tråd med norsk politikk og forslag Norge hadde fremmet internasjonalt. HIPC ble utvidet og forbedret ved G7s beslutning under Køln toppmøtet i 1999, forbedringer Norge hadde gått inn for i den norske gjeldsplanen i 1998. Norge gikk i gjeldsplanen også inn for 100 prosent bilateral gjeldslette, og har etterpå fått følge av alle G7 landene i dette. Regjeringen vil fortsette arbeidet med å gjøre HIPC så effektiv så mulig, og vil fortatt prioritere arbeidet med å sikre forpliktende forhandlinger om finansiering av gjeldsletten under HIPC. Det er håp om at 20 land vil ha kommet under HIPC-behandling innen utgangen av år 2000.

Fattigdom, konflikter og større sårbarhet for naturkatastrofer kan ikke ses atskilt. 20 av de 38 fattigste landene befinner seg i, eller har nettopp lagt bak seg, en konfliktsituasjon. De fleste dødsfall som skyldes naturkatastrofer, skjer i fattige land.

Å bidra til å løse fattigdomsproblemet er derfor avgjørende for å sikre bærekraftig utvikling. Samtidig vil man ikke kunne løse fattigdomsproblemene på en bærekraftig måte uten en ambisiøs miljøpolitikk som ivaretar ressursgrunnlaget og livsvilkår over tid. Dette arbeidet står sentralt i Regjeringens utviklingspolitikk. Den økonomiske kløften mellom de fattigste utviklingslandene og industrilandene har økt sterkt. Nye konsentrasjoner av økonomisk og finansiell makt utvikler seg særlig i industrilandene. Samtidig må hvert fjerde menneske på kloden i dag klare seg med en inntekt på mindre enn én dollar om dagen. Afrika sør for Sahara er verst stilt og mottar en forsvinnende liten del av de private kapitaloverføringene til utviklingsland. En rekke afrikanske land har havnet i en fattigdomsfelle. Dårlig styresett - mangel på demokrati, menneskerettighetsbrudd og utbredt korrupsjon - er blant de viktigste årsakene til dette. Krig og konflikt er også en del av forklaringen.

Kilde: Verdensbanken

FNs mål er å halvere andelen av verdens befolkning som lever i ekstrem fattigdom innen 2015. Dette er et ambisiøst mål. Hovedansvaret ligger på utviklingslandene selv, men sammen med andre land ønsker Regjeringen å bidra.

Behovene for innsats gjenspeiler i stadig større grad virkningene av bredere globaliseringstrekk. I tillegg til fattigdomsbekjempelse framstår derfor blant annet migrasjon, klimaforringelse, andre grenseoverskridende miljøproblemer og teknologiske utfordringer som viktige samarbeidsområder. Det er viktig at sentrale bistandspolitiske aktører definerer de viktigste målene for utviklingspolitikken og samordner seg i størst mulig utstrekning. Norge vil bidra til å påvirke land, organisasjoner og fora som i realiteten legger rammene for de fattigste landenes utviklingsmuligheter.

FN er i denne sammenheng den eneste organisasjonen med et tilnærmet globalt medlemskap og mandat. Norge vil som medlem av Sikkerhetsrådet i 2001-2002 arbeide for at verdensorganisasjonens rolle styrkes i arbeidet med blant annet fattigdomsbekjempelse og miljøvern, konfliktforebygging og - håndtering.

Det er ofte en sammenheng mellom sosial og økonomisk utvikling og konflikter. Det er også slik at konflikter over tid ødelegger grunnlaget for bærekraftig utvikling gjennom ødeleggelse av infrastruktur, institusjoner og bruk av ressurser. Som tilrettelegger i ulike fredsprosesser vil Norge som medlem av Sikkerhetsrådet, også kunne bidra med erfaring og kunnskap i Rådets krisehåndteringsarbeid, både i forhold til de konflikter der Norge er engasjert og i konfliktarbeidet generelt.

Med utgangspunkt i vår erfaring med utviklingssamarbeid og humanitær innsats, vil Norge bidra til at Rådet i økende grad arbeider for en helhetlig og integrert tilnærming til konflikthåndtering, hvor det også satses på forebygging av konflikter og gjenoppbygging av tillit og økonomiske og sosiale strukturer etter konflikter. Norge vil arbeide for at Rådet særlig vektlegger Afrika, herunder en styrking av afrikanske lands egen kapasitet til å bidra til fred og utvikling i regionen. En vil særlig legge vekt på den menneskelige dimensjon («Human Security») knyttet til konflikter og arbeide for å oppnå konkrete resultater i oppfølgingen av initiativer på områder som beskyttelse av sivile i krig, reduksjon av omfanget av håndvåpen i konfliktområder, flyktningspørsmål og arbeidet for å gjøre sanksjoner mer målrettede og mindre humanitært skadelige. Norge vil også arbeide for åpenhet og effektivitet i Rådets arbeidsmetoder og virksomhet.

EU-landenes totale bistand omfatter nesten 60 prosent av den samlede godkjente offentlige bistanden i henhold til OECDs utviklingskomite i 1999. Om lag 11 prosent av denne bistanden kanaliseres gjennom Kommisjonen. Langt på vei er EUs felles bistandsinnsats fundert på målsettinger som også er sentrale for norsk utviklingspolitikk: bærekraftig utvikling, fattigdomsbekjempelse, demokratisk utvikling og konfliktforebygging. EU legger også i økende grad vekt på betydningen av å styrke de fattigste landenes forvaltningskapasitet og institusjoner, slik at de kan nyttiggjøre seg investeringer og bistand, kunnskap og teknologi, samt de rettighetene som internasjonale avtaler gir.

I utviklings- og bistandspolitikken overfor utviklingslandene står de enkelte EU-landene imidlertid i flere spørsmål for ulik tilnærming og ulike prioriteringer. Dette skyldes såvel historiske og kulturelle forhold som reell uenighet om innretning, prioriteringer og virkemiddelbruk i politikken. Blant annet av disse grunnene er bistandspolitikken ikke et felles anliggende, men ligger i hovedsak under medlemslandenes eget myndighetsområde. Felles prosjekter og programmer som gjennomføres under Kommisjonens ledelse, utgjør en begrenset andel i forhold til medlemslandenes egen bistandsinnsats. Beløpsmessig står EUs felles bistandsprosjekter og -programmer for en relativt liten del av EUs samlede budsjett.

Tilgang på grunnleggende sosiale tjenester er en forutsetning for sosial og økonomisk utvikling. Norge har arbeidet for at internasjonal bistand må innrettes mot å sikre et grunnleggende helsetilbud i utviklingslandene. Regjeringen vil videreføre dette arbeidet både gjennom bilateral bistand og internasjonalt, ved å knytte dette opp til nye tiltak som samordner de internasjonale ressursene.

Regjeringens aktive støtte til det globale vaksineinitiativet (GAVI) er en del av denne satsingen. GAVI har som målsetting å sikre alle barn vaksinasjon mot sykdommer, som malaria og tuberkulose, og inngår som en sentral del i arbeidet for å styrke helseinstitusjonenes kapasitet i utviklingsland. Flere sentrale EU-land støtter opp om initiativet, blant annet som følge av det norske engasjementet.

På utviklings- og bistandssiden har Norge gjennom mange år samarbeidet nært med flere av EUs medlemsland, basert på felles målsettinger og prioriteringer. Det gjelder særlig det nære samarbeidet med de nordiske landene. I de siste par årene har Norge dessuten utviklet et tettere samarbeid med andre av EUs viktige giverland, Storbritannia, Tyskland og Nederland, gjennom det såkalte Utsteinsamarbeidet. Utviklingsministrene fra de fire landene møtes jevnlig og uformelt for å drøfte utviklingspolitiske spørsmål og felles tilnærming for å styrke nord/sør-dialogen. Utstein-samarbeidet har skapt større rom for å kunne øve innflytelse og påvirke innretning og utforming på bistandsinnsatsen både i forhold til globale institusjoner og i forhold til EUs egne bistandsprogrammer og prioriteringer. Spørsmål som fattigdomsbekjempelse, gjeldslette, avbinding av utviklingshjelp og bistandskoordinering står sentralt i dette samarbeidet.

Utviklingslandene er avhengige av et åpent og regelbasert økonomisk system dersom de skal dra nytte av de mulighetene globaliseringen gir. Her har de viktigste handelsblokkene, som EU, et særlig ansvar. Gjennom blant annet samarbeidsavtaler med en rekke land i Middelhavsregionen, Asia og Latin-Amerika trekker EU disse landene inn i et bredere politisk, økonomisk og handelspolitisk samarbeid. I tillegg gir Lomé-samarbeidet bedre muligheter for eksport fra utviklingsland til EU, blant annet gjennom tollreduksjoner og kvoteordninger for landbruksvarer.

Kommisjonen har høsten 2000 fremmet forslag om tollfri og kvotefri adgang for de minst utviklede land til EU-området for alle varer unntatt våpen. Det legges opp til en tre års innfasing for de mest sensitive produktene ris, sukker og bananer. Forslaget drøftes nå mellom EU-landene.

Internasjonal handel spiller en viktig rolle i bekjempelsen av fattigdom. OECD har beregnet at utviklingslandene har et økonomisk tap på grunn av handelsrestriksjoner som bare på landbruksområdet er fire ganger større enn den totale gavebistanden de mottar. Mangelen på avsetningsmuligheter generelt gjør at man ikke foretar investeringer i nye, mekaniserte produksjonsmetoder, noe som forsinker den teknologiske utviklingen. Dette fører til at man ikke får positive økonomiske ringvirkninger i disse landene.

De fattigste landenes andel av verdenshandelen er i dag på bare en halv prosent. Industrilandenes beskyttelse av nasjonale interesser er et alvorlig hinder for at denne andelen skal kunne øke. Sammen med EU arbeider Regjeringen derfor aktivt for en bred forhandlingsrunde i WTO som ivaretar utviklings- og miljøhensyn og som kan bidra til å motvirke ytterligere forverring av situasjonen for de fattigste landene. Regjeringen vil i sin vurdering av framtidige generelle tollreduksjoner i WTO ta hensyn til eksportprodukter som er av særlig interesse for utviklingslandene.

Regjeringen legger vekt på at utviklingslandenes interesser fremmes gjennom arbeidet i WTO og gjennom disse landenes deltakelse i det globale handelssystemet.

4.2 Klima

Faren for menneskeskapte klimaendringer er ett av de største miljøproblemene vi står overfor.

Gjennom et høyt forbruk og høy industriell produksjon bærer de industrialiserte landene det tyngste ansvaret for klimaproblemene. De står i dag for nærmere to tredeler av de globale utslippene av klimagasser. Utslippene pr capita av CO₂, som gir det viktigste menneskeskapte bidraget til drivhuseffekten, er om lag 12 tonn i industrilandene, mens tilsvarende tall for utviklingslandene er om lag 2 tonn. Utslippene øker imidlertid sterkt i utviklingslandene både fordi befolkningen vokser raskt og fordi forbruket også øker per capita. Etter USA er Kina i dag det landet som har størst menneskeskapte utslipp av CO₂. I India har slike utslipp økt med hele 60 prosent i løpet av de siste ti årene, og i Kina med 28 prosent. I løpet av et par tiår kan utslippene fra utviklingslandene være høyere enn utslippene fra industrilandene.

Kilde: EU-kommisjonen og Statistisk sentralbyrå.

Klimaspørsmål vil, som i dag, fortsatt ha en sentral plass i norsk utenrikspolitikk i årene framover. Regjeringen vil arbeide for forpliktende avtaler på dette området, basert på prinsippene om å være føre var og at naturens tålegrense ikke skal overskrides. De store utviklingslandene må etter hvert inneha en langt mer sentral rolle i arbeidet med å møte klimautfordringene.

FNs klimapanel (IPCC) forutsetter i sitt «middelscenario» en dobling av CO₂-konsentrasjonen fra 1990 til 2100 dersom ikke nye tiltak iverksettes. Blant annet på denne bakgrunn vil den globale gjennomsnittstemperaturen kunne stige mellom 1 og 3,5 grader i løpet av dette århundret. Globale utslipp av CO₂ er firedoblet siden 1950.

Selv om det fortsatt er stor usikkerhet om langtidsvirkningene av slike utslipp, er det en økt fare for at global oppvarming vil kunne endre nedbørsmønstre og vindsystemer, heve havnivået og flytte klimasoner. Havnivået har i gjennomsnitt steget 25 cm de siste 100 årene. FNs klimapanel mener det vil kunne stige ytterligere mellom 15 og 95 cm innen år 2100.

FNs klimakonvensjon markerte en ny fase i arbeidet med å stabilisere konsentrasjonen av klimagasser i atmosfæren og forhindre farlig, menneskeskapt påvirkning av det globale miljøet. Kyotoprotokollen vil være et viktig skritt for å oppfylle Konvensjonens mål. Protokollen har ennå ikke trådt i kraft, men inneholder forpliktelser om å redusere industrilandenes samlede utslipp av de viktigste klimagassene med minst 5 prosent i forhold til 1990-nivået i perioden 2008-2012.

Kyotoprotokollen er et gjennombrudd for en ny generasjon miljøavtaler. Internasjonal handel med utslippskvoter og felles gjennomføring av tiltak både i industriland og utviklingsland skal bidra til å få utslippene av klimagasser ned til lavest mulige kostnader. Selv om Protokollen foreløpig ikke har trådt i kraft, har den allerede stor betydning for de europeiske landene som grunnlag for utformingen av en langsiktig klimapolitikk.

Etter partsmøtet i Kyoto gjensto flere spørsmål som må avklares for at et tilstrekkelig antall industriland kan ratifisere avtalen slik at den trer i kraft. Dette gjelder primært retningslinjer for praktisk bruk av Kyotomekanismene og opprettelse av et system med rapportering og sanksjoner som skal sikre at landene overholder sine forpliktelser. Disse spørsmålene ble behandlet på den sjette partskonferansen under Klimakonvensjonen (COP 6) i Haag 13-24. november 2000. Foreløpig er Protokollen ratifisert av 30 utviklingsland, men ingen industriland.

Kyotoprotokollens såkalte fleksible gjennomføringsmekanismer, Kyotomekanismene, inkluderer internasjonal kvotehandel mellom industriland, prosjektbasert samarbeid om reduksjon av klimagasser mellom industriland (felles gjennomføring) og mellom industriland og utviklingsland (den grønne utviklingsmekanismen). Det er også mulig for industrilandene å gå sammen om å danne såkalte «bobler» ved ratifikasjon, slik EU-landene legger opp til. Innenfor «EU-boblen» kan medlemslandene fritt omfordele utslippsforpliktelser seg i mellom så lenge de ikke overskrider det felles taket.

I de internasjonale forhandlingene har Norge lagt vekt på at de fleksible mekanismene vil kunne bidra til en kostnadseffektiv oppfyllelse av Kyoto-protokollen. Norges posisjon har derfor vært at partene fritt bør kunne benytte Kyotomekanismene, mens EU har foreslått at partene ikke skal ha adgang til å overføre eller motta mer enn en viss mengde kvoter eller kreditter, det vil si at det settes et tak på bruken av disse mekanismene. I den siste tiden har det imidlertid vært en konstruktiv dialog mellom EU og den såkalte «paraplygruppa», hvor Norge deltar sammen med Australia, Canada, Island, Japan, New Zealand, Russland, Ukraina og USA, om bruken av de fleksible mekanismene.

Som følge av EØS-avtalen og betydningen av EU som eksportmarked vil utviklingen av de norske miljø- og klimapolitiske virkemidlene måtte skje i lys av det som skjer i Europa for øvrig. Regjeringen har redegjort for en del aktuelle problemstillinger knyttet til klimaforhandlingene og gjennomføringen av Kyotoprotokollen, herunder forholdet til EU, i St. meld. nr. 33 (1999-2000) Tilleggsmelding til St. meld. nr. 8 (1999-2000) Om Regjeringens miljøvernpolitikk og rikets miljøtilstand.

Industrilandenes tradisjonelle svar på klimautfordringene har vært å effektivisere energibruken og stimulere til redusert bruk av kull som energikilde. Økt bruk av gass har bidratt til begge deler. Det er fortsatt betydelig rom for å redusere utslippene i Europa gjennom økt bruk av gass og gasskraft, til erstatning for mer forurensende energi. Spørsmålet om økt utnyttelse av gass i Norge til produksjon av gasskraft og annen industriell utnyttelse, må ses i et slikt europeisk perspektiv.

Regulering ved hjelp av omsettbare kvoter vil kunne bli et hovedvirkemiddel i klimapolitikken i EU som i Norge. EU-kommisjonens grønnbok om kvotehandel ble lagt fram 8. mars 2000. For Norges del er det spesielt interessant at grønnboka åpner for at land som ikke er EU-medlemmer, også kan koples til systemet. Kommisjonen inviterte interesserte parter til å gi kommentarer til grønnboka, noe blant annet myndighetene har fulgt opp fra norsk side. Kommisjonen tar sikte på å følge opp arbeidet med grønnboka på bakgrunn av de reaksjoner som er kommet og utfallet av COP 6.

Fra norsk side har vi signalisert at vi er positive til å samarbeide med andre land, herunder EU, om å utvikle et kvotesystem. Både i Norge og EU er det imidlertid flere vanskelige spørsmål, for eksempel knyttet til tildelingsform, som må avklares før et kvotesystem kan opprettes. Regjeringen ser det som viktig at det nasjonale kvotesystemet Norge er i ferd med å utvikle, er kompatibelt med andre systemer, herunder et eventuelt europeisk system, slik at vi kan handle i større markeder. Regjeringen tar sikte på å legge fram en Stortingsmelding om etableringen av et nasjonalt kvotesystem i løpet av våren 2001.

4.2.1 Koplinger mellom energi- og miljøspørsmål

Arbeidet i FNs kommisjon for bærekraftig utvikling (CSD) er en annen internasjonal prosess som vil påvirke utviklingen på energisektoren. Kommisjonen har blant annet lagt vekt på bærekraftig produksjon og distribusjon av energi, og vil i 2001 fokusere på energi og bærekraftig utvikling. Regjeringens mål er å forene Norges aktive rolle på miljøområdet med å være en stor energiprodusent. Det pågående internasjonale samarbeidet om klimaspørsmål og bærekraftig utvikling forsterker betydningen av denne målsettingen.

EUs råd utarbeidet i desember 1999 en strategirapport om hvordan energipolitikken kan støtte opp om bærekraftig utvikling, det vil si balansere økonomiske, sosiale og miljøpolitiske hensyn. Strategien omfatter en rekke prioriterte områder, som for det meste er EØS-relevante:

• videreutvikle et indre energimarked gjennom gass- og elektrisitetsdirektivene

• etablere et energiavgiftsregime på europeisk nivå

• fremme økt bruk av fornybare energikilder

• fremme energieffektivitet og - økonomisering

• fremme forskning og utvikling, blant annet av ny teknologi

• øke samarbeidet og samordningen mellom medlemslandene for å oppfylle forpliktelsene under Kyotoprotokollen

• bidra til å høste praktiske erfaringer med bruk av fleksible mekanismer.

4.3 Bioteknologi - perspektiver og avveininger

Bærekraftig utvikling krever også vern av det biologiske mangfoldet. Gjennom moderne bioteknologi har vi i dag muligheten til å utvikle en rekke nyttige produkter innenfor medisin og matproduksjon. En riktig bruk av denne teknologien vil kunne bli et redskap for fattigdomsbekjempelse, for biologisk bekjempelse av skadeorganismer innenfor landbruket og for redusert forurensing av miljøet. Dette forutsetter imidlertid utvikling av internasjonale regler for å styre bruken av bioteknologi, for å unngå at verdens artsmangfold reduseres.

Det er informasjons- og kommunikasjonsteknologien som har vært en forutsetning for moderne bioteknologi og genforskning og skapt nye muligheter for farmasøytisk industri, landbruk og næringsmiddelindustri. Forskning av denne typen krever lagring, bearbeiding og tolkning av store mengder data som ikke kan behandles manuelt. Dette er i dag mulig gjennom informasjons- og kommunikasjonsteknologien.

Moderne bioteknologi er et sentralt satsingsområde i den nye kunnskapsbaserte økonomien. Det er viktig at Norge har den nødvendige kompetansen på dette området. Den framtidige verdiskapingen vår vil blant annet være avhengig av tilgang til bioteknologiske forskningsresultater. Et nasjonalt forskningsmiljø på dette området vil ha stor betydning for utviklingen av en konkurransedyktig næring. Dette er avgjørende for at vi kan tiltrekke oss den kapitalen og kompetansen vi trenger.

Etter hvert som investeringer, produksjon, inntekter og sysselsetting i petroleumsvirksomheten og beslektede næringer avtar, vil denne utviklingen måtte kompenseres gjennom større verdiskaping i Fastlands-Norge. Bioteknologisk forskning og utvikling vil kunne gi et viktig bidrag.

Forskning og utvikling av denne typen fører imidlertid også til ny kommersiell virksomhet som i økende grad reiser spørsmål knyttet til helse, miljø og etikk, og til hvor grensene for utviklingen skal gå. Det er de politiske myndighetenes ansvar å avveie hensynet til økonomisk utvikling og vekst på den ene siden og bredere samfunnsmessige interesser på den andre. Denne avveiningen må skje i et samvirke med andre land, i regionale og globale samarbeids- og forhandlingsprosesser.

4.3.1 Genteknologi

Utviklingen av genteknologi har revolusjonert den biologiske og medisinske forskningen. Teknologien gjør det mulig å isolere, studere og endre arvestoff (DNA) i planter, dyr og mennesker. På denne måten kan i dag i prinsippet alle artsgrenser krysses. I tradisjonell avl og foredling er dette ikke mulig. Gjennom genteknologi kan man få bedre innsikt i årsakene til sykdommer. Dermed kan for eksempel alvorlige arvelige sykdommer forebygges i større grad og helsetjenestene bedre tilpasses den enkelte. Vi ser nå mulighetene for å redusere omfanget av folkesykdommer som diabetes og hjerteinfarkt. På sikt vil vi kunne bekjempe kreft og aids mer effektivt.

Matvaresituasjonen i verden kan forbedres radikalt ved hjelp av genteknologi. Det er mulig å utvikle matvarer som er mer motstandsdyktige overfor ekstreme omgivelser, eller som har et særegent næringsinnhold. Ved å ta i bruk virus-, bakterie- og insektsresistente planter er det mulig å redusere bruken av sprøytemidler i mange jordvekster. Gjennom utvikling av plantesorter som produserer mer per arealenhet, har genteknologien potensial til å øke produktiviteten i landbruket. Dette vil kunne bety mer mat til en stadig økende befolkning.

En risplante med ekstra mye A-vitamininnhold er utviklet ved hjelp av gulrotgener, noe som kan være med på å redusere feilernæring og blindhet i de fattigste landene. Dette er et eksempel på såkalte «nye næringsmidler» («novel foods»), som blant annet omfatter genmodifiserte produkter og funksjonelle matvarer. For Norge ligger det en stor utfordring i å delta i denne forskningen for å kunne utnytte de næringsmessige mulighetene bioteknologien skaper.

Forskningen skaper imidlertid muligheter som allerede går lenger enn det industrien kan nyttiggjøre seg. Mulighetene går også lenger enn det forbrukere og myndigheter er villige til å akseptere. Sammen med den raske utviklingen innenfor «livsvitenskapene» stiller dette samfunnet overfor store utfordringer av etisk karakter.

USA setter store ressurser inn på sin bioteknologisatsing, og EU, Canada, Australia og andre følger etter. Amerikanske bioteknologibedrifter hadde i 1997 en samlet omsetning på USD 18,6 milliarder og anvendte 9,9 milliarder til forskning og utvikling, ifølge OECD. Tyngden i den amerikanske satsingen kommer til uttrykk ved at samme type foretak i Europa i 1997 hadde en samlet omsetning på USD 3,1 milliarder og investerte 2,2 milliarder i FoU.

Planter utgjør den altoverveiende delen av produksjonen av genmodifiserte matvarer i OECD-landene. USA står alene for ca. 74 prosent av denne produksjonen, Argentina for 15 prosent, Canada for 10 prosent og Australia for vel 1 prosent. Allerede i 1996 hadde dyrkingsarealet for genmodifiserte plantesorter nådd et betydelig omfang i USA. Man regner med at genmodifiserte sorter av mais, bomull og poteter dekket 3 millioner hektar i 1997. To år senere var over halvparten av den amerikanske soyaproduksjonen og 30 prosent av maisproduksjonen genmodifisert.

Globalt utgjør i dag produksjonen av genmodifiserte matvarer rundt 40 millioner hektar, hvorav i underkant av 35 millioner i USA og Canada. Til sammenligning er det totale jordbruksarealet i Norge på omlag 1,2 millioner hektar.

Disse genmodifiserte produktene har myndighetene i USA og andre store eksportland godkjent som trygge. Omfanget denne produksjonen etter hvert har fått, har imidlertid skapt en mer nyansert opinion også i USA. Mulighetene for tap av utenlandske markeder, blant annet i europeiske land, har nok også spilt inn. Store forbrukergrupper både i Norge og i en rekke europeiske land har lenge hatt et skeptisk syn på genmodifisert mat. Dette skyldes i første rekke frykt for de helse- og miljømessige konsekvensene disse produktene kan ha.

Kommersiell utnyttelse av biologisk materiale kan gi oss en rekke nyttige produkter, men vi mangler i dag god nok kunnskap om de utilsiktede konsekvensene av utstrakt bruk av den nye teknologien. Ved å krysse artsgrenser kan man raskt oppnå nye egenskaper, mens naturlig avl skjer gjennom mindre endringer over lang tid. På den annen side øker faren for uønskete langtidsvirkninger. For eksempel vil utvikling av nye hurtigvoksende eller kuldetolerante fiskeslag kunne øke produktiviteten i oppdrettsnæringen. På den annen side kan man i dag ikke overskue mulige skadevirkninger i det naturlige økosystemet i nordlige farvann. Gjennom bruk av resistente planter er det mulig å redusere bruken av sprøytemidler i jordbruket. Faren er imidlertid utvikling av resistens hos de skadedyrene og - organismene man ønsker å beskytte plantene mot.

Utviklingen i EU har de siste årene gått i retning av å skjerpe bestemmelsene om nye matvarer («novel foods»). Det gjelder særlig produkter som er framstilt av genmodifiserte organismer (GMO). Utviklingen innenfor internasjonal matvareproduksjon gjør det stadig vanskeligere å garantere at produktet ikke inneholder genmodifiserte råvarer, for eksempel soya.

Her i landet skal næringsmidler merkes når den genmodifiserte andelen utgjør mer enn 2 prosent av den enkelte ingrediensen i en matvare. Tilsvarende merkebestemmelser er innført for fôr til husdyr og oppdrettsfisk. EU er i ferd med å legge seg på en linje som samsvarer med den vi har i Norge. EUs nye bestemmelser vil utløse merkekrav når den genmodifiserte andelen utgjør mer enn 1 prosent av den enkelte ingrediensen i en matvare. Dessuten vil det bli innført et krav om merking av genmodifiserte tilsetningsstoffer og aromastoffer.

Den raske spredningen av moderne genteknologi har skapt et behov for internasjonal regulering på området, for å skape like rammevilkår for framstilling av og handel med genmodifiserte produkter. Dette er også nødvendig for å redusere risikoen for helse og miljø. Gjennom et nært samarbeid med EU-landene vil Regjeringen bidra til å utvikle et felles europeisk ståsted i disse spørsmålene, for på den måten å legge grunnlaget for internasjonale kjøreregler.

I tråd med dette var EU-landene og Norge pådrivere bak GMO-protokollen til FNs konvensjon om biologisk mangfold, som ble undertegnet i mai 2000. Protokollen omhandler krav til risikovurderinger og forhåndsgodkjenning før handel med og bruk av genmodifiserte organismer. Dette er en viktig iverksettelse av «føre vâr-prinsippet» i internasjonalt helse- og miljøsamarbeid og understreker at genmodifiserte produkter skiller seg fra andre matvarer. Ikke minst vil protokollen gi utviklingsland bedre muligheter til å kontrollere importen av GMO. Sammen med EU-landene var Norge blant de første til å undertegne protokollen.

4.3.2 Biopatentering

6. juli 1998 ble direktivet om rettslig beskyttelse av bioteknologiske oppfinnelser vedtatt av EUs råd etter at Europaparlamentet hadde gitt sin tilslutning. Gjennomføringsfristen for EU-landene var 30. juli 2000. Flere av EU-landene ser imidlertid ut til å ha problemer med gjennomføringen, og pr. oktober 2000 har bare fire av landene gjennomført direktivet nasjonalt.

Utviklingen i EU må ses i lys av globale utviklingstrekk. Immaterielle rettigheter - det vil si patenter, varemerker, industriell design og opphavsrett - har i dag en sentral plass i internasjonalt økonomisk samkvem. Økningen i internasjonale direkte investeringer og i verdenshandelen har ført til en økning i antallet rettigheter knyttet til vare- og tjenesteomsetning. I tillegg er det en større bevissthet i næringslivet og forskningsmiljøene om den økonomiske verdien av det tidsbegrensede monopolet som patentrettigheter kan gi. Utvikling av for eksempel nye medisiner eller diagnosesystemer er svært kostbart, og farmasøytisk industri vil ikke satse penger uten vissheten om å kunne få patentrettighetene for det ferdige produktet. Relevant patentbeskyttelse ikke er noe som innføres gjennom patentdirektivet. Mulighetene for industrien til å få slik patentbeskyttelse eksisterer allerede i dag både i Norge og i andre vestlige land. På internasjonalt nivå har man dessuten gjennom den såkalte TRIPs-avtalen under WTO fått innført minstestandarder for patentbeskyttelse som alle WTOs medlemsland må respektere. Det EUs patentdirektiv gjør er å utvide omfanget av hva som skal regnes som patenterbart av bioteknologiske oppfinnelser i EU-området.

Området for hva som kan beskyttes av immaterielle rettigheter, utvides stadig, og utviklingen av ny teknologi forsterker denne tendensen. Særlig framskrittene innenfor bioteknologi og biomedisin bringer etiske problemstillinger inn i den offentlige debatten om nytt internasjonalt regelverk og internasjonale forhandlingsprosesser på en sterkere måte enn vi har vært vant til. Dette skyldes at utviklingen berører fundamentale verdier og hensyn som menneskeverd, internasjonale fordelingsspørsmål knyttet til genressursforvaltning, natursyn, helse og miljø, noe som engasjerer store deler av opinionen.

Patentdirektivets innhold

Patentdirektivet innebærer at det skal være adgang til patentering av bioteknologiske oppfinnelser i alle EU-landene, på lik linje med andre oppfinnelser. Hovedinnholdet er beskrevet i boks 4.9.

Prosessen i Norge knyttet til biopatentering og patentdirektivet

Utviklingen i EU har stått sentralt i den norske debatten. Direktivet om patentering av bioteknologiske oppfinnelser har vært gjenstand for debatt i en rekke EU-land og i Norge. I dag tillater ikke Norge patenter på høyerestående plantesorter og dyreraser, eller vesentlige biologiske framgangsmåter for framstilling av planter eller dyr. Den norske patentloven åpner imidlertid til en viss grad for patentering av biologisk materiale hentet fra dyr, dersom lovens alminnelige krav til ny kunnskap, oppfinnelseshøyde, reproduserbarhet og industriell utnyttelse er oppfylt. Det gis også patent på genmodifiserte eller naturlig forekommende mikroorganismer, dersom de nevnte vilkårene er oppfylt. Dagens norske lovverk gir med andre ord mulighet for å beskytte oppfinnelser.

I dag er ikke EUs patentdirektiv isolert sett av avgjørende betydning for norsk industri. De bioteknologiske bedriftene er få, det norske markedet er lite, og norske bedrifter kan ta patent på oppfinnelser i andre land uten å søke patent her i landet. Men bioteknologisk forskning og utvikling er et vekstområde som trolig vil kunne gi viktige bidrag til verdiskapingen i norsk økonomi i framtiden. En gjennomføring i Norge av EUs patentdirektiv vil gi norske bedrifter de samme mulighetene til patentbeskyttelse som europeiske konkurrenter. En sterk patentbeskyttelse vil kunne være sentralt i næringslivets vurderinger av om det er lønnsomt å satse på denne typen forskning. Det vil gjøre det lettere å bygge opp et bredere nasjonalt forskningsmiljø og trekke til seg utenlandske investeringer.

Uten en slik sterk patentbeskyttelse kan norsk industri komme til å oppleve en urimelig konkurranse på hjemmemarkedet, blant annet når det gjelder utviklingen av nyttige og miljøvennlige produkter som denne forskningen vil frambringe. Forskning, utvikling og industriell produksjon vil kunne skje utenfor landets grenser, slik at verdiskapingen i større grad enn nødvendig overlates til andre. Norge har ikke råd til å bli hengende etter i utviklingen av en teknologi med potensielt stor samfunnsmessig verdi.

På den annen side vil framtidige muligheter for norsk bioteknologisk industri avhenge av et sett av rammebetingelser, hvorav patenteringsadgang bare utgjør en faktor. En faktor av betydning er for eksempel vilkårene for grunnforskning. Her er signalene fra fagmiljøene ikke entydige. Fra flere forskningsmiljøer, særlig innenfor medisinsk forskning, er det uttrykt skepsis til de tendensene man i dag ser til økt beskyttelsesnivå innenfor forskningen, fordi man frykter at resultatet er økt hemmelighold, fordyring av visse former for forskning og i praksis disinsentiver til forskning innenfor områder der patentering er utbredt.

Regjeringen vil delta aktivt i det internasjonale arbeidet med å trekke opp klare kjøreregler på bioteknologiområdet både globalt og regionalt, ikke minst når det gjelder å støtte opp om FNs arbeid for å sikre biologisk mangfold. Patentdirektivets innhold bør forandres på de punktene hvor flere europeiske land mener det støter an mot andre viktige hensyn og folkerettslige forpliktelser. Sentrale industriland utenfor Europa har imidlertid i dag en langt mer liberal patentlovgivning og andre rammer for forskning og utvikling, noe som etter Regjeringens syn representerer et større problem.

Patentdirektivet reiser også problemstillinger knyttet til de fordelingsmessige sidene i forhold til utviklingslandene og problemstillinger i forhold til FN-konvensjonen om biodiversitet, samt problemstillinger i forhold til Norges tradisjonelle rolle som brobygger mellom OECD-landene og utviklingslandene. Problemområder i tilknytning til direktivet og diskusjonen om patent på bioteknologiske oppfinnelser internasjonalt har særlig vært knyttet til angivelse av opprinnelsesland, patent på humane gener og skillet oppdagelse/oppfinnelse, foruten de fordelingsmessige og etiske sidene.

Norge har vært, og tar fortsatt sikte på å være pådriver i arbeidet med gjennomføringen av Biodiversitetskonvensjonen internasjonalt. Under det 5. partsmøte i Biodiversitetskonvensjonen i Nairobi 15 - 26 mai 2000 la Norge fram et forslag om at man under Biodiversitetskonvensjonen skal utrede mulighetene for å kreve informasjon om hvor genmaterialet kommer fra før det innvilges patent på bioteknologiske oppfinnelser. Forslaget ble vedtatt blant annet med støtte fra EU.

Nederland reiste i 1998 søksmål for EF-domstolen med krav om at patentdirektivet ble kjent ugyldig. Norge har under regjeringen Bondevik inngitt innlegg til EF-domstolen til støtte for det nederlandske søksmålet. Intervensjonen er opprettholdt av Regjeringen. Det vises til boks 4.10.

Patentdirektivet er aktuelt for innlemmelse i EØS-avtalen, selv om det også berører områder som faller utenfor EØS-avtalens virkeområde. Regjeringen underlegger alle elementer knyttet til direktivet en grundig vurdering. Endelig beslutning i EØS-komiteen bør etter Regjeringens syn utstå til utfallet av Nederlands sak for EF-domstolen foreligger. Regjeringens standpunkt vil bli forelagt Stortinget.

4.3.3 Biomedisin

Utviklingen av bioteknologien har størst kommersiell betydning for farmasøytisk industri og næringsmiddelindustrien. Den internasjonale kartleggingen av menneskets arveanlegg og nye teknologiske framskritt er hoveddrivkreftene i denne utviklingen.

Mye av forskningen foregår i regi av internasjonale selskaper som ønsker å starte medisinske forsøk i flere land. De potensielle markedene for disse produktene er store, og konkurransen tilsvarende hard. Samtidig berører denne forskningen viktige helse- og ernæringsmessige hensyn. Utviklingen innen biomedisin representerer derfor en sentral politisk utfordring for det internasjonale samfunnet.

Ved hjelp av bioteknologi kan planter og dyr brukes til å framstille viktige produkter som vaksiner og legemidler. Gjennom det som kalles «molekylært landbruk» er det mulig å utvikle medisiner som inngår i matvarer, såkalte plantevaksiner. Dersom slike produkter introduseres i jordbruksproduksjonen i fattige land, vil de kunne ha svært positive helsemessige virkninger.

Produksjon av plantevaksiner i stor skala vil imidlertid også føre til at genmodifiserte produkter får en helt annen utbredelse enn tidligere. For eksempel forskes det på utviklingen av bananer som beskytter mot kolera, og salatvaksiner mot hepatitt B. Dersom slike medisinske produkter framstilles i stor skala, vil det kunne påvirke det biologiske mangfoldet gjennom blant annet naturlig bestøving. Dette kan i dag hindres ved at plantene gjennom genteknologi gjøres sterile, det vil si at plantenes frø eller blomster ikke er befruktningsdyktige. Dette gir imidlertid store økonomiske fordeler til frøprodusentene, særlig i land som til nå ikke har gitt dem rettslig beskyttelse av slike bioteknologiske oppfinnelser.

En viktig forutsetning for utviklingen av biomedisin er at myndigheter og forbrukere har den nødvendige tilliten til de produktene som introduseres. Denne tilliten må igjen bygge på åpenhet og debatt. Så langt har ikke alle produsenter vært flinke nok til å informere offentligheten om pågående forskning. Industrien har heller ikke alltid vist tilstrekkelig vilje til å diskutere både fordeler og ulemper ved denne typen medisin. Skepsis blant forbrukere er også knyttet til at mye av forskningen styres av kommersielle interesser. Dette sår tvil om etiske hensyn blir tilstrekkelig ivaretatt.

Ved siden av UNESCOs erklæring om menneskets arveanlegg og menneskerettigheter er Europarådets konvensjon om menneskerettigheter og biomedisin et av de mest sentrale styringsmidlene for biomedisinsk forskningsetikk. Overføring av levende biologisk materiale fra dyr til mennesker og opprettelse av stadig flere lagre for slikt materiale («biobanker») er eksempler på biomedisinske spørsmål som det vil være mest effektivt å regulere globalt. Her er det fortsatt store ulikheter i lovgivning og rammevilkår for forskningen mellom de store aktørene i verdensøkonomien.

Også i EU er det fortsatt store nasjonale forskjeller når det gjelder etiske grenser for biomedisinsk forskning. For å innføre visse minstestandarder i medlemslandenes lovgivning på områder hvor bioteknologi har ført til sterk offentlig debatt, opprettet Kommisjonen i 1991 en rådgivende gruppe for bioetikk. Gruppen har uttalt seg om fosterdiagnostikk, bruk av genmodifiserte dyr til medisinsk forskning og om forskningspolitikk. Den har også tatt for seg etiske spørsmål knyttet til forskning på befruktede egg og etiske aspekter ved biobanker innenfor rammen av det 5. rammeprogrammet for forskning og utvikling (1999-2002), der Norge deltar.

Biomedisinsk forskning inngår i rammeprogrammet, og i inneværende periode blir forskningsprosjekter på blant annet menneskets arveanlegg, genetisk testing og overføring av levende biologisk materiale fra dyr til mennesker prioritert. Forskning som medfører endring av arveanlegg i kjønnsceller eller i befruktede egg, får ikke økonomisk støtte. Flere av prosjektene utarbeider forslag til felles retningslinjer eller forslag til harmonisering av lovgivning. Selv om de forslag til retningslinjer som EU utarbeider ikke er rettslig bindende, vil de likevel være viktige bidrag til europeisk tenkning og som grunnlag for å utarbeide norsk lovgivning.

Biomedisin er et område hvor internasjonale markeder og ny teknologi har gjort nasjonale kontrolltiltak mindre effektive. Like viktig som å delta i utformingen og iverksettelsen av felles regler, er det holdningsskapende arbeidet for å påvirke måten økonomisk og teknologisk virksomhet finner sted på. Innenfor en nasjonal ramme har offentlig debatt og meningsdannelse en viktig signalvirkning og bidrar til å utvikle normer for hva som er akseptabelt. Utviklingen av etiske normer og standarder i samarbeid med andre er viktig for å påvirke globale endringsprosesser.

På dette området må Norge etter Regjeringens syn samarbeide med nærstående land som har et mest mulig sammenfallende syn på utviklingen av biomedisin. Intet land kan løse disse utfordringene alene. Selv om det også pågår en debatt om etiske grenser for bioteknologi og - medisin i EU, synes det klart at avstanden mellom de norske holdningene og EUs holdninger er langt mindre enn avstanden til holdningene i andre sentrale land. USA og Canada har for eksempel tradisjonelt hatt andre rammevilkår for den bioteknologiske forskningen. Et mindre restriktivt nasjonalt regelverk har gitt dem en dominerende posisjon på verdensmarkedet.

4.4 Trygg mat

FN-konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter fastslår at retten til mat er en menneskerettighet. Retten til mat er oppfylt når alle mennesker til enhver tid har fysisk og økonomisk tilgang til nok og trygg mat for et fullgodt kosthold som møter deres ernæringsmessige behov og danner grunnlag for god helse.

Den økte internasjonale handelen med matvarer samt bruk av ny teknologi har satt fokus på at maten skal være trygg, av riktig kvalitet og frambudt på redelig vis. Forbrukerne er i stigende grad opptatt av hensynet til helse, miljø og etisk forsvarlig produksjon. Regjeringen legger stor vekt på at maten skal være helsemessig trygg, av riktig kvalitet, redelig frambudt og produsert under slike forhold som markedet krever.

Kunnskapen om og kontrollen med mat er i dag bedre enn noensinne. Skjerpede krav til produktene og kontrollsystemer ved internasjonal handel med mat har i de fleste land også virket positivt inn på tryggheten og kvaliteten av mat som produseres for det nasjonale markedet. Forståelsen for dyrehelsens betydning har også økt. Flere av de «nye» matbårne sykdommene som det fokuseres på, er sykdommer som kan overføres fra dyr til mennesker. Økt reisevirksomhet og økt handel med mat bidrar også til å spre slike sykdommer raskere enn før.

Helsemessig trygg mat er avhengig av tilfredsstillende regelverk og tilsyn samt kvalitetssikring i alle produksjonsledd langs hele matvarekjeden «fra jord og fjord til bord». Primærprodusenter, foredlingsindustrien, distributører og detaljhandlere av næringsmidler har alle ansvar for å levere trygge matvarer. Uønskede bestanddeler som smittestoffer, rester av medisiner og plantevernmidler, hormoner, antibiotika, miljøgifter og tilsetningsstoffer i uønskede mengder, kan tilføres langs hele kjeden. Det er ikke mulig å «teste seg fri» for disse risikofaktorene ved sluttproduktkontroll. En helhetlig tilnærming der alle forhold som er av helsemessig betydning ivaretas langs hele matvarekjeden, fra primærproduksjon fram til forbruker, er derfor viktig. Hensynet til folkehelsen skal sikres gjennom hele produksjonskjeden. Lovverket skal ha som formål å sikre forbrukerhensyn i hele kjeden. Dette er i samsvar med utviklingen i internasjonalt regelverk, der helkjedestrategien blir stadig tydeligere.

4.4.1 Internasjonale avtaler innen matområdet

Våre internasjonale rammevilkår for handel med mat er i hovedsak forankret i EØS-avtalen og WTO-regelverket. I tillegg er Verdens Helseorganisasjon (WHO), FNs Matvareorganisasjon (FAO) og FN-konvensjonen om biologisk mangfold av betydning. Norge er med sin store utenrikshandel tjent med forutsigbare og klare regler for verdenshandelen. Regjeringen legger vekt på å bidra til å videreføre og utvikle det internasjonale, forpliktende samarbeidet på dette området.

Norge deltar aktivt i WTO for å sikre retten til å opprettholde god matvaretrygghet. Avtalen om sanitære-og plantesanitære forhold (SPS-avtalen) under WTO gir landene rett til å fastsette beskyttelsesnivåer på folke-, dyre- og plantehelseområdet, og setter rammevilkår for å gjennomføre beskyttelsestiltak for å sikre folke-, dyre- og plantehelse ved import. Avtalen om tekniske handelshindre (TBT-avtalen) setter rammevilkår for øvrige tekniske krav. SPS-avtalen skal sikre at tiltak knyttet til helse/hygiene baseres på vitenskapelige risikovurderinger. Tiltak kan ikke benyttes til å begrense eller hindre handel utover det som er nødvendig for å beskytte folke-, dyre- og plantehelsen i mottakerlandet.

Internasjonale standarder for å beskytte folkehelsen ved handel med mat utvikles hovedsakelig i Codex Alimentarius, som er anerkjent som den ledende internasjonale organisasjonen på dette området. Norge har i mange år spilt en aktiv rolle i organisasjonens arbeid. Codex Alimentarius har fått økt betydning etter inngåelsen av WTO-avtalen fordi medlemslandene er forpliktet til å ta hensyn til disse reglene ved import og eksport av matvarer. Regjeringen vil derfor legge økt vekt på deltakelsen i arbeidet innenfor rammen av Codex Alimentarius.

Også andre internasjonale avtaler setter viktige rammer for internasjonal handel med mat. En internasjonal avtale som regulerer handel med genmodifiserte organismer under FNs konvensjon om biologisk mangfold, den såkalte biosafety-protokollen (GMO-protokollen), ble undertegnet i mai 2000. Protokollen fastsetter krav til merking av genmodifiserte organismer og prosedyrer for forhåndsgodkjenning basert på risikovurdering og «føre vâr prinsippet» i forhold til miljø og helse.

4.4.2 EØS-avtalen

Etter endringene i EØS-avtalens vedlegg 1 («veterinæravtalen»), omfatter EØS-avtalen det EU-regelverk som langs hele matkjeden har som formål å sikre forbrukerne trygg mat. Det er bare EUs regelverk om plantehelse som ikke er omfattet.

Gjennomføringen av det indre marked i EU og tilsvarende bestemmelser i EØS forutsetter ensartede vilkår for handel med næringsmidler over landegrensene. Kontrollen foregår nå i større grad enn før på produksjonsstedet. Ved handel med mat innenfor EØS-området, fører næringsmiddeltilsynet i produksjonslandet tilsyn også på vegne av forbrukerne i de land som varene eksporteres til. Vårt nasjonale tilsyn er dermed kontrollmyndighet for forbrukere innenfor hele EØS-området.

Norge har også innført EUs regler for import av animalske næringsmidler fra land utenfor EØS-området og fungerer som EUs yttergrense for importkontroll av slike matvarer. Siden det indre marked i EU ble opprettet, har det vist seg at det er svært viktig med effektive og enhetlige kontroller ved EUs ytre grense. I Norge er det i likhet med EU opprettet grensekontrollstasjoner for kontroll av animalske næringsmidler som importeres fra tredjeland.

Det viktigste formålet med EUs næringsmiddellovgivning var lenge å sikre produktenes frie bevegelighet i Europa. Lovgivningen var verken opptatt av ernæringsspørsmål eller hvordan man imøtekom forbrukernes bekymringer om mattrygghet.

EU-landenes syn på matvaretrygghet er i dag i endring. Forbrukerne i EU-landene krever korrekte opplysninger om næringsmidlenes innhold. Kommisjonens grønnbok fra 1997 om generelle prinsipper for næringsmiddelovgivningen startet en debatt omkring disse spørsmålene. Kommisjonen har de siste årene vist større åpenhet på området, blant annet gjennom høringer, telefoninformasjonslinjer og Internett. Det arbeides nå også med opprettelsen av et uavhengig europeisk organ som skal fungere som sentralorgan for kunnskaper om mattrygghet, risikovurderinger og risikokommunikasjon (European Food Safety Authority).

EU er verdens største importør og eksportør av matvarer. Norge er i dag en av verdens ledende fiskeri- og havbruksnasjoner med EU som det viktigste markedet. Forbrukernes og markedets valg og krav til mattrygghet og matkvalitet må ivaretas for å utløse verdipotensialet i norsk sjømatproduksjon. I motsatt fall vil det kunne ramme næringens framtidige verdiskaping i Norge. Næringen har et stort ansvar for å opprettholde tillit i markedene og har derfor investert betydelige beløp for å etterkomme internasjonale krav til at maten som produseres, skal være trygg.

Ulike land og grupper av land vektlegger forskjellige forhold for å sikre forbrukerne trygg mat. Vektleggingen gjenspeiler gjerne de skandalene med matbårne sykdommer man har hatt i ulike deler av verden. Sammenlignet med andre toneangivende land og grupper av land, framstår EU som Norges viktigste allierte når det gjelder internasjonale tiltak for trygg mat. Denne alliansen er naturlig fordi vi i Norge i hovedsak har sammenfallende syn på mattrygghet som Europa for øvrig, samt det forhold at EU er vår viktigste handelspartner. EUs forbud mot import av hormonbehandlet kjøtt, som også ble støttet av Norge, viser hvordan de europeiske land står nær hverandre i forhold til enkelte globale utfordringer.

Som Norge har EU lagt vekt på en føre vâr-tilnærming og at det utarbeides internasjonale retningslinjer om hva dette innebærer, og når en føre vâr tilnærming kan anvendes i internasjonal handel med mat. Videre har Norge sammenfallende syn med EU på merking av produkter som inneholder genmodifiserte komponenter, og mulighetene for å spore matvarer tilbake til produsent. Forbrukerrådet samarbeider med den europeiske forbrukerorganisasjonen (BEUC) om disse spørsmålene.

Å bevare tillit og trygghet til matproduksjonen og matvarene blir en utfordring framover. Forbrukernes interesse for hvordan mat produseres og frambys har økt. Kravene synes i større grad å rette seg mot dokumentert produksjon, sporbarhet, dyrevelferd og etikk. Grunnlaget for tillit til matvarene er at forbrukerne har all informasjon de ønsker om produktene. Åpenhet og god kommunikasjon om risikosider ved maten, særlig fra myndighetenes side, er grunnleggende for at forbrukerne skal kunne ha tillit til at maten er trygg. EU er opptatt av de samme problemstillingene, og gjennom Amsterdam-traktaten får forbrukerne en mer sentral plass i EU-samarbeidet.

Regjeringen ønsker å styrke norsk deltakelse i det europeiske samarbeidet om forbrukerhensyn på matområdet. Samarbeidet om matspørsmål med de frivillige organisasjonene i EU-systemet skal styrkes. Fra høsten 1999 ble Norge også med i EUs rammeprogram for forbrukerpolitikk. Dette gir en vesentlig bedre mulighet for norsk innflytelse på et område der vi har et aktivt engasjement og sterke interesser, ikke minst når det gjelder mattrygghet.

4.5 Globale utfordringer - Europapolitikkens rolle

I dag er det internasjonale motsetninger i synet på mange grunnleggende spørsmål knyttet til utvikling og bærekraft. Dette gjelder for eksempel virkemidler i klimapolitikken, vern om det biologiske mangfoldet, handelspolitiske tiltak for å løfte velferden i utviklingsland, og i synet på «føre vâr-prinsippet» i anvendelsen av bioteknologi innenfor blant annet landbruk og matvareproduksjon.

Disse spørsmålene er av global natur og må løses gjennom utvikling av felles regler, standarder og retningslinjer i globale prosesser. De reelle styringsmulighetene ligger i et internasjonalt samarbeid om slik regelutvikling. For å få til dette, er det ikke nok å ha et flertall av verdens nasjoner med seg. De økonomiske stormaktene, som USA, Japan, EU-landene og andre, må også slutte seg til.

I en rekke internasjonale organisasjoner hvor globalisering står på dagsorden, vil EU opptre samordnet. I slike fora vil man se klare interessemotsetninger mellom ulike grupper av land blant annet i synet på bioteknologi, biomedisin, trygg mat og på hva som er en bærekraftig utvikling for verdens miljø og for verdens fattigste land. Forhandlingsresultater vil på sikt nedfelles i internasjonale regler og standarder som også vil få virkninger for Norge. Vi må derfor alliere oss med de landene som både har innflytelse, og som står for verdier som i størst mulig grad sammenfaller med de norske.

Regjeringen vil at Norge skal være med på å påvirke den internasjonale utviklingen i sentrale interesse- og verdispørsmål. Dette gjelder ikke minst på de områdene hvor vi fra norsk side mener det er viktig å legge vekt på «føre vâr-prinsippet,» slik at usikkerheten ved dagens kunnskap og teknologi ikke skal kunne gå på bekostning av miljø og helse. Samhørigheten med norske synspunkter blant annet på disse områdene er størst i de europeiske landene.

I Europa er EU det dominerende regionale forumet for medvirkning i globale forhandlingsprosesser. Regjeringen legger vekt på at Norge utenfor EU i særskilte sammenhenger har mulighet til å ta egne initiativ der EU-landene er bundet av felles posisjoner. Slik Regjeringen ser det, er det imidlertid først og fremst gjennom et nært samarbeid med EU og nærstående EU-land at Norge har best forutsetninger for å kunne påvirke og øve innflytelse globalt, i samsvar med norske målsettinger om økt global solidaritet. En sterk norsk forankring i det regionale europeiske samarbeidet styrker våre forutsetninger for et effektivt globalt engasjement.

5 Murens fall og globaliseringen - virkninger for samarbeidet i EU

Det samarbeid som ble opprettet mellom seks vest-europeiske land gjennom Det europeiske kull- og stålfellesskapet i 1951, og som senere ble omdannet til Det europeiske fellesskap, omfatter i dag 15 land. Ytterligere 12 sentral- og øst-europeiske land er i forhandlinger med sikte på medlemskap. De politiske og økonomiske omveltningene Europa har gjennomlevd på 1990-tallet og de drivkreftene som den teknologiske utviklingen og globaliseringen av de nasjonale økonomier bærer i seg, virker også inn på utviklingen av samarbeidet i EU.

5.1 Integrasjon som redskap for fred og stabilitet

Ved inngangen til det nye århundret er samarbeidet i EU preget av sterk dynamikk, slik det var også i de første årene etter opprettelsen. Da var utfordringen å motvirke rivalisering og strid mellom europeiske stormakter. Ved å binde sammen nøkkelsektorer i de nasjonale økonomier i et forpliktende samarbeid, ble grunnlaget lagt for et fredelig samarbeid mellom tidligere fiender. Samarbeid om kull og stålproduksjon, landbruk, toll og handel i et felles marked førte også til utviklingen av et institusjonelt rammeverk som bidro til å stimulere den økonomiske integrasjonen. Den bærende idé var at en slik tett integrasjon effektivt ville forebygge mulighetene for at tidligere fiender gikk til krig mot hverandre i framtiden.

1980-årenes program for gjennomføringen av det indre marked innledet en ny fase i samarbeidets utvikling. Utviklingen ble ikke minst drevet fram under inntrykk av den sterke og raske økonomiske og teknologiske utvikling som skjedde blant annet i USA, Japan og i en rekke av de nye økonomiene i asiatiske land. Også de europeiske industrialiserte land hadde behov for å kunne møte de utfordringer som internasjonaliseringen og den aksellererende teknologiske utviklingen førte med seg. Gjennomføringen av et felles, indre marked, med fri bevegelighet for varer, tjenester, kapital og personer, var et svar på 1980-årenes utfordringer. Det indre marked skapte rammer blant annet for en forsterket vest-europeisk innsats for teknologisk forskning og utvikling, innovasjoner og nyskaping og et fordypet og forsterket økonomisk samkvem mellom EF-landene. Gjennom opprettelsen av det europeiske økonomiske samarbeidsområdet, EØS, ble EFTA-landene, som det daværende EFs viktigste handelspartner, del av det felles, indre marked.

Slutten av 1980-årene og begynnelsen av 1990-årene var preget av den dynamikk gjennomføringen av det indre marked skapte. Den kom ikke bare til uttrykk ved den økte økonomiske integrasjon som skjedde mellom EF-landene selv og mellom EF og EFTA gjennom EØS-forhandlingene. Den kom også til uttrykk ved at de tidligere visjoner og planer for opprettelse av en økonomisk og monetær union mellom medlemslandene fikk ny næring. Dels skjedde dette som følge av gjenomføringen av det indre marked i seg selv, dels også som følge av at de europeiske landene i stigende grad ble påvirket av den teknologiske utviklingens og globaliseringens drivkrefter, som gjennom 1990-årene økte i intensitet, dybde og omfang. Både det indre markeds eksistens i seg selv, og ytre drivkrefter, trakk i retning av en ytterligere fordypning og utvidelse av samarbeidet, gjennom en økonomisk og monetær union og en politisk union.

5.1.1 Mer enn et felles marked

Tanken om å styrke EF-landenes politiske og institusjonelle samarbeid gjennom opprettelsen av en politisk union hadde nær sammenheng med de reformprosesser som i 1989 raskt utviklet seg i Sentral- og Øst-Europa og som ledet til murens fall samme år. Umiddelbart var det utsiktene til et gjenforent Tyskland som aktualiserte behovet for sterkere politiske og institusjonelle rammer rundt den videre integrasjonsprosessen i EF. Etterhvert ble perspektivet utvidet. Sammenbruddet i etterkrigstidens todeling av Europa sprengte selve rammene for den europeiske integrasjonsprosessen, slik den hadde utviklet seg fra 1950-årene. Europeisk integrasjon ville ikke lenger kunne begrenses til en tradisjonell vestlig ramme. Å bidra til integrasjon over tidligere skillelinjer var et politisk imperativ.

På det sikkerhetspolitiske området innebar bortfallet av tradisjonelle fiendebilder og oppløsningen av østblokkens militærallianse også at det amerikanske engasjementet i Europa ble bygget ned. Den nye situasjonen bar samtidig i seg nye typer utfordringer og sikkerhetsrisiki knyttet til politisk og økonomisk ustabilitet i kjølvannet av omveltningene i Sentral- og Øst-Europa. Presset økte, både innenfor EF og utenfra, om at Fellesskapet måtte spille en større politisk rolle i det endrede Europa som etterhvert ville vokse fram.

Omveltningene i Sentral- og Øst-Europa bidro også til økt oppmerksomhet i EF om behovet for å innlede et tettere samarbeid om kriminalitetsbekjempelse og asyl- og innvandringspolitikk. De vest-europeiske land opplevde allerede forut for murens fall en økning i antall asylsøkere og innvandrere. Omveltningene i øst skapte uro for økt tilstrømning av folk fra øst til vest, og med det også potensial for økende kriminalitet og utrygghet innad i EF. Det var i lys av disse utviklingstrekk at den politiske viljen til å opprette fastere rammer også rundt samarbeidet om kriminalitetsbekjempelse og asyl- og innvandringspolitikken vokste fram i EF-landene.

Forhandlingene i EUs to regjeringskonferanser om henholdsvis økonomisk og monetær union og om politisk union ledet i Maastricht i desember 1990 til en betydelig utvidelse og fordypning av samarbeidet mellom EF-landene. Opprettelsen av Den europeiske union var et uttrykk for en sterk politisk vilje til å samarbeide over et bredt felt, innenfor det tradisjonelle fellesskapelige samarbeidet og i økende grad også mellom regjeringene.

De store politiske utfordringene i Europa påvirket utfallet i Maastricht. Forventningene fra de nye demokratiene i øst om en rask vestlig tilknytning, skjerpet behovet for styrking og effektivisering av det vestlige samarbeidet. Det tyske spørsmål, som berørte kjernen i den europeiske integrasjonsprosessens formål og videre forløp, kom også til å spille en nøkkelrolle i de kompromisser som etterhvert avtegnet seg innad i Fellesskapet, og som ledet til en gjensidig avhengighet mellom konkrete planer for gjennomføringen av den økonomiske og monetære unionen og et styrket politisk samarbeid, primært om utenriks- og sikkerhetspolitikk, etterhvert også om forsvarspolitikk.

Traktaten om Den europeiske union (TEU eller Maastricht-traktaten) innebar en sterkere institusjonell og politisk ramme rundt samarbeidet. Det ble utvidet fra i hovedsak å omhandle handelspolitikk og et indre marked, til også å omfatte utenriks- og sikkerhetspolitikk, justissamarbeid og konkrete bestemmelser for gjennomføringen av en økonomisk og monetær union. Samtidig ble det lagt til rette for et mer effektivt samarbeid, ved at adgangen til å treffe beslutninger ved kvalifisert flertall i Rådet ble utvidet. Også Europaparlamentets medvirkning i beslutningsprosessene ble styrket, blant annet ved opprettelse av nye prosedyrer for parlamentets rolle og medvirkning i slike prosesser.

Opprettelsen av et utenriks- og sikkerhetspolitisk samarbeid i søyle 2 og et justissamarbeid i søyle 3, innebar kompromisser og etterlot flere ubesvarte spørsmål og potensielle motsetninger mellom medlemslandene. At de samtidig berørte tradisjonelle områder for nasjonal suverenitetsutøvelse, tilsa at veien fra formelle traktatbestemmelser til et funksjonelt samarbeid kunne bli lang og vanskelig. Av denne grunn lå det inne en forutsetning i Maastricht-traktaten om at EU-landene allerede i 1996 igjen skulle drøfte behovet for traktatreformer, særlig knyttet til samarbeidet på det sikkerhets- og forsvarspolitiske området.

5.1.2 Nye rammer for europeisk integrasjon

Murens fall opphevet forestillingen om europeisk integrasjon som et vest-europeisk anliggende. For første gang i europeisk etterkrigshistorie var visjonene om politisk og økonomisk integrasjon og samarbeid i Europa over tidligere skillelinjer noe mer enn utopi. Samarbeid østover, og på sikt også en utvidet medlemskrets i EU, framsto som eneste farbare vei.

Et integrasjonsperspektiv som strakk seg utover tidligere skillelinjer bar samtidig i seg nye utfordringer. Omveltningene i Sentral- og Øst-Europa hadde skapt til dels urealistiske forventninger i reformlandene om hva de på kort sikt kunne oppnå ved å vende seg vestover. Det skapte et sterkt press på det vestlige samarbeidet om å svare på noen av de mest umiddelbare behovene reformlandene hadde. I motsatt fall kunne Europa på sikt stå overfor mer grunnleggende utfordringer som følge av vedvarende politisk og økonomisk ustabilitet i øst. På lengre sikt sto derfor det vestlige samarbeidet overfor store interne reformbehov, i politikk, samarbeidsformer og institusjonelle løsninger, dersom samarbeidet skulle være sterkt nok og ha rygg til å bære en gradvis utvidelse med flere nye land.

For EF-landenes del ble disse utfordringene i den første perioden etter murens fall møtt dels med et ønske om å styrke og reformere sitt eget samarbeid før en utvidelse med EFTA-land kunne skje, dels med å utvikle et mer systematisk samarbeid med enkelte av reformlandene i øst. Framforhandling av økonomiske samarbeidsavtaler, etterhvert også Europaavtaler, la grunnlaget for økt økonomisk samkvem mellom EF-landene og reformlandene i øst.

Forhandlingene med EFTA-landene om EØS-avtalen og en gradvis utvikling av Europaavtaler med reformlandene ga EF-landene et midlertidig pusterom. De kunne konsentrere seg om å styrke og utdype sitt eget samarbeid i de to regjeringskonferansene om en økonomisk og monetær union og en politisk union. Maastricht-prosessen bidro til dette og innebar samtidig at grunnlaget for å løse det tyske spørsmålet var lagt. Dette skulle vise seg å være viktige forutsetninger for å kunne møte et økt forventningspress om en mer målrettet politikk i forhold til de europeiske reformlandene. Ønsket om fullverdig økonomisk og politisk integrasjon gjennom et klart medlemskapsperspektiv, ble stadig sterkere understreket fra deres side. Det var overveiende sikkerhetspolitiske og økonomiske årsaker som lå bak dette sterke ønsket.

5.1.3 EUs østpolitikk

EU-samarbeidets troverdighet ville stå på spill dersom den økonomiske og politiske integrasjonen fortsatt ikke strakk seg lenger enn til det tidligere jernteppe. Over tid kunne ikke døren holdes lukket for sentraleuropeiske kulturnasjoner som ønsket å bli trukket inn i samarbeidet på en likeverdig måte. Selv om tanken om en framtidig utvidelse av EU ikke bare vakte begeistring innad i det etablerte EU, innså de fleste medlemsland etterhvert at å åpne for et medlemskapsperspektiv var det eneste realistiske og troverdige politiske svar på reformlandenes politiske ambisjoner.

Det tok likevel fortsatt tid før et medlemskapsperspektiv for reformlandene ble EUs erklærte øst-politikk. Maastricht-prosessen hadde ført til uro i medlemslandenes befolkninger. Den hadde avdekket skepsis til det integrasjonsspranget planene for gjennomføringen av en økonomisk og monetær union innebar, samtidig som samarbeidet i EU ble utvidet til å omfatte nye og sentrale områder som utenriks- og sikkerhetspolitikk og justissamarbeid. Det danske nei til Maastricht-traktaten i folkeavstemningen 2. juni 1992 uttrykte en motstand som også gjorde seg gjeldende blant annet i toneangivende EU-land som Frankrike og Tyskland. Uten ikrafttredelse av den nye traktaten, var det umulig å tenke seg en utvidelse av EU, enten det var med likesinnede EFTA-land eller - på sikt- reformland i øst.

Også spørsmål knyttet til den framtidige økonomiske omfordeling innad i EU måtte avklares før en ny utvidelsesprosess kunne innledes. Fortsatt var det betydelige ulikheter i regional utvikling og levekår innad i EU. Samtidig opplevde særlig de sørlige medlemslandene økt immigrasjonspress fra afrikanske og asiatiske middelhavsland på grunn av ustabile økonomiske og politiske forhold i enkelte av disse landene. Det var derfor et økende behov for fortsatt økonomisk omfordeling innad i EU, i tillegg til en økt oppmerksomhet fra EUs side overfor situasjonen i middelhavslandene utenfor EU.

Under Det europeiske råds møte i Edinburgh 11-12 desember 1992 ble EU-landene enige om nye rammer for økonomisk omfordeling. Det åpnet for en styrking av de såkalte strukturfondene og opprettelse av et særskilt økonomisk samhørighetsfond som i første rekke skulle bidra til utvikling i økonomisk svakerestilte regioner. Under det samme toppmøte ble det også oppnådd enighet mellom Danmark og de elleve øvrige EU-landene om Danmarks forhold til Maastricht-traktaten. Et flertall i det danske folk sa ja til forliket i folkeavstemning 18. mai 1993. Forutsetningene var da lagt for en ny utvidelsesprosess. Forhandlinger om medlemskap ble innledet med Østerrike, Sverige og Finland 1. februar 1993 og med Norge 5. april 1993.

5.1.4 Medlemskap som perspektiv

Det europeiske råds møte i København i juni 1993 innebar et linjeskifte i EUs politikk overfor reformlandene. EU-landenes stats- og regjeringssjefer slo der fast at de assosierte land i Sentral- og Øst-Europa som «ønsker det», kunne bli medlemmer av EU. I mars 1994 ble EUs forhandlinger med de fire EFTA-landene avsluttet. Kort tid etter, i april 1994, søkte Ungarn og Polen om medlemskap, etter at de to landenes Europa-avtaler hadde trådt i kraft like før. EU-landene kunne nå konsentrere seg om å utforme en mer målrettet politikk overfør de sentral- og øst-europeiske landene. I første omgang innebar dette lanseringen i 1995 av en såkalt «før-tiltredelses-strategi», der siktemålet var å bistå nye søkerland med teknisk og økonomisk assistanse i deres tilpasning til EU. Strategien bidro trolig til at hovedtyngden av de sentral-europeiske land samt de tre baltiske land søkte om medlemskap i løpet av 1995, jf. tabell 5.1.

Førtiltredelses-strategien innebar imidlertid ikke at EU umiddelbart var rede til å innlede en ny runde med utvidelsesforhandlinger. Østerrike, Sverige og Finlands tiltredelse fra 1. januar 1995 måtte gjennomføres, innenfor en institusjonell ramme som i hovedsak ikke ble endret i forhold til 12-landssamarbeidet. De organer som var opprettet for det opprinnelige 6-landssamarbeidet ved Romatraktatens inngåelse i 1957, var dermed beholdt nærmest uendret gjennom fire utvidelsesrunder. Behovet for institusjonelle reformer var åpenbart dersom samarbeidet skulle fungerere effektivt og målrettet i et framtidig EU med et tyvetalls medlemsland eller flere.

5.1.5 Amsterdam - et forsterket politisk samarbeid

Et utvidelse mot øst ville kreve et forsterket samarbeid i EU på viktige områder som økonomi og sysselsetting, sikkerhet og kriminalitetsbekjempelse. Bare på den måten ville EU være sterkt nok til å møte utfordringene som fulgte i kjølvannet av omveltningene i Sentral- og Øst-Europa og som følge av globaliseringen av økonomiene og den teknologiske utviklingen. Allerede under EU-toppmøtet i København i juni 1993 var det forutsatt at en framtidig utvidelse med land i Sentral- og Øst-Europa ikke måtte skje på bekostning av den videre fordypning og integrasjon mellom medlemslandene.

De 15 medlemslandene innledet i mars 1996 en ny regjeringskonferanse med sikte på traktatendringer. Drøftelsene skjedde under inntrykk av perspektivet om et framtidig og utvidet EU med ytterligere et titalls medlemmer. Den framtidige utvidelsen mot øst kunne innebære utfordringer for tryggheten og den indre sikkerheten i medlemslandene. Utfordringene var blant annet knyttet opp til spørsmålet om hvorvidt nye medlemsland i øst ville være i stand til å håndheve en forsvarlig yttergrensekontroll mot ulovlig innvandring og kriminalitet.

Det mest markante resultatet fra Amsterdam var på denne bakgrunn de reformer regjeringskonferansen ledet til innenfor EUs justissamarbeid. Det grunnlaget som var lagt for justissamarbeidet i Maastricht-traktaten, som et tradisjonelt mellomstatlig samarbeid, hadde vist seg lite effektivt og hadde oppvist relativt beskjedne resultater. For en stor del ble justissamarbeidet overført til søyle 1. Samtidig må beslutningen i Amsterdam om å integrere Schengen-samarbeidet i EU ses i dette perspektivet. Derved ble Schengenregelverket om yttergrensekontroll og kompenserende tiltak en del av det regelverk framtidige nye medlemsland må være forpliktet på før de kan tre inn som nye medlemmer i EU.

Samtidig ble rammene for medlemslandenes samarbeid om kriminalitetsbekjempelse og bekjempelse av rasisme og fremmedhat styrket i og med Amsterdam-traktaten. Også de grunnleggende rettighetenes stilling ble styrket på ulikt vis i den nye traktaten. Respekten for grunnleggende menneskerettigheter og arbeidet for å bekjempe alle former for diskriminering på grunn av kjønn, rase, etnisk tilhørighet, religion og livssyn, alder, funksjonshemning eller seksuell legning ble klarere formulert i traktatgrunnlaget. Medlemslandene skal også kunne vedta tiltak mot et annet medlemsland som markert og gjentatte ganger bryter menneskelige rettigheter eller andre grunnleggende rettigheter samarbeidet er fundert på. Respekt for de grunnleggende rettigheter vil også bli krevd av nye søkerland.

Maastricht-prosessen hadde avdekket ulike ambisjonsnivåer mellom medlemslandene om forsvarspolitikkens plass og rolle i den felles utenriks- og sikkerhetspolitikken. Nye utviklingstrekk bidro til at spørsmålet ikke hadde den samme umiddelbare aktualitet i drøftelsene på den nye regjeringskonferansen. Også på det utenriks- og sikkerhetspolitiske området ble derfor den framtidige utvidelsen det overordnede perspektiv for de reformer medlemslandene drøftet seg fram til i Amsterdam.

Resultatet ble reformer som primært skulle bidra til å skape mer fleksible rammer rundt beslutningsprosessen i utenrikspolitikken og styrke EUs samlede evne til å opptre i internasjonal politikk. En viss oppmykning av enstemmighetkravet gjennom adgang for et land til såkalt «konstruktiv avståelse» i stedet for eventuelt å blokkere en avgjørelse, samt en utvidet adgang til å treffe beslutninger med kvalifisert flertall i Rådet, skulle bidra til større fleksibilitet i det løpende arbeidet. Opprettelsen av et intern analyse- og planleggingsenhet, kombinert med opprettelsen av en egen funksjon som «høy representant» for den felles utenriks- og sikkerhetspolitikk, skulle styrke samordning og effektivitet i forhold til de øvrige deler av EU-samarbeidet og EUs samlede evne til å opptre internasjonalt.

Amsterdam-traktaten innebar også at de såkalte Petersberg-oppgavene, det vil si humanitære oppgaver og redningsoppgaver, fredsbevarende oppdrag og militær krisehåndtering, herunder fredsskapende operasjoner, ble gjort til et ansvarsområde for EU. Det ble også åpnet mulighet for at EU kunne anvende Den vest-europeiske union for slike oppgaver. Siktemålet var å bidra til å styrke grunnlaget for EUs evne til å handle utad.

Foruten utvidelsesperspektivet og de reformer i politikk og institusjoner som da vil være nødvendige, stod målsettingen om å forankre reformene i de behov som hadde kommet til uttrykk i den politiske debatten i medlemslandene. Et uttrykk for dette var regjeringenes beslutning i Amsterdam om et forsterket samarbeid over et bredt felt for å bekjempe ulike former for kriminalitet og ulovlig innvandring, med det siktemål å utvikle EU-området til et område med fri personbevegelighet og trygghet og frihet for den enkelte.

Amsterdam-traktaten innebar også at samarbeidet om sysselsetting, miljøpolitikken, den sosiale dimensjon, forbrukerspørsmål og tiltak for å bedre folkehelsen ble styrket. Også beslutninger om åpenhet som grunnleggende prinsipp i institusjonenes arbeid og større vekt på prinsippet om at beslutninger skal treffes så nært dem beslutningen angår som mulig («nærhetsprinsippet»), var viktige resultater i Amsterdam, ikke minst som følge av initiativer fra de tre nordiske EU-landene.

Utfallet i Amsterdam var resultat av kompromisser og avveininger mellom ulike hensyn. Siden samarbeidets opprettelse har det vært ulike holdninger til integrasjonens tempo og dybde. Dette var bakgrunnen for at det for første gang i samarbeidets historie i den nye traktaten ble åpnet for at en gruppe bestående av et flertall av medlemslandene på visse vilkår kan forsterke og fordype samarbeidet seg imellom, innenfor EUs institusjonelle rammer. Slik «fleksibel» integrasjon var allerede forut for Amsterdam et kjent fenomen. Schengen- samarbeidet hadde da utviklet seg gjennom en tiårsperiode mellom flertallet av medlemslandene. Det hadde imidlertid skjedd utenfor EUs institusjoner. Også den ulike deltakelsen i ØMU var et uttrykk for fleksibel integrasjon, regulert i traktatens bestemmelser om ØMU. Det nye i Amsterdam var at prinsippet om forsterket samarbeid, eller fleksibel integrasjon ble nedfelt som et generelt og horisontalt prinsipp for sider ved EU-samarbeidet, jf. boks 5.1.

For å forberede den kommende utvidelsen mot øst, la Kommisjonen umiddelbart etter at den nye traktaten var vedtatt, fram en omfattende vurdering av utvidelsens virkninger blant annet for EUs felles landsbrukspolitikk og strukturfondene, den såkalte «Agenda 2000». Dersom det ble gjennomført reformer i den felles landbrukspolitikk og strukturfondenes innretning, var det Kommisjonens vurdering at utvidelse med sentral- og øst-europeiske land ville kunne gjennomføres uten at rammene for EUs felles budsjett måtte økes. Kommisjonen argumenterte også for at utvidelsesforhandlinger burde innledes med enkelte av søkerlandene. Det europeiske råd besluttet i Luxembourg i desember 1997 å innlede forhandlinger med seks av søkerlandene. De øvrige fem ble invitert til å delta i forberedelser til senere forhandlinger, gjennom en systematisk gjennomgang av EUs regelverk.

Til tross for sterk debatt og ulike syn på Kommisjonens reformforlag, ble Agenda 2000 vedtatt av Det europeiske råd i Berlin 23 - 25 mars 1999, men med mer moderate reformtiltak i landbrukspolitikken enn det som var foreslått av Kommisjonen. At møtet i tid falt sammen med den spente situasjonen i Kosovo og innledningen av NATOs luftoperasjoner mot Den føderale republikken Jugoslavia (FRJ), bidro trolig til at vedtakene i Berlin ikke innebar mer vidtrekkende landbruksreformer. Situasjonen i Kosovo var trolig også sterkt medvirkende til at Det europeiske råd bare tre måneder senere, i Køln i juni 1999, åpnet et medlemskapsperspektiv også for fem land i Sørøst-Europa, nemlig Albania, Makedonia, Kroatia, Bosnia-Herzegovina og Serbia, gjennom lanseringen av Stabilitetspakten for Sørøst-Europa. Senere samme år, under Det europeiske råds møte i Helsingfors i desember, ble også de siste fem sentral- og øst-europeiske søkerlandene invitert til forhandlingsåpning. Tyrkia ble på samme møte gitt kandidatstatus.

5.2 Globaliseringens utfordringer - nye styringsformer og virkemidler

Globaliseringen av de nasjonale økonomiene bærer i seg en rekke økonomiske muligheter, men også nye utfordringer for de tradisjonelle europeiske velferdssamfunn. Utfordringene som globaliseringen skaper, øker behovet for et tettere økonomisk og politisk samarbeid mellom landene. De europeiske land må finne sine egne svar på de nye utfordringene globaliseringen fører med seg.

Utviklingen i de vest-europeiske lands økonomier har gjennomgående vært preget av stabil og moderat vekst over flere tiår. Samtidig har utviklingen vært preget av høy arbeidsledighet. Dette bildet dekker likevel ikke over at det har vært til dels store variasjoner både mellom de enkelte land og gjennom perioden. De økonomiske omfordelinger innad i EU har bidratt til at tidligere økonomisk svakerestilte land og regioner har kunnet ta del i en allminnelig velferdsutvikling.

Det er først og fremst strukturelle svakheter i de europeiske økonomier som har bidratt til at Europa lenge ikke fullt ut har kunnet nyttiggjøre seg de muligheter globaliseringen og den teknologiske utviklingen har brakt med seg. Høy arbeidsledighet preget de fleste EU-landene utover i 1990-årene. Betydningen av å samordne innsatsen for å stimulere til økt sysselsetting var derfor et sentralt spørsmål i regjeringskonferansens drøftelser som ledet fram til Amsterdam-traktaten i juni 1997. Det europeiske råd tok da viktige skritt for å styrke innsatsen på dette feltet, ved å gi Rådet en rolle for økt samordning og utforming av gjensidig forpliktende planer for tiltak for å stimulere økt sysselsetting.

EU-landene har de seneste årene innledet en slik bred økonomisk og politisk samarbeidsprosess på flere områder av betydning for velferd og verdiskaping. Eksempler på dette er utviklingen av samarbeidet om finanspolitikken innenfor rammen av den såkalte Stabilitets- og vekstpakten knyttet til opprettelsen av Den økonomisk og monetære union.

Videre er en felles strategi for å øke sysselsettingen nedfelt i det nye sysselsettingsavsnittet i Amsterdam-traktaten. Den er senere fulgt opp av Det europeiske råd i møter med vekt blant annet på sysselsetting (Luxembourg-prosessen), et nærmere samarbeid om arbeidet med strukturreformer (Cardiff-prosessen) og utviklingen av et tettere samarbeid om den generelle økonomiske politikken (Køln-prosessen). Det er dessuten etablert et samarbeid for å sikre en bred dialog mellom medlemslandene, partene i arbeidslivet og Den europeiske sentralbank om den økonomisk politikken. Gjennomføringen av den felles valuta vil ytterligere forsterke behovet for et slikt tettere økonomisk og politisk samarbeid.

Utviklingen i samarbeidet om den økonomiske politikken blant EU-landene går i retning av at landene utveksler erfaringer og informasjon om håndtering av framtidige utfordringer for velferdssamfunnene. Som ledd i dette oppstilles det også ambisiøse politiske mål for bekjempelse av arbeidsledighet og sosiale utestengning.

Det europeiske råds møte i Lisboa i mars 1999 gjenspeilte dette. Der ble EU-landenes stats- og regjeringssjefer enige om en rekke felles politiske mål, blant annet full sysselsetting, bekjempelse av fattigdom og sosial utestengning og et Europa som bygger på konkurransedyktige og aktive velferdsstater.

Målet som ble definert i Lisboa er at EU-landene fram mot 2010 skal utvikle seg til konkurransedyktige, kunnskapsbaserte økonomier, som kan sikre en bæredyktig økonomisk vekst med flere og bedre jobber og større sosial tilhørighet. Medlemslandene skal nå dette målet gjennom en gradvis utvikling av sin nasjonale politikk. Det skal blant annet skje ved årlige rapporter som også inneholder kvantitative og kvalitative indikatorer og mål, tilpasset det enkelte medlemsland og de enkelte sektorer, og som kan anvendes for å sammenlikne utviklingen i det enkelte land.

Med Lisboa-toppmøtet ble det for alvor introdusert en ny samarbeidsform gjennom en såkalt «åpen samordningssmekanisme», der medlemslandene er enige om en rekke felles mål, og der det enkelte medlemsland i all hovedsak med egne midler må søke å nå målene. Det innebærer at medlemslandene i større grad enn tradisjonell regulering ved harmonisering av sin lovgivning, legger vekt på å utveksle erfaringer og kunnskap. Det økonomiske-politiske samarbeidet mellom EU-landene skal på denne måten bidra til å sikre grunnlaget for framtidig velferd. Et viktig element er betydningen av å utforme levedyktige pensjonssystemer i lys av det økende antall eldre i Europa.

5.2.1 Den økonomiske og monetære union

Utviklingen på de globale finansmarkedene har periodevis vært preget av stor ustabilitet og har i praksis gjort det vanskelig for nasjonale myndigheter å opprettholde en fast valutakurs over tid. En slik fastkurspolitikk er tidvis blitt utsatt for angrep fra spekulanter. Omfattende valutaspekulasjon førte til at Storbritannia og Italia gikk ut av det europeiske valutasamarbeidet (ERM) i september 1992.

Dannelsen av en økonomisk og monetær union (ØMU) kan i dag ses som ett hensiktsmessig virkemiddel i forhold til de nasjonale valutaenes økte sårbarhet som følge av globaliseringen av nasjonale økonomier. Men spørsmålet om en europeisk økonomisk union har vært på dagsordenen allerede siden Det europeiske fellesskap ble dannet i 1957. Bakgrunnen var den rådende holdning om at den fulle gevinsten av politisk integrasjon krevde at det ble skapt et felles marked for varer, tjenester, kapital og personer, og en felles valuta ble etterhvert ansett som et nødvendig virkemiddel for å få til dette.

ØMU ble traktatfestet i Maastricht i 1991. Tredje og siste fase trådte i kraft 1. januar 1999. Fra denne dato har deltakerlandene hatt en felles valuta, euro, og en felles valuta- og pengepolitikk som utøves av Den europeiske sentralbanken (ESB). 1. januar 2002 innføres eurosedler og - mynter.

Integrasjonen av valuta- og pengepolitikken i EU har lagt grunnlaget for en mer robust økonomi i euro-sonen. Eksterne forhold som finanskriser og valutaspekulasjon må antas å få mindre betydning for det indre markedet. I tillegg forsterker ØMU den makroøkonomiske stabiliteten også gjennom målet om stabile priser. Begge deler skaper økt forutsigbarhet og er derfor i norsk interesse.

Samtidig konsolideres utviklingen av ett felles hjemmemarked mellom de deltakende landene. På sikt er det grunn til å vente at en felles valuta vil øke konkurransen i ØMU-området og dermed bidra til større prisutjevning. På den andre siden er det ikke lenger mulig å foreta en nasjonal tilpasning av pengepolitikken ved forstyrrelser som rammer enkeltland i euro-sonen, såkalte asymmetriske forstyrrelser.

Overgangen til euro har av flere grunner aktualisert spørsmålet om en nærmere samordning EU-landene imellom av den økonomiske politikken. Deltakerlandene vil i større grad enn tidligere bli påvirket av den økonomiske politikken som føres i de andre euro-landene. Den sterkere konkurransen innenfor euro-sonen som følge av ØMU, vil også kunne øke behovet for skatteharmonisering for å forhindre at medlemslandene bruker skattereduksjoner som virkemiddel for å tiltrekke seg bedrifter og arbeidsplasser.

5.3 Fra vest-europeisk til all-europeisk samarbeidsramme

De sentral- og øst-europeiske landene ønsker en ny og sterk forankring vestover, både av politiske og økonomiske grunner. De er på vei mot fullverdig deltakelse i de toneangivende europeiske og euro-atlantiske samarbeidsstrukturene. For Vest-Europa innebærer omveltningene i Sentral- og Øst-Europa en historisk mulighet til å virkeliggjøre visjonen fra de første etterkrigsårene om et fredelig, helt og samarbeidende Europa.

12 land forhandler med EU om medlemskap. Landene på Balkan har et medlemskapsperspektiv på lengre sikt, under forutsetning av en fredelig og demokratisk utvikling. Tyrkia har kandidatstatus. EU har i løpet av 1990-årene inngått samarbeidsavtaler og samarbeidsformer av ulike slag med alle europeiske land, fra samarbeidet i EØS med Norge, Island og Liechtenstein til Partnerskaps- og samarbeidsavtaler med Russland og andre tidligere SUS-republikker, og et omfattende partnerskap med 12 sørlige middelhavsland. Slik har EU i løpet av de seneste årene blitt selve navet i et stadig tettere og mer forpliktende økonomisk, politisk og sikkerhetspolitisk samarbeid som spenner over hele Europa, der dagens 15 medlemsland utgjør en kjernegruppe som i løpet av noen år vil kunne bli nesten fordoblet.

Det er også i lys av dette perspektivet at medlemslandene de siste årene har styrket, fordypet og utvidet sitt samarbeid, slik at et utvidet EU kan framstå med politisk tyngde og relevans, både for den videre utvikling av samarbeidet i Europa og for Europas evne til å kunne møte politiske, økonomiske og samfunnsmessige utfordringer som følger av den økonomiske globaliseringen og teknologiske utviklingen, og med samme formål også øve innflytelse på globale politiske prosesser.

Integrasjon i Europa inn i et nytt århundre er integrasjon over tidligere skillelinjer, - geografiske, ideologiske, politiske og økonomiske - for å legge grunnlaget for en stabil økonomisk og politisk utvikling i Europa. Slik landene i Vest-Europa i årtier har høstet fruktene av en tettere økonomisk og politisk integrasjon seg imellom og skapt grunnlag for velferd og utvikling, er oppgaven nå å trekke landene i det øvrige Europa inn i denne stabilitets- og velferdssonen. Den tidligere ideologiske todeling må ikke erstattes av en økonomisk og sosial todeling og et velferdsgap som kan true den økonomiske og politiske stabiliteten i Europa.

Samarbeidet i Den europeiske union har ikke noe sidestykke i annet internasjonalt samarbeid. Det finnes verken noen original eller blåkopi. Det finnes heller ingen anvisning på hva samarbeidets endestasjon består i, hvor den er eller når den er nådd. Utviklingstrekk viser et samarbeid som gradvis utvides i bredden og dybden. Fra midten av 1990-årene er det dessuten utvidet til å omfatte spørsmål som berører tradisjonelle områder for nasjonal suverenitetsutøvelse: Penge- og valutapolitikk, utenriks-, sikkerhets- og forsvarspolitikk og justispolitiske spørsmål. Samtidig er samarbeidet gradvis utvidet til å omfatte et større antall deltakere, fra 6 land i 1957 til dagens EU med 15 medlemsland, som forhandler med ytterligere 12 land om medlemskap.

De to utviklingstrekkene, integrasjon i dybde og bredde i samarbeidet og utvidelse i antall medlemmer, har fulgt hverandre i EUs utvikling, ofte i urytmiske sprang. Fordypning har alltid skjedd forut for, eller som umiddelbar følge av utvidelser med nye land. Samtidig har de store integrasjonssprangene også vært svar på økonomiske og politiske utfordringer utenfor samarbeidet selv, som følge av virkninger av regionale og globale økonomiske og teknologiske utviklingstrekk, eller som i de senere årene, også som følge av grunnleggende omveltninger i Europa selv.

5.3.1 Integrasjon som politisk redskap

Slik er EU-samarbeidet utover 1990-tallet blitt et stadig viktigere politisk redskap for å ivareta medlemslandenes behov og interesser i forhold til drivkrefter og utfordringer som følger av den internasjonale og globale utviklingen, og som alle de europeiske landene står overfor. Utfordringene er av en slik karakter eller omfang at de ikke kan møtes av nasjonalstatene alene eller hver for seg, men krever samordnet og forpliktende samarbeid over landegrensene. Slik er samarbeidet i EU i økende grad også blitt et viktig redskap for å kunne øve innflytelse på spørsmål som må løses innenfor bredere globale politiske prosesser.

Skal et slikt samarbeid være levedyktig over tid, må det utformes ståsteder og løsninger som ofte innebærer avveininger og kompromisser mellom ulike medlemsland og ulike hensyn. Det må gis og tas. At medlemslandene har ulik størrelse og tyngde hver for seg, også innad i samarbeidet, stiller ekstra krav til at de løsninger og resultater som oppnås, har bred forankring og gjenspeiler tungtveiende hensyn. Et samarbeid som utvikles uten en slik bred forankring, eller som utvikles i strid med interesser eller hensyn som er grunnleggende for ett eller flere medlemmer, enten det er lite eller stort, vil over tid ikke være levedyktig.

Samarbeidet i EU er ikke en integrasjonsprosess som drives videre av seg selv. Heller ikke er det en prosess som styres av en usynlig hånd utenfor samarbeidet selv, eller udefinerbare krefter utenfor dets institusjoner og rammer. Utviklingsprosessene i samarbeidet er hele tiden et resultat av medlemslandenes politiske prioriteringer og beslutninger. Utviklingen har i perioder vært preget av handlingslammelse. I andre perioder har dynamikken vært den dominerende tendens, da ofte som svar på utfordringer i kjølvannet av internasjonale utviklingstrekk og nye utfordringer.

Innflytelse måles ikke bare i antall stemmer i Rådet eller hoder i Kommisjonen. I et fellesskap der medlemmene ikke har samme folketall, økonomiske eller politiske tyngde, er det rett og rimelig at de organer Fellesskapet har opprettet for å ivareta samarbeidets formål, speiler medlemmenes ulike størrelse og tyngde. Samarbeidets styrke over tid står og faller med at de politiske mål og prioriteringer som trekkes opp for den videre utvikling, bidrar til at det framstår som et tjenlig redskap for medlemslandene samlet til å ivareta behov og interesser i møte med utfordringer som ikke kan håndteres av medlemslandene alene eller hver for seg, men som er avhengig av et bredt og forpliktende samarbeid mellom flere land.

Når EU-samarbeidet slik har maktet å utvikle seg og tilpasse seg skiftende utfordringer og behov gjennom snart femti år, er det fordi medlemslandene har sett og ser seg tjent med det politiske redskap dette samarbeidet utgjør for å nå fram til løsninger på grenseoverskridende og globale utfordringer og derved sikre grunnlaget for en fortsatt stabil verdiskaping og velstandsutvikling i samfunnene enkeltvis.

Ved inngangen til det nye århundret er EU inne i en dynamisk fase, der medlemslandene søker å innrette samarbeidet mot nye utfordringer: Utvidelsen østover, arbeidet for politisk og økonomisk stabilitet i hele Europa, og en aktiv og målrettet politikk for å sikre fortsatt verdiskaping og velferd i møte med den raske teknologiske utviklingen og globaliseringen av de nasjonale økonomiene.

Det har krevet sterk politisk vilje av medlemslandenes regjeringer å stake ut felles løsninger og svar på nye utfordringer og behov. Ofte har slike utviklingsprosesser stoppet opp for en periode, fordi utfordringene har vært for overveldende og sammensatte, avstanden mellom landenes posisjoner for stor eller den politiske vilje til å nå fram til omforente løsninger for svak.

EU er ikke ferdig utbygd. Det ligger i samarbeidets natur at det løpende utvikles. Det gjelder institusjonene, politikken og regelverket. En hovedutfordring for EU-landene er å sikre folkets innflytelse i beslutninger som er viktige for EUs innbyggere og som tjener fellesskapets mål.

Til tross for mye av sin iboende dynamikk, er den europeiske integrasjonsprosess en skjør prosess. Den er avhengig av politisk evne og vilje til å bringe prosessen videre på en måte som tjener deltakernes ulike behov og interesser. Den kommende utvidelsen mot øst vil kreve en forsterket vilje til å holde fast ved denne grunnleggende side ved samarbeidet. Det vil være tjenlig, ikke bare for samarbeidet og dets deltakere, men etter Regjeringens syn for hele Europa.

6 EØS og Norges handlingsrom

EØS-avtalen ble forhandlet fram i perioden 1989-92, først gjennom et aktivt kartleggingsarbeid partene imellom og fra juni 1990 gjennom forhandlinger.

På dette tidspunktet var EU inne i en endringsprosess. Gjennom 1970- og første halvdel av 1980-tallet ble det stadig klarere at de nasjonale virkemidler som sto til disposisjon for medlemslandene ikke var tilstrekkelige til å håndtere de økonomiske og næringspolitiske problemer som oppsto som følge av vekslende konjunkturer. Samtidig viste det seg etter hvert at problemene også var av strukturell art og ikke bare konjunkturbestemte.

For å komme ut av dette uføret tok mange av medlemslandene i bruk ulike tiltak som virket konkurransevridende overfor tredjeland, og etter hvert fikk handelshindringer også økt omfang medlemslandene imellom. Beskyttelsen av nasjonale markeder og næringer førte til at den økonomiske utviklingen stagnerte. Foreldede næringsstrukturer fikk bestå, og den relative konkurransekraften ble svekket i forhold til USA og Japan.

Dette var noe av bakgrunnen for planen om et «indre marked», som tok sikte på å avvikle alle handelshindringer mellom partene og realisere det felles marked som var nedfelt i Romatraktaten. Programmet for det indre marked ble lansert av Kommisjonen i 1985. Enhetsakten, som trådte i kraft 1. juli 1987, foretok de traktatendringer som var nødvendige for at Rådet gjennom kvalifisert flertall kunne gjennomføre programmet. Målsettingen var å ha det indre marked på plass innen 1. januar 1993.

Da initiativet til EØS-prosessen ble tatt tidlig i 1989, var det ut fra et interessefellesskap mellom EFTA-landene og det daværende EF. Endringene i markedsvilkårene og det økonomiske samkvemmet i EF ville ha stor betydning for EFTA-landene, som alle hadde regulert sitt varebytte med EF gjennom egne frihandelsavtaler. Avtalene omfattet imidlertid ikke den sterkt ekspanderende tjenestesektoren. Samtidig hadde flere av EFTA-landene selv liknende utfordringer som medlemslandene i EF.

På dette tidspunktet sto Uruguay-runden i GATT i stillstand, uten særlige utsikter til løsninger som kunne gi vekstimpulser til europeisk økonomi. EF hadde av denne grunn sterk interesse i å utvide det indre marked til EFTA-landene. Disse landene var det daværende EFs viktigste handelspartner, foran USA og Japan. Den utenrikspolitiske avspenningen i Europa som fulgte i kjølvannet av murens fall gjorde det dessuten mulig også for de nøytrale EFTA-landene for første gang å gå inn i drøftelser om brede og forpliktende samarbeidsordninger med EF. For sentrale EF-land var det et særskilt mål å konsolidere denne utviklingen.

EØS-avtalens innhold og ikke minst de institusjonelle bestemmelsene gjenspeiler at de syv EFTA-landene som opprinnelig forhandlet fram avtalen med EF, samlet hadde stor politisk og økonomisk tyngde. Østerrike søkte dessuten om medlemskap i EF i 1989, kort etter at EØS-prosessen begynte. I forhandlingenes løp pågikk samtidig en politisk utvikling i Sverige og Finland som førte til at de søkte om medlemskap i EF henholdsvis i juli 1991 og mars 1992.

EØS-avtalen ble undertegnet i mai 1992. Parallelt med EØS-forhandlingene ble det i desember 1990 sammenkalt to regjeringskonferanser i EF for å bringe Fellesskapets traktatgrunnlag mer i pakt med nye utfordringer. Den ene dreide seg om gjennomføringen av en økonomisk og monetær union. Traktatendringene i 1992 innebar også institusjonalisert samarbeid på justisområdet og en styrking av Europa-parlamentets rolle. Selv om også disse områder er relevante for det samarbeid EØS-avtalen fastlegger, ble ingen av dem omfattet av EØS-forhandlingene.

6.1 EØS-avtalens rammer og virkemåte

EØS-avtalen gjør Norge til del av EUs indre marked ved at vi har gjennomført i norsk rett EUs regler om fritt varebytte og fri bevegelighet for personer, tjenester og kapital. Norske foretak har adgang til dette markedet på tilnærmet samme vilkår som foretakene i EU på de områdene hvor EUs regelverk fullt ut er innarbeidet i EØS-avtalen. Samtidig som vi oppnår like konkurransevilkår, har EU gitt avkall på bruk av handelspolitiske tiltak mot norske foretak i form av antidumpingtiltak eller andre EF-rettslige virkemidler som ellers kan anvendes i forhold til ikke-medlemsland. Motstykket er at Norge og de øvrige EFTA-landene i EØS er underlagt tilsvarende overvåking og håndhevelse av felles statsstøtte- og konkurranseregler som EUs medlemsland. I EU innehas disse funksjonene av Kommisjonen og EF-domstolen, mens EFTAs overvåkingsorgan (ESA) og EFTA-domstolen utøver dem overfor EFTA-pilaren i EØS-samarbeidet.

EØS-avtalen omfatter i tillegg til EUs indre marked også områder som skal sikre mot at konkurransen i det indre marked skal føre til reduksjon av nasjonale standarder i arbeidslivet og på miljøområdet, det vil si til sosial dumping eller miljødumping. Samtidig er vi knyttet til EUs samarbeid innenfor forskning og utvikling, utdanning m.v. Derimot omfatter EØS-avtalen ikke EUs fiskeri- og landbrukspolitikk og heller ikke skatte- og avgiftspolitikk.

EØS-avtalen omfatter dermed de prinsipper og bestemmelser for økonomisk samkvem og markedenes virkemåte som ble trukket opp gjennom planen om EFs indre marked og gjennomført på grunnlag av Enhetsakten som trådte i kraft 1. juli 1987. Avtalen var ment å tre i kraft 1. januar 1993, på samme tidspunkt som måldatoen for gjennomføringen av det indre marked. Sveits sa imidlertid nei til avtalen gjennom en folkeavstemning i desember 1992, og dette forsinket ikrafttredelsen med ett år, til 1. januar 1994. Selv om EØS-avtalen er i stadig endring i takt med utviklingen i EUs egen regelutvikling, gjelder dette bare innenfor avtalens eget virkefelt, det vil si innenfor de rammer som ble fastlagt i 1992. Avtalen er derfor ikke utvidet i samsvar med den utvidelsen av samarbeidet innenfor søyle 1 som fant sted gjennom Maastricht- og Amsterdamprosessene. Den omfatter heller ikke det samarbeid som er opprettet og senere styrket i EU om utenriks- og sikkerhetspolitikk og justisspørsmål. I dag er EØS-avtalen det viktigste virkemiddel i Norges økonomiske forbindelser med EU. Den har grunnleggende betydning for å sikre Norges næringspolitiske interesser. Da EØS-avtalen trådte i kraft, besto EFTA-pilaren i samarbeid av Norge, Finland, Island, Sverige, Østerrike og Liechtenstein. Siden 1. januar 1995 har EFTA-pilaren bestått av Norge, Island og Liechtenstein.

Et indre marked med lik markedsadgang for foretak fra alle deltakerlandene forutsetter ikke bare et felles regelverk i hele EØS-området, og en lik praktisering og håndheving. Det forutsetter også at den videre regelutviklingen skjer på en ensartet måte i EFTA- og EU-pilaren av EØS, slik at like konkurransevilkår kan opprettholdes for alle foretak og økonomiske operatører. Samarbeidets institusjonelle bestemmelser har som formål å sikre slik ensartethet.

EFTA-landene i EØS har ingen formell rolle i EUs interne beslutningstaking. Dette ville stride mot EUs traktatgrunnlag. Imidlertid har de adgang til å delta i EUs forberedende arbeid med utviklingen av nytt regelverk som er EØS-relevant.

6.1.1 Det forberedende arbeid med nytt regelverk

Nytt regelverk som utvikles i EU innenfor rammen av det indre marked, skjer på initiativ fra Kommisjonen. Slike initiativ oppstår ikke i et politisk vakuum, men utvikles ofte etter politiske impulser i medlemslandene selv eller Rådet, eller som følge av initiativ fra Det europeiske råd, hvor medlemslandenes stats- eller regjeringssjefer møtes. Slikt regelverk vil være en del av EØS-samarbeidet i den grad det faller innenfor EØS-avtalens virkefelt.

Når Kommisjonen innleder arbeidet med å vurdere og eventuelt utforme nytt regelverk på et område som omfattes av EØS-avtalen, skal den innhente synspunkter fra eksperter fra EFTA-landene på samme måte som den innhenter synspunkter fra EU-landenes eksperter. Fasen avsluttes når Kommisjonen beslutter om forslag til nytt regelverk skal fremmes for Rådet. Da innledes den politiske prosessen i Rådet mellom EU-landenes regjeringer.

Samtidig vedtar også Kommisjonen selv regler på grunnlag av delegert myndighet fra Rådet. I arbeidet med utformingen av slike regler betjener Kommisjonen seg av ekspertkomiteer. Etter EØS-avtalen skal EFTA-eksperter sikres en bredest mulig medvirkning i denne fasen. I vedtaksfasen mottar imidlertid EU-landenes nasjonale eksperter instruks fra hovedstedene. De opptrer da som representanter for myndighetene i en EU-intern beslutningsprosess. I denne fasen deltar EFTA-landene ikke. Det er Kommisjonen som fatter selve vedtaket. I praksis blir det gitt langt flere regler på denne måten av Kommisjonen enn av Rådet, men slike regler gis i så fall innenfor rammer som Rådet har fastlagt.

Norge og de andre EFTA-landene deltar dessuten fullt ut i de komiteene som bistår Kommisjonen i forvaltning eller utviklingen av rammeprogrammer og enkeltprogrammer, i hovedsak på området forskning og teknologisk utvikling. Forutsetningen er da at Norge bidrar finansielt til prosjektene.

Alt i alt deltar norske tjenestemenn i noe over 200 komiteer under Kommisjonen. Ekspertdeltakelsen gir mulighet for påvirkning gjennom direkte deltakelse på et tidspunkt hvor nasjonale posisjoner fortsatt oftest er fleksible og før de låses fast.

Regjeringen legger stor vekt på at vi utnytter de mulighetene EØS-avtalen gir til påvirkning i denne fasen. Dette krever grundige forberedelser og effektiv norsk samordning. Statskonsult har gjennomført og gjennomfører undersøkelser om hvordan Norge utnytter EØS-avtalens muligheter. Regjeringen benytter blant annet dette materiale i en løpende vurdering av Norges deltakelse i EØS-arbeidet.

I det forberedende arbeidet med utviklingen av nytt regelverk kan det fortsatt gjennomføres forbedringer både i forvaltningens interne samordning, når det gjelder dialog med interesseorganisasjoner og eksterne miljøer, og når det gjelder åpenheten i denne delen av behandlingen. Regjeringen vil styrke den interne samordningsfunksjonen ved å gi klarere, overordnede politiske prioriteringer.

Regjeringen vil samtidig gå grundig gjennom måten interesseorganisasjoner og andre berørte miljøer trekkes inn i det forberedende arbeidet på, og rutinene for å gjøre informasjon tilgjengelig, med sikte på å gjennomføre forbedringer. Det er gjennom åpen og bred diskusjon om nytt regelverk at man skaper det beste beslutningsgrunnlaget for norske myndigheter. Regjeringen vil orientere Stortinget på egnet måte om resultatet av gjennomgangen og de forbedringer det vil bli lagt opp til.

Arbeidslivets parter har en særskilt rolle i EØS-samarbeidet gjennom EFTAs konsultative komité og EØS-avtalens rådgivende komite. Denne dialogen dreier seg i økende grad om spørsmål av stor samfunnsmessig betydning i lys av globaliseringen av nasjonale økonomier og de utfordringene den skaper. Regjeringen er opptatt av at både partenes medvirkning i EØS-samarbeidet, og dialogen mellom norske myndigheter og arbeidslivets parter på nasjonalt nivå, kan styrke vår evne til å fremme brede norske interesser inn i samarbeidet.

6.1.2 Den politiske behandlingen

Når Kommisjonen har framlagt forslag for Rådet og Europaparlamentet, starter den politiske prosessen mellom EU-landenes regjeringer i Rådet, som hovedregel først gjennom drøftelser i Rådets arbeidsgrupper. I vanskelige saker er denne fasen bestemmende for forslagets videre skjebne og reglenes endelige utforming. I denne fasen av beslutningsprosessen, hvor Rådet og medlemslandene er de sentrale aktørene, har Norge ikke direkte inntak. I henhold til EØS-avtalen er det da Kommisjonen som er norske myndigheters kontaktpunkt med EU ved utformingen av nytt regelverk. Dersom vi ønsker å påvirke de politiske prosessene, må norske myndigheter arbeide inn mot medlemslandene.

Formannskapslandet vil ofte være særlig sentralt i dette arbeidet. I politisk viktige saker legger Regjeringen stor vekt på denne delen av kontaktene. Effektiv bruk av dem krever samordning og avveining av ulike norske interesser i forhold til EU og inngående kunnskap om de enkelte medlemslands prioriteringer og ståsted i viktige spørsmål.

Europaparlamentets innflytelse i beslutningsprosessene i EU er styrket gjennom Maastricht- og senere Amsterdam-traktaten. Gjennom utvidet bruk av den såkalte medbestemmelsesprosedyren vil utformingen av politisk vanskelige forslag ofte finne sin endelige form i forhandlinger direkte mellom Rådets medlemmer og Europaparlamentet. EØS-avtalen inneholder ingen ordninger for direkte EFTA-medvirkning i slike prosesser. I saker som er av betydning for norske interesser, vil Norge måtte søke uformelle kontakter både inn mot Rådet og Europaparlamentet.

6.1.3 Betydningen av EUs prosessorienterte styring

Da EØS-avtalen ble forhandlet, stod gjennomføringen av det indre marked høyt på dagsordenen i EF. Avtalen brakte EFTA-landene inn i sentrale deler av EFs politikk.

Denne situasjonen er i dag endret, fordi EU de seneste årene har gjennomført viktige reformer knyttet til politikk og arbeidsformer for å påvirke og styre de kreftene som utløses gjennom globaliseringen. Frekvensen av uformelle ministermøter i EU har økt, og Det europeiske råd har inntatt en mer aktiv rolle for bredere områder av samarbeidet. De nye initiativene har vært sektorovergripende og har ligget delvis innenfor og delvis utenfor det indre marked og EØS-avtalens virkefelt. Siktemålet har vært å trygge fortsatt velferd og verdiskaping i en situasjon hvor de økonomiske rammevilkårene endres. EUs nye måter å styre på har betydning for Norges handlingsrom.

Slike politiske drøftelser og konklusjoner har blant annet dreid seg om sysselsettingspolitikk (Luxembourg, november 1997), justissamarbeidet (Tammersfors, oktober 1999) og viktige spørsmål vedrørende sysselsetting, utdanning og kunnskapsbasert økonomi (Lisboa, mars 2000). Vedtakene har dreid seg om sammensatte, sektorovergripende spørsmål. Oppfølgingen skal ofte skje samtidig på områder som i dag ligger innenfor EUs mydighetsområde, områder der det er delt myndighet mellom EU og medlemslandene, og områder der spørsmålene i hovedsak ligger på nasjonalt myndighetsnivå. Oppfølgingen i EU kan derfor skje delvis gjennom regelutvikling på tradisjonelt vis gjennom vedtak av nye regler som også ligger innenfor EØS-avtalens virkefelt, og delvis gjennom samordnede tiltak i de enkelte EU-land, og der tiltakene ligger utenfor EØS-avtalens område.

Slike brede initiativer tar i dag utgangspunkt i et samarbeid der EU-landene deltar i et indre marked med tettere integrasjon dem imellom enn det Norge deltar i gjennom EØS. Den tradisjonelle metoden for utvikling av regler innenfor det indre marked er i dag ofte for langsom og for stiv i forhold til de krav utviklingen nå setter til raske, fleksible og sektorovergripende tiltak. Den sterke politiske rollen Det europeiske råd nå spiller i samarbeidet, innebærer samtidig at Rådets rolle og funksjoner er styrket i forhold til Kommisjonen. Ikke bare initiativ til politikkutforming, men også i forhold til regelutviklingen, har i økende grad opphav i det politiske samarbeidet mellom EU-landenes regjeringer.

Den delen av EU-initiativene som forutsetter vedtak av regler som ligger innenfor det indre marked og EØS-avtalen, vil bli forelagt Norge i samsvar med EØS-avtalen, og norske eksperter vil delta i forberedelsen på normal måte. Dette gir ikke nødvendigvis en tilfredsstillende balanse. Selv om de EØS-relevante delene bare utgjør noen få, enkeltstående deler av en bredere tiltakspakke, vil de bli forventet godtatt av Norge i samsvar med forutsetningene om at samme regelverk skal gjelde i alle EØS-landene på de områdene avtalen dekker. Siden vi ikke deltar også i de delene av slike initiativer som faller utenfor EØS-samarbeidet, vil imidlertid virkningen kunne bli annerledes for Norge enn for EU-landene dersom vi ikke ensidig tilpasser oss øvrige deler av dem. Etter hvert som EU møter utfordringer fra globaliseringen med nye initiativer, vil Norge og de andre EFTA -landene stadig komme i en situasjon hvor vi uten deltakelse i de forutgående politiske prosesser i EU forventes å gjennomføre enkeltstående deler. Dette krever i økende grad at Norge løpende må tale egen sak i hovedstedene og overfor Fellesskapets organer.

Når EU-landene nå i stigende grad samordner seg gjennom bredere, sektorovergripende initiativer for å styrke samfunnenes verdiskapende evne, får dette også betydning for EU-foretakenes konkurranseevne i det indre marked. Dette skaper etter Regjeringens syn nye utfordringer for Norge. I den grad slike initiativer faller utenfor EØS-avtalens saksfelt, men samtidig virker direkte inn på konkurranseposisjonen i det indre marked, kan det føre til en relativ svekkelse av norsk næringslivs konkurranseevne.

Når bredere initiativer som har betydning for EUs konkurransekraft og det indre marked blir til gjennom prosessorientert samarbeid utenfor rekkevidden av EØS, samtidig som det i en viss utstrekning resulterer i EØS-relevant regelverk, må Norge mer enn før forholde seg politisk, økonomisk og rettslig til vedtak vi ikke har deltatt i den reelle forberedelsen av. Dette betyr at EØS-avtalen relativt sett kan tape betydning for Norge som virkemiddel for samråd og påvirkning.

Regjeringen må ta hensyn til at EU-landene i økende grad vil benytte seg av et slikt bredt og prosessorientert samarbeid i årene framover. Regjeringen legger vekt på å holde seg orientert om framveksten av slike initiativ med sikte på å komme tidlig inn i en dialog med EU på grunnlag av norske interesser. Dersom nytt EØS-regelverk ikke får den virkning det skal ha for norsk konkurranseevne uten at det gjennomføres i samvirke med de delene av EUs initiativer som ligger utenfor EØS-avtalen, vil Regjeringen i hvert enkelt tilfelle vurdere eventuell ensidig norsk tilpasning.

Regjeringen vil årlig orientere Stortinget om hovedlinjer i EØS-samarbeidet.

6.1.4 Vetoretten

Enstemmighetsprinsippet i EØS-komiteen innebærer at samtlige EFTA-land må være enige for at nytt EU-regelverk skal innlemmes i EØS-avtalen og gjelde mellom EFTA-landene og EU. Dersom ett EFTA-land motsetter seg innlemmelse, får dette virkning også for de øvrige EFTA-landene ved at regelverket heller ikke blir gjeldende for dem, verken i det enkelte land, mellom EFTA-landene innbyrdes eller i deres forhold til EU. Denne adgang for hvert enkelt EFTA-land til å motsette seg at nytt regelverk som ligger innenfor EØS-avtalens område blir gjeldende for EFTA-pilaren, betegnes ofte som disse partenes vetorett.

Hittil har denne retten aldri vært benyttet. Dette skyldes blant annet at spørsmålet om innlemmelse av EU-regelverk i EØS-avtalen forelegges EØS-komiteen som avslutningen på en grundig informasjons- og rådslagningsprosess mellom avtalepartene. Den tar sikte på at man skal nå fram til enighet om slike vedtak. Dersom et land hadde konstitusjonelle problemer med innholdet eller kunne påberope seg grunnleggende nasjonale interesser, kom man under forhandlingene om EØS-avtalen fram til kompromisser. Selv om konstitusjonelle problemer neppe er aktuelle i det løpende EØS-arbeidet, må man forvente at vilje til nødvendige kompromisser fortsatt er en grunnleggende forutsetning for samarbeidet.

Når Kommisjonen framlegger forslag om nytt regelverk for Rådet og Europa-parlamentet, mottar Norge og de andre EFTA/EØS-landene teksten til de forslagene som er EØS-relevante, og den interne vurderingen av forslagene i EFTA-pilaren kan begynne.

I den prosessen som finner sted i arbeidsgruppene under EUs råd, vil endringer kunne finne sted på grunnlag av innspill fra EUs medlemsland. EFTA-landene har ikke noe institusjonelt inntak til medlemslandene i denne prosessen, men må eventuelt fremme sine interesser gjennom Kommisjonen eller direkte i medlemslandene. Ofte vil imidlertid særskilte vurderinger i EFTA-landene deles av medlemsland i EU. I enkelte spørsmål de siste årene, som når det gjelder for eksempel patentering av bioteknologiske oppfinnelser, har beslutningsprosessen i EUs råd ført til endringer i direktivforslagene i retning også av norske interesser, i samsvar med en alminnelig politisk utvikling som har gjort seg gjeldende på tvers av nasjonale grenser i disse spørsmålene.

Oftest vil eventuelle gjenstående problemer under drøftelsene i EØS-organene dreie seg om enkeltstående deler av nye rettsakter. I det løpende praktiske samarbeid vil det i visse situasjoner kunne fortone seg mer gunstig for samarbeidet å finne særskilte tilpasninger i forhold til det land som har problemer, enn at det ikke fattes noe vedtak overhodet fordi vedkommende land blokkerer. Dersom man ikke finner noen løsning i EØS-komiteen, vil saken naturlig bli forelagt EØS-rådet, det vil si Kommisjonen og deltakerlandene på ministernivå.

Dersom et land tross langvarige forsøk på å finne en ordning innenfor rammen av EØS-samarbeidet finner å måtte bruke vetoretten, skal den berørte del av det vedlegget til EØS-avtalen som det aktuelle nye regelverket hører inn under, betraktes som midlertidig satt ut av kraft mellom EFTA-pilaren og EU.

Hva som er «den berørte del» av et vedlegg, skal vurderes i EØS-komiteen. Under enhver omstendighet vil de deler av et vedlegg bortfalle som er erstattet av nye EU-regler. Dersom EU for eksempel innfører nye og strengere krav til visse produkter enn de som finnes i EØS-avtalen, og de nye reglene ikke innlemmes i avtalen som følge av veto fra et EFTA-land, kan ikke EFTA-landene fortsette å eksportere til EU på grunnlag av de gamle og mindre strenge produktkravene i EØS-avtalen.

Sammenhengen mellom enkelte deler av regelverket for det indre marked er imidlertid så stor blant annet når det gjelder innvirkning på foretakenes konkurransevilkår, at man ofte vil måtte anta at også andre deler av et vedlegg enn det som erstattes av ny regelutvikling, må bortfalle. For eksempel kan man neppe se alle ulike rettsakter innenfor EØS-avtalens vedlegg IX om finansielle tjenester isolert. Andre eksempler på intern sammenheng er forholdet mellom ulike regler i det veterinære vedlegget (Vedlegg I). Opphevelsen av den veterinære grensekontrollen bygger her på et samspill av flere regelverk, slik at manglende innlemmelse i EØS av nye veterinære bestemmelser på disse områdene vil kunne få betydning for retten til eksport til EU uten grensekontroll.

EUs plikt til å avstå fra antidumpingtiltak vil dessuten kunne bortfalle på et særskilt område dersom veto fører til at dette området ikke lenger er dekket av felles konkurranseregler, eller dersom EUs regelverk for øvrig ikke lenger kan anses fullt ut innarbeidet i EØS-avtalen på dette området.

Da EØS-avtalen ble forhandlet fram, var EFTA-landene EUs viktigste eksportmarked. En utvidelse av det indre marked til disse landene var derfor av stor betydning for EU. Det innebar at EU hadde tunge egeninteresser i å finne løsninger på EFTA-landenes særskilte problemer under de opprinnelige forhandlingene om EØS-avtalen.

Etter utvidelsen av EU i 1995 er situasjonen endret. EFTA-pilaren har fått sterkt redusert betydning som marked for EU og som marked for EFTA-landene innbyrdes. Dersom det oppstår problemer mellom Norge, Island og Liechtenstein på den ene siden og EU på den andre i forbindelse med innlemmelsen av nytt EU-regelverk i EØS-avtalen, vil det naturlige balansepunktet derfor være forskjøvet i EFTA-pilarens disfavør på de fleste områder når EU skal foreta sine interesseavveininger. Dette betyr at det kan være vanskeligere for EFTA-pilaren å oppnå reelle kompromisser med EU. Gjennom utvidelsen i 1995 har EU samtidig fått ytterligere økt politisk og økonomisk betydning for Norge, og denne utviklingen forsterkes når de sentrale- og øst-europeiske kandidatlandene blir medlemmer. Eventuell norsk bruk av vetoretten vil derfor etter Regjeringens syn ha sterkere skadevirkninger for Norge, Island og Liechtenstein i dag enn utgangspunktet var da EØS-avtalen ble inngått.

Selv om vetoretten for Norge er reell og innebærer handlefrihet fra et rettslig synspunkt, mener Regjeringen derfor at handlingsrommet både for å finne kompromisser med EU i EØS-komiteen og for bruk av vetoretten er blitt betydelig redusert siden inngåelsen av EØS-avtalen. Denne utviklingen vil forsterkes gjennom framtidig utvidelse av EU med nye medlemsland.

Muligheten for bruk av vetoretten i EØS er en del av den større problemstillingen om omfanget av Norges handlingsrom på brede næringspolitiske områder i forhold til en EU-pilar der stadig flere politikkområder sees i nær sammenheng. Problemstillingen aktualiseres ved at EU i økende grad gjennomfører tiltak utenfor EØS-avtalens område som virker inn på Norges relative konkurransekraft i det indre marked.

6.2 Handlingsrom og handlefrihet

EØS-avtalen er gjennomført i EU på samme måten som andre avtaler Fellesskapet inngår med tredjeland. Den utgjør en del av EF-retten, og nye medlemsland får derfor de samme rettigheter og plikter etter avtalen som dagens medlemsland. De går inn i EU-pilaren av EØS-samarbeidet og utvider det indre marked som Norge er en del av. Når kandidatlandene etter hvert blir EU-medlemmer, øker dermed EU-pilarens politiske og økonomiske tyngde. Ubalansen øker tilsvarende mellom EU- og EFTA-pilaren i EØS-samarbeidet. I de tilfellene hvor det oppstår motsetninger mellom de to pilarene, kan denne balanseforskyvningen gjøre det vanskeligere å finne tilfredsstillende kompromisser eller særskilte løsninger for Norge.

Grunnlaget for de nye medlemmenes vilkår er EUs regelverk. Dersom unntak skulle innvilges, vil dette være overgangsordninger som for en tidsbegrenset periode gir de nye medlemmene et lavere forpliktelsesnivå i forhold til de opprinnelige medlemsland (og eventuelt EFTA-landene, i den grad slike ordninger berører det indre markedet) enn det som følger av regelverket. EFTA-landene er ikke forhandlingsparter, men kan spille inn synspunkter gjennom EØS-samarbeidet. Norges handlingsrom i EUs utvidelsesprosess er derfor begrenset.

I all hovedsak sikrer EØS-avtalen med enkelte unntak norske næringer likeverdig adgang til det indre marked. Dette vil også være situasjonen når søkerlandene kommer inn. Markedene endrer seg imidlertid som følge av nye behov og forbruksmønstre, som følge av endrede politiske rammevilkår og som følge av at nye produkter oppstår med utgangspunkt i ny teknologi, forskning og utvikling. Av hensyn til velferden og tryggheten for Norge er det av avgjørende betydning at viktige norske næringssektorer har stabile og forutsigbare rammevilkår for sin eksport og internasjonale virksomhet. EØS-avtalen har til nå vært sentral i å sikre dette. Denne situasjonen vil imidlertid bli utfordret i årene som kommer som følge av dynamiske og allerede pågående endringsprosesser. Eksempler på dette er petroleumssektoren og fiskeri/havbruksområdet, det vil si Norges to viktigste eksportnæringer.

6.2.1 Olje og gass

EU dekker idag 50 prosent av sitt energibehov ved import, men tallet vil antakelig gradvis nærme seg 70 prosent i 2020.

Verdien av norsk petroleumseksport var i 1999 på ca. NOK 170 milliarder. Gassens andel av petroleumseksporten er i dag på ca. 20 prosent, men ventes å øke betydelig de neste årene. Den relative betydningen av gasseksporten blir dermed økende og av fundamental utenriksøkonomisk betydning. Den altoverveiende del av gasseksporten går til EU. Den lovende markedsutviklingen i Sentral-Europa vil i løpet av noen år bety at nye medlemmer av EU, som i dag er kandidatland, vil avta norsk gass. Potensielle nye markeder i et lengre tidsperspektiv kan også blant annet være Sverige og Finland, mens tekniske og økonomiske forhold begrenser mulighetene for gasseksport til markeder utenfor et utvidet EU.

EU har etter hvert utviklet et regelverk som setter viktige felles rammevilkår for petroleumssektoren, og denne utviklingen vil fortsette. Konsesjonsdirektivet ble vedtatt i 1994 og er senere innlemmet i EØS-avtalen. Regjeringen tar sikte på å innlemme gassmarkedsdirektivet i EØS-avtalen så snart som mulig. EFTA-landene i EØS har lagt fram et forslag til EØS-vedtak hvor Norge ber om en overgangsperiode på 3 år for nasjonal gjennomføring. Drøftelsene med Kommisjonen fortsetter og spørsmålet vil bli lagt fram for Stortinget som egen sak.

Deler av disse direktivene har vært kontroversielle blant EUs medlemsland. Formålet har blant annet vært å gjøre energimarkedet mer fleksibelt og konkurransepreget. Elektrisitets- og gassprisene er betydelig høyere i Europa enn i USA, og hensikten er å bryte opp strukturelle hindringer for økt konkurranse. Begge direktiver fant sin endelige utforming etter langvarige prosesser mellom medlemslandene i Rådet. EØS-avtalen gir ikke noe direkte inntak for EFTA-landene i slike rådsdrøftelser. Da de avgjørende drøftelsene om konsesjonsdirektivet foregikk, forhandlet Norge imidlertid om medlemskap i EU og hadde derfor et særskilt grunnlag for dialog og medvirkning. Også under Rådets drøftelser om gassmarkedsdirektivet, som ble vedtatt i 1998 med gjennomføringsfrist for medlemslandene 10. august 2000, var Norge aktiv overfor sentrale medlemsland og Kommisjonen så langt dette lot seg gjøre.

Gasseksport atskiller seg fra annen virksomhet ved at kontrakter om leveranser gjerne inngås før feltene bygges ut, og de kan gjerne løpe over en tjueårsperiode. Eksporten til det europeiske kontinent skjer for norsk del gjennom rørledninger, og i kontinuerlig økende volum. Norge knyttes derfor langsiktig opp til markedene og deres funksjonsmåte. Det er samtidig en langvarig og usikker prosess å utvikle alternative markeder. Videre forutsetter dette rørledninger og annen infrastruktur som gjør norske leveranser mulige og økonomisk interessante.

I henhold til en egen bestemmelse i gassmarkedsdirektivet, skal det tas opp til revisjon med eventuell virkning for EU-landene fra 2008. Formålet er å styrke det indre markedet ved å se på organisering, drift osv. av gassektoren med sikte på ytterligere åpning og økt konkurranse. Kommisjonen er imidlertid i ferd med å framskynde dette arbeidet, med ambisjon om å forelegge Rådet forslag om ytterligere åpning av gassmarkedet fra et langt tidligere tidspunkt (3-5 år).

Revisjonen er av fundamental betydning for norske interesser. Den vil finne sted på et tidspunkt hvor gassens andel av norsk petroleumseksport er omtrent fordoblet siden vedtakelsen av gassmarkedsdirektivet, og markant økende. Det må antas at revisjonen ikke vil være mindre kontroversiell i medlemslandene enn vedtakelsen av direktivet selv var i sin tid. EU må finne kompromisser som blant annet balanserer hensynene til import-, distribusjons- og forbrukerinteresser og egne produsentinteresser. Drøftelsene i EUs råd om en revisjon vil derfor etter alt å dømme bli meget vanskelige og strekke seg over lang tid. EØS-avtalen gir ikke Norge rettigheter til å delta i prosessen i Rådet. Regjeringen vil utarbeide en strategi for mest mulig effektivt å ivareta norske interesser inn mot Kommisjonen, Rådet og medlemslandene i denne saken.

6.2.2 Fiskeri og havbruk

På fiskeri- og havbrukssektoren tyder ulike anslag på at verdien av Norges eksport kan øke fra NOK 30 milliarder til et sted mellom NOK 100 - 150 milliarder i løpet av de neste 20 årene. Havbruksnæringen står allerede for større eksportverdi enn villfanget fisk. Den vil dermed på avgjørende måte kunne bidra til å kompensere for nedbyggingen av oljeaktiviteten på norsk sokkel og gi sterke sysselsettings- og vekstimpulser i Norges kystdistrikter. 61 prosent av norsk eksport av sjømat gikk til EU i 1999. Tar man med kandidatlandene, blir andelen 65 prosent.

¹ Fra rapporten: «Norges muligheter for verdiskaping innen havbruk», oktober 1999.

Kilde: SINTEF¹

¹ Fra rapporten: «Norges muligheter for verdiskaping innen havbruk», oktober 1999.

Kilde: SINTEF¹

Mens EU-landene har fri markedsadgang for sjømat seg imellom, er EØS-avtalens fiskeribestemmelser i hovedsak fastlagt gjennom Protokoll 9. Protokollen innebærer tollfrihet for flere hvitfiskprodukter og tollreduksjoner for andre fiskeprodukter og bearbeidede fiskevarer. Viktige produkter for Norge som sild, makrell, laks, reker, kamskjell og sjøkreps er ikke omfattet av avtalens tollreduksjoner, og blir dermed møtt med høye tollsatser ved eksport til EU.

Fordi EUs tollsatser for sensitive fiskeslag er så høye at de i overveiende grad hindrer eksport av bearbeidet fisk, skjer videreforedlingen av disse fiskeslagene, i hovedsak laks, i Danmark og andre EU-land. De beholder dermed denne delen av verdiskapingen før de berarbeidede varene omsettes.

Dagens markedsvilkår ved eksport til EU ivaretar ikke norske interesser på en god måte. For at det potensial som ligger i havbruks- og fiskerinæringen skal kunne nyttes fullt ut, bør fisk og fiskeprodukter sikres langt bedre markedsadgang i EU. Dette vil være særlig viktig for muligheten til å utvikle en lønnsom bearbeidingsindustri. Den nåværende ordningen reduserer mulighetene for verdiskaping og økonomiske ringvirkninger for Kyst-Norge med utgangspunkt i havbruksnæringens store vekstmuligheter som følge av naturgitte fortrinn og framskritt innenfor forskning og utvikling.

EØS-avtalens ordninger på fiskeriområdet innebærer også at norsk eksport kan bli møtt med ensidige antidumpingtiltak og andre konkurranseregulerende virkemidler fra EUs side. Jo større stordriftsfordeler vi får til, og jo mer dominerende den norske næringen blir på det europeiske markedet, desto større kan en slik risiko bli, og desto alvorligere vil i så fall de samfunnsmessige virkningene av slike tiltak være.

Norsk sjømat er i dag sikret tollfri adgang til de sentral- og øst-europeiske landene gjennom EFTAs frihandelsavtaler. Flere av disse landene har tradisjonelt et høyt forbruk av fiskeslag som Norge har god tilgang til, for eksempel sild og makrell. I tilegg til at eksporten av disse produktene har hatt en svært positiv utvikling, har vi også hatt en utvidelse av produktspekteret. Økt kjøpekraft gjennom EU-medlemskap vil kunne medføre økt forbruk i disse landene, og markedspotensialet antas å være stort på noe sikt. Situasjonen for vår eksport til kandidatlandene endres imidlertid i negativ retning når de blir EU-medlemmer. Da danner EØS-avtalen rammen for Norges varebytte også med disse landene. Hvor uheldig dette vil falle ut for fiskerinæringen, avhenger av de kompensasjonsordninger Norge tilstås når nåværende frihandel opphører. Disse skal fastlegges gjennom forhandlinger mellom Norge og EU. Regjeringen vil i god tid før slike forhandlinger innledes, konsultere Stortingets organer.

EØS-avtalens løsninger vil etter Regjeringens oppfatning i framtiden være dårlig egnet til å sikre fiskerinæringens interesser i forhold til EU. Det vil imidlertid kunne bli vanskelig å forhandle fram bedre makedsadgang for norsk eksport innenfor rammen av EØS. EU har sine egne fiskeriinteresser å ivareta, og er negativ til å endre handelsvilkårene for norsk fisk i EØS-avtalen. Det er derfor etter Regjeringens syn lite tenkelig at norske krav om fri markedsadgang eller andre mer grunnleggende forbedringer av vilkårene, vil bli imøtekommet fra EUs side uten at dette skjer i en forhandlingsprosess hvor man må regne med at også andre elementer vil bli trukket inn.

6.2.3 Andre forhold

EØS-avtalen omfatter ikke handelspolitikk og tollsatser i forhold til tredjeland, slik EU-samarbeidet gjør. Likefullt er det viktig for konkurransesituasjonen til EFTA-landenes foretak på det indre markedet at de ikke har ulemper på tredjelandsmarkedene i forhold til konkurrerende EU-foretak. EFTA-landene har derfor forhandlet fram frihandelsavtaler med et stort antall tredjeland parallelt med - eller kort tid etter - at EU har forhandlet fram slike avtaler.

Gjennom Maastricht- og Amsterdam-prosessene har det imidlertid skjedd en ytterligere fortetning av regelverk og tiltak som har betydning for konkurransesituasjonen på det indre markedet, men som faller utenfor EØS-samarbeidet. Integrasjonen av valuta- og pengepolitikken i EU har forsterket grunnlaget for ett felles hjemmemarked mellom de deltakende landene. Valutausikkerheten mellom dem er eliminert, og transaksjonskostnadene ved handel i ulike valutaer bortfaller for foretakene i euro-sonen. Eksterne forhold som finanskriser og valutaspekulasjon må dessuten antas å få mindre betydning for denne delen av det indre markedet.

Videreutviklingen av det sivilrettslige samarbeid innenfor søyle 1 av EU kan føre til praktiske lettelser for næringslivet når det gjelder den rettslige ivaretakelsen av økonomiske interesser i andre EU-land.

Framfor alt har EUs nye prosessorienterte samarbeidsform med brede sektorovergripende tiltak som formål å styrke konkurransekraften i EU-området.

Dersom konkurranseevnen på det indre marked på denne måten i økende grad påvirkes positivt av regler og tiltak som bare omfatter EUs økonomiske operatører, rokker dette ved EØS-avtalens forutsetning om et samarbeidsområde basert på felles regler og like konkurransevilkår for alle foretak i området.

EFTA-siden kan ta initiativ til å motvirke denne utviklingen ved å foreslå å innlemme nye områder i EØS-avtalen. EØS-avtalens Artikkel 1 setter visse rammer for hvilke enkeltsektorer EØS-komiteen kan fatte vedtak på. Dersom vedtakene går utover disse rammene, som i hovedsak dreier seg om «de fire frihetene», konkurransereglene og tilstøtende områder, vil EU etter sine interne gjennomføringsregler ikke kunne utstrekke eget regelverk til hele EØS-området uten å behandle de nye vedtakene som egne tredjelandsavtaler, med behandling i Rådet og Europaparlamentet. Dette vil ikke være en farbar vei annet enn i helt spesielle situasjoner.

Videre ligger det andre begrensninger på EØS-komiteens muligheter. Den kan riktignok endre avtalens vedlegg, men disse er inndelt etter sektorer i samarbeidet. Dette gjør det vanskelig å innlemme sektorovergripende regler, for eksempel på sivilrettens område, gjennom vedtak i EØS-komiteen. I så fall må antakelig avtalens hoveddel endres.

I den grad EU videreutvikler sitt samarbeid på områder som har positiv betydning for konkurransekraften på det indre marked uten at det omfattes av EØS-samarbeidet, vil Regjeringen i hvert enkelt tilfelle vurdere om ensidig norsk tilpasning er nødvendig for å ivareta norske næringsinteresser. Ensidig norsk tilpasning vil imidlertid ikke alltid være noe fullgodt svar, ettersom en slik tilpasning ikke gir noen garanti for at EU vil følge opp med rettigheter for norsk næringsliv i EU, for eksempel innenfor sivilretten.

Dersom EUs samarbeid på denne måten etter hvert svekker noe av forutsetningen om et EØS-samarbeid med like rettigheter for foretakene basert på felles regler, er dette en utvikling som det er vanskelig å bøte på. Så lenge en viss ulikhet gir EUs foretak konkurransefordeler, vil den neppe vekke særskilt bekymring i EU. Med den politiske og økonomiske ubalansen mellom EFTA- og EU-pilaren, vil på den annen side et norsk initiativ for reforhandling av elementer i EØS-avtalens hoveddel for å gjenopprette ubalansen, etter Regjeringens syn neppe føre fram. Det vil kunne åpne opp for motkrav om endringer på områder hvor norske interesser etter omstendighetene er svært godt ivaretatt, for eksempel når det gjelder institusjonelle rettigheter, og lede oss inn i en uoversiktlig situasjon.

I et noe mer langsiktig perspektiv innebærer dynamikken i EU-samarbeidet også andre potensielle utfordringer for Norge på områder som har konkret næringspolitisk betydning.

Overgangen til euro skaper etter Regjeringens syn slik dynamikk ved at den aktualiserer spørsmålet om ytterligere samordning EU-landene imellom av den økonomiske politikken.

Den økonomiske utviklingen i ØMU er også av stor betydning for den makroøkonomiske stabiliteten i Norge og dermed for muligheten til å oppnå Regjeringens mål om velferd og sysselsetting. Innføringen av euro vil etter Regjeringens oppfatning derfor påvirke vårt handlingsrom for utformingen av den makroøkonomiske politikken. Spørsmål av betydning for ØMU ligger utenfor EØS-avtalen. Regjeringen ser det derfor som særlig viktig at Norge, både myndighetene og partene i arbeidslivet, aktivt benytter alle tilgjengelige kanaler i forhold til EU for dialog om økonomiske spørsmål.

Deltakerlandene i ØMUs tredje fase vil i større grad enn tidligere bli påvirket av den økonomiske politikken som føres i de andre euro-landene. For eksempel vil tiltakende inflasjon eller svak budsjettdisiplin i ett deltakerland kunne bidra til å øke det felles rentenivået. Den sterkere konkurransen innenfor euro-sonen som følge av ØMU, vil også kunne øke behovet for skatteharmonisering for å forhindre at medlemslandene bruker skattereduksjoner som virkemiddel for å tiltrekke seg bedrifter og arbeidsplasser. Skatteområdet faller i sin helhet utenfor EØS-samarbeidet, men de løsningene som EU finner, vil kunne få betydning også for de faktiske valgene Norge tar på området.

På miljøområdet modnes forholdene for å ta i bruk nye typer virkemidler. For å møte kravene i Kyotoprotokollen vil de europeiske landene for eksempel ha behov for å føre en samordnet klimapolitikk som bidrar til å redusere sammenhengen mellom den økonomiske veksten og forbruket av fossile brensler. Det er vanskelig å se hvordan dette kan gjøres uten blant annet å fastlegge felles minimumsregler for visse typer avgifter og å innføre handel med utslippskvoter. I EU er det allerede hjemmel for å vedta miljøavgifter. Slike vedtak krever imidlertid enstemmighet. Det må antas at det innenfor EU i årene framover vil skje en utvikling hvor slike tiltak blir vedtatt på fellsskapsnivå, enten ved at det skapes politisk grunnlag for enstemmighet eller åpning for flertallsavgjørelser.

Kommisjonen har foreslått et rammedirektiv for energiavgifter. Dersom dette forslaget danner grunnlag for senere vedtak og gjennomføring, kan det få stor betydning for konkurranseforholdet mellom ulike energibærere på EUs marked og dermed for norske interesser.

Det pågår i dag et omfattende analysearbeid i OECD, som skal lede fram til politikkanbefalinger på et fellesmøte mellom miljø- og finansministrene i mai 2001. Disse vil ventelig også omhandle miljøavgifter og kan framskynde en prosess i retning vedtak i EU og OECDs øvrige medlemsland om nasjonal gjennomføring av nødvendige tiltak.

Selv om skatter og avgifter er et område som ikke omfattes av EØS-avtalen, vil samarbeidet i EØS etter Regjeringens syn komme under sterkt press dersom EU og Norge utvikler ulike skatte- og avgiftssystemer for å verne miljøet, og disse slår ut i markerte konkurransefordeler for en av partene. Dersom norske foretak skulle oppnå markerte konkurransefordeler på en sektor, ville dette kunne sette i gang en uoversiktlig utvikling i retning EU-krav om reforhandling av EØS-avtalen. Ikke bare av miljøpolitiske årsaker, men også av hensyn til grunnleggende norske næringspolitiske interesser, anser Regjeringen derfor at det er nødvendig med tettest mulig dialog med EU om bruk av avgifter i miljøpolitikken.

6.3 EØS og norske interesser

EØS-avtalen har siden samarbeidet trådte i kraft 1. januar 1994 ivaretatt grunnleggende norske interesser.

Da EØS-avtalen ble framforhandlet, skjedde det mellom to parter som hadde en sterk gjensidig interesse av å utvide det økonomiske samkvem seg imellom. Avtalens gode institusjonelle løsninger, med opprettelse av fellesorganer og parallelle strukturer for EFTA-landenes medvirkning i samarbeidet, gjenspeiler nettopp den store betydning partene la i samarbeidet.

I dag er rammevilkårene for samarbeidet i EØS betydelig endret. EFTA-pilaren er siden framforhandling av avtalen redusert med Sverige, Finland, Østerrike og Sveits. De institusjonelle rammer for EFTA-landenes samarbeid og medvirkning er imidlertid opprettholdt, selv om den økonomiske og politiske tyngden mellom de to pilarene er sterkt forskjøvet.

EU-landenes samarbeid utvikles i en dynamisk prosess for å møte nye utfordringer som følger av globaliseringen og den teknologiske utviklingen. Deres samarbeid, også om forhold som berører og er av betydning for det indre marked, utvikles dypere og favner bredere enn det som dekkes av EØS-avtalen. Det skaper nye utfordringer for Norge og norsk næringslivs konkurranseevne.

Regjeringen vil på en aktiv måte søke å møte disse utfordringene gjennom tett kontakt med EU, EUs medlemsland og aktiv bruk av EØS som redskap. En endring eller utvidelse av EØS-avtalen med det siktemål å ivareta norske interesser på en bedre måte, vil imidlertid ikke bare være et spørsmål om våre interesser alene. Siden avtalen dekker et så stort felt i det økonomiske samkvem, er partenes behov nødvendigvis ofte ulike. EFTA-pilarens relative svekkelse i forhold til EU-pilaren vil i dag gjøre det vanskelig å oppnå tilsvarende balanse i løsningene som det som var mulig den gang avtalen ble forhandlet fram. Etter Regjeringens syn vil det være å begi seg inn i en uoversiktlig situasjon å søke å reformere EØS-avtalens løsninger gjennom reforhandling av avtalen.

EØS-avtalen vil fortsatt være avgjørende for å ivareta viktige norske interesser. De utfordringer Norge står overfor som følge av globaliseringen av økonomiene og den teknologiske utviklingen, er imidlertid så komplekse og omfattende at de må møtes i aktivt samvirke med andre land og med tiltak over et bredt spekter, dersom vi fortsatt skal sikre verdiskaping og velferd i vårt samfunn. Regjeringen vil benytte EØS-samarbeidet aktivt for dette formål. Som redskap for å nå disse målene, er EØS imidlertid ikke tilstrekkelig. I stigende grad vil det kreve betydelige nasjonale løft å sikre aktiv norsk medvirkning i europeisk økonomisk og politisk samvirke for å ivareta grunnleggende interesser på en tilfredsstillende måte.