Del 2
i EU

7 EU og EØS-samarbeidet

Opphøret av den kalde krigen, de politiske omveltningene i Sentral- og Øst-Europa og det tidligere Sovjetunionen og den teknologiske utviklingen og globaliseringen av økonomiene har skapt større gjensidig avhengighet mellom landene i Europa. Endringsprosessene har samtidig gitt impulser til reformer og fornyelse av samarbeidet i EU på det utenriks- og sikkerhetspolitiske området, på justisområdet og på det økonomiske området.

Det indre markedet, som Norge er knyttet til gjennom EØS-avtalen, var i hovedsak gjennomført i EU i 1993.

Gjennom traktatrevisjonene i Maastricht i 1991 og i Amsterdam i 1997 har EU-landene innlemmet nye områder i sitt samarbeid. Foruten det indre marked omfatter det tradisjonelle EF-samarbeidet i søyle I i dag også gjennomføringen av den økonomiske og monetære unionen, samarbeid om miljø og sysselsetting, asyl- og innvandringspolitikk, yttergrensekontroll og sivilrettslig samarbeid.

Gjennom EØS-avtalen er Norge knyttet til samarbeidet i søyle 1 om det indre markedet. Gjennom Schengen-samarbeidet er Norge dessuten knyttet til enkelte deler av justissamarbeidet i søyle 1.

Nye og tettere samarbeidsformer på det økonomiske området betyr at et økende antall beslutninger påvirker EU-foretakenes konkurransekraft i EØS-området, uten at de fanges opp av EØS-samarbeidet.

EU-landene har også siden midten av 1990-tallet utviklet et omfattende samarbeid om utenriks- og sikkerhetspolitikken i søyle 2 og om kriminalitetsbekjempelse og strafferettslige spørsmål i søyle 3. Også enkelte elementer i søyle 3 dekkes inn gjennom Norges deltakelse i Schengen-samarbeidet.

Utvidelsen mot øst vil innebære ytterligere impulser til utvikling og styrking av EU-samarbeidet innenfor alle tre søylene. Det vil påvirke EØS-samarbeidet og norske interesser.

Norge er allerede vevd tett sammen med EU og EU-landene innen felter som økonomi, handel, utenrikspolitikk og grensekontroll. I økende grad får Norge dermed sine rammevilkår bestemt av politiske prosesser og regler vedtatt i fora og på arenaer der vi ikke fullt ut deltar, men der vi på grunn av den gjensidig økte avhengigheten landene imellom blir sterkt påvirket av beslutningene.

I det følgende gås det nærmere inn på utviklingstrekk og perspektiver på sentrale deler av EU-samarbeidet som er av betydning for Norge: utviklingen innenfor det indre marked, ØMU, det utenriks- og sikkerhetspolitiske samarbeidet, justissamarbeidet og EUs utvidelsesprosess.

7.1 EØS-samarbeidet - sentrale utfordringer

Gjennom EØS-avtalen er Norge en del av EUs indre marked ved at vi har gjennomført EUs regler om fritt varebytte og fri bevegelighet for personer, tjenester og kapital. Samarbeidet forutsetter at regelverket praktiseres og videreutvikles likt i EU- og EFTA-pilarene av EØS-samarbeidet.

Dette gir norske foretak adgang til det indre markedet på tilnærmet samme vilkår som foretakene i EU, på de områdene hvor EUs regelverk fullt ut er innarbeidet i avtalen. Samtidig som vi oppnår like konkurransevilkår, har EU gitt avkall på bruk av handelspolitiske tiltak mot norske foretak i form av antidumpingtiltak eller andre EF-rettslige virkemidler. Disse kan ellers benyttes i forhold til ikke-medlemsland. Til gjengjeld er Norge underlagt overvåking og håndhevelse av felles statsstøtte- og konkurranseregler fra EFTAs overvåkingsorgan (ESA) og EFTA-domstolens side.

EØS-avtalen skal også skape sikkerhet mot sosial dumping og miljødumping, det vil si at konkurransen i det indre markedet ikke fører til en reduksjon av nasjonale standarder i arbeidslivet og på miljøområdet. I tillegg er Norge knyttet til EUs samarbeid innenfor forskning og utvikling, utdanning m.v. Derimot omfatter EØS-avtalen ikke EUs fiskeri- og landbrukspolitikk og heller ikke skatte- og avgiftspolitkken.

Videre dekker avtalen ikke samarbeidet innenfor ØMU i søyle 1, de delene av justissamarbeidet som skjer i søyle 1, det utenriks- og sikkerhetspolitiske samarbeidet i søyle 2 og samarbeidet om kriminalitetsbekjempelse og strafferett i søyle 3.

Et framtredende trekk ved dynamikken i EU-samarbeidet er den stadig tettere koplingen mellom utviklingen av det indre markedet og andre politiske saksområder i nye, bredt anlagte samarbeidsprosesser. Disse prosessene skal sikre EU-landenes økonomiske og teknologiske konkurranseevne og legge grunnlaget for økt sysselsetting og velferd. Dette EU-samarbeidet faller delvis utenfor EØS-avtalens virkefelt og representerer nye utfordringer for Norge og de andre EFTA/EØS-landene. For å møte denne utviklingen er det viktig at Norge utnytter alle muligheter til å knytte oss så nært som mulig opp til de nye samarbeidsprosessene, også på områder som ikke faller inn under EØS-avtalen. I tillegg er det viktig at vi følger opp våre forpliktelser i henhold til avtalen for å ivareta nasjonale interesser.

For å kunne opprettholde den viktige betydningen EØS-avtalen har for foretakenes konkurransekraft, vil Regjeringen derfor legge vekt på å:

• gjennomføre allerede vedtatt EØS-regelverk i norsk lovgivning så snart som mulig,

• bidra til at nytt, EØS-relevant regelverk blir behandlet og vurdert for innlemmelse i EØS-avtalen så raskt som mulig,

• gi overordnede retningslinjer for deltakelsen i ekspertkomitéene under Kommisjonen, for å sikre effektiv norsk medvirkning,

• holde seg orientert om framveksten av nye former for bredt, prosessorientert samarbeid mellom EU-landene og vurdere eventuell ensidig norsk tilpasning i de tilfellene hvor de ikke omfattes av EØS-samarbeidet, men har betydning for norsk konkurranseevne på det indre markedet.

EU er i ferd med å utvikle en mer helhetlig næringspolitikk. Målsettingen er å utvikle en samlet politikk for næringslivet, uavhengig av bedriftenes størrelse, sektor og lokalisering, som fremmer vekst, sysselsetting og bærekraftig utvikling i en global verdensøkonomi.

Nyskaping er satt høyt på den politiske dagsorden. Utvikling og bruk av ny teknologi, utdanning og opplæring, forskning og nettverksbygging tillegges stor vekt. Samtidig fokuseres det på at små og mellomstore bedrifter er det sentrale grunnlaget for verdiskapingen i Europa. Mer enn 95 prosent av de europeiske bedriftene tilhører denne kategorien, og dette er med på å prege utformingen av politikken.

I EØS-avtalen er samarbeid om næringspolitikken for små og mellomstore bedrifter nedfelt som ett samarbeidsområde. Utviklingen i EU, med større vekt på en bredt anlagt næringspolitikk, berører på denne måten EØS-samarbeidet direkte.

Tiltak fra EUs side for å utbygge og effektivisere det indre markedet har til nå i det alt vesentligste vært EØS-relevant. EU-landene er imidlertid i ferd med å legge større vekt på makroøkonomiske forhold for å sikre et reelt hjemmemarked for varer og tjenester og ett arbeidsmarked. Oppmerksomheten vil i større grad rette seg mot spørsmål knyttet til konkurransepolitikk, arbeidsmarkedspolitikk, skatte- og avgiftspolitikk, deregulering m.v.

Denne utviklingen forsterkes av beslutningen fra toppmøtet i Lisboa i mars 2000. EU-landene vedtok her en handlingsplan for vekst og sysselsetting gjennom en sterkere kopling mellom økonomi (Cardiff-prosessen), sysselsetting (Luxembourg-prosessen) og tiltak rettet inn mot det indre markedet. Regjeringen er derfor opptatt av å sikre et bredest mulig næringspolitisk samarbeid med EU.

7.2 Energisektoren

7.2.1 EU-landenes energisamarbeid

EU dekker en stor del av sitt energibehov gjennom import. I dag importeres ca. 50 prosent av energiforbruket, mens tallet kan nærme seg 70 prosent i 2020. Forsyningssikkerhet har derfor alltid stått sentralt i EUs arbeid. Fram til slutten av 1980-tallet var dette spørsmålet dominerende på energiområdet. Romatraktaten inneholder imidlertid ingen særskilte energipolitiske bestemmelser. Gjennom det siste tiåret har EU likevel utviklet en energipolitikk på konkrete områder på grunnlag av en rekke ulike traktatbestemmelser. Felles regler er blant annet utviklet på områdene olje, naturgass og elektrisitet.

Norges energisituasjon er annerledes enn EUs. For Norge er det interessene som produsent av olje og gass som veier tyngst, mens EUs posisjon som energikonsument er sentral for medlemslandenes samarbeid.

Norge har for øvrig en dominerende vannkraftproduksjon, mens EU-landenes kraftproduksjon i hovedsak er basert på kull, olje og gass, i tillegg til atomkraft. Disse ulike utgangspunktene har betydning for EU-landenes prioriteringer i energipolitikken og gjenspeiles i de initiativene Kommisjonen tar når det gjelder nytt regelverk. Denne situasjonen setter særlige krav til en aktiv norsk politikk overfor EU og medlemslandene.

Vesentlige deler av energisamarbeidet i EU faller innenfor EØS-avtalens virkeområde. Samtidig må myndigheter og foretak i EØS-området også innenfor denne sektoren forholde seg til EØS-avtalens alminnelige bestemmelser om konkurranse, statsstøtte, monopoler m.m.. Også avtalens bestemmelser om miljø og forskning er viktige for energisektoren. Som energinasjon påvirkes Norge i tillegg av mange av de delene av EU-landenes samarbeid på energiområdet som faller utenfor EØS-avtalen.

På grunnlag av EØS-avtalen deltar Norge i EUs rammeprogrammer innenfor energisamarbeidet og innenfor forskning, utvikling og demonstrasjon av ny teknologi. Norge deltar blant annet i delprogrammene for fornybare energikilder (ALTENER), energiøkonomisering (SAVE) og studier, markedanalyser og prognoser (ETAP). EUs 5. rammeprogram for forskning og utvikling har et eget særprogram for energi, miljø og bærekraftig utvikling, hvor delprogrammet ENERGIE fokuserer på energipolitiske nøkkelområder for Europa. Gjennom deltakelse i disse programmene er norsk kompetanse på viktige områder blitt styrket.

7.2.2 EUs indre energimarked

På bakgrunn av Enhetsakten gikk Kommisjonen i 1988 inn for å opprette et indre energimarked, blant annet for å redusere energiprisene for forbrukerne og industrien. For å nå dette målet har det blitt innført tiltak for bedre prisinnsyn, enklere transitt gjennom tredjeland, utvikling av transeuropeiske energinettverk, vilkår for leting etter olje og gass (konsesjonsdirektivet) og samordning av innkjøpsregler for blant annet petroleumssektoren. Liberalisering av markedene for gass og elektrisitet skal bidra ytterligere til et velfungerende indre energimarked. De fleste av disse tiltakene berører Norge gjennom EØS-avtalen.

Etter olje er naturgass i dag den viktigste primære energikilden i Europa. Siden 1980 har det europeiske forbruket av gass økt med om lag 50 prosent, mens det totale energiforbruket bare har vokst med knapt 10 prosent. Naturgass utgjør i dag om lag 20 prosent av det europeiske energiforbruket og har i stor grad utkonkurrert olje og kull til varmeformål både i industrien og i private husholdninger.

I kraftproduksjonen har naturgass derimot foreløpig mindre betydning og står bare for i overkant av 10 prosent av produksjonen. Kull og atomkraft er fortsatt de viktigste energibærerne i kraftproduksjonen i de fleste europeiske land, men naturgassens betydning er økende. Prisen på gass er relativt lav, samtidig som effektiviteten i moderne gasskraftverk er høy. Sammenliknet med kull er naturgassen attraktiv på grunn av lavere utslipp av karbondioksid (CO₂) og nitrogendioksid (NOx), tilnærmet null utslipp av svoveldioksid (SO₂) og ingen partikkelutslipp.

Norsk gass blir i dag eksportert til Tyskland, Frankrike, Nederland, Belgia, Spania, Østerrike, Tsjekkia og Storbritannia. Norske selgere av gass har også inngått avtaler om salg av gass til Polen og Italia fra henholdsvis 2000 og 2001. I 1999 utgjorde norsk eksport av naturgass ca. 45 mrd. kubikkmeter, til en verdi av NOK 20 mrd.. Det er forventet at den vil øke betydelig de neste årene. Rundt 2005 vil de totale norske gassalgsforpliktelsene være på om lag 70 mrd. kubikkmeter, som trolig vil ha en eksportverdi på i størrelsesorden NOK 42 mrd..

Norge er i dag en av de viktigste leverandørene av naturgass til Europa, og utviklingen i det europeiske gassmarkedet har stor betydning for norsk petroleumsvirksomhet. Norge er i ferd med å påta seg nye langsiktige leveringsforpliktelser i et marked som er vesensforskjellig fra markedene for andre energibærere. Norsk gasseksport er i langt større grad enn oljeeksporten avhengig av nærhet til markedene. Disse markedene ligger i Europa.

Samtidig er den europeiske gassindustrien inne i en periode med betydelige endringer, karakterisert ved markedstilpasning og restrukturering blant selskapene. Utviklingen av EUs indre marked for energi er ment å sikre større konkurranse og likeverdige konkurransevilkår for disse selskapene. Gassmarkedsdirektivet (Rådets og Parlamentets direktiv 98/30/EC om felles regler for det indre gassmarked) trådte i kraft 10. august 1998 og har dette som formål.Medlemslandene hadde frist til 10. august 2000 for å gjennomføre direktivet i sin nasjonale lovgivning. Direktivet gir «kvalifiserte» gasskjøpere rett til å få adgang til rørledninger for overføring og distribusjon av gass. Videre gir det felles regler for medlemslandenes regulering av overføring, distribusjon, forsyning og lagring av naturgass.

I og med at gassmarkedsdirektivet er hjemlet i EF-traktatens (TEFs) bestemmelser om etablering av det indre marked, er det relevant for innlemmelse i EØS-avtalen. I direktivet er det inntatt en egen bestemmelse om at "kvalifiserte" gasskjøpere også skal sikres adgang til oppstrøms rørledningssystemer for å sikre et konkurransedyktig indre gassmarked. Dette berører sentrale norske interesser.

Norske myndigheter og Kommisjonen har derfor hatt en dialog om innlemmelsen av gassmarkedsdirektivet i EØS-avtalen, herunder om hvordan direktivet vil kunne påvirke norsk gassressursforvaltning. På bakgrunn av at siktemålet er at direktivet skal innlemmes i EØS-avtalen så snart som mulig, har EFTA-landene i EØS lagt fram et forslag til EØS-vedtak hvor Norge ber om en overgangsperiode på 3 år for nasjonale gjennomføring. Drøftelsene med Kommisjonen fortsetter og spørsmålet vil bli forlagt Stortinget som egen sak.

Et direktiv om felles regler for det indre markedet for elektrisitet (elektrisitetdirektivet) ble vedtatt 19. desember 1996. Et viktig mål med direktivet har vært å åpne overføringsnettene for tredjepartsadgang. I tillegg til økt konkurranse skal direktivet ivareta allmenne samfunnshensyn som beskyttelse av forbrukere og miljø, samt forsyningssikkerhet.

Elektrisitetsdirektivet ble innlemmet i EØS-avtalen gjennom vedtak i EØS-komitéen 26. november 1999. Norge meddelte i august 2000 EFTAs overvåkingsorgan (ESA) om at direktivet er gjennomført i Norge.

I henhold til bestemmelsene i el-direktivet og gassmarkedsdirektivet skal de tas opp til revisjon med eventuell virkning for EU-landene fra henholdsvis 2006 og 2008. Formålet er styrket konkurranse og ytterligere åpning av markedene. Kommisjonen er imidlertid i ferd med å framskynde dette arbeidet. Det er av stor betydning for Norge å ha en aktiv dialog med Kommisjonen og EUs medlemsland gjennom disse prosessene.

EU har i lengre tid arbeidet med å stimulere til økt bruk av fornybar energi i det indre elektrisitetsmarkedet, og et direktivforslag ble framlagt av Kommisjonen 10. mai 2000. Bakgrunnen for direktivforslaget er EUs klimaforpliktelser og en målsetting om at 12 prosent av EU-landenes totale energikonsum skal komme fra fornybare energikilder i 2010. Det er fremdeles usikkert når et nytt regelverk kan bli vedtatt. Et direktiv vil imidlertid være EØS-relevant, og arbeidet følges nøye fra Regjeringens side.

Det samme gjelder arbeidet med et framtidig regelverk knyttet til spørsmål om overføring av kraft over landegrensene og håndtering av flaskehalser i nettet. I arbeidet med de sistnevnte spørsmålene deltar Norge på lik linje med EU-landene i halvårlige møter mellom Kommisjonen, systemoperatører og andre involverte aktører med sikte på å finne fram til omforente løsninger. Det er mulig at det vil bli fremmet konkrete direktivforslag på disse områdene, som i tilfelle må vurderes i EØS-sammenheng.

7.2.3 Energiskatter

I EU er det i dag store forskjeller fra land til land og fra energiprodukt til energiprodukt med hensyn til nivået på energiskatter. Det er også forskjeller fra land til land når det gjelder selve utformingen av og formålet med slike skatter. Dette var en av grunnene til at Kommisjonen i 1997 framla forslag til et felles rammedirektiv for skattlegging av energiprodukter (KOM (97)30).

Forslaget spesifiserer minimumssatser for skattlegging av ulike energibærere. Videre foreslås det at eksisterende satser for minimumsavgifter på mineralolje heves, og at det innføres minimumsavgifter på alle energiprodukter, inkludert elektrisitet.

Satsene for minimumsavgiftene avhenger dels av type energibærer og dels av hvilket formål energibæreren benyttes til. Direktivforslaget skiller generelt mellom tre bruksområder: energi benyttet som drivstoff til kjøretøy, energi benyttet som drivstoff i stasjonære motorer, og energi som benyttes til oppvarming og elektrisitetsproduksjon.

Dette arbeidet befinner seg fortsatt i en tidlig fase, og direktivforslaget fra Kommisjonen er omstridt, blant annet som følge av at flere sør- europeiske medlemsland i dag har et langt lavere avgiftsnivå enn det Kommisjonen foreslår. Det tyske EU-formannskapet presenterte derfor våren 1999 et kompromissforslag, men landene har ennå ikke klart å bli enige om en felles posisjon. Forslag til energiskatter krever enstemmighet i Rådet for å bli vedtatt. Europaparlamentet har i tillegg fremmet flere forslag til endringer for å framheve de økologiske aspektene ved skatteforslaget. Det er i dag usikkert både når saken blir endelig vedtatt, og når det nye avgiftsregimet på energiprodukter eventuelt kan tre i kraft.

EØS-avtalen omfatter ikke skatter og avgifter. Direktivforslaget er derfor ikke EØS-relevant, men kan likevel få store virkninger. Ut fra miljøhensyn bør et avgiftsregime på energiprodukter utformes slik at avgiftssatsene gjenspeiler miljøkostnadene til den enkelte energibæreren. Forslaget ivaretar imidlertid i liten grad naturgassens miljømessige fortrinn i forhold til olje og kull. Det foreslås blant annet å innføre en avgift på naturgass, samtidig som kull/brunkull unngår dette. Dermed påvirkes konkurranseforholdet mellom de ulike energibærerne. Dette er uheldig både ut fra et miljø- og konkurranseperspektiv og for Norge som eksportør av naturgass til Europa.

Forslaget kan også få betydning for veksten i gassmarkedet i Europa og for lønnsomheten i industrien, noe som vil få konsekvenser for norsk eksport av naturgass. Forslaget vil også påvirke grunnlaget for den framtidige utformingen av det norske avgiftsregimet på energiprodukter, dersom det gjennomføres.

7.2.4 Forsyningssikkerhet

På 1990-tallet har det ikke vært store problemer med energiforsyningene i Europa, og energiprisene har vært relativt lave sammenlignet med andre perioder. Forsyningssikkerheten har derfor ikke fått stor oppmerksomhet de senere årene, selv om kortere perioder med sterk økning i oljeprisene regelmessig har aktualisert spørsmålet. Kommisjonen ønsker imidlertid nå igjen å sette større fokus på forsyningssikkerheten, blant annet i lys av den forventede økningen i avhengigheten av gassimport. Norge konkurrerer her med leverandører utenfor EØS-området, særlig Algerie og Russland.

EUs politikk på beredskapsområdet er grunnlagt på de beslutningene som treffes i Det internasjonale energibyrået (IEA). Norge har ikke sluttet seg til EUs oljeberedskapsdirektiver under EØS-avtalen. I hovedtrekk gjelder direktivene tiltak for å møte oljeforsyningskriser. Blant annet pålegges medlemslandene å holde beredskapslagre tilsvarende 90 dagers forbruk, med et fratrekk på 25 prosent for land som har egen oljeproduksjon. I likhet med de fleste EFTA- og EU-landene deltar Norge i IEAs beredskapssystem. Norges deltakelse er basert på en særskilt avtale. Hovedpunktet i avtalen er at Norges bidrag til IEAs fordelingsprogram i en krisesituasjon ikke iverksettes automatisk, men krever beslutning av norske myndigheter.

I den nye sikkerhetspolitiske situasjonen i Europa er det nødvendig å gå fra en tradisjonell kriseplanlegging til avtaler som kan sikre uavbrutte handelsstrømmer også i krisesituasjoner. Globaliseringen av de nasjonale økonomiene krever at det i større grad tilrettelegges for et handelssamkvem som kan gå uhindret også ved beredskap og krig. Fritt varebytte og fri bevegelighet for tjenester i en internasjonal krisesituasjon forutsetter imidlertid et langt mer aktivt samarbeid mellom enkeltland og grupper av land. En slik tilpasning på energisektoren må imidlertid etter Regjeringens syn ikke gripe inn i eller forstyrre nasjonale sikkerhetspolitiske beslutninger og andre internasjonale og bilaterale forpliktelser.

7.2.5 Utfordringer for Norge

• EØS-samarbeidets viktigste utfordringer på energisektoren knytter seg først og fremst til den videre utviklingen av det indre markedet for gass og elektrisitet og til miljøpolitiske virkemidler og deres virkninger for energisektoren. Regjeringen vil utnytte de mulighetene EØS-avtalen gir for innflytelse på nytt regelverk for det indre energimarkedet. Med dette for øye vil Regjeringen opprettholde og videreutvikle en aktiv dialog med Kommisjonen, Rådet og EUs medlemsland.

• Åpningen av det europeiske elektrisitetsmarkedet har skjedd raskt, og konkurransen virker inn på rammene for både norsk kraftforsyning og det nordiske kraftmarkedet. Regjeringen anser at arbeidet i EU knyttet til utviklingen av rammevilkårene for fornybar el-produksjon vil være viktig for Norge. Med de store endringene vi nå ser i energimarkedene, vil utvidet norsk deltakelse i EUs ulike energiprogrammer ha stor betydning. Det er derfor viktig å styrke norske teknologimiljøers deltakelse i EU-samarbeidet på energiområdet.

• Både før og etter utvidelsen mot øst vil EUs interesser i hovedsak være forbruker- og importørorientert, mens Norge vil ha store produsent- og eksportinteresser når det gjelder olje og gass. Gjennom deltakelse i det indre energimarkedet vil imidlertid Norge kunne levere gass som det mest miljøvennlige fossile brensel og bidra til EU-landenes forsyningssikkerhet. På dette grunnlaget vil Regjeringen arbeide for utvikling av nye markedsmuligheter for selskapene i norsk olje- og gassproduksjon.

7.3 Miljøvern

7.3.1 EØS-avtalens miljøbestemmelser

I Europa er EU Norges viktigste samarbeidspartner på miljøområdet, med EØS-avtalen som grunnlag. Gjennom Amsterdam-traktaten er målsettingen om bærekraftig utvikling innarbeidet i EUs formål, på lik linje med målsettingene om økonomisk vekst, sysselsetting, sosial trygghet m.v.. Dette har de siste årene lagt grunnlaget for en mer offensiv politikk på området fra EUs side, ved at miljøhensyn skal legges til grunn for arbeidet i alle sektorer.

De fleste EU-rettsakter som omhandler forurensingsspørsmål og miljøbestemmelser knyttet til det indre marked, er inkludert i EØS-avtalen. Det dreier seg om felles regler for kjemikalier, avfall og utslipp til luft og vann. Tilsvarende gjelder for genmodifiserte organismer og bioteknologi m.m.. EØS-avtalen omfatter derimot ikke naturforvaltning.

EUs regler knyttet til forurensning setter minimumskrav for å unngå at det enkelte land reduserer for eksempel utslippskrav for å styrke konkurransekraften og tiltrekke seg investeringer. Minimumsreglene innebærer at de enkelte land står fritt til å gjennomføre strengere krav. Der bestemmelsene er knyttet til det indre marked og for eksempel vedrører produktkrav, setter reglene derimot normalt ufravikelige vilkår som må etterleves for at produktene skal kunne omsettes fritt i EØS-området.

På de områdene hvor Norge hadde strengere produktkrav enn EU av helse- eller miljøhensyn, ble det ved EØS-forhandlingene avtalt overgangsordninger. Dette gjaldt blant annet for kjemikalier, farlige stoffer, utfasing av ozonreduserende stoffer, bilavgasser, avfall og bioteknologi. På den annen side måtte Norge på enkelte områder skjerpe sitt regelverk eller innføre regelendringer hurtigere enn planlagt for å oppfylle EØS-reglene. Dette gjaldt blant annet bestemmelser om svovelinnhold i olje og miljøkonsekvensutredninger.

7.3.2 Helse- og miljøfarlige kjemikalier

Utslipp og bruk av farlige kjemikalier er en av de største miljøtruslene vi står overfor. Kjemikalier inngår i de fleste produkter og industriprosesser, og en rekke av dem kan skade mennesker og/eller miljø. Flere miljøgifter brytes svært langsomt ned i naturen og kan derfor hope seg opp i næringskjedene, noe som representerer en alvorlig trussel mot det biologiske mangfoldet, matforsyningen og helsesituasjonen for kommende generasjoner. Helse- og miljøfarlige kjemikalier, som for eksempel ftalater i plast og azofargestoffer i tekstiler, kan framkalle sykdommer som kreft eller allergier og skade forplantningsevne eller arvestoff.

Norge er knyttet til EUs kjemikalieregelverk gjennom EØS-avtalen. Utviklingen av dette regelverket er derfor av stor betydning for Norge. Mange av de kjemikaliene som føres til Norge, enten via langtransport eller via produkter, kommer fra EU.

Forholdet til EU er også viktig fordi EØS-avtalen legger begrensninger på virkemiddelbruken nasjonalt. EU har regler for hvordan alle kjemikalier skal forhåndsmeldes, risikovurderes, klassifiseres og merkes, samt hvordan bruken av kjemikaliene eventuelt er begrenset eller forbudt. EU har gjennom et omfattende systemregelverk kommet langt i arbeidet med å regulere kjemikalier. Norske eksperter deltar i en rekke arbeidsgrupper som forbereder nytt regelverk på kjemikalieområdet.

Forbruket av kjemikalier har økt i takt med forbruksveksten i samfunnet, og kjemikalier brukes i stadig større mengder, i flere sektorer, i flere typer produkter og i flere produksjonsprosesser. Det globale varebyttet får større betydning for utslippene av helse- og miljøfarlige kjemikalier, fordi det bidrar til en global spredning av kjemikalier gjennom produktene. Regelverket i EU på kjemikalieområdet har vært utsatt for hard kritikk, både fra miljøvernsiden og fra næringslivet, særlig som følge av manglende framdrift i arbeidet med å vurdere de eksisterende stoffene, det vil si de rundt 100 000 kjemikaliene som finnes på EUs marked i større eller mindre mengder.

Flere EU-land har derfor foreslått en mer ambisiøs satsing i utformingen av en ny kjemikaliestrategi, som skal utarbeides innen utgangen av 2000. Felles for mange av forslagene er forutsetningen om at bevisbyrden for at et stoff ikke er skadelig skal ligge på produsenten. I dag er det myndighetene som har bevisbyrden for å vise at et stoff medfører risiko for helse og miljø. Økt bruk av «føre vâr-prinsippet» vil også være et viktig element i en ny strategi.

Fra norsk side legges det fortsatt vekt på at miljøstandardene som gjelder i EØS-området, skal være strenge. Likeledes vil Regjeringen arbeide for internasjonale avtaler om forbud mot og grenser for bruk av miljøgifter på regionalt så vel som globalt nivå. Gjennom EØS har Norge bidratt med synspunkter til Kommisjonen på slike prosesser. Disse støtter i stor grad synspunktene til de mest ambisiøse EU-landene. Kommisjonen har etterspurt norsk kompetanse på dette området, og Norge har hatt en nasjonal ekspert utplassert ved EUs kjemikalieinstitutt (European Chemicals Bureau) i Ispra i Nord-Italia.

7.3.3 Luft- og vannkvalitet

Mer enn 90 prosent av forurensingen som bidrar til forsuring i Norge, kommer fra kilder utenfor landets grenser. Utslippene stammer i stor grad fra EU-land og land i Sentral- og Øst-Europa.

Et sentralt virkemiddel for å redusere de langtransporterte luftforurensningene i Europa er forpliktelser om utslippsreduksjoner i protokollene under ECE-konvensjonen (FNs økonomiske kommisjon for Europa) om langtransportert grenseoverskridende luftforurensning. Parallelt med utarbeidelsen av Protokollen om reduksjon av forsuring, overgjødsling og bakkenært ozon som ble vedtatt i 1999, har EU arbeidet med et direktiv om nasjonale tak på de samme utslippene som protokollen regulerer. Både protokollen og direktivet har forpliktelser basert på naturens tålegrense. Direktivet er under vurdering på norsk side.

For å legge grunnlaget for ytterligere reduksjoner av forsuringsproblemene, vil Regjeringen fortsette det aktive arbeidet under ECE-konvensjonen om langtransportert grenseoverskridende luftforurensning. Norge vil i denne forbindelse fortsette det nære samarbeidet med de andre nordiske landene og med øvrige sentrale EU-land.

De sentral- og østeuropeiske kandidatlandene til EU er nå i ferd med å tilpasse sitt nasjonale regelverk. Det er svært krevende for kandidatlandene å innfri miljøkravene, og EU støtter derfor arbeidet gjennom ulike miljøprogrammer. Dette vil innebære et historisk løft for miljøvernet i Europa.

I EU arbeides det med å forbedre luftkvaliteten i europeiske byer. EUs rammedirektiv for luftkvalitet etablerer et system for måling og rapportering på området. På grunnlag av dette skal det fastsettes konkrete maksimumsverdier for utslipp til luft av 13 forskjellige stoffer. Gjennom EØS har Norge lenge deltatt i Kommisjonens styringsgruppe for luftkvalitet. Styringsgruppen er svært aktiv og førende for arbeidet med forbedring av lokal luftkvalitet i Europa. Utviklingen i EU på dette området har bidratt til et høyere ambisjonsnivå i Norge, ved fastsettelse av nye nasjonale mål for luftkvalitet.

Byutvikling er en integrert del av EUs miljøpolitikk. Siden Kommisjonen satte fokus på dette området i 1990, har det også fått økt politisk oppmerksomhet i Norge, som deltar i det europeiske ekspertsamarbeidet på dette området. Formidling av kunnskap og erfaringer, blant annet via Internett, har så langt stått sentralt. Her har Norge bidratt med opplysninger og vurdering av bompengeprosjektene i Oslo og Trondheim, som har vakt betydelig internasjonal interesse.

7.3.4 Vannressurser

Kommisjonen foreslo i 1997 et nytt rammeregelverk for forvaltningen av vannressursene. Hensikten med direktivet er å etablere en effektiv og samordnet politikk på området, blant annet når det gjelder krav til vannkvalitet og -kvantitet. Målet er å tilrettelegge for bærekraftig bruk av vannressursene, sikre tilgang på vann, motarbeide virkninger av flom og tørke, samordne tiltak og øke forbrukerdeltakelsen i beslutningsprosesser. Forslaget inneholder krav om fastsettelse av miljøkvalitetsmål og utarbeidelse av forvaltningsplaner.Norge har gjennom ekspertsamarbeid hatt anledning til å delta i utarbeidelsen av direktivet. Tiltakene er i hovedsak i tråd med norsk politikk.

7.3.5 Avfall

EU har utviklet et omfattende regelverk på dette området, og Norge har deltatt i en rekke av Kommisjonens komitéer og ekspertgrupper. EUs regler omfatter avfallsdeponier og -forbrenningsanlegg, transport av avfall, samt regelverk for særskilte avfallstyper som emballasje og spesialavfall. Disse vurderes fortløpende for innlemmelse i EØS-avtalen. I tillegg vil det komme nye regler for forbrenning og deponering av avfall, returordninger for bilvrak og elektrisk/elektronisk avfall.

Det er så langt ingen særskilte konflikter med norske interesser på området, og det samarbeides godt i de eksisterende komitéene og ekspertgruppene innenfor rammen av EØS. I tiden framover vil gjennomføringen av nye direktiver i norsk rett og oppfølging av arbeidet med standardisering av avfallskategorier og rapportering av oppnådde resultater stå sentralt. Regjeringen vil legge vekt på prinsippet om at forurenser skal betale og på en sektorovergripende tilnærming til de miljøproblemene avfall skaper. Forslag til virkemidler og tiltak skal bygge på samfunnsøkonomiske vurderinger, hvor det legges vekt på å oppnå miljømålene til lavest mulige kostnader. Det er derfor et hovedmål at avfallsproblemene skal løses gjennom virkemidler som sikrer en samfunnsøkonomisk god balanse mellom omfanget av avfall som frambringes, gjenvinnes, forbrennes eller deponeres.

7.3.6 Genmodifiserte organismer (GMO)

EU har regulert bruken av genteknologi i to direktiver som begge inngår i EØS-avtalen. Direktivene omhandler henholdsvis innesluttet bruk og utsetting av genmodifiserte organismer.

Godkjenning av genmodifiserte organismer er et område av stor allmenn interesse, hvor EUs regelverk ikke har vært tilstrekkelig for å oppnå en god problem- og risikovurdering. Kommisjonen foreslo i 1997 en revisjon av bestemmelsene, og disse har siden vært gjenstand for omfattende debatt i Rådet og Europaparlamentet, og er det fortsatt.

Stortinget vedtok i 1997 å forby produksjon, import og omsetning av alle genmodifiserte produkter som inneholder gener som koder for antibiotikaresistens, og ba Regjeringen arbeide for et internasjonalt forbud på området. Norge var først ute i verden med å forby genmodifiserte landbruksplanter med antibiotikaresistens. Fire produkter som i dag er godkjent i EU, er forbudt i Norge - pseudorabiesvaksine, oljeraps, mais og sikorisalat. I tillegg er rabiesvaksine forbudt på grunn av helse- og miljørisikoen ved vaksinen. På de øvrige områdene har det ikke vært behov for å videreføre overgangsordningene ettersom EU over tid har skjerpet sitt regelverk.

Blant annet som følge av aktivt arbeid på ekspertgruppenivå, har arbeidet med EUs regelverk på området gått i retning av norske posisjoner, blant annet når det gjelder merking av genmodifiserte produkter. Merkereglene har vært kontroversielle i EU, som nå vil innføre en obligatorisk ordning som er strengere enn den vi har hatt i Norge. Regjeringen holder derfor på med å justere de norske merkereglene i tråd med dette.

Utviklingen av regelverket i EU synes også å gå i retning av norske holdninger når det gjelder krav om en mer omfattende risikovurdering, større åpenhet i saksbehandlingen, tidsbegrensede godkjennelser, synet på antibiotikaresistens og vurdering av etiske aspekter ved produktene.

7.3.7 EUs miljøhandlingsprogram

Gjennomgang av EUs miljøhandlingsprogram ved inngangen til et nytt århundre viser at det har blitt gjort framskritt i arbeidet med å bedre miljøet. Samtidig framgår det blant annet av Det europeiske miljøbyråets (EEAs) siste tilstandsrapport (1999) at presset på miljøet, blant annet på grunn av vedvarende forbruksvekst, fortsatt gir grunn til bekymring.

Kommisjonen frykter derfor at innføring av nye virkemidler ikke i tilstrekkelig grad vil kunne oppveie for miljøbelastninger som følge av veksten i for eksempel transport, turisme og forbruk. Utsiktene er spesielt alvorlige for klimasituasjonen dersom energiforbruket ikke begrenses. Innsatsen skal derfor forsterkes på blant annet følgende hovedområder:

• integrasjon av hensynet til miljø og bærekraft i landbruk, transport, energi, industri og turisme, i tillegg til andre sektorer

• bruk av flere typer virkemidler, som avgifter, frivillige avtaler, fysisk planlegging, finansielle støtteordninger og teknologi

• utvikling av tidsplaner og indikatorer for iverksettelse av tiltak, samt utveksling av erfaringer mellom medlemslandene

• større fokus på kilden til miljøproblemene i stedet for innføring av rensetiltak

• økt miljøbevissthet, blant annet gjennom informasjon, opplæring og styrking av miljøprofilen i produksjons- og forbruksmønstre

• fokus på tverrsektorielle problemområder, som for eksempel klima

• internasjonalt samarbeid.

Når det gjelder forberedelse av politikk og tiltak, herunder nasjonale regler og EU-regelverk, skal dette gjøres på en måte som kan legge grunnlaget for ratifisering av Kyoto-protokollen, både av medlemslandene og EU, innen år 2002. Integrering av miljøhensyn og bærekraftig utvikling i gjennomføringen av EUs politikk er en sentral faktor for å oppfylle Fellesskapets forpliktelser under protokollen. EU ber også alle andre parter til Klimakonvensjonen om å ratifisere Kyoto-protokollen slik at den kan tre i kraft . Med sikte på 10-årsrevisjonen av Rio-prosessen i 2002 har Kommisjonen foreslått at Det europeiske råd foretar en ny samlet evaluering av integreringen av miljøhensyn på sitt møte i juni 2001.

At EU på denne måten innarbeider nye miljøtiltak på de ulike sektorene, er i samsvar med norsk politikk. I Norge har de ulike samfunnssektorenes ansvar for bærekraftig utvikling blitt tydeliggjort ved at det utarbeides sektorvise miljøhandlingsplaner. Hittil har nesten samtlige departementer utarbeidet slike handlingsplaner. Dette kan ses i sammenheng med det arbeidet som pågår i EU på dette området. Fagmyndighetene vil årlig rapportere de samlede resultatene for sin sektor til miljøvernmyndighetene.

Ettersom de fleste av EUs miljøregler er gjort gjeldende for Norge gjennom EØS-avtalen, er EUs miljøhandlingsprogram et viktig retningsgivende politisk dokument for Regjeringen. Norges arbeid på miljøområdet vil bli styrket med et slikt internasjonalt handlingsprogram som referansepunkt. Norge har tradisjon for bruk av avgifter i miljøpolitikken og har blant annet som et av få land innført CO₂-avgifter for å redusere menneskeskapte klimaendringer. Selv om avgiftspolitikken ikke inngår i EØS-avtalen, ønsker Norge større samarbeid om miljøavgifter over landegrensene for å unngå skatte- og avgiftskonkurranse.

Regjeringen ser det som særlig viktig at EU-landene i større grad tar i bruk slike avgifter, med sikte på miljøforbedringer. Foreløpig er det imidlertid små utsikter for gjennomslag for en generell omlegging til bruk av grønne skatter og avgifter i EU-området. Dette krever enstemmighet i Rådet og har hittil ikke vært mulig. Regjeringen vil imidlertid fortsette arbeidet med å få til større samsvar mellom miljøavgifter over landegrensene, også i europeisk sammenheng.

På klimaområdet har Regjeringen beskrevet aktuelle problemstillinger i forhold til klimaforhandlingene og gjennomføringen av Kyotoprotokollen, herunder i forhold til EUs klimapolitikk, i St.meld. nr. 33 (1999-2000) Tilleggsmelding til St.meld. nr. 8 (1999-2000) Regjeringens miljøvernpolitikk og rikets miljøtilstand, framlagt 19. mai 2000.

7.3.8 Strategi for bærekraftig transportutvikling

Som ledd i oppfølgingen av Amsterdam-traktaten om sterkere integrering av miljøhensyn i Fellesskapets politikk, har Kommisjonen nedsatt en ekspertgruppe for transport og miljø. Gruppen bistår Kommisjonen og Rådet i arbeidet med å integrere miljøhensyn i transportsektoren.

Sammen med de øvrige EFTA/EØS-landene deltar Norge i dette ekspertsamarbeidet og underliggende arbeidsgrupper. På bakgrunn av ekspertgruppens anbefalinger vedtok Rådet i oktober 1999 en miljøstrategi for EUs transportsystem. Strategien omfatter blant annet en analyse av miljøproblemer knyttet til transportsektoren og forslag om konkrete tiltak fra Kommisjonen og Rådets side. Det videre arbeidet skal jevnlig evalueres, første gang i juni 2001.

Norge har spilt en aktiv rolle i dette arbeidet, og erfaringene viser at Norge har mulighet for innflytelse i utformingen av EUs transportpolitikk basert på norsk miljø- og transportpolitikk. Arbeidet har også gitt Norge tilgang til informasjon om Kommisjonens arbeid og synspunkter og et nettverk av kontakter i det politiske miljøet og fagmiljøene.

7.3.9 Utfordringer for Norge

• Norge og EU står overfor de samme utfordringene i forhold til grenseoverskridende miljøproblemer, selv om stor industritetthet og befolkningskonsentrasjon i deler av EU-området gjør mange av problemene mer akutte der.

• Norge har stor interesse i dialog og medvirkning i forhold til EU med sikte på å fremme norske synspunkter på miljøpolitiske spørsmål. For å oppnå dette, må vi bruke de mulighetene EØS-avtalen gir, og dessuten styrke de uformelle samarbeidskanalene inn til EU og EU-landene. Norge deltar i dag i et 30-talls ekspertgrupper på miljøområdet. Vi har gjennomført rundt 250 miljørettsakter i Norge. Dette har vi gjort også fordi det har vært god miljøpolitikk. Regjeringen vil aktivt videreføre miljøsamarbeidet med EU og EUs medlemsland.

• Det er nær kontakt mellom norske myndigheter, Kommisjonen og EU-landene om utviklingen av EUs opplegg for kvotehandel med klimagasser. Regulering av klimagassutslipp ved hjelp av omsettbare kvoter kan bli et hovedvirkemiddel både i EU og i Norge. Regjeringen vil nøye følge arbeidet med utviklingen av kvotesystemer internasjonalt og i EU, med sikte på mest mulig samsvar med det systemet Norge er i ferd med å utvikle. Dette er også viktig for å sikre at det norske systemet kan godkjennes i henhold til EØS-regelverket om statsstøtte.

• Utvidelsen av EU gir et enestående politisk grunnlag for å bedre miljøet i kandidatlandene gjennom iverksettelse av kravene i EUs miljøbestemmelser. Verdensbanken har beregnet at kandidatlandenes miljøtilpasninger grovt sett vil koste mer enn 100 mrd. euro, eller vel NOK 800 mrd. Det vil ha viktige positive virkninger for miljøet i Norge, særlig på grunn av reduksjon av grenseoverskridende utslipp til luft og vann. Regjeringen vil derfor at Norge skal bidra til kandidatlandenes miljøreformer.

• Et bredt politisk engasjement i de enkelte europeiske landene vil være viktig for å utvikle miljøpolitikken videre i EU og skape tilstrekkelig oppslutning om ulike tiltak. De nordiske landene har i flere sammenhenger tatt til orde for større åpenhet i EU, også på miljøområdet. Den såkalte Århuskonvensjonen som omhandler krav til åpenhet, folkelig deltakelse og klageadgang i saker vedrørende miljøet, er etter Regjeringens syn et viktig skritt i riktig retning.

7.4 Fiskerisektoren

7.4.1 Agenda 2000 og fiskerisektoren

Umiddelbart etter at Amsterdam-traktaten var vedtatt, la Kommisjonen fram en omfattende vurdering av utvidelsens virkninger for EUs felles landbrukspolitikk og strukturfondene, for å forberede den kommende utvidelsen mot øst. Dersom det ble gjennomført reformer i den felles landbrukspolitikk og strukturfondenes innretning, var det Kommisjonens vurdering at utvidelse med sentral- og øst-europeiske land ville kunne gjennomføres uten at rammene for EUs felles budsjett måtte økes.

De strukturpolitiske bestemmelsene i Agenda 2000 på fiskeriområdet innebærer at fiskeristøtten skal konsentreres, forenkles og desentraliseres. Dette medfører blant annet at antall prioriterte mål for fiskerisektoren reduseres. To av disse målene ble opprettet som følge av Norge, Finland, Sverige og Østerrikes medlemskapsforhandlinger. Fiskeristøtten skal integreres i forskjellige strukturprogrammer avhengig av den regionale sammenhengen hvor støtten skal bidra til måloppnåelse. Strukturordningene innenfor fiskerisektoren vil dermed også være et fiskeripolitisk instrument. Agenda 2000 innebærer imidlertid ingen omfattende endringer av EUs fiskeripolitikk.

7.4.2 EUs markedsordning og dialog

EU har vedtatt en ny markedsforordning (Rådsforordning 104/2000) som gjøres gjeldende fra 1. januar 2001. Forordningen er ikke en del av EØS-avtalen. Som for den nåværende, omfatter den nye forordningen bestemmelser om priser, samhandel og felles konkurranseregler. Markedsforordningen inneholder i hovedsak fire komponenter: handelsnormer, produsentorganisasjoner, prisstøttesystem og regler for handel med tredjeland.

Den nye markedsforordningen gir produsentorganisasjonene en større og utvidet rolle i forvaltningen av ressurser og markeder. I tillegg har den bestemmelser om at bransjeorganisasjoner som representerer betydelige interesser innenfor ulike deler av næringen, på visse vilkår kan gis anledning til unntak fra konkurransereglene når det gjelder organisasjonenes avtaler, vedtak og samordnet praksis. Disse unntakene fra konkurransereglene går imidlertid ikke like langt som de som gjelder for produsentorganisasjonene.

De siste årene har Kommisjonen også arbeidet med å effektivisere og forbedre dialogen og konsultasjonsmekanismene med næringsorganisasjonene innenfor fiskeri- og akvakultursektoren i Fellesskapet, samt med andre grupper som blir påvirket av vedtak og endringer innenfor den felles fiskeripolitikk.

Ett forslag er å fornye den rådgivende komitéen for fiskeri ved å omorganisere komitéstrukturene, samt å styrke næringsorganisasjonenes rolle formelt og finansielt. I hovedsak gjelder dette organisasjoner på europeisk nivå. Videre ønsker Kommisjonen å forbedre dialogen med forbrukere, interesseorganisasjoner og andre gjennom Internett, regionale media, månedlig utsendelse av informasjon og konferanser.

7.4.3 EUs ressurspolitikk

EUs felles fiskeripolitikk, som omfatter ressurs-, markeds- og strukturpolitikken, er blitt utformet i en periode med ressursknapphet, overkapasitet i fiskeflåten og store endringer i havretten. Den har blitt tilpasset etter Grønlands uttreden av EU, Spania og Portugals tiltredelse, tidligere DDRs innlemmelse i Forbundsrepublikken Tyskland, Finland og Sveriges tiltredelse og etableringen av det indre marked.

Grunnlaget for EUs ressurs- og bevaringspolitikk er Rådsforordning 170/83 om bevaring og forvaltning av fiskeressursene (grunnforordningen). Denne har som målsetting å opprettholde fiskebestandene på et forsvarlig nivå, samtidig med at det oppnås tilfredsstillende økonomiske resultater. Grunnforordningen fastsetter at det skal iverksettes bevaringstiltak som omfatter opprettelse av soner hvor fiske er forbudt eller begrenset, redskapsnormer, fastsetting av minstemål, begrensning av fiskeinnsatsen og fangstmengder.

Fordelingen av de tilgjengelige fiskeressursene mellom medlemslandene er basert på såkalt «relativ stabilitet», som skal ivareta et lands tradisjonelle fiskeri på ulike fiskebestander, hensynet til lokalsamfunns avhengighet av fiske, samt tap av fiskerettigheter i tredjelands soner etter iverksettelsen av 200-mils økonomiske soner i 1977. På grunnlag av dette har hvert medlemsland en fast prosentandel av de ulike fiskebestandene.

Det opprinnelige prinsippet i EUs felles fiskeripolitikk er at alle fiskefartøy som hører hjemme i et EU-land, har lik adgang til å fiske overalt hvor EU har fiskerettigheter. Dette omfatter enkeltlandenes fiskerisoner, tredjelands soner og åpent hav. Dette prinsippet ble imidlertid fraveket ved at medlemslandene fikk tillatelse til å utvide de eksisterende kystsonene til 12 nautiske mil. Fartøy fra medlemsland som tradisjonelt har drevet fiske i disse områdene, kan likevel fortsette fisket på spesielle vilkår. En annen fravikelse fra prinsippet om lik adgang er innføringen av en lisensordning i biologisk følsomme områder, for eksempel i «Shetlandskassen», hvor bare fartøy med tradisjonelt fiske kan lisensieres, og hvor det er strenge begrensninger på antall fartøy som får fiske. Prinsippet om lik adgang er også blitt kraftig modifisert ved at fordeling av ressursene skjer på grunnlag av «relativ stabilitet», som innebærer at rettigheter tilstås basert på tradisjonelt fiske. Det betyr at bare land som kan vise til historiske tradisjoner, kan fiske på kvotebelagte arter i de enkelte fiskeområdene.

Det enkelte medlemslandet i EU er pålagt å håndheve regelverket og føre kontroll med egne og andre lands fiskere i eget jurisdiksjonsområde. Nye kontrollordninger ble godkjent i 1993. Disse skal skjerpe kontrollen og utvide den til å omfatte andre sider ved den felles fiskeripolitikken enn fangst, blant annet akvakultur. EU har siden 1983 hatt et eget korps av inspektører som skal overvåke de enkelte landenes kontrollinnsats.

EUs felles fiskeripolitikk ble vedtatt for en periode på 20 år. Det var imidlertid enighet om at man midtveis i perioden skulle evaluere de iverksatte ordningene. Dette førte i 1992 til en ny og revidert utgave av grunnforordningen (Rådsforordning nr. 3760/92). De prinsippene som skal gjelde for fiskeripolitikken framover, er rasjonell og ansvarlig utnyttelse av de forskjellige fiskeriene på bæredyktig grunnlag, likevekt mellom fiskeinnsats og disponible ressurser, strengere kontroll med adgang til bestandene, styrket håndhevelse av Fellesskapets regelverk, fordeling av ansvaret for den felles fiskeripolitikk blant alle involverte parter, bedre samordning i utøvelsen av de enkelte delene av den og mellom den og andre områder/sektorer.

EU skal foreta en ny gjennomgang av den biologiske og fiskerimessige situasjonen før utløpet av 2002, med sikte på eventuelle tilpasninger av den nåværende felles fiskeripolitikken. I EUs arbeid med gjennomføringen av denne er spørsmålet om videreføring av prinsippet om relativ stabilitet som grunnlag for fordeling av fiskekvoter mellom medlemslandene, satt på dagsorden. I denne prosessen er også EUs nåværende påbud om utkast av undermåls fisk et meget aktuelt tema. Enkelte medlemsland har dessuten tatt til orde for større grad av regional forvaltning av fiskeressursene. De ulike medlemslands adgang til Nordsjøen er også gjenstand for drøftelser. Endringer på disse områdene vil kunne få konsekvenser for Norge fordi Norge og EU forvalter en rekke fellesbestander i Nordsjøen.

7.4.4 Norges fiskerisamarbeid med EU/kvoteavtalene

Forvaltningen av de norske fiskeressursene er ikke en del av EØS-avtalen. Fiskerisamarbeidet mellom Norge og EU er basert på den bilaterale fiskeriavtalen av 27. februar 1980 og senere brevveksling av 1992, avtalen av 1966 mellom Norge, Sverige og Danmark om fisket i Skagerrak og Kattegat (Skagerrakavtalen), samt nabolandsavtalen av 1976 mellom Norge og Sverige om svensk fiske i Norges økonomiske sone (NØS) sør for 62°N, med senere brevveksling av 1996.

Hovedinnholdet i den bilaterale fiskeriavtalen av 1980 er at Norge og EU skal tillate fiskefartøy fra den andre parten å fiske innenfor sitt jurisdiksjonsområde. Avtalen inneholder også bestemmelser om samarbeid og forvaltning av fiskebestandene i Nordsjøen. Et viktig prinsipp i avtalen er at det skal være en tilfredsstillende balanse i det gjensidige fisket.

EØS-forhandlingene førte til at EFTA-landene Island og Norge utvidet fiskerisamarbeidet med EU på ressurssiden. For Norges vedkommende ble det ført separate forhandlinger om utvikling av det bilaterale fiskerisamarbeidet, basert på den bilaterale fiskeriavtalen av 1980. En ny avtale ble inngått ved brevveksling av 2. mai 1992.

EU fikk her tildelt en økt andel av totalkvoten for norsk arktisk torsk i Norges økonomiske sone og en tilleggskvote for torsk i årene fram til 1997. Etter 1997 har tilleggskvoten utgjort en andel tilsvarende gjennomsnittet av EUs årlige andel av den faktiske totalkvoten for bestanden i årene 1993-1997. EUs økte fiskemuligheter på norsk arktisk torsk inngår i fiskeribalansen mellom Norge og EU og kompenseres med kvotetildelinger fra EU til Norge innenfor rammen av de årlige kvoteavtalene.

Forvaltningen av bestandene av konsumfisk i Nordsjøen, hvor fisket har vært for høyt i forhold til bestandsgrunnlaget, har lenge gitt forvaltningsmyndighetene grunn til bekymring. Norge og EU har derfor for første gang blitt enige om forvaltningsstrategier for sei, torsk, hyse og rødspette for 2000 som fastlegger referansepunkter for bestandsnivåer og tiltaksgrenser som grunnlag for fastsettelse av kvoter.

Fiskerisamarbeidet mellom Norge og EU på ressurssektoren har gitt resultater, men det gjenstår en del uløste problemer. Det er blant annet problematisk at partene til dels forvalter Nordsjøbestandene på ulik måte. Mens Norge har innført utkastforbud i NØS, er EUs fiskere ved fiske i EU-sonen pålagt å kaste ut fisk som er under gjeldende minstemål, som er fisket i strid med gjeldende bifangstregler, eller inngår i en kvote som allerede er oppfisket. Partene er imidlertid enige om å tilstrebe forbedringer i beskatningsmønsteret for å redusere fangst og utkast av ungfisk. Et samarbeid mellom Norge og EU på dette området vil være et viktig framskritt i arbeidet for å sikre et høyt og stabilt langtidsutbytte.

Norge og EU ble i 1997 enige om en avtale om forvaltning og fordeling av Nordsjøsild. Avtalen trådte i kraft 1. januar 1998 og løste dermed et av de største problemene i fiskerisamarbeidet med EU. Avtalen har som siktemål å sikre et rasjonelt beskatningsmønster og stabile uttak.

De siste årene har Norge og EU samarbeidet for å få på plass et nytt forvaltningsregime for makrell. I denne prosessen er det fastsatt en felles forvaltningsstrategi for bestanden og innledet et samarbeid av teknisk karakter. Færøyene har etter hvert blitt trukket med i arbeidet etter å ha blitt anerkjent av Norge og EU som kyststat til makrellen. For 2000 ble det for første gang inngått en egen avtale mellom de tre kyststatene om forvaltningen av makrell i Nordøst-Atlanteren.

For å kunne sikre en rasjonell forvaltning, er kontroll med fiskeuttaket og håndhevelse av fiskeribestemmelsene av avgjørende betydning. Fiskerisamarbeidet med EU på dette området utgjør imidlertid det svake punktet i fiskeriavtalen. Dette skyldes delvis at partene har ulik tilnærming til hvordan fiskerikontrollen best kan gjennomføres. Samarbeidet med EU om kontroll og håndhevelse kompliseres ved at dette området er underlagt medlemslandenes kompetanse. I tillegg til det generelle samarbeidet med Kommisjonen har Norge derfor inngått bilaterale kontrollsamarbeidsavtaler med de viktigste EU-landene. EU og Norge har også innledet et teknisk samarbeid for å sikre at avregningen av fangster skjer på samme måte uavhengig av om fangstene landes i Norge eller i et EU-land. Enighet på dette området vil i tillegg til å sikre en rasjonell forvaltning også bidra til å motvirke konkurransevridning.

Som ledd i samarbeidet om fiskerikontroll har Norge og EU vedtatt å innføre gjensidig satellittsporing av fiskefartøy ved fiske i hverandres soner fra 1. januar 2000.

Overenskomsten mellom Norge, Sverige og Danmark (Skagerrakavtalen) gir fiskere fra de tre landene mulighet til å fortsette det tradisjonelle fisket ved å gi dem rett til å fiske inntil fire nautiske mil fra grunnlinjene i området. Fisket i Skagerrak og Kattegat er underlagt flaggstatsjurisdiksjon. Nabolandsavtalen med Sverige sikrer svenske fiskere rett til å fortsette sitt tradisjonelle fiske i Nordsjøen i områder som etter 1977 inngår i Norges økonomiske sone.

Etter at Danmark og Sverige ble medlemmer av EU, er det nå Kommisjonen som på deres vegne forhandler med Norge om årlige kvoteavtaler.

På havbruksområdet foregår samarbeidet i henhold til Lakseavtalens punkter om det trilaterale samarbeidet og konsultasjonsmøter. Det har vært avholdt åtte slike møter mellom Norge og Kommisjonen. Møtene er viktige for kontroll og overvåking av avtalen. Begge parter legger energi og ressurser inn i dette forumet. I det trilaterale samarbeidet deltar næringene i Norge, Skottland og Irland, foruten mydighetene i disse landene, i drøftelser om faglige problemstillinger.

Det generiske markedsføringssamarbeidet foregår i en markedsgruppe med deltakere fra Norge, Skottland og Irland.

Norske Fiskeoppdretteres Forening deltar i flere internasjonale samarbeidsorganer, herunder FEAP (Federation of European Aquaculture Producers), som er foreningen for europeiske akvakultur-produsenter. I forbindelse med Kommisjonens arbeid med å forbedre dialogen på fiskerisektoren er det foreslått endringer i den rådgivende fiskerikomitéen, slik at FEAP blir representert i flere arbeidsgrupper. Dette vil kunne ha som konsekvens at FEAP må omstrukturere seg, med den følge at representanter fra ikke-medlemsland som Norge ikke fullt ut kan delta i FEAPs arbeid.

7.4.5 EØS-avtalen og norske fiskerier

Norge er i dag i verdenstoppen når det gjelder eksport av sjømat, og norsk havbruks- og fiskerinæring har utviklet seg til å bli en strategisk viktig sektor i norsk økonomi. Eksporten av sjømat har gjennom flere år vokst sterkere enn den øvrige norske eksporten. Det framtidige verdiskapingspotensialet innenfor denne sektoren er betydelig og vil få økt betydning for norsk utenriksøkonomi etter hvert som inntektene fra petroleumssektoren avtar over tid.

EU er det viktigste markedet for norsk fiskerinæring. Den kommende veksten i næringen vil føre til økt behov for avsetning på EU-markedet. Videre vil den største andelen av veksten i eksport av fisk fra Norge til EU med all sannsynlighet komme fra havbruksnæringen. Nærhet til markedet er kanskje den viktigste årsaken til den posisjonen norsk fiskeeksport har i EU.

I sine tredjelandsforbindelser kopler EU tradisjonelt spørsmålet om handel med fisk og markedsadgang på EU-markedet til fiskeripolitikk og egen tilgang på ressurser. EU-landenes felles fiskeri- og havbrukspolitikk og lovgivningen på området er ikke en del av EØS-samarbeidet. Det var derfor ikke mulig å oppnå fri markedsadgang for eksport av alle sjømatprodukter til EU når ressursforvaltning ikke inngikk i EØS-forhandlingene.

Handelen med fisk og fiskeprodukter mellom Norge og EU reguleres gjennom en egen protokoll til EØS-avtalen (Protokoll 9), som innebærer tollfrihet for flere hvitfiskprodukter og tollreduksjoner for andre fiskeprodukter og bearbeidede fiskevarer. Viktige norske produkter som sild, makrell, laks, reker, kamskjell og sjøkreps, er ikke omfattet av tollreduksjoner. For disse produktene er det EUs ytre tollsatser som gjelder. Disse satsene er generelt høye, med inntil 18 prosent for råvarer og 25 prosent for bearbeidede produkter.

Norsk eksport til EU konkurrerer med EUs egne medlemsland som har tollfrihet for alle produkter, i tillegg til at viktige konkurrentland som Færøyene og Island har betydelig bedre markedsadgang til EU enn Norge. For eksempel fikk Færøyene fri markedsadgang for alle produkter fra juli 1999.

EFTA-landene innførte full frihandel for fisk og fiskeprodukter seg imellom i 1992. Etter dette har organisasjonen inngått frihandelsavtaler med 14 land i Sentral- og Øst-Europa og Middelhavsregionen. Som følge av frihandelsavtalene og økt kjøpekraft, har eksporten av sjømat til disse landene økt de senere årene og utgjorde i 1999 NOK 1,5 mrd.. Fra hovedsakelig sild og makrell har eksporten utviklet seg til å omfatte et bredt spekter av produkter.

Landene i Sentral- og Øst-Europa og Middelhavsområdet er viktige vekstmarkeder for norsk fiskerinæring, både på grunn av den geografiske beliggenheten og forventninger om økt kjøpekraft i disse markedene. Det er også av betydning at Sentral- og Øst-Europa har en tradisjon for forbruk av sjømatprodukter som Norge har stor eksport av, som sild. EU-medlemskap betyr at EØS-avtalens tollregime vil bli gjeldende for norsk fiskeeksport også til de nye medlemslandene, med unntak av de eventuelle kompensasjonsordningene Norge tilstås når nåværende frihandelsavtaler avsluttes.

Kompensasjonsordningene vil bli fastlagt i forhandlinger med EU, men vil uansett medføre en klar forverring i markedsadgangen og være en konkurranseulempe i forhold til EU-landene selv, som vil ha frihandel. Da EFTA-landene Portugal, Finland, Sverige og Østerrike ble medlemmer av EU i henholdvis 1986 og 1995, forhandlet Norge med EU om kompensasjon for forverret norsk markedsadgang for sjømat. Dette skyldtes at frihandelen for fisk innenfor EFTA-området opphørte når de tidligere EFTA-landene ble EU-medlemmer. Kompensasjonen ble gitt i form av tollfrie kvoter basert på historiske varestrømmer. Kvotene er statiske. De fornyes med samme kvantum hvert år og gjenspeiler ikke dynamikken i produktutvikling og markeder.

7.4.6 Konkurranseregler og antidumping

Protokoll 9 avklarer ikke endelig spørsmålene omkring statsstøtte og fri transitt av fiskevarer over norsk territorium. Det er heller ikke funnet løsninger som sikrer at antidumpingtiltak ikke vil bli brukt mot fiskeprodukter fra EFTA-landene. Laksesaken, hvor EU truet med å innføre antidumpingtiltak mot norske foretak, illustrerer hvilken stor betydning dette spørsmålet har for norsk fiskerinæring.

I henhold til protokoll 9 skal imidlertid avtalepartene gjøre sitt beste for å sikre konkurransevilkår som gjør det mulig for den andre avtaleparten å avstå fra å anvende antidumpingtiltak og beskyttelsestoll. Fra norsk side har vi i dag ingen sikkerhet mot anvendelse av EUs virkemidler overfor påstått dumping av fisk. Dette vil kunne bli problematisk framover, ikke minst med tanke på EUs utvidelse mot øst.

Det har vært en dialog med Kommisjonen med sikte på å drøfte uavklarte problemstillinger omkring handelsregimet for fisk. EFTA utarbeidet i 1999 en rapport om dette som ble oversendt Kommisjonen. Det framgår av Kommisjonens svar av april 2000 at EU er negativ til å endre handelsvilkårene for fisk i EØS-avtalen. Regjeringen vil imidlertid fortsette anstrengelsene med sikte på å finne en løsning innenfor rammen av EØS.

7.4.7 Eksport av fisk - grensekontrollen

EFTA-landene i EØS innlemmet 1. juli 1994 de fleste av EUs bestemmelser om helse-, hygiene- og kvalitetskrav ved handel med animalske næringsmidler. I tillegg kommer helsekrav til handel med dyr og andre dyreprodukter enn næringsmidler, herunder fôrvarer, og rapportering av og kontroll med dyresykdommer.

Dette omfattet imidlertid ikke EUs regelverk om kontroll ved import og eksport. Som en følge av dette, ble Norge behandlet som et tredjeland og underlagt ordinær grensekontroll ved eksport til EU. Det uheldige med en slik kontroll var foruten betydelige kostnader for eksportørene, særlig de forsinkelsene den medførte. I 1997 gjennomførte EU forøvrig en kraftig opptrapping av frekvensene av grensekontrollen. Norge fikk unntak fra den økte kontrollen i påvente av at den framforhandlede avtalen om innlemmelse i EØS av EUs eget kontrollregelverk, skulle tre i kraft. Ved utvidelsen av EØS-avtalen gjennom det reviderte Vedlegg I (Veterinæravtalen) 1. januar 1999 ble dette regelverket innlemmet i EØS-avtalen. Utvidelsen innebar at grensekontrollen mellom Norge og EU bortfalt. Dette har vært av stor betydning for fiskeeksporten til EU.

Norge har samtidig opprettet en bedre kontroll med fisk og fiskeprodukter fra land utenfor EØS fordi produktene skal kontrolleres på såkalte grensekontrollstasjoner. Etableringen av EUs yttergrensekontroll i Norge har medført en betydelig omlegging av den norske grensekontrollen. Det er en kjensgjerning at det i en overgangsperiode har vært vanskelig å gjennomføre kontrollen fullt ut i overensstemmelse med EU-bestemmelsene. Den norske gjennomføringen har derfor vært gjenstand for til dels sterk kritikk fra både EFTAs overvåkingsorgan (ESA) og fra Kommisjonen.

I forbindelse med fiskeforedlingsbedriftenes innføring av egenkontroll har man i det norske regelverket gått lengre enn EUs krav for å tilfredsstille kravene fra andre markeder. USAs krav til hvordan eksportvirksomheter skal utvikle egenkontrollsystemer, har vært toneangivende. Disse kravene bygger på standarder utviklet av Codex Alimentarius, som er et fellesorgan for FNs matvareorganisasjon (FAO) og Verdens helseorganisasjon (WHO) for å sikre trygg handel med mat på verdensmarkedet.

I og med at EU-regelverket i stor grad baserer seg på internasjonale standarder, gir innfrielse av EUs krav også inngangsbillett til andre markeder. For en næring som eksporterer til 150 land, er dette viktig. Samtidig har Norge måttet godta enkeltregler som er vanskelige å gjennomføre, fordi de ikke tar hensyn til særegne norske forhold. At Norge tidligere ikke har hatt gode nok muligheter til å påvirke utviklingen av EU-regelverk som nå er en del av EØS-avtalens Vedlegg I, har derfor vært en ulempe.

Som følge av veterinæravtalen, deltar Norge nå i EUs faste veterinærkomité med forslags- og talerett, samt i underliggende arbeidsgrupper. Dette innebærer at Norge i dag har muligheter til å påvirke EU-landenes veterinærsamarbeid. For Norge har det stor betydning at nytt regelverk tar hensyn til norske produksjonsforhold. Dette gjelder spesielt for hygiene- og kvalitetsregelverket, som ellers kan brukes som en teknisk handelshindring ved eksport av norsk sjømat.

7.4.8 Utfordringer for Norge

• Den største utfordringen for Norge er etter Regjeringens syn å sikre forbedringer i markedsadgangen til EU, slik at fiskeri- og havbruksnæringen kan fortsette sin betydelige vekst og utvikle seg i takt med markedsutviklingen i EU. Det vil imidlertid kunne bli vanskelig å forhandle fram bedre markedsadgang for norsk eksport innenfor rammen av EØS. EU har sine egne fiskeriinteresser å ivareta og er negativ til å endre handelsvilkårene for norsk fisk i EØS-avtalen. Eventuelle forbedringer i disse vilkårene vil måtte komme som et resultat av forhandlinger hvor flere elementer inngår.

• Antidumping og forskjellige fortolkninger av statsstøtteregelverket er spørsmål som det vil være av stor viktighet å få avklart, for å unngå at handelen med fisk og fiskeprodukter fra Norge til EU blir påvirket negativt i tiden framover. Dette vil ikke minst være viktig i lys av EUs framtidige utvidelse mot øst. Regjeringen har vært i dialog med Kommisjonen med sikte på å drøfte uavklarte problemstillinger omkring handelsregimet for fisk. Dialogen viser at EU er negativ til å endre handelsvilkårene for fisk i EØS-avtalen. Regjeringen vil likevel fortsette anstrengelsene med sikte på å finne en løsning innenfor rammen av EØS.

• EUs utvidelse østover vil medføre forverrede vilkår for handelen med fisk, men de konkrete vilkårene avhenger av de kompensasjonsordningene Norge tilstås når nåværende frihandel opphører. Disse vil bli fastlagt i forhandlinger mellom Norge og EU. Regjeringen vil i god før forhandlingene starter konsultere Stortingets organer.

• Lakseavtalen utløper 1. juli 2002, og dette er et tema i forbindelse med konsultasjonene som blir avholdt på grunnlag av avtalen. Selv om det fra begge sider har vært uttrykt tilfredshet med at den har fungert etter hensikten, vil den største utfordringen likevel være å komme fram til løsninger som sikrer at situasjonen på produksjonssiden i Norge kan normaliseres uten nye anklager etter utløpet av avtalen. For myndighetene og næringen vil det kunne bety videreføring av det formaliserte samarbeidet som er opprettet som følge av lakseavtalen, slik at man i fellesskap kan finne løsninger på markeds- og produksjonssiden, framfor at det oppstår nye handelskonflikter.

• For å sikre en rasjonell forvaltning er det viktig å videreutvikle samarbeidet med EU om fiskerikontroll. Dette er i dag det svake punktet i den bilaterale fiskeriavtalen, noe som delvis skyldes at partene har et ulikt syn på hvordan fiskerikontrollen bør gjennomføres. En kompliserende faktor er at dette området er underlagt medlemslandenes kompetanse.

7.5 Landbruk

7.5.1 Utviklingen i EU

Den felles landbrukspolitikken legger beslag på mer enn 40 prosent av EUs budsjett. Den har de siste tiårene vært under et stadig søkelys på grunn av periodevis stor og kostbar overproduksjon og økning i de felles landbruksbudsjettene. EUs landbruk står overfor betydelige utfordringer i de nærmeste årene. For flere produkter ligger EUs eksport av landbruksvarer på det maksimalt tillatte støttenivået for det som kan eksporteres i henhold til WTO-avtalen. Utfordringer som redusert sysselsetting i landbruket og avfolking av landsbygda blir nå sterkere fokusert innenfor EUs landbrukspolitikk. Samtidig står medlemslandene overfor en ny WTO-runde med krav om ytterligere liberalisering av handelen med landbruksvarer.

Utvidelsen av EU vil medføre integrering av land med store, delvis ineffektive og til dels forskjelligartede landbrukssektorer. Disse landene ville mottatt enorme overføringer ved medlemskap i EU dersom den landbrukspolitikken som til nå har vært gjeldende, ble lagt til grunn.

7.5.2 Agenda 2000

For å møte utfordringene ble det på et møte i Det europeiske råd i Berlin 25. og 26. mars 1999 oppnådd enighet om reform av landbrukspolitikken, som en del av Agenda 2000. Hovedelementet i reformen er en gradvis reduksjon av prisene på korn, storfekjøtt og melk/melkeprodukter ned mot prisnivået på verdensmarkedet, sammen med kompensasjon for prisreduksjonen i form av økt direkte støtte til bonden.

Reformene skal gi økt konkurransedyktighet for EU-landbruket og næringsmiddelindustrien, både på det indre markedet og på verdensmarkedet, gjennom reduserte råvarekostnader. Et lavere prisnivå vil minske behovet for eksportstøtte og samtidig redusere den eksisterende forskjellen mellom jordbruksprisene i dagens EU og kandidatlandene, noe som vil lette integreringen av disse landene i den felles landbrukspolitikken.

Agenda 2000 skal sikre at landbruket er multifunksjonelt, bærekraftig, konkurransedyktig og jevnt fordelt over hele det europeiske området. Utover dette skal EUs landbrukspolitikk sørge for bevaring av kulturlandskap og naturområder, yte et vesentlig bidrag til levekraftige distrikter og imøtekomme forbrukernes krav til matkvalitet og - trygghet, miljøbeskyttelse og dyrevelferd.

Ifølge Agenda 2000 skal utvikling av landsbygda gradvis tillegges større vekt og tildeles større ressurser som et supplement til den tradisjonelle landbruksproduksjonen og markedsordningene. I årene framover forventes det fortsatt rasjonalisering og redusert sysselsetting i det tradisjonelle landbruket. Hvert medlemsland skal utforme nasjonale programmer for utvikling av landsbygda for perioden 2000-2006. Disse skal ha som formål å bidra til strukturendringer i landbruket, utvikle det tradisjonelle landbruket gjennom produktutvikling og markedstiltak og videre etablere alternativ virksomhet som turisme, håndverk og produksjon av ulike miljøgoder for å sikre livskraftige bygder.

Utviklingen i EU går i retning av noe større nasjonal innflytelse på utformingen av landbrukspolitikken og aksept for særnasjonale tiltak innenfor rammer definert av Fellesskapet. Denne utviklingen forsterkes av utvidelsen av EU, som vil bidra til et større mangfold og dermed gjøre det vanskeligere for EUs institusjoner å opprettholde et regelverk med like stor detaljeringsgrad som i dag. Den nasjonale innflytelsen er størst ved utformingen av ulike utviklingstiltak i landbruket, men også innenfor markedsordningene har medlemslandene fått større frihet, blant annet ved fordeling av landbruksstøtten.

EU står foran flere viktige prosesser som vil være av betydning for den framtidige landbrukspolitikken. Dette gjelder i første rekke WTO-forhandlingene og utvidelsen med nye medlemsland. Bærende elementer i EUs landbrukspolitikk som importvernet og landbruksstøtten, vil komme opp til vurdering i disse drøftingene.

De interne EU-prisene ligger gjennomgående høyere enn verdensmarkedsprisene (høyt tollvern), noe som krever økonomisk støtte ved eksport. WTO-taket på eksportstøtte er i ferd med å skape avsetningsproblemer for enkelte produkter innenfor EU. Kommisjonen la i januar 2000 fram prognoser for markedsutviklingen for de viktigste jordbruksproduktene fram mot 2006, basert på forventet produksjonsvekst, forbruksutvikling og utviklingen av verdensmarkedsprisene. Konklusjonen var at det for enkelte produkter, blant annet fôrkorn, storfekjøtt og smør, er fare for fortsatt overproduksjon selv etter gjennomføring av landbruksreformen. I disse analysene er WTO-forpliktelsene i Uruguay-runden og en svak økning av verdensmarkedsprisene lagt til grunn. Kommisjonens analyser viser at utvidelsen vil kunne forsterke overproduksjonen for de produktene som allerede har opplevd problemer.

Enigheten i Berlin om reformer innebærer at det skal foretas en gjennomgang av virkningene av EUs nye markedsordninger i 2002/2003. Gjennomgangen vil falle sammen med utvidelsesforhandlingene og forhandlinger i WTO. Disse tre prosessene kan føre til at EU gjennomgår sentrale deler av sin landbrukspolitikk på nytt. Det ser i dag ut til at EU vil være avhengig av en positiv utvikling av verdensmarkedsprisene for å unngå en forsterket ubalanse i markedet.

7.5.3 EU og norsk landbruk

Med unntak av deler av det veterinære og plantesanitære området er landbrukspolitikken holdt utenfor EØS-avtalen. EUs landbrukspolitikk har derfor begrenset betydning for norsk landbruk og næringsmiddelindustri. Ved å stå utenfor EU kan Norge videreføre en nasjonal landbrukspolitikk utfra egne prioriteringer, innenfor de rammer som blant annet WTO-avtalen setter.

EØS-avtalen omfatter handel med bearbeidede jordbruksvarer (protokoll 3) og utvikling av handelen med basis jordbruksvarer (artikkel 19).

Formålet med protokoll 3 er å sørge for mest mulig like konkurransevilkår for næringsmiddelindustrien gjennom utjevning av forskjeller i råvarekostnadene mellom Norge og EU. Forhandlingene om protokoll 3 ble påbegynt under forhandlingene om EØS-avtalen, men var ikke avsluttet da avtalen ble inngått. Senere trakk forhandlingene ut i tid på grunn av medlemskapsforhandlingene med EU og Uruguay-runden i GATT.

Norge og Island kom til enighet med EU om en protokoll 3-avtale i juli 1999. Kommisjonen har senere presentert tilleggskrav om tollreduksjoner for enkelte produkter. Det er fortsatt uklart når forhandlingene vil kunne avsluttes og avtalen settes i verk. En avtale vil innebære at dagens protokoll 2 til Frihandelsavtalen med EF av 1973 innlemmes i protokoll 3 til EØS-avtalen, med de utvidelsene av vareomfanget som ligger i protokoll 3 (margarin, müsli, syltetøy, barnemat m.v.). Importen av varer under protokoll 3 utgjorde i 1999 ca. NOK 3,2 milliarder og eksporten NOK 900 millioner.

Etter artikkel 19 i EØS-avtalen skal avtalepartene med jevne mellomrom gjennomgå vilkårene for handelen med landbruksvarer mellom Norge og EU med sikte på økt handel. Slike gjennomganger har pågått siden 1995. Norge la fram forslag til endringer i vilkårene i november 1997. Framdriften har imidlertid hittil vært liten som følge av manglende felles posisjon på EU-siden.

7.5.4 Utfordringer for Norge

• Prisutviklingen på norske jordbruksvarer i forhold til EU er en sentral utfordring for norsk landbruk. Ytterligere prisreduksjoner på jordbruksvarer i EU som følge av Agenda 2000, kan få betydning for grensehandelen og den mest konkurranseutsatte næringsmiddelindustrien i Norge. Økte forskjeller i råvareprisene mellom Norge og EU virker direkte inn på konkurranseevnen til denne industrien. For å møte utfordringen med hensyn til prisutviklingen på norske jordbruksvarer og opprettholde konkurransevilkårene for næringsmiddelindustrien legger Regjeringen opp til at jordbruksavtalens målpriser tilpasses slik at forskjellene til EU ikke øker når Agenda 2000 gjennomføres.

• Regjeringen legger opp til at en del av målprisreduksjonene gjennomføres i forkant av de prisreduksjonene EU har vedtatt i Agenda 2000. På kort sikt vil dette styrke konkurransesituasjonen for norsk marvareproduksjon, under forutsetning av at markedsprisene også blir redusert. I tillegg vil prisutviklingen på jordbruksvarer i våre naboland bli fulgt nøye de kommende årene. Regjeringen vil sørge for informasjon om prisdannelsen på mat og råvarer for å følge markedsutviklingen og konkurransesituasjonen for norsk matproduksjon.

• Regjeringen ønsker å utvikle handelen med landbruksvarer med EU på en balansert måte innenfor de rammene som norsk landbrukspolitikk setter. Siktemålet vil være å oppnå bedre markedsadgang på de områdene hvor norske produsenter har spesielle eksportinteresser. Regjeringen ser det som en utfordring for norsk landbruk å øke eksporten innenfor de bilaterale kvotene for bær og grønnsaker utover dagens utnyttelsesgrad på 10 prosent.

• EUs utvidelsesforhandlinger og utviklingen på markedet for landbruksvarer vil også kunne påvirke EUs vurderinger i forhold til sentrale problemstillinger i WTO-forhandlingene som markedsadgang, eksportstøtte og landbruksstøtte. Dette vil kunne få betydning for i hvilken grad Norges og EUs posisjoner vil falle sammen. Norge ønsker å spille en aktiv rolle i WTO-forhandlingene om landbruk, og Regjeringen anser at samarbeid med EU er av stor betydning for å få gjennomslag for norske synspunkter.

7.6 Helse og ernæring

7.6.1 Næringsmidler

Internasjonalt registreres det en økning i næringsmiddelbårne infeksjoner, også i EU. Problemene skyldes i stor grad industrialisering av matproduksjonen, økt reisevirksomhet og internasjonal omsetning av næringsmidler. Felles regler mellom landene om hygienekrav, innholdsmerking, tilsetningsstoffer, tilsyn og kontroll er derfor av stor betydning, særlig for land med et omfattende økonomisk samkvem.

EU-landene har utviklet et felles regelverk på næringsmiddelområdet, som en del av det indre markedet. Siden EØS-avtalen trådte i kraft, har Norge derfor iverksatt et betydelig antall rettsakter på området. Dette arbeidet har hovedsakelig forløpt uten store uoverensstemmelser. På enkelte områder har imidlertid Norge fortsatt et strengere regelverk enn EU-landene.

7.6.2 Kommisjonens hvitbok om matvaretrygghet

Framleggelsen av EUs hvitbok om mattrygghet i januar 2000 illustrerer den økte oppmerksomheten dette området har fått i Europa.

Kommisjonen går her inn for forbedringer av eksisterende og innføring av nytt regelverk for å sikre økt matvaretrygghet og krisehåndtering i alle ledd i matvarekjeden. For å bidra til dette foreslås det opprettet et europeisk næringsmiddelorgan («European Food Authority» (EFA)), som i hovedsak skal arbeide med vitenskapelige råd og risikovurdering, dialog med forbrukerne, samt varsling av helsefarlige næringsmidler og fôrvarer i markedet. Dette vil innebære en bedring av mattryggheten i EU.

Lovgivningskompetansen skal imidlertid forbli slik den er i dag, dvs. at Rådet/Kommisjonen og Parlamentet vil være beslutningstakere, fatte enkeltvedtak, gi direktiver og forordninger. Kontroll vil fortsatt bli foretatt av relevante nasjonale organer og fellesskapsorganer, men det skal samtidig legges opp til visse harmoniserte standarder og prosedyrer for kontroll.

Betydningen av forskning og vitenskapelig samarbeid blir understreket i hvitboken. Dette er et viktig område også for Norge, som ikke har spisskompetanse på alle områder, men derimot interesse av et tett europeisk samarbeid på dette feltet. Deltakelse i et slikt europeisk samarbeid er også viktig for å sikre at vitenskapelige råd som gis om mattrygghet, er mest mulig uavhengige av ulike særinteresser.

Kommisjonen har et høyt ambisjonsnivå når det gjelder oppdatering av eksisterende regelverk og tetting av «smutthull.» Dette vil delvis skje ved utvikling av et gjennomgående regelverk som tar opp i seg regler som tidligere gjaldt spesifikke sektorer. For dette formålet tar Kommisjonen blant annet sikte på en generell næringsmiddellov (General Food Law) som vil dekke alle aspekter ved trygghet i matvareproduksjonen.

Kommisjonen har allerede konkretisert dette gjennom forslag til fire forordninger som skal erstatte/videreutvikle 17 gjeldende matdirektiver. Dette vil trolig bety at EU i mindre grad enn før vil særbehandle enkelte sektorer og problemstillinger som knytter seg til disse. Som et vedlegg til hvitboken er det presentert 84 prosjekter med tidsangivelser for regelverksendringer.

Det er grunn til å forvente en betydelig skjerping av kravene som stilles til produksjon og egenkontroll av matvarer. Samtidig vil EU effektivisere kontrollen fra offentlige myndigheters side på produksjonsstedet, ved grensepassering og ute i markedene. For Norge vil det være viktig å ligge i forkant av denne utviklingen, for å sikre at våre produsenter tilfredsstiller kravene om trygg mat til befolkningen, og at matvaretrygghet kan brukes som et konkurransefortrinn for næringslivet.

Regjeringen legger stor vekt på kravet om trygg mat. På visse områder er EU-landene i ferd med å innføre strengere kontrollordninger enn Norge. Regjeringen vil derfor justere det norske regelverket i tråd med dette. For enkelte næringsmidler har imidlertid Norge valgt å beholde et strengere regelverk enn EU-landene. Regjeringen ønsker en dialog med Kommisjonen om disse spørsmålene for å finne fram til omforente løsninger innenfor rammen av EØS-avtalen.

7.6.3 Mat og ernæringspolitikk

I EUs hvitbok om mattrygghet nevnes det at Kommisjonen vurderer utarbeidelse av en ernæringspolitikk. EU utarbeider i den forbindelse en strategi for ernæring og helse etter fransk initiativ. Strategien skal ferdigstilles i løpet av 2000 og vil skape en plattform for en samlet innsats i EU og i medlemslandene for ernæring, kosthold og helse. Statens råd for ernæring og fysisk aktivitet har deltatt i dette arbeidet.

Utviklingen av en mat- og ernæringspolitikk i EU må ses i sammenheng med at regionalkontoret for WHO i Europa har utarbeidet en handlingsplan for mat og ernæring (Food and Nutrition Action Plan for Europe 2000-2005). Planen ble vedtatt av WHOs regionalmøte i september 2000, med blant annet norsk støtte. I planen foreslås en rekke temaer som bør prioriteres, blant annet trygg mat og næringsmiddelkontroll, ernæring for spedbarn, småbarn og gravide, livsstilssykdommer, kosthold og fysisk aktivtitet som risikofaktorer, samt behovet for bærekraftig matproduksjon og distribusjon.

Betydningen av å opprette nasjonale sekretariat for iverksettelse av mat- og ernæringspolitikken, for eksempel i form av et mat- og ernæringsråd, blir understreket, samt at alle land bør ha en ernæringsplan. Det foreslås også å opprette en komité på europeisk nivå som skal ha ansvar for å følge opp den europeiske planen, og fungere som en ressurs for nasjonale myndigheter.

Dette arbeidet er særlig viktig i forhold til utviklingen i Sentral- og Øst-Europa. Estland, Latvia og Litauen har vist stor interesse for planen og for å samarbeide med de nordiske landene om disse spørsmålene.

7.6.4 EUs folkehelseprogrammer

De siste årenes erfaringer med sykdomsepidemier og -problemer i Europa har vist at internasjonal samordning både på informasjons- og tiltakssiden er nødvendig for sykdomsbekjempelsen i hvert enkelt land. Samarbeid med internasjonale organisasjoner som Verdens helseorganisasjon og EUs folkehelseprogram inngår derfor som viktige deler av Norges nasjonale tiltak.

EUs tiltak på folkehelseområdet omfatter handlingsprogrammer for helsefremmende arbeid, helseopplysning, helseutdanning og helseopplæring, kampen mot kreft, forebygging av AIDS og andre smittsomme sykdommer, kampen mot narkotikaavhengighet, helseovervåking, sjeldne sykdommer, skadeforebygging, forurensingsrelaterte sykdommer og smittsomme sykdommer. Norge har samarbeidet med EU om folkehelseprogrammene siden 1997. EUs programvirksomhet må sees i lys av den økte betydningen hensynet til folkehelsen har fått i EU gjennom Amsterdam-traktaten.

Innbetalingen til programmene fra norsk side har vært på ca. NOK 10 mill. årlig siden 1997. Etter hvert har tilbakeføringen av midler fra EU til prosjekter hvor Norge har deltakere omtrent tilsvart innbetalingene. Sosial- og helsedepartementet har samordnet deltakelsen i styringsgrupper som er opprettet for hvert enkelt delprogram.

Det har vist seg at erfaringsutvekslingen med EU og medvirkningen i EU-finansierte prosjekter har tilført norske miljøer nyttig informasjon. Innen enkelte områder har også norske institusjoner vært ledende i systemutvikling, en erfaring som har blitt positivt verdsatt i europeiske miljøer. EUs folkehelseprogram fungerer godt og har i sine evalueringsrapporter kunnet vise til positive resultater for folkehelsen. Norske miljøer har hatt stor nytte av medvirkningen i programmene.

Som ledd i et tettere samarbeid med EU på helsesektoren, legger Regjeringen vekt på å videreføre arbeidet med å forenkle godkjenningsreglene for utenlandsk helsepersonell som i henhold til EØS-avtalen ønsker godkjenning i Norge.

7.6.5 Narkotikaspørsmål

Internasjonal produksjon og handel med narkotiske stoffer er større enn noensinne. Nedbyggingen av handelshindringer og økende migrasjon har ført med seg en økning i narkotikatrafikken. Deregulerte og tettere integrerte finansmarkeder gjør det lettere å hvitvaske og investere de enorme summene som er involvert i internasjonal narkotikahandel. Den teknologiske utviklingen og tilgangen på basisstoffer på dette området betyr at det er lettere å framstille amfetamin-lignende narkotiske stoffer, som GHB og Ecstacy. Tilgjengeligheten er stor, og prisene er langt lavere enn for få år siden. Misbruket av disse stoffene viser en klar økning i de fleste europeiske land, inkludert Norge, særlig i ungdomsmiljøer.

Deler av produksjonen finner sted i land i Sentral- og Øst-Europa, hvor det er grunn til å forvente en lignende økning i misbruket av de nye narkotiske stoffene i årene som kommer. Dette sosiale problemet vil komme i tillegg til et allerede stort alkoholproblem i disse landene.

Dette er noe av bakgrunnen for at internasjonalt samarbeid er et hovedelement i Regjeringens narkotikapolitikk. Ved siden av tollvesenets og politiets internasjonale samarbeid arbeider Norge særlig gjennom FN og Europarådet og i forhold til EU.

Stortinget vedtok i januar 2000 å godkjenne en bilateral avtale om norsk tilknytning til EUs narkotikaovervåkingssenter, European Monitoring Centre for Drugs and Drug Addiction (EMCDDA), i Lisboa. Senterets oppgave er blant annet å følge med i utviklingen av narkotikasituasjonen, samt utvikle narkotikapolitiske strategier og tiltak for å redusere etterspørselen etter narkotiske stoffer.

Regjeringen ser EUs narkotikaovervåkingssenter som et sentralt forum for utveksling og påvirkning av narkotikapolitiske synspunkter. Et nært samarbeid med EU-landene vil sette norske myndigheter i bedre stand til å utforme effektive tiltak mot narkotika og narkotikarelaterte problemer.

Regjeringen anser også narkotikaspørsmål som et viktig område for samarbeid med landene i Sentral- og Øst-Europa, blant annet for å motvirke den agressive spredningen av nye narkotiske stoffer. Store deler av produksjonen av nye amfetamin-lignende stoffer som Ecstacy i Europa foregår i disse landene. Erfaring tilsier at produksjon av narkotiske stoffer i et land på sikt vil føre til økt forbruk i det samme landet.

7.7 Arbeidsliv: samarbeid med partene i arbeidslivet - den sosiale dialogen

I dag skjer det en betydelig utvikling i EU på hele arbeidslivsområdet, delvis som følge av de utfordringene globaliseringen skaper. Organiseringen av samarbeidet på dette området er i endring, det fastlegges programmer for kompetanseoppbygging i forhold til ny teknologi, og disse tiltak ses i sammenheng med sysselsettingspolitikken og konkurranseevnen på det globale markedet. Arbeidsrettslige og arbeidsmiljømessige spørsmål trekkes også inn i slike vurderinger, og regelutvikling går mer i retning av felles målsettinger, retningslinjer m.v. som et supplement til de prinsipper og det regelverk som allerede foreligger.

EUs tradisjonelle regelutvikling innenfor områdene arbeidsmiljø- og arbeidsrett er i utgangspunktet EØS-relevante og er som hovedregel tatt inn i EØS-avtalen. Arbeidsmiljø, sikkerhet og arbeidsrett er et omfattende område innenfor EU-samarbeidet. Det finnes i dag mer enn 50 direktiver på området, hvorav langt de fleste omhandler arbeidsmiljø og sikkerhet.

De fleste direktivene på arbeidsmiljø- og arbeidsrettsområdet er minimumsdirektiver. Det betyr at det enkelte land fritt kan velge strengere bestemmelser enn det direktivene krever. EU-regulering om arbeidsmiljø og arbeidsrett er begrunnet i et ønske om å styrke arbeidstakernes interesser i forhold til EUs indre marked. Målene med EUs arbeidsrettspolitikk er primært å forbedre leve- og arbeidsvilkårene for arbeidstakerne i EU og å unngå sosial dumping.

På arbeidsmiljøområdet er EUs direktiver etter innlemmelse i EØS-avtalen i hovedsak gjennomført i Norge i form av forskrifter. Det betyr at hovedparten av disse reglene ligger innenfor rammene av norsk lovgivning.

Størstedelen av regelverket som har medført lovendringer, ligger innenfor det arbeidsrettslige området. En rekke av disse direktivene har styrket de ansattes rett til informasjon og konsultasjon. Det gjelder direktivet om masseoppsigelser og direktivet om virksomhetsoverdragelse for å sikre de ansattes rettigheter i forbindelse med slik overdragelse. I direktivet om europeiske samarbeidsutvalg er det gitt regler om opprettelse av slike i større internasjonale foretak. Formålet er å informere og konsultere de ansatte om grenseoverskridende forhold som får vesentlig betydning for de ansatte, for eksempel flytting av produksjon fra ett EØS-land til et annet. Den økte hastigheten av omstillingene i næringslivet og veksten i grensekryssende fusjoner som følge av globaliseringen, øker viktigheten av dette regelverket.

Et sentralt prinsipp for arbeidslivet, som også er fastlagt i EØS, er forbudet mot forskjellsbehandling på grunnlag av kjønn. Gjennom Amsterdam-traktaten er det innført en ny bestemmelse, artikkel 13, som gir hjemmel for å vedta rettsakter med det formål også å motvirke forskjellsbehandling på grunnlag av funksjonshemming, etnisk opprinnelse, rase og seksuell legning. I dag er bekjempelse av slike former for forskjellsbehandling en integrert del av EU-landenes samarbeid om sysselsetting og sosiale spørsmål, blant annet gjennom et særskilt direktiv om forbyr forskjellsbehandling på slikt grunnlag.

På tjenesteområdet finnes et særskilt direktiv om utsending av arbeidskraft i forbindelse med levering av tjenesteytelser som har til formål å unngå sosial dumping. Lovendringen som gjennomførte direktivet som EØS-regelverk i Norge, trådte i kraft 7. januar 2000.

EU-landene har hatt ulike syn på både ønskeligheten og omfanget av den sosiale dimensjon. Det dominerende synet er imidlertid at dette samarbeidet er en viktig side ved integrasjonsprosessene og sikrer en rimelig balanse mellom den økonomiske og sosiale utviklingen. Maastricht- og Amsterdam-traktatene innebærer at samarbeidet om den sosiale dimensjonen har fått økende betydning i EU.

I den sosiale protokollen til Maastricht-traktaten ble det åpnet for økt samarbeid med arbeidslivets parter på EU-nivå om arbeidsmarkedspolitikk og andre arbeidslivsrelaterte spørsmål. Etter dette har partene blitt trukket inn i regelutformingen og lovgivningen på et tidligere stadium enn før. Det betyr blant annet at Kommisjonen skal ha forhørt seg med partene før det fremmes forslag om nye tiltak. Det utvidete samarbeidet på arbeidslivets område gir arbeidslivets parter på EU-nivå grunnlag for å forhandle fram avtaler som Rådet - etter forslag fra EU-kommisjonen - kan nedfelle i form av direktiver for alle arbeidstakere i EU. Samtidig gir Maastricht-traktaten medlemslandene større muligheter til å fatte beslutninger på arbeidslivsområdet basert på kvalifisert flertall i Rådet. Den sosiale protokollen er nå inntatt i Amsterdamtraktaten, og partene har i dag en traktatfestet rett til å benytte denne framgangsmåten til å forhandle fram avtaler på de fleste av arbeidslivets områder.

Hovedformålet med EUs sosiale dialog er å drøfte sider ved den økonomiske utviklingen som berører arbeidslivets parter direkte, samt å etablere mekanismer for partenes rolle i utformingen av Fellesskapets politikk. EUs samarbeid på dette området omfatter ikke lønnsfastsettelser og tariffavtaler i medlemslandene, forhold som berører organisasjonsfriheten eller streike- og konfliktretten, inkludert lockout. Nasjonale myndigheter kan videreføre lovgivning og tradisjoner på arbeidslivets område, som for eksempel kollektive avtaler mellom arbeidslivets parter. Partene i arbeidslivet i et medlemsland kan gjennomføre direktiver ved kollektive avtaler, dersom de ønsker det.

Gjennom EØS-avtalen deltar EFTA-landenes arbeidslivsparter i utviklingen av regelverk på områder som arbeidsmiljø, arbeidsrett og likestilling, samt i arbeidet med utdanning, trygdespørsmål, medbestemmelse i arbeidslivet og tiltak for særlig utsatte samfunnsgrupper. Både Landsorganisasjonen (LO) og Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) har vært opptatt av å delta i drøftelsene av disse spørsmålene på europeisk nivå gjennom deltakelse i henholdsvis Den europeiske faglige samorganisasjonen (ETUC) og Den europeiske industri- og arbeidsgiverorganisasajonen for privat sektor (UNICE).

EUs utvidelse østover innebærer at det etableres et felles arbeidsmarked der også de nye medlemslandene deltar. Så langt har det europeiske arbeidsmarkedet vært preget av relativt liten fleksibilitet sammenlignet med for eksempel USA. Det har vært en beskjeden utveksling av arbeidskraft mellom landene. I et større og mer mangfoldig arbeidsmarked i EØS-området er det imidlertid muligheter for at mobiliteten vil bli større enn før. Dette vil også kunne føre til en ny dynamikk i arbeidet med arbeidslivsspørsmål i forhold til faglige rettigheter og andre standarder i yrkeslivet i de sentral- og østeuropeiske landene.

Blant annet i lys av utfordringene fra globaliseringen når det gjelder omstillingstakten i næringslivet, og når det gjelder ulike sider av EUs utvidelsesprosess, er Regjeringen særlig opptatt av en aktiv dialog med arbeidslivets parter innenfor rammen av EØS. Det bidrar til at ulike sider ved disse utfordringene kan drøftes i et mer helhetlig arbeidslivsrelatert perspektiv.

Gjennom Amsterdam-traktaten er samarbeidet i EU om sysselsettingsspørsmål og økonomisk politikk styrket. Sysselsettingspolitikken er gjort til et overordnet område som skal drøfes minst en gang i året i Det europeiske råd. Samtidig inneholder traktaten et selvstendig grunnlag for iversettelse av en sysselsettingstrategi, med aktiv medvirkning fra arbeidslivets parter. EØS-avtalen er ikke endret tilsvarende. Når disse spørsmålene behandles i EUs institusjoner, vil arbeidslivets parter i EØS-landene dermed ikke ha de samme mulighetene til å delta i utformingen av nytt regelverk som er viktig for dem.

En aktiv norsk innsats er imidlertid avhengig av at partene i arbeidslivet har adgang til de sentrale prosessene i dette samarbeidet. Den nære koplingen mellom sysselsettingspolitikken og nye sektorovergripende tiltak i den økonomiske politikken i EU illustrerer hvor viktig en slik deltakelse er. Her vil blant annet EUs satsing på utvikling av en kunnskapsbasert økonomi, tilpasning av ny teknologi og reform av utdanningssektoren kunne få stor innvirkning på EUs sysselsettingsstrategier. Utvidelsen av EU forsterker ytterligere behovet for norsk deltakelse i en bredt anlagt sosial dialog på europeisk nivå.

På initiativ fra kommunal- og regionalministeren ble det gjennomført et bredt møte med arbeidslivets parter i august 2000, med sikte på å drøfte arbeidslivsspørsmål og relaterte problemstillinger, på samme måte som innenfor den dialog som finner sted i EU om disse spørsmålene. Det tas sikte på å videreføre en slik dialog på politisk nivå mellom norske myndigheter og arbeidslivets parter 1-2 ganger i året. Regjeringen ser det som viktig at partene i arbeidslivet aktivt benytter alle tilgjengelige kanaler i forhold til EU i en dialog om slike spørsmål, særlig der disse ikke fanges opp innenfor rammene av EØS-samarbeidet.

7.8 Forskning og utdanning

7.8.1 Forskningssamarbeidet

EU legger økende vekt på forsknings- og teknologisamarbeidet og på å se det i nær sammenheng med det politiske og økonomiske samarbeidet forøvrig. EUs rammeprogram for forskning og utvikling springer ut av medlemslandenes overordnede målsettinger om økt sysselsetting og en konkurransedyktig europeisk industri. Det er i utgangspunktet industri- og næringsrettet, men legger i økende grad vekt på spørsmål knyttet til livskvalitet og samfunnsmessige utfordringer, etiske spørsmål og likestillingsperspektiver. Det nåværende 5. rammeprogram fokuserer på områder som helse og matkvalitet, miljø- og energiforskning, informasjons- og kommunikasjonsteknologi, industrirelatert forskning og samfunnsforskning.

Disse forskningsområdene står også sentralt i norsk forskningspolitikk, slik det framgår av St. meld. nr. 39 (1998-99), «Forskning ved et tidsskille.» Full deltakelse i EUs rammeprogram gir Norge mulighet til å bidra i drøftinger om europeisk forskningspolitikk og utviklingen av denne i EUs forskningspolitiske komité (CREST).

Norges samlede bidrag til 5. rammeprogram for perioden 1999-2002 er anslått til ca. 254 millioner euro eller mer enn NOK 2 mrd. Dette er den hittil største norske satsingen på internasjonal fellesforskning. Forskningssamarbeidet innenfor EØS har bidratt til en kraftig økning i andelen av den offentlige norske satsingen på europeisk forskningssamarbeid i løpet av 1990-årene. Av Norges totale offentlige bidrag til internasjonalt forskningssamarbeid økte andelen som går til europeisk samarbeid fra 43 prosent til 61 prosent i årene 1992-98.

Full deltakelse i rammeprogrammet innebærer at EFTA/EØS-landene deltar på linje med medlemslandene i alle særprogrammer under rammeprogrammet og i programkomitéene for disse. I tillegg til prosjektsamarbeid gjennom slike nettverk får norske miljøer adgang til forskningsresultater i rammeprogrammet som helhet, de medvirker i faglige drøftinger og bidrar med norske synspunkter og erfaringer på et bredt spekter av fagområder.

På denne måten deltar norske fagmiljøer i et bredt internasjonalt samarbeid om nyskaping innenfor forskning og teknologi. Den evalueringen som Norges Forskningsråd la fram i 1998 om Norges deltakelse i EUs rammeprogram, pekte blant annet på dette. Evalueringen viste at norske miljøer på flere områder ikke bare hevdet seg godt og fikk tilført prosjektmidler fra EU på nivå med den norske kontingenten, men også at deltakelsen virket kvalitetsskjerpende, blant annet på grunn av stor konkurranse. Det kom også fram at de norske deltakerne ser samarbeidet som en viktig kilde til nyskaping, nettverksbygging og internasjonal posisjonering.

Oversikter over deltakelsen i 5. rammeprogram for forskning tyder så langt på god norsk deltakelse i første fase av programmet, særlig innenfor miljøforskning, marin forskning, olje- og gassforskning og industriteknologi. I miljøprogrammet er norske forskere med i over en firedel av alle EU-prosjekter som har fått midler. Det må imidlertid arbeides videre med å øke den norske deltakelsen innenfor IKT-programmet og de tverrgående programmene (innovasjon, sosioøkonomi, internasjonalt samarbeid), samt innenfor CRAFT-programmet for små og mellomstore bedrifter.

7.8.2 Utdanning

Norge har hatt et utdanningssamarbeid med EU siden den bilaterale avtalen om deltakelse i COMETT-programmet (universitets- og bedriftssamarbeid) ble undertegnet i 1990, med virkning fra det akademiske året 1991/92. Året etter ble en tilsvarende avtale inngått for deltakelse i ERASMUS-programmet om høgre utdanning med virkning fra det akademiske året 1992-93.

Med EØS-avtalen ble Norge fra 1994 med i de mindre utdanningsprogrammene LINGUA (språkopplæring), ARION (studiebesøk for beslutningstakere i utdanningssektoren) og EURYDICE (informasjon om utdanningssystemer). Disse er siden integrert i SOKRATES-programmet. EØS-avtalen førte til at vi fra 1995 deltar som fullverdige medlemmer i EUs program for allmennutdanning på alle nivåer (SOKRATES) og i EUs program for yrkes- og profesjonsopplæring (LEONARDO DA VINCI), både i første (1995-99) og andre (2000-06) fase av programmene. Dette omfatter deltakelse i programkomitéene og muligheten til å ha et begrenset antall nasjonale eksperter i Kommisjonen. Utdanningsministrene i EU har fattet vedtak om en rullerende dagsorden under de ulike formannskapene, der stikkordene er utdanningens forhold til sysselsetting, kvalitet i utdanning og mobilitet/gjensidig godkjenning av vitnemål og yrkeskompetanse.

Deltakelsen i Sokrates- og det tidligere Erasmus-programmet har vært viktig for utviklingen av det internasjonale samarbeidet innen høgre utdanning, gjennom aktiviteter som student- og lærerutveksling og faglig utviklingsarbeid. Innenfor dette deltar stadig flere av de norske universitetene og høgskolene for eksempel i European Credit Transfer System (ECTS), et system for overføring av vekttall og karakterer som skal lette arbeidet med innpassing av utenlandsk utdanning i norske akademiske grader og høgre utdanning.

Nytt med Sokratesprogrammet i 1995 var innføringen av europeisk skolesamarbeid (COMENIUS). Interessen for å delta i dette er langt større enn de tilgjengelige ressursene. Deltakelsen i europeisk skolesamarbeid bidrar på en gunstig måte til å oppfylle intensjonene i læreplanene, fordi det stimulerer til prosjektorientering og læring av fremmedspråk, samt til utvidet bruk av informasjons- og kommunikasjonsteknologi i undervisningen.

Deltakelsen i Leonardo-programmet er også av stor verdi for Norge. Europeisk samarbeid om yrkes- og profesjonsutdanning bidrar på en god måte til å forbedre kvaliteten innenfor disse områdene gjennom ulike typer prosjekter, studiebesøk og utvekslinger. Erfaringene etter første fase av programmet fram til 1999 var at mange hindringer for mobilitet på området ble fjernet. Samarbeidet har ført til økt tverrkulturell forståelse og økt interesse for europeisk samarbeid. Gjennom økt kontakt mellom opplæringsinstitusjoner og bedrifter er det lagt grunnlag for videre nettverksbygging på europeisk nivå.

Norge deltar også i ordningen «European Pathways/Europass» om arbeidsrelatert opplæring, herunder fagopplæring i arbeidslivet. Ordningen skal fremme mobilitet i yrkesopplæring på alle utdanningsnivåer ved å bedre mulighetene for utplassering i utlandet for personer i alle aldre. Gjennom «European Forum on Transparency» deltar Norge i arbeidet med å øke mobiliteten i det europeiske arbeidsmarkedet. Dette arbeidet er igangsatt etter initiativ fra Kommisjonen og blir administrert av EUs europeiske senter for utvikling av yrkesutdanning (CEDEFOP), hvor også Norge deltar.

Norge deltok i 1996 i «Det europeiske året for livslang læring» i regi av EU, og fra 2000 har voksenopplæring fått større plass i Sokrates gjennom underprogrammet Grundtvig. Målet er å gi voksne bedre opplæringsmuligheter, øke kvaliteten og tilgangen på opplæringen og styrke den europeiske dimensjonen i voksenopplæring og livslang læring. Norge skal også delta i markeringen av «Det europeiske språkåret 2001», et fellesarrangement i regi av EU og Europarådet. Målsettingen er å øke bevisstheten om og fremme den lingvistiske arven i Europa.

Det er i dag et økende antall utenlandske studenter ved norske læresteder. Om lag 5 000 studenter med utenlandsk statsborgerskap studerer for tiden i Norge.

Tilretteleggingen av utenlandsstudier er normalt best når de foregår i regi av et programsamarbeid. Hele idéen bak utdanningsprogrammene SOKRATES, ERASMUS og NORDPLUS er at det foreligger forhåndsgodkjenning/innpassing av studiene de norske studentene skal ta i utlandet, og omvendt. Dessuten kan internasjonalt utdanningssamarbeid, dvs. student- og lærerutveksling og samarbeid om faglig utviklingarbeid, bidra til å heve kvaliteten på utdanningen på alle trinn.

7.8.3 Utfordringer for Norge

EU har gjennom årene gradvis endret sin holdning til deltakelse av ikke-medlemsland i EU-forskningen og åpner i større grad for samarbeidsavtaler med nye land, også utenfor Europa. Slike avtaler omfatter nå land som USA, Australia, Israel, Sør-Afrika, Kina og Argentina, og forhandlinger er i gang med flere andre land, blant annet Russland. I tillegg knyttes EUs søkerland til forsknings- og utdanningsprogrammene i forhandlingsperioden. Fra høsten 1999 deltar over et titalls kandidatland på linje med EFTA/EØS-landene i 5. rammeprogram. Slik er EU blitt en sentral møteplass for et bredt internasjonalt forsknings- og utdanningssamarbeid med stor betydning for Norge.

• Utvidelsen av EUs forskningsamarbeid åpner på den ene siden nye muligheter for samarbeid og utvikling av nettverk mellom Norge og ulike land. På den annen side blir EFTA/EØS-landene bare én av mange samarbeidspartnere for EU. Dette fører til økt konkurranse om midler, større krav til kvalitet og et stigende behov for å profilere EFTA/EØS-siden og sikre norsk innflytelse. Dette er viktige utfordringer for Norge. Regjeringen ønsker derfor å satse på tiltak for å synliggjøre norsk forskning i Europa og bidra til å trekke utenlandske forskere til gode norske forskningsmiljøer.

• For å utnytte mulighetene innenfor EUs rammeprogrammer enda bedre blir det viktig å stimulere til økt deltakelse fra ulike norske miljøer og utvikle ulike fora og møtesteder som kan bidra til dette. Ikke minst må forholdene legges til rette for større deltakelse fra næringslivets side. Det må også arbeides for å få flere nordmenn i stillinger på strategisk viktige områder for Norge i Kommisjonen.

• Kommisjonen la i januar 2000 fram en melding om europeisk forskningssamarbeid («Towards a European Research Area») med sikte på å skape en generell debatt om europeisk forskningspolitikk forut for planleggingen av et 6. rammeprogram. Dette reiser sentrale problemstillinger angående den framtidige europeiske fellesforskningen, om hva som bør utføres på europeisk nivå, og hvordan fellesforskningen kan koordineres med nasjonale forskningsprogrammer og med annet europeisk forskningssamarbeid. Som EFTA/EØS-land deltar Norge i disse drøftingene. Regjeringen ser det som viktig at Norge medvirker aktivt i prosesser som angår utviklingen av kommende rammeprogrammer, og som samtidig berører sider ved den nasjonale forskningspolitikken.

• EFTA/EØS-landene deltar i de sentrale utdanningsprogrammene, men ikke i EUs utdanningskomité, som er hovedkomitéen for utdanningspolitiske spørsmål. Etter hvert som nye kandidatland innlemmes i utdanningssamarbeidet, blir det viktig å opprettholde oppmerksomheten omkring EØS-avtalens betydning, innhold og de rettigheter den gir i samarbeidet med EU.

• Både innenfor utdanning og forskning er det nødvendig å videreutvikle strategier for å utnytte bilaterale kontakter på politisk og faglig nivå, blant annet som grunnlag for å bygge allianser og fremme norske synspunkter i EU-systemet. Dette kan også være et gunstig utgangspunkt for prosjektsamarbeid innenfor rammen av EØS. Samtidig vil Regjeringen utvikle en strategi for kontakten med kandidatlandene.

• Globale endringsprosesser, den raske teknologiske utviklingen og framveksten av kompetansesamfunnet stiller utdanningssystemene i Norge og EU overfor nye utfordringer. Ny og oppdatert kunnskap og livslang læring er nødvendig for å bedre konkurranseevnen og øke fleksibiliteten i et arbeidsliv i stadig omstilling. De norske utdanningsinstitusjonene må være konkurransedyktige i en verden der kunnskap og utdanning i økende grad blir internasjonalisert. Samtidig ønsker Regjeringen å profilere norsk utdanning og forskning internasjonalt. Erfaringer fra ti års sammenhengende reformarbeid gjør at vi har mye å bidra med.

• Åpningen av EUs utdanningsprogram Sokrates og Leonardo da Vinci, samt EUs 5. rammeprogram for forskning, til alle kandidatlandene gir et godt grunnlag for utdannings- og forskningssamarbeid også med de fleste landene i Sentral- og Øst-Europa. Dette ønsker Regjerinegn å bidra til. I utdanningsprogrammene kan det imidlertid bli vanskelig å utnytte mulighetene til samarbeid med disse landene fullt ut. Norske institusjoner som vil samarbeide med institusjoner i kandidatlandene, får bare EU-støtte til prosjektaktiviteter der minst tre parter er involvert, hvorav minst én fra et EU-land. Det betyr at de må finansiere bilaterale aktiviteter som lærer- og studentutvekslinger selv. Begrunnelsen for restriksjonene er at deltakelsen fra Sentral- og Øst-Europa for en stor del er finansiert av EUs bistandsmidler til disse landene, og midlene kan derfor kun brukes til samarbeidstiltak som direkte involverer partnere fra EU-land. Til nå har dette problemet vært mest merkbart for universitetene og høgskolene.

7.9 Samarbeid på kulturområdet

Kultur ble innlemmet som et samarbeidsområde i EØS-avtalen i 1995. Siden 1996 har en rekke ulike aktører i norsk kulturliv - kunstnere, forskere, konservatorer, kulturorganisasjoner og institusjoner - deltatt i europeiske samarbeidsprosjekter som har fått støtte fra EUs kulturprogram Kaleidoskop, Ariane og Rafael og pilotprogrammene til disse. Norske kulturaktører har generelt sett gjort det godt i konkurransen om knappe midler. Mer enn hundre prosjekter som har fått støtte fra kulturprogrammene i disse fire årene, har enten vært ledet av Norge eller hatt norske deltakere.

1. januar 2000 trådte EUs første rammeprogram for kultur (Kultur 2000) i kraft. Programmet gjelder for fem år (2002-04) og innebærer en økning i den totale kulturstøtten som kanaliseres gjennom EU-samarbeidet, sammenlignet med nivået under de opprinnelige programmene. Generelt åpner Kultur 2000 for støtte av mer langvarig karakter, og støtten til hvert enkelt prosjekt vil øke betydelig, både i absolutt størrelse og som andel av de totale kostnadene.

Særlig for støtte til nyskapende kulturelle uttrykk og eksperimentelle prosjekter representerer Kultur 2000-programmet en betydelig satsing i europeisk sammenheng. Målet for de neste årene er fortsatt å bidra til å øke interessen blant norske kulturaktører i å videreutvikle samarbeidet med kulturlivet over landegrensene i Europa og å bli aktive deltakere i eksisterende og kommende nettverk, samt til å søke støtte til europeiske samarbeidsprosjekter.

De årene Norge har deltatt i kulturprogrammene, har vist at god informasjon og rådgivning har stor betydning for i hvor stor grad prosjekter som allerede kan vise til høy kunsterisk kvalitet, får formidlet dette på en måte som svarer til formelle og andre kriterier for å oppnå EU-støtte. En viktig utfordring ligger derfor i å utvikle informasjons- og rådgivningstjenesten til ikke bare å formidle informasjon og bistå med kunnskap om de formelle søknadsprosedyrene i EU, men til også å kunne bistå norske kunstnere på andre måter. Et eksempel er søking etter europeiske samarbeidspartnere.

7.10 Interregionalt samarbeid

7.10.1 EUs INTERREG-programmer

De siste årene har EU trappet opp den regionalpolitiske innsatsen i vesentlig grad. Innenfor EUs indre marked har det åpnet seg nye muligheter for regionalt samarbeid etter hvert som politiske og økonomiske barrierer har blitt bygget ned. Samtidig har EU aktivt stimulert til økonomisk og kulturelt samarbeid mellom regioner på tvers av landegrenser.

Hovedtyngden av EUs regionalpolitiske innsats kanaliserers gjennom strukturfondene til mindre utviklete regioner, regioner med svært lav befolkningstetthet, omstillingsregioner og landbruksregioner. Om lag 10 prosent av strukturfondenes budsjett benyttes til felles regionaltiltak, hvorav grenseregionalt og transnasjonalt samarbeid gjennom INTERREG-programmer er blant de viktigste.

INTERREG-programmene har utviklet seg til å bli et viktig styringsmiddel for økt vekst og verdiskaping i grenseregioner. De bidrar også til miljø og bærekraftig regional utvikling, og til at felles kulturarv på tvers av nasjonale grenser blir ivaretatt. Hvert program inneholder analyser av den aktuelle grenseregionens fortrinn og utfordringer, strategier og målsettinger for regionen, samt tiltaksområder.

EU gjennomførte det første INTERREG-programmet i perioden 1990-94. Etter at Sverige og Finland ble medlemmer av EU, ble Norge i mai 1995 invitert av finske og svenske myndigheter til å delta i INTERREG II. Norge er også invitert til å delta i INTERREG III (2000-2006).

På EU-toppmøtet i Berlin i mars 1999 ble EU-landene enige om en ramme på 213 milliarder euro til strukturfondene for perioden 2000-2006. Det er med dette avsatt ca. 4,9 milliarder euro til INTERREG III, en betydelig økning fra forrige periode. Fire fellesskapsinitiativ vil stå sentralt - transnasjonalt og grenseoverskridende samarbeid, bygdeutvikling, bekjempelse av arbeidsledighet og byutvikling.

Norske fylker har hatt stort utbytte av å delta i en rekke av INTERREG-programmene. Det er de deltagende fylkeskommunene som har forvaltningsansvaret for de enkelte programmene på norsk side. Siden strukturfondene regnes som interne EU-midler, må all innsats på norsk side finansieres med norske midler. I Norge finansieres programmene med 50 prosent statlige og 50 prosent fylkeskommunale midler.

Land som Finland, Sverige og Norge står overfor en del særegne utfordringer i regionalpolitikken. Målet for norsk INTERREG-deltakelse er å bedre vilkårene for næringsutvikling, verdiskaping og sysselsetting i norske regioner og distrikter. Felles planprosjekter for blant annet samferdsel, infrastruktur og miljø inngår i dette. Deltakelse i programmene styrker også Norges samarbeid med andre land, ikke minst de nordiske, gjennom utvidet samhandling mellom lokale og regionale aktører.

Den viktigste virkningen av INTERREG i Norge så langt er at det har bidratt til større sektorsamordning. Det har også gitt lokale myndigheter nye erfaringer å delta i programmer med en mer forpliktende kobling mellom plan og virkemiddelbruk enn vi vanligvis finner i Norge.

INTERREG-samarbeidet bidrar også til å styrke det nordiske grenseregionale samarbeidet og det transnasjonale samarbeidet i Barentsregionen, Østersjøregionen og Nordsjøregionen. Dette inngår som en sentral del av norsk nærområdepolitikk og som et bidrag til utviklingen av EUs nordlige dimensjon. Barentssamarbeidet tar sikte på å utvikle et sterkere samarbeid over grensene mot øst. Dette samarbeidet omfatter også en urfolksdimensjon som kan gi et styrket innhold ved å bli inkludert i INTERREG.

Med vår spredte bosetting er Norge i en annen situasjon enn regioner på kontinentet med flere millioner innbyggere og oftest en godt utbygd infrastruktur. Vi må derfor velge løsninger som passer norsk virkelighet. Én løsning kan være et samarbeid mellom flere fylker eller kommuner. Et slikt samarbeid er i ferd med å etablere seg i flere regioner, som Sør-Vestlandet (SAVOS), Østlandsamarbeidet og Landsdelsutvalget for Nord-Norge. Disse landsdelsorganisasjonene spiller også en viktig rolle innenfor de transnasjonale INTERREG-programmene Nordsjøen, Østersjøen og Nordlige Periferi. Innen kommunesektoren opprettes det flere interkommunale regionråd.

Miljøvernmyndighetene i Norge har oppfordret fylkene til å vurdere utforming av planpolitiske landsdelsanalyser etter mal av EU-landenes samarbeid om dette, slik det fremgår av St. meld. nr. 29 (1996-97), «Regional planlegging og arealpolitikk.» Alle landsdeler i Norge har nå gjennomført slike landsdelsanalyser.

7.10.2 Utfordringer for Norge

Som del av et internasjonalt samfunn med et næringsliv som blir mer og mer internasjonalisert, er det behov for at norske kommuner og fylkeskommuner spiller en større rolle også i det internasjonale arbeidet. Dette har hatt og vil ha stor betydning for den økonomiske utviklingen i den enkelte region. Regjeringen ser utviklingen av grenseregionalt samarbeid i Europa som en viktig strategi for å oppnå en mer helhetlig og prosessorientert styring på ulike nivåer.

• Regjeringen ønsker å stimulere til nettverksdannelser og regionalt samarbeid over landegrensene i Europa. Regjeringen ser dette som et virkemiddel for å utvikle regionale næringsklynger, særlig innenfor den kunnskapsbaserte økonomien. Dette skjer primært gjennom deltakelse i EUs program for grenseregionalt og transnasjonalt samarbeid (INTERREG). For perioden 2000-06 tas det sikte på å bevilge NOK 77 mill. årlig til denne ordningen. I den foregående perioden (1996-99) var de årlige bevilgningene på om lag NOK 60 mill.

• Den økte vektleggingen av samordning mellom nasjonal og regional planlegging i EU har resultert i at Sverige og Finland har rustet opp sin regionale forvaltning. Regjeringen er opptatt av at regional planlegging og sektorsamordning ses i et europeisk perspektiv også i Norge, ikke minst på det miljø- og regionalpolitiske området.

• Regjeringen legger stor vekt på å bidra til utviklingen i norske nærområder. Samtlige fylker i Sverige, Finland og Danmark, i tillegg til Nordvest-Russland, Estland, Litauen, Latvia og Polen vil delta i Østersjøprogrammene under INTERREG III. I dag er åtte fylker på Østlandet med i dette samarbeidet. Regjeringen ser en tilsvarende full norsk deltakelse i INTERREG-initiativene i regionen for perioden 2000-2006 som et vesentlig bidrag til norsk nærområde- og europapolitikk. Dette vil koble Barentsarbeidet mer opp mot Østersjøsamarbeidet og bidra til utviklingen av EUs nordlige dimensjon, ikke minst når det gjelder arbeidet med flere transportkorridorer øst-vest.

• Regjeringen vil fortsatt støtte aktivt opp om Barentssamarbeidet. Gjennom INTERREG vil Norge også kunne bidra til et praktisk og økonomisk samarbeid mellom urfolk på Nordkalotten.

8 Gjennomføringen av den økonomiske og monetære unionen.

8.1 Innledning

Den økonomiske og monetære unionen (ØMU) er blitt innført gjennom tre faser. Tredje og siste fase trådte i kraft den 1. januar 1999. Tredje fase innebærer at deltakerlandene fra dette tidspunktet har en felles valuta, euro, og en felles valuta- og pengepolitikk. Følgende land deltok fra starten: Frankrike, Tyskland, Nederland, Belgia, Italia, Spania, Portugal, Østerrike, Finland, Irland og Luxembourg. Hellas ble godkjent som medlem sommeren 2000 og vil delta i valutaunionen fra 1. januar 2001. Den felles pengepolitikken utøves av en felles sentralbank. Fra og med 1. januar 2002 innføres også felles eurosedler og -mynter.

Retningslinjene for samarbeid innen pengepolitikken, med bl.a. overgang til felles valuta, ble i hovedsak trukket opp i Delors-rapporten fra 1989. Ved gjennomføringen av tredje fase av ØMU er det pengepolitiske rammeverket nå etablert.

Parallelt med etableringen av en felles penge- og valutapolitikk har det skjedd en styrking av samarbeidet på andre områder av den økonomiske politikken. En rekke prosesser for økonomisk samarbeid og koordinering er satt i gang. Dette gjelder arbeidet med sikte på en viss koordinering av skattepolitikken for å motvirke skadelig skattekonkurranse, utviklingen av en felles sysselsettingspolitikk (Luxembourg-prosessen), et nærmere samarbeid om arbeidet med strukturreformer (Cardiff-prosessen) og utviklingen av et tettere samarbeid om den generelle økonomiske politikken (Køln-prosessen). I tillegg samordner nå euro-landene i økende grad sine synspunkter i ulike internasjonale fora, bl.a. i Det internasjonale valutafondet (IMF) og Gruppen av de syv største industrilandene (G7).

Danmark valgte gjennom en folkeavstemming å bli stående utenfor valutaunionen. I Sverige har Regjeringen vedtatt at spørsmålet om medlemskap i ØMU skal avgjøres gjennom en folkeavstemming. I Storbritannia har regjeringen presentert en mulig tidsplan for landets inntreden i ØMU, som innebærer at det vil ta om lag 40 måneder fra en regjeringsbeslutning om deltakelse til pundet erstattes av euro. En regjeringsbeslutning vil mest sannsynlig først bli tatt etter neste parlamentsvalg, som må holdes innen mai 2002.

Virkningene av ØMU for norsk økonomi ble drøftet i Revidert nasjonalbudsjett 1998. Det ble understreket at iverksettelsen av ØMU trolig ville ha begrensede virkninger for norsk økonomi. Det ble imidlertid antatt at iverksettelsen av ØMU ville føre til en noe sterkere konkurranse for norske bedrifter. Samtidig ble det ventet at norske bedrifter som har omfattende handel med ØMU-området, ville få noe lavere kostnader og redusert valutakursusikkerhet. Blant enkeltnæringer antok man at spesielt finansnæringen ville kunne bli påvirket. I tillegg ble det pekt på at norsk økonomi blir påvirket av den økonomiske utviklingen i ØMU-landene fordi disse er blant Norges viktigste handelspartnere.

En stor del av de forventede økonomiske gevinstene av ØMU er knyttet til antakelsen om at unionen vil bidra til mer effektive markeder og sterkere konkurranse. Dette gjelder både for ØMU-landene og for landene som har utbredt økonomisk samkvem med euroområdet, bl.a. Norge. Dette er imidlertid langsiktige gevinster som det er vanskelig å identifisere før etter noe tid. Det er også vanskelig å skille mellom effektivitetsvirkninger som skyldes innføringen av en felles valuta og virkninger av andre forhold, som blant annet det kontinuerlige arbeidet med å utdype det indre markedet.

For den makroøkonomiske stabiliteten i Norge vil det være av betydning hvordan innføringen av euroen påvirker den økonomiske utviklingen i ØMU-området. Utformingen av den økonomiske politikken, der pengepolitikken i ØMU er rettet inn mot å sikre stabile priser, påvirker handlingsrommet for utformingen av den makroøkonomiske politikken i Norge. Lav lønns- og prisvekst hos våre handelspartnere, kombinert med stabil valutakurs over tid, medfører at vår kostnadsmessige konkurranseevne bare kan opprettholdes med lav lønns- og prisvekst i vårt eget land. Overgangen til en felles valuta i ØMU fra 1. januar 1999 har ikke ført til vesentlige endringer i rammebetingelsene for norsk penge- og valutapolitikk, og de daværende retningslinjene har blitt videreført. Utviklingen etter innføringen av euro gir ikke grunnlag for vesentlige endringer i vurderingene av hvilke konsekvenser ØMU har for norsk økonomi eller økonomisk politikk, herunder pengepolitikken.

8.2 Økonomisk utvikling i EU

8.2.1 Hovedtrekk i den økonomiske utviklingen i Europa etter 1945

Den økonomiske utviklingen i Europa på 1950- og 1960-tallet var kjennetegnet ved sterk vekst, lav arbeidsledighet og lav prisstigning. Den økonomiske veksten i denne perioden var om lag dobbelt så høy som den gjennomsnittlige veksten i første halvdel av århundret. Samtidig økte sysselsettingen markert. Det er pekt på flere forhold som forklarer den sterke økonomiske utviklingen de første tiårene etter krigen. En lav kapitalbeholdning kombinert med tilgang på ny teknologi, i første rekke fra USA, la grunnlaget for en kraftig investerings- og produksjonsvekst. Investeringene ble ved inngangen til 1950-tallet i noen utstrekning finansiert ved at Vest-Europa ble tilført økonomiske midler gjennom Marshall-hjelpen. Enkelte har pekt på at Marshall-hjelpen også førte til utviklingen av et bedre institusjonelt rammeverk for utformingen av den nasjonale økonomiske politikken, og at den bidro til å stimulere internasjonalt økonomisk samarbeid og utviklingen mot fri handel.

Kilde: OECD

Kilde: OECD

De siste 30 årene har den økonomiske utviklingen i Vest-Europa i gjennomsnitt vært preget av lavere vekst og høyere arbeidsledighet enn de første tiårene etter annen verdenskrig. Det har imidlertid vært til dels store variasjoner både mellom de enkelte landene og gjennom perioden. For eksempel bidro en relativt sterk og langvarig oppgangskonjunktur til markert økonomisk vekst og fall i arbeidsledigheten i andre halvdel av 1980-årene. Også de siste årene har aktivitetsveksten vært solid, og arbeidsledigheten har falt.

Den økonomiske utviklingen i de siste 30 årene må ses i sammenheng med flere forhold. Dette gjelder bl.a. lavere produktivitetsvekst, økningene i oljeprisene i 1973-74 og i 1979-1980 og oljeprisfallet i 1986, samt økning i realrentene på begynnelsen av 1980- og 1990-tallet. Disse forstyrrelsene rammet de forskjellige europeiske landene med ulik styrke.

Den økonomiske utviklingen i Vest-Europa har på flere områder samvariert med utviklingen i USA. Utviklingen i bruttonasjonalproduktet (BNP) for Europa har fulgt USA med et visst tidsetterslep, jf. figur 8.1. USA skiller seg imidlertid klart fra Vest-Europa når det gjelder utviklingen i sysselsetting og arbeidsledighet. Økningene i oljeprisene slo også i USA ut i høyere ledighet, men utslagene var langt mindre enn i Europa og virkningene mer kortvarige. I motsetning til i Vest-Europa har arbeidsledigheten i USA relativt raskt gått ned igjen etter at økonomien har blitt utsatt for forstyrrelser. Dette har trolig sammenheng med at fleksibiliteten i de europeiske arbeidsmarkedene er lavere enn i USA.

Underskuddet i de offentlige finansene økte markert i Vest-Europa i siste halvdel av 1970-tallet og begynnelsen av 1980-tallet, dels som følge av den svake økonomiske utviklingen og dels som følge av at det i enkelte av landene ble ført en ekspansiv finanspolitikk i et forsøk på å redusere arbeidsledigheten. Dette førte til en markert økning i offentlig gjeld som andel av BNP.

8.2.2 Nærmere om den økonomiske utviklingen i EU på 1990-tallet

Den økonomiske utviklingen i Europa var i første halvdel av 1990-tallet preget av lav vekst og tiltakende arbeidsledighet. Den svake utviklingen i denne perioden må bl.a. ses i sammenheng med den tyske gjenforeningen, som førte til presstendenser i tysk økonomi og økning av rentene i Tyskland. De andre europeiske landene som deltok i den europeiske valutakursmekanismen ERM, foretok en tilsvarende heving av rentene for å opprettholde stabil valutakurs mot tyske mark. Dette ledet til en generell økning i realrentene i Europa. Samtidig var EU-landene gjennom Maastricht-traktaten forpliktet til å redusere budsjettunderskuddene og offentlig gjeld. En stram penge- og finanspolitikk bidro til at den økonomiske veksten falt markert og ledigheten økte. Disse forholdene forklarer også langt på vei forskjellen i utviklingen mellom Europa og USA på 1990-tallet. Veksten i Europa tok seg imidlertid markert opp mot slutten av 1990-årene, og også de nærmeste årene er det ventet høy vekst.

De siste 15 årene har det vært en klar tendens i retning av en mer lik økonomisk utvikling mellom landene i EU, men tendensen har vært mindre tydelig de siste årene. Økt integrasjon i EU trekker isolert sett i retning av større grad av samvariasjon i den økonomiske utviklingen mellom landene. På den annen side tilsier de betydelige strukturelle forskjellene at både inflasjon og vekstrater vil kunne avvike også framover.

Arbeidsledigheten i EU økte markert under lavkonjunkturen i første halvdel av 1990-årene. Den sterke sysselsettingsveksten de senere årene har imidlertid ført til at arbeidsledigheten er redusert fra 11,5 pst. i 1997 til 8,3 pst. i august 2000. Nedgangen i ledigheten de senere årene kan trolig til dels tilskrives mer fleksible arbeidsmarkeder.

Kilde: OECD

Inflasjonen i EU avtok gjennom hele 1990-tallet. Utviklingen må bl.a. ses i sammenheng med moderat lønnsvekst, økt konkurranse og en nedjustering av inflasjonsforventningene. Reduksjonen i importprisene som fulgte i kjølvannet av Asia-krisen ble delvis reversert mot slutten av 1999. Det var i første rekke en markert økning i oljeprisene som bidro til høyere importpriser, men også andre råvarepriser økte. Sammen med en markert svekkelse av euroen førte dette til at prisveksten tok seg opp mot slutten av året. Denne utviklingen har fortsatt i inneværende år. Den underliggende inflasjonen, som ser bort fra energiprisene, har imidlertid holdt seg relativt lav.

Budsjettunderskuddene i EU nådde en topp i 1993, jf. figur 8.4. Deretter har EU-landene gjennomført en kraftig konsolidering, og det samlede budsjettunderskuddet falt fra 6,3 pst. av BNP i 1993 til 2,4 pst. i 1997. Styrkingen av de offentlige finansene fortsatte også i 1998 og 1999, men i noe lavere tempo enn i de foregående årene. Underskuddet i de offentlige budsjettene utgjorde 0,8 pst. av BNP i 1999. Bedringen i budsjettbalansen de siste årene kan i hovedsak tilskrives lavere renter og sterk økonomisk vekst.

Kilde: OECD

8.3 ØMU

8.3.1 Den økonomiske og monetære union - ØMU

Spørsmålet om en europeisk økonomisk union har vært på dagsordenen siden Det europeiske fellesskap ble dannet i 1957 ved undertegningen av Roma-traktaten. Målet med prosessen har først og fremst vært å sikre freden i Europa gjennom etableringen av felles institusjoner, i tillegg til økonomisk, sosial og kulturell integrasjon. Det ble ansett at den fulle gevinsten av politisk og økonomisk integrasjon var betinget av at det ble dannet et felles marked for varer, tjenester, kapital og personer. En felles valuta har blitt ansett som et nødvendig instrument for slik integrasjon.

Et sentralt initiativ for etableringen av en økonomisk union var Werner-planen fra 1970. I forbindelse med at stats- og regjeringssjefene i EF i 1969 fattet et prinsippvedtak om å etablere en økonomisk og monetær union innen 1980 ble det nedsatt en komite ledet av Pierre Werner, Luxembourgs stats- og finansminister. Rapporten ble lagt fram i 1970, og gruppen anbefalte at EF innførte en økonomisk og monetær union i tre faser. Werner-planen ble imidlertid ikke gjennomført, bl.a. som følge av sammenbruddet i Bretton Woods-samarbeidet og utvidelsen av EF. I stedet ble det etablert et valutakurssamarbeid mellom medlemslandene, det såkalte slangesamarbeidet.

I juni 1988 ble det nedsatt en komité ledet av daværende president i EF-kommisjonen, Jacques Delors, som fikk i oppgave å utarbeide en konkret plan for etableringen av en økonomisk og monetær union. En slik plan ble lagt fram i april 1989, med et forslag om hvordan en økonomisk og monetær union (ØMU) kunne etableres i tre trinn (jf. boks 8.1). I juni samme år vedtok Det europeiske råds 1 toppmøte målet om gradvis å realisere ØMU med utgangspunkt i Delors-rapporten. For å kunne etablere ØMU var det nødvendig med endringer i Roma-traktaten. Forhandlingene om en ny traktat ble innledet i desember 1991, og munnet ut i undertegningen av Maastricht-traktaten 7. februar 1992.

Tredje og siste fase av ØMU trådte i kraft 1. januar 1999. Fra denne dato har deltakerlandene hatt en felles valuta, og en felles valuta- og pengepolitikk som utøves av en felles sentralbank, Den europeiske sentralbanken, ESB. Eurosedler og -mynter innføres 1. januar 2002.

Det ble ansett at en vellykket overgang til ØMU forutsatte at deltakerlandene hadde oppnådd tilstrekkelig sammenfall (konvergens) i inflasjons-, valutakurs- og renteutviklingen, samt at deltakerlandene hadde rimelig balanse i de offentlige budsjettene. I Maastricht-traktaten ble det derfor vedtatt at for å delta i tredje fase av ØMU måtte søkerland oppfylle de såkalte konvergenskriterier (se boks 8.2).

Under møtet i Det europeiske rådet i mai 1998 ble det vedtatt at følgende 11 land oppfylte kriteriene for deltakelse i tredje fase: Frankrike, Tyskland, Nederland, Belgia, Italia, Spania, Portugal, Østerrike, Finland, Irland og Luxembourg. Disse 11 landene inngikk dermed i ØMU fra 1. januar 1999. Danmark og Storbritannia har ifølge protokoller til Maastricht-traktaten rett til å stå utenfor valutaunionen, og begge landene valgte å benytte seg av denne retten. Både Danmark og Storbritannia har imidlertid rett til å delta senere hvis de ønsker det, gitt at de oppfyller konvergenskravene.

Kommisjonen anbefalte ikke at Sverige ble medlem i ØMU. Dette ble blant annet begrunnet med at landet ikke oppfylte kravene til valutakursstabilitet i perioden før 1. januar 1999. Dette må også ses på bakgrunn av at Sverige hadde gitt uttrykk for at landet ikke ønsket å delta i ØMU fra starten. Hellas oppfylte på det tidspunkt ingen av kriteriene for å delta i tredje fase av ØMU, men har siden gjort store framskritt. Det europeiske rådet vedtok i juni 2000 at Hellas skal delta i ØMU fra 1. januar 2001.

8.3.2 Den europeiske sentralbanken

Ved overgangen til tredje fase av ØMU ble Det europeiske system av sentralbanker (ESSB) etablert. ESSB består av Den europeiske sentralbanken og de nasjonale sentralbankene. De nasjonale sentralbankene skal på det pengepolitiske området handle i samsvar med retningslinjer og instrukser fra ESSB og ESB.

Ved innledningen til tredje fase vedtok Rådet av økonomi- og finansministrene i EU (ECOFIN) omregningskursene som ugjenkallelig gjelder mellom de valutaene som deltar i valutaunionen og euroen. ESB har gjennomført sine operasjoner i penge- og valutamarkedet i euro fra 1. januar 1999, og nye statslån i deltakerlandene ble fra samme dag lagt ut i euro.

EU-traktaten gir ESB en selvstendig stilling. Begrunnelsen er at en vil legge det beste grunnlaget for å nå overordnede økonomiske mål ved å delegere pengepolitikken til en selvstendig sentralbank som skal styre mot et mål for prisstabilitet.

De grunnleggende oppgavene som utføres gjennom ESSB, er:

• å utforme og gjennomføre Fellesskapets pengepolitikk,

• å foreta transaksjoner i utenlandsk valuta i samsvar med bestemmelse i artikkel 109 (som omhandler valutakurspolitikken overfor tredjeland),

• å besitte og forvalte medlemsstatenes offisielle valutabeholdninger,

• å fremme et godt fungerende betalingssystem.

Det overordnede målet for ESB er å bidra til prisstabilitet. Innenfor denne rammen skal ESB samtidig støtte opp under den generelle økonomiske politikken. For målet om prisstabilitet er følgende strategi fastsatt av hovedstyret i ESB 13. oktober 1998:

1. En tallfesting av det primære målet for pengepolitikken, prisstabilitet - i tråd med kravene i Maastricht-traktaten. Prisstabilitet defineres som en årlig økning i den harmoniserte konsumprisindeksen for euro-området på under 2 prosent. Det ble understreket at prismålet er et mellomlangsiktig mål.

2. Det skal årlig fastsettes en referanseverdi for veksten i pengemengden. For 2000 har hovedstyret fastsatt referanseverdien til en årlig vekst i pengemengden på 4,5 prosent, som antas å være konsistent med inflasjonsmålet.

3. Parallelt med en analyse av pengemengdeveksten vil ESB foreta en bredt basert analyse av utsiktene for prisutviklingen og faktorer som påvirker prisutsiktene.

ESB legger selv vekt på åpenhet og innsyn. ESB utgir månedlige rapporter om den økonomiske utviklingen i eurosonen med bankens vurderinger av situasjonen.

8.3.3 Virkninger av ØMU på den økonomiske utviklingen

ØMU vil sammen med den videre utdypingen av det indre marked påvirke den økonomiske utviklingen. Det er imidlertid vanskelig å skille mellom utviklingstrekk som skyldes etableringen av ØMU, og endringer som skyldes den mer generelle integrasjonsprosessen og konjunkturutviklingen.

Effektivitetsgevinster

Innføringen av euro medfører endringer som på sikt kan få merkbare økonomiske konsekvenser. Når felles valuta er etablert med eurosedler og -mynter, vil det ikke lenger være kostnader forbundet med valutaveksling innen ØMU. Videre har valutakursusikkerheten mellom de deltakende landene falt bort. Disse forhold vil isolert sett bidra til å redusere bedriftenes kostnader. Fortsatt er det imidlertid betydelige kostnader ved mindre betalingsoverføringer mellom landene. Det pågår et omfattende arbeid for å redusere disse kostnadene, bl.a. etter initiativ fra ESB.

Videre antas felles valuta å føre til økt konkurranse og raskere omstillinger innen euroområdet. Den senere tids tendens i retning av flere og store bedriftsoppkjøp kan være en illustrasjon av dette.

En felles valuta gjør det enklere å foreta prissammenlikninger mellom land. Dette ventes å føre til økt konkurranse i produktmarkedene. På sikt er det derfor ventet at en felles valuta vil føre til en utjevning av prisnivået mellom landene. Økt konkurranse og prisutjevning mellom land vil bidra til en mer effektiv utnyttelse av de økonomiske ressursene og vil dermed legge grunnlaget for økt produksjon.

Etableringen av et felles valutaområde vil føre til større integrasjon i finansmarkedene. Dette vil kunne ha en rekke fordeler for de landene som deltar i valutasamarbeidet. Én felles valuta vil være mer likvid enn de enkelte nasjonale valutaene hver for seg. Samtidig vil et større finansmarked kunne tilby flere finansieringsinstrumenter og derved redusere risikoen ved finansielle plasseringer. Begge disse forholdene vil bidra til å redusere lånekostnadene. Dette vil bidra til å stimulere investeringene og derigjennom gi høyere økonomisk vekst.

Virkninger for pengepolitikken

En felles pengepolitikk må antas å føre til større finansiell stabilitet ved at de enkelte landene blir mindre eksponert for valutakursendringer. En stabil og lav inflasjon vil også bidra til større realøkonomisk stabilitet. Et moment som trekker i samme retning, er at pengepolitikken nå vil bli fastlagt på grunnlag av den økonomiske utviklingen i hele euro-området, mens landene før i stor grad tilpasset seg Tysklands pengepolitikk.

På den annen side er det nå ikke lenger mulig for et enkelt land innenfor ØMU å bruke valutakursen eller rentenivået til å stabilisere økonomien. Dette vil kunne bli et problem dersom konjunkturutviklingen i de enkelte landene avviker betydelig. Handlerommet i pengepolitikken var imidlertid sterkt begrenset i de fleste av ØMU-landene også før innføringen av euroen, ettersom landene gjennom ERM-samarbeidet hadde forpliktet seg til å holde valutakursen fast mot tyske mark. Det kan også argumenteres for at konjunkturutviklingen vil bli mer lik i de ulike landene over tid, som et resultat av felles valuta.

Ulik økonomisk utvikling mellom land kan ha flere årsaker. Forskjeller i næringsstruktur mv. og ulike prioriteringer i den økonomiske politikken kan gi opphav til ulik utvikling. Ytre forhold og makroøkonomiske forstyrrelser kan også bidra til ulike konjunkturforløp i de enkelte landene. Eksempler på dette er virkningene av den tyske gjenforeningen eller en kraftig økning i oljeprisen. Dette er en type forstyrrelse som påvirker mange land, men der virkningen for de enkelte økonomiene vil være forskjellig. Høyere oljepris vil kunne ha en positiv inntektsvirkning for oljeeksporterende land som Norge, men vil bety lavere nasjonal kjøpekraft for oljeimporterende land. Begivenheter - i vid forstand - som rammer de enkelte økonomier med ulikt fortegn, omtales gjerne som asymmetriske sjokk eller forstyrrelser.

Konjunkturforløpet har variert betydelig mellom landene innen EU de siste 30 årene. Det har likevel i denne perioden vært en klar tendens i retning av økt samvariasjon mellom økonomiene. Ulike analyser tyder på at de konjunkturmessige variasjonene langt på vei kan forklares med forskjeller i den økonomiske politikken, og at de i mindre grad er et resultat av asymmetriske forstyrrelser.

Det er flere forhold som vil være av betydning ved eventuelle asymmetriske forstyrrelser. Økonomisk integrasjon vil kunne bidra til å forsterke forskjeller i næringsstruktur i den grad økt handel fører til spesialisering i produksjonen mellom landene. Motsatt vil imidlertid en økning i den såkalte intraindustrielle handelen, dvs. handel med relativt like varetyper, bidra til en mer ensartet næringsstruktur. Beregninger fra EU-kommisjonen viser at sistnevnte type handel utgjør en stadig større andel av den totale handelen innenfor EU. Mye tyder derfor på at etableringen av en pengeunion i seg selv gjør landene som deltar mer egnet til å ha en felles valuta over tid.

Land med fleksible markeder, der priser og lønninger raskt tilpasser seg endringer i tilbud og etterspørsel, vil være bedre egnet til å møte slike forstyrrelser enn land der dette i mindre grad er oppfylt. Mye tyder imidlertid på at den geografiske mobiliteten av arbeidskraften er lav i euroområdet, for eksempel sammenliknet med USA. Dette må bl.a. ses i sammenheng med forskjeller i kultur og språk mellom landene. I tillegg bidrar forskjeller i utdanningssystemene mellom landene til å begrense arbeidskraftmobiliteten.

Virkningen av en felles pengepolitikk kan variere fra land til land. I enkelte land er det for eksempel mest vanlig å binde lånerenten. Dette medfører at husholdningenes etterspørsel er mindre følsom overfor endringer i styringsrenten enn i land hvor en stor andel av husholdningenes lån er finansiert til flytende rente. Tilsvarende har bedriftene varierende grad av gjeldsfinansiering, med høyere innslag av obligasjonsfinansiering i enkelte land. Disse ulikhetene skyldes trolig langt på vei forskjeller i strukturen i finansmarkedene i de ulike landene. Etter hvert som integrasjonen i finansmarkedene øker kan en derfor vente at disse forskjellene vil reduseres.

Den første tiden etter etableringen av tredje fase i ØMU, førte ESB i hovedsak en ekspansiv pengepolitikk som følge av svake konjunkturer og betydelig ledig produksjonskapasitet i euroområdet. Ved innføringen av euroen ble styringsrenten satt til 3 pst. Denne ble så redusert til 2,5 pst. i april 1999 som et resultat av den avtakende veksten i euro-området og en økende bekymring for deflasjon. Etter tegn til tiltakende vekst ble imidlertid styringsrenten økt i slutten av 1999 og gjennom 2000, og var 4,75 pst. i oktober 2000.

Virkninger for finanspolitikken

EU-landene legger vekt på at en stabilitetsorientert pengepolitikk, kombinert med en finanspolitikk som sikter mot sterke offentlige finanser, vil lede til at svingningene i europeisk økonomi blir mindre. Lav prisstigning, lave langsiktige renter, tillit til euroen og en ansvarlig finanspolitikk vil gi gode betingelser for makroøkonomisk stabilitet og vekst.

Både det finanspolitiske handlerommet og virkningen av finanspolitikken vil trolig påvirkes av etableringen av ØMU.

Både EU-kommisjonen og ESB understreker at innretningen av finanspolitikken bør være i samsvar med målet om stabile priser. Finanspolitikken må altså støtte opp om pengepolitikken. En for ekspansiv finanspolitikk vil kunne lede til tiltakende inflasjon og en innstramming i pengepolitikken, dvs. høyere renter.

Fra det enkelte lands synspunkt kan finanspolitikken bli et mer effektivt virkemiddel til å stabilisere den økonomiske utviklingen. Dette skyldes at finanspolitiske endringer i et enkelt land i mindre grad slår ut i høyere markedsrenter enn tilfellet var under ERM-samarbeidet.

Bekymring for at dette kunne lede de enkelte land til å føre en for ekspansiv finanspolitikk, og derved velte kostnadene i form av høyere rente over på andre, var en av grunnene til at det i Maastricht-avtalen ble nedfelt et krav om en øvre grense for budsjettunderskuddet på 3 pst. av BNP. Dette førte til en omfattende budsjettkonsolidering forut for etableringen av valutaunionen. Et viktig spørsmål er imidlertid hvorvidt rammene for eurolandenes finanspolitikk er tilstrekkelig vide til å kunne håndtere en situasjon med et markert økonomisk tilbakeslag. Blant annet for å sikre tilstrekkelig handlefrihet i finanspolitikken uten at budsjettkravet brytes, har euro-landene gjennom stabilitets- og vekstpakten et mellomlangsiktig mål om overskudd eller balanse i de offentlige budsjettene.

8.3.4 Nærmere om samarbeid om den økonomiske politikken

Ansvaret for pengepolitikken ligger hos ESB. Samarbeidet om den øvrige økonomiske politikken består av flere deler. Samarbeidet om finanspolitikken skjer innenfor rammen av Maastricht-traktaten og stabilitets- og vekstpakten. En felles strategi for å øke sysselsettingen er nedfelt i det nye sysselsettingsavsnittet i Amsterdam-traktaten og omtales ofte som Luxembourg-prosessen. Cardiff-prosessen er en samlebetegnelse for koordineringen av strukturreformer i EU, mens samarbeidet om å sikre en dialog om de ulike delene av makropolitikken - den makroøkonomiske dialog - kalles Køln-prosessen.

Overvåkingen og drøftingene av medlemslandenes økonomiske politikk skjer i ECOFIN, rådet av finans- og økonomiministre i EU. EU-landene fastlegger hvert år overordnede retningslinjer for den økonomiske politikken (Broad economic policy guidelines). De overordnede retningslinjene inneholder anbefalinger om innretningen av den økonomiske politikken hos det enkelte medlemsland, dvs. finanspolitikk og strukturpolitikk. Retningslinjene omhandler blant annet utviklingen i de offentlige finansene og sysselsettingen, avskaffelse av skadelig skattekonkurranse og statsstøtte. En målsetting er å forbedre virkemåten til vare-, tjeneste-, arbeids- og kapitalmarkedene. Landene må forholde seg til de felles målene og rammene for den økonomiske politikken, men de kan selv velge hvordan de vil innrette sin politikk for å oppnå målene. Retningslinjene er altså bare anbefalinger.

Innføring av den felles valutaen øker behovet for en nærmere samordning av den økonomiske politikken i euroområdet. På møtet i Det europeiske råd i Luxembourg i desember 1997 ble det enighet om å etablere et nytt uformelt forum, den såkalte Euro-gruppen (EuroGroup), der finansministrene i eurosonen kan diskutere ØMU-relevante temaer. Formelle vedtak vil imidlertid, som tidligere, kun bli fattet av ECOFIN. Temaer som naturlig faller inn under Euro-gruppen, er valutakurspolitikk og monetære spørsmål, samt innretningen av finanspolitikken i medlemslandene og utviklingen i priser og kostnader. Gruppen er etter hvert blitt det viktigste forumet for diskusjoner mellom finansministrene og ESSB, som normalt er representert på møtene med presidenten og visepresidenten i ESB.

Finanspolitikken er fortsatt et nasjonalt anliggende innenfor EU. Alle EU-landene skal imidlertid betrakte finanspolitikken som et spørsmål av allmenn interesse. Medlemslandene har blitt enige om enkelte felles rammer for de offentlige budsjettene, som alle landene må innrette seg etter. Disse rammene er spesifisert gjennom stabilitets- og vekstpakten, som alle EU-landene har sluttet seg til. Det er imidlertid mulig å få unntak fra reglene dersom et land utsettes for spesielle forhold, for eksempel en særlig negativ økonomisk utvikling. ECOFIN foretar en løpende vurdering av landenes budsjettunderskudd for å vurdere hvorvidt det er utsikter til at grensen på 3 pst. av BNP blir oversteget.

Bakgrunnsmaterialet for vurderingen er stabilitetsprogrammene som hvert av landene i euroområdet er forpliktet til å utarbeide årlig. Programmet skal blant annet gi en beskrivelse av landets mål for utviklingen i offentlige budsjetter de kommende fire årene. Tilsvarende utarbeider EU-landene utenfor euro-området årlige konvergensprogram, hvor myndighetene beskriver sine mål for den økonomiske politikken, herunder den siste utviklingen og myndighetenes planlagte strukturpolitikk, planer innen arbeidsmarkedspolitikken, skattepolitikken osv. Også konvergensprogrammene skal inneholde prognoser for utviklingen i de offentlige budsjettene de kommende årene. I tillegg skal myndighetene i EU-land utenfor ØMU redegjøre for mål for landets penge- og valutapolitikk.

Hensikten med stabilitets- og vekstpakten er å sikre robuste offentlige finanser og en stabil økonomisk utvikling også etter innføringen av euro. Landene har gjennom pakten blitt enige om at de offentlige budsjettene på mellomlang sikt skal være i balanse eller vise overskudd. Dette skal sikre handlerom i finanspolitikken i eventuelle nedgangskonjunkturer. Med overskudd eller balanse i de offentlige budsjettene vil landene ha større manøvreringsrom for bruk av aktiv finanspolitikk i en nedgangskonjunktur, samtidig som såkalte automatiske stabilisatorer kan tillates å virke. Et eksempel på en automatisk stabilisator vil være utbetaling av ledighetstrygd. Utbetaling av dagpenger bidrar til å dempe nedgangen i den samlede etterspørselen i samfunnet som følger ved et økonomisk tilbakeslag.

Deltakerne i ØMU kan ilegges økonomiske sanksjoner dersom landet bryter med reglene i stabilitets- og vekstpakten. ECOFIN, sammensatt av ministrene i euroområdet, kan ta beslutning om slike saksjoner. Disse sanksjonene kan ta form av bøter, jf. boks 8.5. Størrelsen på boten vil avhenge av budsjettunderskuddet. Det er imidlertid satt en maksimal grense på 0,5 pst. av BNP. Dersom landet reduserer budsjettunderskuddet til det tillatte innen to år, tilbakebetales beløpet uten renter. Dersom landet ikke klarer å rette opp underskuddet innen to år, blir innbetalingen betraktet som en bot. EU-landene utenfor ØMU kan ikke ilegges bøter.

Koordinering av sysselsettingspolitikken (Luxembourg-prosessen)

Høyere sysselsetting og reduksjon i arbeidsledigheten er viktige mål innen EU. Siden 1997 har det skjedd en styrking av den felles sysselsettingspolitikken gjennom utvikling av nye prosedyrer for å koordinere politikken i medlemslandene.

I Amsterdam-traktaten fra 1997 ble det tatt inn et nytt sysselsettingsavsnitt, der det blant annet heter at arbeidet med å styrke sysselsettingen er et felles anliggende, og medlemslandene og fellesskapet skal arbeide med sikte på å utvikle en koordinert sysselsettingsstrategi. Som et ledd i dette skal Rådet hvert år vedta retningslinjer for sysselsettingspolitikken, som medlemslandene skal ta hensyn til i den nasjonale gjennomføringen av sysselsettingspolitikken. Retningslinjene skal være i samsvar med de overordnede retningslinjene for den økonomiske politikken. Medlemslandene skal hvert år legge fram en rapport om gjennomføringen av den nasjonale sysselsettingspolitikken. Disse nasjonale handlingsplanene skal drøftes av Rådet, som sammen med Kommisjonen vil legge fram en rapport for Det europeiske råd om sysselsettingssituasjonen i EU og gjennomføringen av de vedtatte retningslinjene for sysselsettingspolitikken (Joint employment report).

Toppmøtet i Amsterdam vedtok videre en resolusjon om «Vekst og sysselsetting». Der ble det blant annet lagt opp til en sterkere fokusering på sysselsetting og konkurranseevne også ved utformingen av de årlige retningslinjene for den økonomiske politikken, og at EU systematisk skal vurdere sysselsettingseffektene av sin politikk på relevante områder.

Amsterdam-møtet ble fulgt opp med et ekstraordinært toppmøte om sysselsetting i Luxembourg i november samme år, der det ble enighet om retningslinjene for sysselsettingspolitikken for 1998. Disse retningslinjene ble, med mindre justeringer, videreført for 1999 og 2000. Boks 8.6 gir en oversikt over retningslinjene for 2000. Sysselsettingspolitikken vil likevel fortsatt i siste instans være et nasjonalt ansvar.

Koordinering av strukturpolitikken (Cardiff-prosessen)

På Det europeiske råds møte i Cardiff i juni 1998 ble betydningen av økonomiske reformer som sikrer en mest mulig effektiv utnyttelse av samfunnets ressurser understreket, ikke minst som et virkemiddel for å redusere den høye arbeidsledigheten. Kommisjonen ble pålagt å utarbeide årlige rapporter som oppsummerer de enkelte lands framdrift i gjennomføringen av ulike økonomiske reformer. Rapporten inngår som en viktig del av arbeidet med de generelle retningslinjene for den økonomiske politikken. Landene på sin side er forpliktet til å presentere for Kommisjonen rapporter om framdriften knyttet til økonomiske reformer.

Det europeiske råd har ved flere anledninger understreket at reformer i produkt- og kapitalmarkedene er nødvendige for å sikre makroøkonomisk stabilitet i det indre marked. I konklusjonene fra Det europeiske råd i Helsinki legges det blant annet vekt på betydningen av å bidra til mer effektive produkt- og kapitalmarkeder for å sikre konkurranseevne, sysselsetting og levestandard i en verden kjennetegnet ved stadig friere handel og en rivende teknologisk utvikling. Videre ble det understreket at ØMU krever fleksible markeder for å unngå at økonomiske tilbakeslag fører til sterk økning i arbeidsledigheten og svekket konkurranseevne.

Ifølge Kommisjonens siste rapport om framdriften i reformarbeidet har landene gjort klare framskritt i å gjennomføre regelverk knyttet til det indre marked. Samtidig har arbeidet med å liberalisere tele- og elektrisitetsmarkedene kommet langt. Også for reformer knyttet til statlige overføringer til næringslivet synes det å være positive tendenser. På den annen side hevder Kommisjonen at mye gjenstår bl.a. når det gjelder å stimulere til forskning og utvikling (FoU) og innovasjon.

En makroøkonomisk dialog (Køln-prosessen)

På toppmøtet i Køln i juni 1999 fastslo formannskapet i sine konklusjoner at det i tillegg til de ovenfor nevnte prosesser også var behov for å samordne den økonomiske politikken innenfor allerede eksisterende institusjoner. For å bedre samspillet mellom lønnsutviklingen, finanspolitikken og pengepolitikken ble det vedtatt å opprette en makroøkonomisk dialog.

Første skritt er å gjennomføre en dyptgående analyse av den makroøkonomiske utviklingen og utsiktene framover. Kommisjonen har fått i oppdrag å utarbeide en rapport som skal legges fram våren 2001. Dernest ble det foreslått å opprette en gruppe med representanter fra arbeidslivet, Rådet og ESB. Dette skal være et forum som på et bredt grunnlag kan diskutere en mest mulig effektiv bruk av de ulike virkemidlene i den økonomiske politikken, med utgangspunkt i målene om høy sysselsetting og stabile priser.

Koordinering av skattepolitikken for å hindre skadelig skattekonkurranse

Over tid har det skjedd en gradvis vridning av skattleggingen innen EU fra mobile produksjonsfaktorer, som kapital, til mindre mobile produksjonsfaktorer, i hovedsak arbeidskraft. Mens skattesatsen på arbeidskraft økte med mer enn 7 prosentenheter mellom 1981 og 1995, ble den redusert med i gjennomsnitt mer enn 10 prosentenheter for kapital, energi, andre naturressurser og for selvstendige næringsdrivende. Skattekonkurranse mellom medlemslandene har vært en viktig faktor bak denne utviklingen, som isolert sett har blitt forsterket av etableringen av det indre marked og ØMU.

Kommisjonen har foretatt beregninger som tyder på at en betydelig del av ledigheten innen EU kan tilskrives den høye beskatningen av arbeidskraft. Kommisjonen peker videre på at uheldig skattekonkurranse kan medføre vridninger i det indre marked og være en trusel mot den samlede skatteinngangen til det offentlige.

For å motvirke disse forholdene foreslo Kommisjonen i 1997 en skattepakke med følgende elementer:

• En adferdskode (code of conduct) for bedriftsbeskatning med sikte på å hindre skadelig skattekonkurranse.

• Tiltak for å sikre en minstebeskatning av renteinntekter som privatpersoner opptjener i andre EU-land enn de er bosatt i.

• Fjerning av kildeskatt på rente- og royaltyutbetalinger over landegrensene mellom såkalte tilknyttede selskaper.

Kommisjonens opprinnelige forslag omfattet også enkelte forhold knyttet til indirekte beskatning, bl.a. energibeskatning, som i den videre behandling ble løsrevet fra resten av pakken.

Målsettingen med direktivforslaget om beskatning av renteinntekter er å sikre en minstebeskatning av renteinntekter som EU-borgere opptjener i andre EU-land enn hjemlandet, blant annet for å motvirke skatteunndragelse. Forslaget omfatter altså verken selskaper eller privatpersoner utenfor EU. Forslaget bygger på den såkalte «sameksistens-modellen» («co-existence model»), der det enkelte medlemsland kan velge om det vil innføre en kildeskatt (skatt på inntekter i landet der inntekten opptjenes) på minst 20 pst., eller om det vil gi opplysninger om renteinntekter for utenlandske EU-borgere til myndighetene i disse innbyggernes hjemland. Ifølge dette forslaget skal evt. kildeskatt bortfalle hvis utlendingen kan dokumentere at renteinntektene er oppgitt til skattemyndighetene i hjemlandet.

Bakgrunnen for forslaget om fjerning av kildeskatt på rente- og royaltyutbetalinger mellom selskaper i ulike land er risikoen for dobbelbeskatning og administrative merkostnader for bedriftene. Direktivforslaget innebærer forbud mot kildebeskatning av rente- og royaltybetalinger mellom tilknyttede selskaper i ulike medlemsland, dvs. selskaper der det ene har en eierandel på minst 25 pst. i det andre. Forbudet vil ikke gjelde hvis det selskapet som mottar betalingene er omfattet av særlige skatteordninger som innebærer en lavere beskatning enn det som generelt gjelder i vedkommende land.

Det har vært betydelig uenighet mellom medlemslandene om direktivforslaget for beskatning av renteinntekter. Uenigheten knytter seg i første rekke til behandlingen av euro-obligasjoner, som Storbritannia allerede i desember 1997 varslet at en ønsket unntatt fra direktivet. Bakgrunnen for dette var britisk bekymring for at forslaget ville kunne føre til en svekkelse av Londons ledende stilling som finanssenter i forhold til land utenfor EU.

På toppmøtet i Helsinki i desember 1999 ble det besluttet at de uavklarte spørsmålene knyttet til skattepakken skulle følges opp av en arbeidsgruppe på høyt nivå, men gruppen maktet ikke å forene de ulike interesser. Det europeiske råd, samlet i Feira i Portugal i juni 2000, ga på denne bakgrunn sin tilslutning til en skrittvis gjennomføring av ordningen med utveksling av opplysninger som grunnlag for en framtidig beskatning av EU-borgeres renteinntekter opptjent i andre medlemsland. Før direktivet vedtas skal det imidlertid innledes samtaler med en rekke viktige tredjeland (som USA, Sveits, Liechtenstein, Monaco mfl.), med sikte på etablering av lignende opplysningsordninger også med disse. Toppmøtet fastholdt at skattepakken vil måtte behandles som et hele, og påla ECOFIN å prioritere arbeidet med sikte på en samlet gjennomføring så raskt som mulig og ikke senere enn ved utgangen av 2002. En siste frist for gjennomføring av ordningen med utveksling av opplysninger er satt til 7 år etter at direktivet om renteinntekter er trådt i kraft.

Samordning av eurolandenes eksterne representasjon

Innføringen av euro har gjort det nødvendig å avklare hvordan eurosonen skal være representert i fora som IMF, G7-møtene mv. Problemstillingen knyttet seg både til om ESB, som ansvarlig for pengepolitikken i eurosonen, skulle være representert i slike fora, og om det ut over dette var behov for en egen representant som kunne formidle eurosonens felles holdninger på andre områder enn pengepolitikken.

På G7-finansministermøtet 12. juni 1999 ble det oppnådd enighet mht. spørsmålet om eurosonens eksterne representasjon. Avtalen innebærer at under diskusjoner av valutaspørsmål og økonomisk politikk, skal formannskapet i eurosonen delta på G7-møtene i tillegg til ESB. Dette gjelder også når formannskapet innehas av et land som ikke normalt deltar på G7-møtene. Til gjengjeld må sentralbanksjefene fra Frankrike, Italia og Tyskland avstå. Under diskusjonen av mer strukturelle spørsmål, som den internasjonale finansielle arkitekturen og finansmarkedenes funksjonsmåte, snus dette slik at sentralbanksjefene fra samtlige G7-land deltar, men ikke formannskapet og ESB.

Også i IMFs styre vil formannskapet representere eurosonen i euro-relevante spørsmål. Dette skal gjelde selv om formannskapslandet verken har direktør- eller visedirektørstillingen for sin valgkrets. I slike tilfeller vil det landet som har direktørstillingen måtte vike plass for formannskapslandet når styret drøfter euro-relevante spørsmål. ESB møter i IMFs styre når spørsmål som har relevans for euro-området diskuteres.

Erfaringene hittil

ECOFIN har utarbeidet en rapport om de foreløpige erfaringene med koordineringen av den økonomiske politikken etter innføringen av euro. 2 Hovedkonklusjonene fra rapporten er at hovedvekten må legges på å effektivisere de mekanismene som er på plass. Videre må det legges økt vekt på å overvåke gjennomføringen av vedtatte retningslinjer og anbefalinger. I tillegg understrekes betydningen av i større grad å samordne de ulike prosessene (Luxembourg, Cardiff og Køln). Det skal også legges større vekt på åpenhet om mekanismene.

De generelle retningslinjene for den økonomiske politikken skal fortsatt være det sentrale elementet i EUs overvåkning. EU skal bygge videre på de endringene av retningslinjene som ble vedtatt i juni 1999. Disse omfatter blant annet mer konkrete anbefalinger og større vektlegging av strukturspørsmål, i tillegg til større fokus på langsiktige hensyn. Videre skal det legges større vekt på å følge opp gjennomføringen av anbefalingene.

ECOFIN har anledning til å vedta anbefalinger til medlemslandene dersom det anses at landets økonomiske politikk ikke er konsistent med retningslinjene, eller kan være skadelig for virkemåten til Den økonomiske og monetære union. Traktaten (artikkel 99, tidligere artikkel 103 (4)) gir også adgang til at ECOFIN offentliggjør sine anbefalinger. Disse virkemidlene har hittil ikke blitt brukt.

I rapporten legges det videre opp til at ECOFIN i større grad vil invitere andre organer til å bidra i formuleringen av retningslinjene og i overvåkningen og gjennomføringen av disse. Dette gjelder først og fremst Rådet for det indre marked, Rådet for industri og Rådet for arbeidsliv og sosiale forhold.

8.3.5 EU-landene utenfor ØMU

Danmark

Den 28. september 2000 ble det avgjort gjennom en folkeavstemming at Danmark fortsatt skal benytte seg av retten til ikke å delta i ØMUs tredje fase, som er gitt i protokoll 12 til Maastricht-traktaten. Resultatet av folkeavstemmingen viste at 53,1 pst. av befolkningen var mot deltakelse i ØMUs tredje fase og 46,9 pst. for.

Avstemningsresultatet har i første omgang bare betydning for Danmark selv ettersom utfallet ikke vil kunne endre andre lands forpliktelser eller rettigheter i henhold til EUs regelverk. Imidlertid kan utfallet i praksis ha betydning for den videre utviklingen av EUs økonomiske og monetære samarbeid, ikke minst som følge av at sannsynligheten for at Sverige og Storbritannia vil slutte seg til valutasamarbeidet nå trolig er redusert.

Utfallet av folkeavstemmingen vil bety lite for innretningen av penge- og valutapolitikken. Danske myndigheter vil videreføre fastkurspolitikken landet har ført siden 1982, først overfor tyske mark og fra 1. januar 1999 overfor euro. Myndighetene regner med at de kan videreføre deltakelsen i ERM2 med snevre svingningsmarginer (±2,25 pst.). Det betyr at rentenivået i Danmark i stor grad fortsatt vil følge renteutviklingen i euro-området. De danske markedsrentene vil likevel trolig ligge over eurorentene. Rentemarginen vil avhenge av finansmarkedenes vurdering av dansk økonomi og tillit til den danske valutaen.

Sverige

Sverige har valgt å stå utenfor valutaunionen fra starten, men holder muligheten åpen for deltakelse på et senere tidspunkt. Den svenske regjeringen har slått fast at spørsmålet om svensk medlemskap i ØMU skal avgjøres av folket gjennom en folkeavstemming. Ifølge regjeringen må to forhold være oppfylt før en eventuell inntreden vil være aktuell. For det første må det være større grad av sammenfall mellom den økonomiske utviklingen i Sverige og i euroområdet. Videre må det vises at lønnsdannelsen i Sverige er tilstrekkelig fleksibel, slik at felles valuta med viktige handelspartnere ikke svekker landets konkurranseevne.

Den svenske regjeringen har satt i gang en utredning om handlerommet for finanspolitikken ved deltakelse i valutaunionen. Blant annet vil en utrede behovet for et såkalt bufferfond, eller konjunkturregulerende fond, som øker mulighetene for å kunne drive en aktiv stabiliseringspolitkk.

Den svenske regjeringen understreker i budsjettet for 2001 at det foreløpig ikke er aktuelt for Sverige å delta i ERM2.

Storbritannia

Den britiske regjeringen presenterte i 1997 fem økonomiske kriterier som må være oppfylt før Storbritannia vil delta i ØMU. Kriteriene omhandler graden av sammenfall i landets økonomiske utvikling i forhold til landene i eurosonen, graden av fleksibilitet i økonomien, virkningene for finanssektoren, virkningene for sysselsetting og virkningene for investeringer.

Den britiske regjeringen har presentert en mulig tidsplan for landets inntreden i ØMU som innebærer at det vil ta om lag 40 måneder fra en regjeringsbeslutning om deltakelse til tilbaketrekking av pundet. Det er ikke ventet at slik regjeringsbeslutning vil bli fattet før neste parlamentsvalg, som må holdes innen mai 2002. Den mulige tidsplanen innebærer at fra regjeringen har fattet et vedtak om deltakelse antas det å ta om lag fire måneder før en folkeavstemming kan finne sted. Deretter kan Storbritannia tre inn i ØMU i løpet av 24 til 30 måneder. Det ventes videre å ta 6 måneder før eurosedler og -mynt er i sirkulasjon. Dette innebærer at Storbritannia tidligst kan delta i valutaunionen fra 2005.

8.4 Økonomisk integrasjon i Europa

8.4.1 Handel med varer og tjenester

EU utgjør i dag verdens største enkeltmarked. På tross av at EU-landenes innbyggere bare representerer 6,4 pst. av verdens befolkning, står de til sammen for om lag 22 pst. av verdens bruttonasjonalprodukt (BNP) og om lag 20 pst. av den totale kjøpekraften.

EU-landenes utenrikshandel har steget betydelig som andel av BNP siden opprettelsen av EU, jf. figur 8.5. Som det framgår av figuren, har handelen mellom EU-landene økt vesentlig raskere enn handelen med land utenfor EU siden midten av 1960-tallet. Ser en på 1990-tallet isolert er imidlertid konklusjonen motsatt. Målt ved summen av import og eksport utgjør nå handelen mellom medlemslandene nær 65 pst. av total handel.

Kilde: EU-Kommisjonen

Som handelsblokk stod EU i 1998 for 15 prosent av verdens samlede vareeksport og vel 14 prosent av total vareimport. Tabell 8.2 gir nøkkeltall for EUs handel med varer og tjenester, inkludert handel mellom EU-landene.

EUs indre marked innebærer at handelsbarrierene mellom medlemslandene er fjernet, selv om det fortsatt er enkelte nasjonale reguleringer, blant annet i form av ulik selskapslovgivning. Gjennom ulike handelsavtaler med tredjeland og gjennom Verdens Handelsorganisasjon (WTO), har det også foregått en omfattende nedbygging av handelsbarrierer overfor land utenfor EU. Samtidig vil en gunstig utvikling som følge av økonomisk integrasjon i en region ofte ha positive virkninger for andre land, bl.a. via økt etterspørsel. I tillegg kan tredjeland høste gevinster av et felles sett av handelsregler, tollsatser og administrative prosedyrer i det regionale samarbeidsområdet. EØS-avtalen er en avtale som gir markedsadgang utover forpliktelsene i WTO-avtalen.

Omfanget av EUs regionale og bilaterale avtaler må blant annet sees i sammenheng med EUs politiske ambisjoner, men også ønsket om å bidra til økonomisk stabilitet i nærliggende områder. EU har blant annet kvote- og tollfri import fra sine nærmeste naboland for de fleste produkter, med et særskilt unntak for landbruksprodukter.

Handelsgjennomgangen av EU i regi av WTO i 1997 slo fast at utviklingen av det indre marked generelt har bedret markedsadgangen for EUs handelspartnere. I 1998 var EUs gjennomsnittlige tollsats for alle produkter 6 pst., mot 8,7 pst. i 1988. Den handelsvektede tollsatsen utgjorde 3,5 pst. i 1998. Dette tallet kan være misvisende i den grad tollsatser på enkeltprodukter er så høye at handel med disse varene i praksis ikke finner sted. Det er betydelige handelshindre innen enkelte sektorer, som tekstiler, biler og landbruksvarer. På disse områdene har høye tollsatser på enkeltvarer, herunder omfattende bruk av anti-dumpingavgifter og andre handelshindre, påvirket markedsadgangen. Såkalte tekniske handelshindringer og standarder, for eksempel knyttet til matvarer, har generelt fått større betydning etter hvert som vanlige tollsatser og kvoter er redusert eller fjernet.

8.4.2 Arbeidsmarkedene

Mobiliteten av arbeidskraft mellom EU-landene er lav. Bare om lag 1,5 pst. av EU-borgerne er bosatt i et annet medlemsland. Andelen har vært stabil over det siste tiåret, men er lavere nå enn på 1950- og 1960-tallet. Også omfanget av pendling mellom medlemslandene er relativt lite. I 1995 arbeidet 0,25 pst. eller om lag 300 000 arbeidstakere i EU i et annet land enn hjemlandet, til tross for til dels meget store nasjonale forskjeller i både andelen arbeidsledige, vekstrater for økonomien og lønnsnivå.

Kilde: OECD

Flere faktorer kan forklare den lave geografiske mobiliteten av arbeidskraft innad i EU. Det er nærliggende å anta at forskjeller knyttet til språk, kultur og formell kompetanse begrenser ønsker og muligheter til å flytte. Familietilknytning og lokal tilhørighet bidrar i samme retning. I tillegg kan utformingen av medlemslandenes velferdssystemer bidra til å redusere mobiliteten.

Den framtidige integrasjonen av arbeidsmarkedet i EU vil avhenge av flere forhold. Mobiliteten vil avhenge blant annet av hvordan den økte veksten fordeles geografisk og mellom sektorer. Det er uansett grunn til å anta at både kulturelle og strukturelle forhold vil begrense omfanget av arbeidskraftsmobiliteten også i framtiden.

8.4.3 Finansiell integrasjon

Euroområdet er et av verdens tre største valutaområder. Det ble i 2. kvartal 1999 utstedt finansielle aktiva denominert i euro for om lag like store verdier som i japanske yen. De finansielle aktiva denominert i disse valutaene er noe mindre enn i markedene basert på amerikanske dollar. Sammenliknes derimot valutaområdene målt etter BNP eller befolkning, er euroområdet og USA jevnstore, mens Japan er en del mindre.

Det er betydelige forskjeller i den finansielle strukturen i disse tre markedene. Tabell 8.4 illustrerer disse forskjellene med tall for fire typer finansielle fordringer målt i euro og som andel av BNP.

Det går fram av tabell 8.4 at bankene spiller en større rolle i de finansielle markedene i Europa enn i USA. Obligasjons- og aksjemarkedene målt som andel av BNP er vesentlig mindre i euroområdet enn i USA. Dette reflekterer bl.a. at næringslivet i Europa tradisjonelt har finansiert sine aktiviteter gjennom bankvesenet, mens finansmarkedene har vært mer sentrale for bedriftene i USA. I Japan er obligasjonsmarkedet dominert av statsobligasjoner og statsgaranterte obligasjoner, slik at næringslivets lånefinansiering i hovedsak skjer via banker.

Beholdningstallene i tabell 8.4 er i hovedsak fra juni 1999, og tallene er således preget av strukturen før ØMU ble etablert. Det er forhold som tyder på at verdipapirmarkedene denominert i euro kommer til å øke framover.

Generelt om utviklingen i de europeiske finansmarkedene

En rekke institusjonelle forhold har de senere årene bidratt til større integrasjon av finansmarkedene i EU. Ikke minst gjelder dette gjennomføringen av det indre markedet, med fri flyt av kapital som ett av de bærende elementer. Dette har medvirket til restrukturering og konsolidering i finanssektoren i flere land. Andre drivkrafter har vært mer generelle utviklingstrekk, som deregulering, teknologiske nyvinninger og endret sparemønster, med en dreining fra tradisjonelle bankinnskudd over mot verdipapirfond. Hittil har integrasjonen av finansmarkedene i Europa i første rekke omfattet bank og verdipapirvirksomheten. Integrasjonen har foreløpig i liten grad gjort seg gjeldende innen livsforsikring, der produktene i stor grad må tilpasses skattereglene i hvert enkelt land. Restruktureringen og konsolideringen av det finansielle systemet i Europa er en del av en internasjonal trend.

Euroens rolle

Euroens rolle er blant annet knyttet til opprettelsen av et stort, felles finansmarked, som bidrar til større likviditet og nye finansielle produkter. I tillegg har valutakursrisikoen innen euroområdet falt bort.

Med en felles valuta er en viktig barriere for et felles kapitalmarked fjernet. Et større marked vil innebære økt samlet likviditet. Økt likviditet reduserer normalt likviditetspremien og bidrar dermed til lavere lånekostnader for bedrifter og konsumenter. En må anta at det samlede eurokapitalmarkedet vil bli større enn summen av de tidligere nasjonale markedene. Et stort marked vil videre kunne gjøre det mer lønnsomt å utvikle nye finansielle produkter, som vil kunne gjøre det lettere å spre risiko for aktørene. Dette trekker isolert sett i retning av lavere lånekostnader.

Gjennom etablering av en felles valuta er det ikke lenger behov for valutasikring, og kostnader til dette bortfaller. Det kan føre til at færre banker deltar i markedene for denne type valutasikring.

Et særskilt trekk ved utviklingen i obligasjonsmarkedene innen eurosonen de siste årene er veksten i markedet for private obligasjoner, som tradisjonelt har større kredittrisiko og således høyere renter enn statsobligasjoner.

Samtidig med innføringen av euro etablerte ESB, sammen med de nasjonale sentralbankene, et system for oppgjør av grensekryssende betalinger i euro mellom banker, TARGET, jf. boks 8.4. Systemet innebærer at betalinger mellom banker i ulike land kan skje med endelig oppgjør i løpet av noen minutter. Systemet vil være en viktig drivkraft i retning av økt integrasjon i finansmarkedene.

Erfaringene så langt

Formelt sett finnes det bare en felles valuta i euroområdet fra euroen ble innført i 1999. Ettersom euroen ennå ikke foreligger i sedler og mynt, vil mange oppfatte situasjonen slik at det er innført en felles valuta i tillegg til de nasjonale. Opplevelsen av en felles valuta vil komme for fullt når sedler og mynt denominert i euro blir tatt i bruk fra nyttår 2002. Selv om virkningene av en felles valuta generelt først vil bli synlige etter noe tid, kan en allerede nå se enkelte virkninger i finansmarkene.

Innføringen av TARGET-systemet har bidratt til vekst i pengemarkedet, i første rekke i det såkalte interbankmarkedet. Dette er lån mellom banker der det ikke kreves pant, men der lånene baseres på bankenes innbyrdes kredittvurdering av hverandre. Det felles markedet for banklikviditet gjenspeiles i de kortsiktige eurorentene, som i dag er like i hele valutaunionen.

Markedene basert på pant i form av verdipapirer som stilles som sikkerhet er ikke fullt integrert. Dette skyldes både at den elektroniske kommunikasjonen mellom ulike verdipapirsentraler ikke er bygd helt ut, og at det gjenstår forskjeller i lovgivning når det gjelder panteskifte. Generelt har likevel den bedrede likviditeten gjort euroområdet mer attraktivt som finansmarked. Det har vært en kraftig vekst i obligasjonsmarkedene etter innføringen av den nye valutaen, særlig for private obligasjoner. Obligasjonsmarkedet utgjøres likevel i overveiende grad av statsobligasjoner, som innenfor euroomådet nå kan utstedes i en felles valuta. Dette har ført til en renominering av statsgjeld. I tillegg har det vært betydelige obligasjonsutstedelser i euro. Videre har eurorentene ligget lavere enn tilsvarende renter for britiske pund og amerikanske dollar. Sammen har disse faktorene bidratt til at finansieringen i euro er økt i forhold til summen av de elleve valutaene den erstattet.

Fravær av valutarisiko innenfor euroområdet har ført til et større marked for obligasjonslån til private bedrifter. Utstedelse av obligasjoner fra private bedrifter har økt kraftig fra 1998 til 2. kvartal 2000. Dette henger trolig sammen med at et stort antall fusjoner og oppkjøp er finansiert ved obligasjonslån.

En undersøkelse av kostnader og effektivitet i gjennomføringen av grensekryssende pengeoverføringer av mindre beløp, som er utført på oppdrag av EU-Kommisjonen, ble lagt fram i mai 2000. Resultatene av undersøkelsen viser at slike småbetalinger gjennomgående er vesentlig dyrere og tar vesentlig lengre tid enn tilsvarende betalinger innen hvert medlemsland. Undersøkelsen avdekker også praksis som er i strid med et direktiv om pengeoverføringer på tvers av landegrensene, som også inngår i EØS-avtalen. Både Kommisjonen og ESB har gitt uttrykk for bekymring over de høye kostnadene og den lave effektiviteten forbundet med slike grensekryssende pengeoverføringer, bl.a. i lys av den forestående fullføringen av overgangen til euro som felles seddel- og myntenhet. I en rapport fra september 2000 framholder imidlertid ESB at det er betydelig framgang i å utvikle tekniske løsninger. ESB mener finansnæringen har forpliktet seg til å ha et system for billige, grensekryssende pengeoverføringer på plass samtidig med at eurosedler og -mynter settes i omløp 1. januar 2002. I rapporten pekes det blant annet på at det er utviklet en felles teknisk standard for informasjonsutveksling som vil muliggjøre automatisering av betalingsmeldinger. Det pekes også på at det er under utvikling avtaler om betaling mellom banker slik at kundene bare må betale én gang. ESB konkluderer sin gjennomgang av situasjonen med at det vil kreve økt tempo i forberedelsene om et system for billige grensekryssende småbetalinger skal kunne foreligge innen den fristen som er satt.

Når det gjelder små betalinger og den daglige bruk av euro er perioden med parallell bruk av de nasjonale pengene anbefalt forkortet til to måneder, men med lengre tid for innløsing av gamle pengeenheter i banker og særlig i sentralbankene. Et omfattende informasjonsarbeid er satt igang, både om sedlenes og myntenes utseende og om de praktiske følgene dette vil få for foretak og husholdninger.

Som det framgår av tabell 8.5, har det vært en sterk vekst i fusjoner og oppkjøp i eurosonen både i finansiell sektor og i andre sektorer. Verdien av fusjoner og oppkjøp i 1999 er mer enn fordoblet sammenliknet med tilsvarende tall for 1998. Fusjoner og oppkjøp skjer imidlertid fortsatt i hovedsak innenfor de nasjonale grensene, selv om det også har vært en økning i grenseoverskridende transaksjoner.

Det foregår et arbeid for å etablere felles børser (markedsplasser) for å integrere de nasjonale verdipapirmarkedene. Integrasjon av verdipapirmarkedene forventes bl.a. å bidra til økt likviditet og reduserte verdisvingninger i annenhåndsmarkedet. Dette vil kunne føre til at kravene til kapitalavkastning jevnes ut, og reduserer kostnadene knyttet til kapitalutvidelser, og derigjennom bidra til omstruktureringer.

8.5 Norge og ØMU

8.5.1 Generelt om virkninger for norsk økonomi av ØMU

Norge er tett sammenvevd med europeiske økonomier, og ØMU medfører dermed endringer i rammebetingelsene for norske bedrifter og husholdninger. Norsk vareeksport til euroområdet utgjør i dag om lag 40 pst. av total eksport, mens det tilsvarende tallet for EU samlet er 70 pst., jf. figur 8.7.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Det er usikkert hvor sterke virkningene av ØMU vil bli for norsk økonomi og i hvilken grad ØMU vil påvirke stabiliteten i rammebetingelsene for norsk næringsliv. Innføringen av euro vil trolig få begrensede direkte økonomiske virkninger for Norge på kort og mellomlang sikt, og virkningene vil variere mellom næringer og virksomheter. Virkningene vil i første rekke være:

• Kostnader knyttet til kurssikring og valutaveksling reduseres.

• Økt prisoversiktlighet kan gi mer effektive markeder og styrket konkurranse.

• Økt konkurranse i europeiske vare- og tjenestemarkeder stiller økte krav til konkurranse- og omstillingsdyktighet i konkurrerende norske bedrifter.

• I den grad ØMU fører til effektivitetsgevinster og sterkere økonomisk vekst i deltakerlandene vil det kunne bidra til økt eksport fra Norge.

• Norsk næringsliv vil trolig benytte euroen i oppgjørs- og finansieringsøyemed i større utstrekning enn ØMU-landenes nasjonale valutaer ble benyttet.

• Innenfor næringslivet vil finansnæringen bli særlig berørt av innføringen av euro, bl.a. ved at utviklingen i retning av økt internasjonal konkurranse vil forsterkes.

• ØMU kan påvirke handlingsrommet for utforming av stabiliseringspolitikken.

Valutaunionen har nå eksistert i nær to år. Denne perioden har vært preget av tiltakende økonomisk vekst i eurosonen, riktignok fra et svakt utgangspunkt. Det er ennå for tidlig å trekke slutninger om hvordan innføringen av ØMU har påvirket norsk økonomi. En vesentlig del av de økonomiske gevinstene av ØMU antas å skyldes at ØMU vil bidra til mer effektive markeder og sterkere konkurranse. Dette gjelder både for eurolandene og for landene som har utbredt økonomisk samkvem med euroområdet, bl.a. Norge. Dette er imidlertid langsiktige gevinster, som først vil bli synlige etter noe tid. Det er videre vanskelig å skille effektivitetsgevinster som skyldes innføringen av en felles valuta og gevinster som skyldes andre forhold, blant annet den generelle økonomiske integrasjonen i EØS-området.

Innføringen av euroen som betalingsmiddel i 2002 får trolig betydning for bedriftenes og husholdningenes adferd, både innen euroområdet og i Norge. I tillegg til at kostnadene for mange bedrifter i Norge kan bli mindre som følge av lavere kostnader forbundet med valutaveksling og sikring av valutakursrisiko, vil trolig også økt prisoversiktlighet kombinert med sterkere priskonkurranse i euroområdet kunne bidra til visse kostnadsbesparelser. For husholdningene vil innføringen av euro som betalingsmiddel gjøre det billigere og enklere å reise ved at det blir færre valutaer å forholde seg til.

Den makroøkonomiske stabiliteten i Norge vil bli påvirket av hvordan innføringen av euroen virker inn på den økonomiske utviklingen i ØMU-området. Gjennom prosessen fram mot ØMU har det i EU funnet sted en utvikling i retning av en klar rolledeling i den økonomiske politikken. Pengepolitikken i ØMU er rettet inn mot å holde inflasjonen i euroområdet under 2 pst. Dette påvirker handlerommet for utformingen av den makroøkonomiske politikken i Norge. Lav lønns- og prisvekst hos våre handelspartnere, kombinert med stabil valutakurs over tid, medfører at vår kostnadsmessige konkurranseevne bare kan opprettholdes med en tilsvarende lav lønns- og prisvekst i vårt eget land. Dette representerer en utfordring for partene i arbeidslivet og det inntektspolitiske samarbeidet.

Overgangen til en felles valuta i EU innebar ikke vesentlige endringer i rammebetingelsene for norsk penge- og valutapolitikk, og gjeldende retningslinjer ble videreført etter at den europeiske valutaunionen trådte i kraft fra 1. januar 1999.

Retningslinjene for norsk pengepolitikk fra 1994 pålegger Norges Bank å rette de pengepolitiske virkemidlene inn mot stabilitet i kronens verdi målt mot europeiske valutaer. Norges Banks har valgt å definere «europeiske valutaer» som euro fra 1. januar 1999. Forskriften gir samtidig fleksibilitet i utøvelsen av pengepolitikken ved at det ikke er fastsatt noen sentralkurs for kronen med tilhørende svingningsmarginer og plikt for Norges Bank til å intervenere. Det er begrenset hvor sterke virkemidler i form av renteendringer og kjøp og salg av valuta Norges Bank kan benytte for å holde kronekursen stabil. Ved vesentlige endringer i kursen skal virkemidlene innrettes med sikte på at valutakursen etter hvert bringes tilbake til utgangsleiet. Valutakursforskriften tar på denne måten høyde for at valutakursen i perioder kan avvike fra utgangsleiet.

Det ble inngått en kredittavtale mellom Norges Bank og Den europeiske sentralbanken til erstatning for Norges Banks bilaterale avtaler med ØMU-landenes sentralbanker med virkning fra 1. januar 1999. Dette er ikke avtaler om gjensidige støttekjøp, men avtaler som gir Norges Bank rett til - under visse betingelser - å låne valuta i andre lands sentralbanker til markedsvilkår som Norges Bank kan bruke til støttekjøp av kroner. I avtalene er det spesifisert at Norges Bank ikke kan trekke på avtalen så lenge Norge har det nåværende kursregimet. Avtalen med ESB har likevel en viss betydning ved at den gir en kontinuitet i Norges Banks formaliserte kontakt med de pengepolitiske myndighetene i EU.

Det er i alle lands interesse å ha stabile forhold i de internasjonale finansmarkedene. I avsnitt 8.4.3 er utviklingen i finansmarkedene etter innføringen av ØMU nærmere omtalt. Det enkelte lands beste bidrag til stabile valutamarkeder vil være å føre en økonomisk politikk som bidrar til en balansert utvikling i realøkonomien. Dette er et hovedmål i Regjeringens økonomiske politikk. I tillegg til en balansert makroøkonomisk politikk i det enkelte land, er det også viktig med internasjonalt samarbeid for å bidra til finansiell stabilitet, for eksempel gjennom Det internasjonale valutafondet (IMF). Regjeringen støtter internasjonalt arbeid for å oppnå økt stabilitet i finansmarkedene.

Det er i Norges interesse å ha en stabil monetær sone i Europa. Det er etablert kanaler for dialog mellom Norge og EU på dette området. Siden folkeavstemmingen i 1994 er det fra norsk side lagt økt vekt på å holde jevnlige bilaterale møter mellom Norge og EU på politisk nivå og på høyt administrativt nivå. Norge deltar også i møter på ministernivå og administrativt nivå i samarbeidet mellom EFTA og EU. Heller ikke disse er basert på noen formell avtale mellom organisasjonene. Regjeringen legger stor vekt på å videreføre og videreutvikle kontakten med EU, både på politisk nivå og på embetsnivå.

Dersom ØMU etter hvert utvides til å omfatte flere land, vil betydningen for norsk økonomi kunne øke. En utvidelse vil trolig øke gevinstene for euroområdet som følger av sterkere konkurranse og mer effektive markeder. Dette vil også kunne komme norsk næringsliv og norske husholdninger til gode. Dette gjelder særlig dersom ØMU utvides med viktige handelspartnere for Norge.

På den annen side vil en utvidelse av ØMU kunne bidra til at kostnadene ved å stå utenfor blir tydeligere. Selv om den økonomiske politikken i Norge er godt i tråd med sentrale retningslinjer for den økonomiske politikken i EU, vil vi ikke fullt ut kunne ta del i de effektivitetsgevinster en valutaunion gir. Vi har også en form for kostnad ved at vi mangler innflytelse på beslutninger som indirekte får betydning for norsk økonomi. Det har også vært anført at små valutaer i utkanten av et større valutaområde kan være sårbare i tider med turbulens i internasjonale finansmarkeder. En slik problemstilling vil kunne bli enda mer aktuell dersom ØMU utvides.

8.5.2 Nærmere om noen virkninger av euro for det norske finansmarkedet

Innføringen av ØMU vil ha ulik betydning for de enkelte markedene. Det norske finansmarkedet kan til nå sies i beskjeden grad å være berørt av innføringen av euro. Påvirkningene kan trolig bli sterkere etter hvert som bruken av euro blir mer vanlig, både i internasjonal handel og i internasjonale finansielle transaksjoner.

Enkelte erfaringer med euro i kreditt- og verdipapirmarkedet

Tabell 8.6 og 8.7 viser låneopptak av norske finansielle og ikke-finansielle foretak i euro-valutaer, ecu og euro for årene 1997, 1998, 1999 og 1. halvår 2000. Tabellene viser at det har vært en vridning av lån fra de enkelte euro-valutaer, der hovedtyngden utgjøres av tyske mark, til lån denominert i euro. Denne utviklingen gjør seg gjeldende både for obligasjons- og sertifikatlån og andre lån. Den økte bruken av euro som transaksjonsvaluta i 1999 kommer i hovedsak som en følge av konverteringer til euro av eksisterende lån. Utviklingen må ses i sammenheng med den generelle omleggingen til euro i det finansielle systemet i 1999. Det er derfor vanskelig på bakgrunn av foreliggende data å si noe om de langsiktige virkningene av euro på finansmarkedene, og det langsiktige nivået på eurolånene. For andre lån i euro for finansielle foretak består tallene hovedsakelig av lån (gjenkjøpsavtaler) knyttet til Norges Banks virksomhet. De tre nasjonale valutaene i EU; britiske pund, svenske og danske kroner, har opprettholdt sine posisjoner som transaksjonsvalutaer for norske låntakere etter innføringen av euro.

Som direkte investering regnes en investering over landegrensene der investor har til hensikt å etablere en varig økonomisk forbindelse og utøve effektiv innflytelse på virksomheten i investeringsobjektet. Norges Banks oversikter over direkte utenlandske investeringer i Norge er avgrenset til investeringer der den enkelte investor har en innflytelse på 10 prosent eller mer av eierkapitalen i et selskap. Direkte investert kapital omfatter investors andel av egenkapitalen i investeringsobjektet, samt investors gjelds- og fordringsforhold med investeringsobjektet.

Tabell 8.8 viser norske foretaks direkte investeringer i utlandet. Det framgår av tabellen at investeringer rettet mot EU i økende grad har blitt rettet mot euroland. I 1997 utgjorde investeringene i eurolandene i underkant av en tredel av de norske investeringene i EU, mens tilsvarende tall i 1999 var i underkant av to tredeler. Av landene utenfor euro er det kun i Sverige hvor norske foretak har høyere netto direkte investeringer i 1999 enn i 1997. Dette kan tyde på at den ytterligere integrasjonen som euroen har medført for de involverte EU-landene, har hatt betydning for norske foretaks lokalisering av utenlandsinvesteringer.

Nærmere om euro i det norske betalingssystemet

Eurolandene er samlet sett viktige for Norge når det gjelder handel med varer og tjenester og kapitalbevegelser. Tradisjonelt har disse landenes valutaer vært relativt sett mindre brukt i betalingsoppgjør enn underliggende økonomiske transaksjoner med disse landene skulle tilsi. Amerikanske dollar har vært og er den mest benyttede faktureringsvalutaen for norsk næringsliv i handel med utlandet. En stor del av betalingene gjøres opp i norske kroner. Det kan ventes at euro vil få en gradvis større rolle som betalingsvaluta for norsk næringslivs handel med EU-land. Bruken av euro i betalingstransaksjoner til og fra Norge økte jevnt fra 8,7 pst. av totale betalingstransaksjoner i 1. kvartal 1999 til 13,5 pst. i 2. kvartal 2000. 3

Betalinger til og fra Norge foregår dels på grunnlag av bilaterale avtaler mellom banker i Norge og i utlandet, såkalte korrespondentbank-avtaler, og dels gjennom banker med direkte tilknytning til euro-betalingssystemer som TARGET og Euro 1. Ved bruk av korrespondentbanker skjer betalingstransaksjoner over landegrensene ved overføringer mellom de respektive bankers konti hos hverandre.

Norske bedrifter og privatpersoner kan få tilgang til systemene for euro-oppgjør i EU ved å benytte banker hjemmehørende i EU-land som tilbyr betalingstjenester i Norge eller gjennom norske banker med filialer i EU-land. Norske banker uten direkte tilknytning kan kjøpe betalingstjenester i euro fra banker som har slik tilknytning. Slike banker kan også knyttes til betalingssystemet i et EU-land uten å være fysisk etablert i vedkommende land gjennom såkalt distansetilknytning. Generelt vil direkte tilknytning til betalingssystemer i euro gi raskere overføring av transaksjoner og medføre lavere risiko enn ved indirekte tilknytning.

Den europeiske sentralbanken har gjort det klart at den, i tråd med grunnleggende sentralbankprinsipper, i utgangspunktet ikke ønsker at det etableres euro-oppgjørssystemer og kredittordninger i euro i regi av sentralbanker i land utenfor euroområdet. Det er bare gjort unntak fra dette prinsippet gjennom egne avtaler mellom ESB og sentralbankene i EU-land utenfor euroområdet. Videre ønsker ESB å bli informert om eventuelle planer om å etablere oppgjørssystemer i euro i land utenfor euroområdet.

For å bidra til å redusere mulige konkurransemessige ulemper for norsk næringsliv og norske banker som ikke har direkte tilknytning til oppgjørssystemer i euro, har Norges Bank, i samarbeid med norsk banknæring og i tråd med holdningene til ESB, vurdert alternative løsninger for å gjennomføre oppgjør av betalingstransaksjoner i euro i Norge. Om slike løsninger vil bli realisert, vil bl.a. avhenge av omfanget av norske aktørers etterspørsel etter betalingsoppgjør i euro.

Erfaringene med ØMU for valutamarkedene

Utviklingen i valutakursene mellom tyske mark/euro, amerikanske dollar, britiske pund, svenske kroner og norske kroner er vist i figur 8.8. Da euro erstattet ecu med kursforholdet én til én fra 1. januar 1999, var kursen på det sterkeste notert til 1,1899 amerikanske dollar pr. euro, og mange ventet en styrking av euroen fra dette nivået. Euroen har i stedet svekket seg markert, til 1,00 ved utgangen av 1999 og 0,85 i oktober 2000. En viktig årsak til svekkelsen av euro er trolig at den økonomiske veksten i USA i forhold til i euroområdet viste seg sterkere enn ventet. En markert økning i direkte investeringer fra bedrifter i euroområdet til USA er trolig en medvirkende årsak.

¹ Kvartalsgjennomsnitt.

Kilde: Norges Bank

Den norske kronekursen svekket seg betydelig gjennom 1998. Fra et gjennomsnittlig nivå på 8,00 mot ecu i 1997, svekket kronekursen seg til rundt 9,00 ved årsskiftet 1998/99. Svekkelsen av den norske kronen må ses i lys av den betydelige lønnsveksten i 1998, uroen i de internasjonale finansmarkedene og den lave oljeprisen. Etter hvert som disse faktorene ble reversert, styrket kronen seg igjen, fra 8,90 mot euro i begynnelsen av januar 1999 til under 8,10 ved slutten av året. Kronekursen har vært relativt stabil gjennom 2000 og lå i oktober nær 8,00.

9 Den felles utenriks- og sikkerhetspolitikken

9.1 Mot en felles utenriks- og sikkerhetspolitikk

Gjennom Maastricht-traktaten som trådte i kraft i 1993 fikk EU en felles utenriks- og sikkerhetspolitikk (FUSP). FUSP erstattet det tidligere EPS (Europeisk politisk samarbeid) som begrenset seg til konsultasjoner mellom medlemslandene om utenrikspolitiske spørsmål. EPS var ikke en del av Fellesskapets institusjoner.

Behovet for en felles utenriks- og sikkerhetspolitikk ble forsterket av ytre begivenheter. Forhandlingene som ledet fram til Maastricht-traktaten skjedde under inntrykk av store utenrikspolitiske begivenheter: Berlinmurens fall, en tilspisset situasjon på Balkan og den sikkerhetspolitiske omforming som skjedde i Europa som et resultat av den kalde krigens opphør. Konsekvensen var et forsterket momentum for å traktatfeste målsettingen om en felles utenriks- og sikkerhetspolitikk. Med Maastricht-traktaten ble det også inkludert formuleringer om en forsvarspolitisk dimensjon som over tid skulle utgjøre et viktig element i utenriks- og sikkerhetspolitikken.

FUSP-bestemmelsene ble revidert og styrket gjennom Amsterdam-traktaten som ble undertegnet i 1997 og som trådte i kraft i mai 1999. Hensikten med revisjonen var å bedre effektiviteten og synligheten. Erfaringene fra EUs rolle under Bosniakrigen var en medvirkende årsak. Med den nye traktaten ble funksjonen som høyrepresentant for FUSP opprettet, og felles strategier ble etablert som nytt instrument. Amsterdam-traktaten definerer den forsvarspolitiske dimensjon i lys av de såkalte Petersberg-oppgavene; humanitære operasjoner og redningsoperasjoner, fredsbevaring, fredsopprettelse og annen militær krisehåndtering. 4

Konflikten i Kosovo bidro til konkretisering av Petersbergoppgavene med fastsettelse av et overordnet mål om å få på plass en multinasjonal styrke for krisehåndtering på inntil 60.000 personell innen 2003. Den militære siden har i løpet av siste året blitt supplert med konkrete mål også for sivil krisehåndtering.

Oppbyggingen av EUs kapasitet til krisehåndtering er et viktig element for å legge tyngde bak en felles utenriks- og sikkerhetspolitikk. FUSP representerer det mellomstatlige samarbeidet i EU, og atskiller seg fra gjennomføringen av fellesskapspolitikken. Det er medlemslandene som er den sentrale aktør på FUSP-området.

EUs tredjelandsforbindelser har i dag blitt en viktig kanal for formidling av EUs utenrikspolitikk. Omfanget av tredjelandsforbindelser har øket kraftig de siste årene. EU har i dag formaliserte tredjelandsforbindelser til land/regioner på alle kontinenter. Tradisjonelt har EUs eksterne relasjoner vært knyttet opp til handelspolitikken eller bistandspolitikken. I dag er de politiske aspekter inkludert i dialogen. EU anvender tredjelandsforbindelser til aktivt å bidra til demokratisering og fremme av menneskerettigheter. En konsekvens er at EU i stadig større grad gir prioritet til politisk dialog med land som står overfor utfordringer i sin politiske utvikling.

Tredjelandsforbindelsene framstår i dag som mer komplette med bruk av instrumenter fra de politikkområder som er egnet i forhold til enkelte land enten dette er handel/investeringer, bistand, politisk utvikling eller spørsmål knyttet til justissektoren. Gjennom sin økonomiske tiltrekningskraft, har EUs rolle som pådriver i politiske endringsprosesser fått vesentlig større betydning. Med tolv land i medlemsskapsforhandlinger og med Tyrkia som kandidatland, er EU en drivkraft også for endringer i Europa.

9.2 Begynnelsen: Det europeiske politiske samarbeid (EPS)

Spørsmålet om et europeisk utenrikspolitisk og forsvarspolitisk samarbeid har med jevne mellomrom vært på den politiske dagsordenen like siden de første etterkrigsårene. Roma-traktaten, som i 1957 opprettet Det europeiske økonomiske fellesskap, ble født i skyggen av nederlaget for arbeidet med et europeisk forsvarsfellesskap i 1954. En hovedtanke var at økonomisk og handelspolitisk samarbeid ville skape grunnlag også for et politisk og utenrikspolitisk samarbeid. På fransk initiativ ble den såkalte Fouchet-planen lagt fram i 1961. Denne inneholdt et traktatutkast for opprettelse av en politisk union med enhetlig utenrikspolitikk og samordnet forsvarspolitikk. Heller ikke dette initiativet ble satt ut i livet.

Rammene for et utenrikspolitisk samarbeid mellom EF-landene ble fastlagt først i 1970 da utenriksministrene godkjente den såkalte Luxembourg-rapporten, som skisserte formene for Det europeiske politiske samarbeid (EPS). Siktemålet var å skape en bedre forståelse medlemslandene imellom i forhold til viktige spørsmål i internasjonal politikk, og styrke solidariteten dem imellom gjennom samordning av synspunkter på utenrikspolitiske spørsmål og mer avstemt utenrikspolitisk handling der dette var ønskelig. På dette grunnlag vokste det fram en møtestruktur som ramme for et mellomstatlig utenrikspolitisk samarbeid. Virksomheten i EPS skjedde adskilt fra Fellesskapets institusjoner.

EPS var i utgangspunktet begrenset til konsultasjoner mellom medlemslandene om utenrikspolitiske spørsmål. I løpet av noen år økte møtefrekvensen mellom landenes utenriksministre og EPS utviklet seg i økende grad mot en mer samordnet diplomatisk virksomhet i forhold til utenrikspolitiske problemstillinger. Etableringen av Det europeiske råd i 1974 bidro også til økt samarbeid. I lys av hendelser som den sovjetiske invasjonen av Afghanistan og revolusjonen i Iran meldte behovet seg for stadig tettere samarbeid. Forhandlingene som ledet fram til Enhetsakten i 1986 etablerte et institusjonelt grunnlag for EPS med et permanent sekretariat i Brussel som en støtte for formannskapets arbeid.

Det var først gjennom forhandlingene om Maastricht-traktaten og opprettelsen av Den europeiske union at en felles utenriks- og sikkerhetspolitikk (FUSP) ble opprettet som et mellomstatlig samarbeid i søyle 2 i EU. Siktemålet var å øke EUs utenrikspolitiske tyngde internasjonalt. Målet var samtidig å gi medlemslandene flere virkemidler for å ivareta felles utenrikspolitiske interesser i tillegg til de virkemidler som allerede ble benyttet på fellesskapsområdet og som vesentlig var innrettet mot handel og bistand.

9.3 Fra Maastricht til Amsterdam

9.3.1 Mål og virkemidler

Den felles utenriks- og sikkerhetspolitikk ble innført med Maastricht-traktaten som trådte i kraft 1.november 1993. Det var store forskjeller mellom dette samarbeidet og det tradisjonelle fellesskapelige samarbeidet innenfor søyle 1. FUSP ble opprettet som et mellomstatlig samarbeid. Mens flertallsavgjørelser er hovedregelen på fellesskapsområdet, krever avgjørelser på FUSP-området som hovedregel enstemmighet. Rådet spiller en avgjørende rolle og Kommisjonen og Europaparlamentet har mindre innflytelse. EF-domstolen har ingen kompetanse innenfor FUSP.

Også en forsvarspolitisk dimensjon var i Maastricht-traktaten forutsatt å utgjøre et viktig element i den felles utenriks- og sikkerhetspolitikken, over tid. Til grunn for dette lå erkjennelsen av at det var behov for gradvis å utvikle en klarere europeisk forsvarsidentitet. Det var ikke enighet om å trekke forsvarssamarbeidet inn i FUSP, men medlemslandene var enige om at EU skulle kunne benytte Den vesteuropeiske union (VEU) til å utarbeide og iverksette beslutninger innenfor FUSP som hadde innvirkning på forsvarsområdet. Som en målsetting for FUSP ble det i Maastricht-traktaten forutsatt utforming på lang sikt av en felles forsvarspolitikk, som med tiden ville kunne lede til et felles forsvar. Det var imidlertid betydelig uenighet om disse formuleringene, og kompromisset i Maastricht-traktaten ga ikke EU noen konkrete virkemidler for å gjennomføre disse målsettingene.

Siden utenrikspolitikk også omfatter områder som ligger under Fellesskapets kompetanse, er samordningen mellom aktivitetene innenfor søyle 1 og 2 i EU-samarbeidet, og dermed mellom Rådet og Kommisjonen, en stor utfordring. For å effektivisere samarbeidet søkte man gjennom regjeringskonferansen som ledet fram til Amsterdam-traktaten, å gjennomføre institusjonelle reformer som kunne gjøre den felles utenriks- og sikkerhetspolitikken mer slagkraftig.

Amsterdam-traktaten ble undertegnet i oktober 1997 og trådte i kraft 1. mai 1999. Traktaten foretar endringer i Traktaten om Den europeiske union (TEU) fra Maastricht og traktatene som ligger til grunn for Det europeiske fellesskap. Traktaten innfører enkelte nyvinninger med sikte på å effektivisere og styrke samarbeidet, blant annet opprettelse av et nytt virkemiddel, de såkalte felles strategier,en viss oppmykning av enstemmighetskravet når beslutninger skal treffes, samt opprettelse av en funksjon som såkalt »høy representant» for FUSP, og en planleggings- og analyseenhet forankret i EUs rådssekretariat.

Samtidig bringes den sikkerhetspolitiske dimensjonen sterkere inn. Det heter i Amsterdam-traktaten at FUSP skal inkludere en gradvis utvikling av en felles forsvarspolitikk som vil kunne lede til et felles forsvar, dersom Det europeiske råd treffer en slik beslutning. Amsterdam fastsetter videre at EU skal utvikle tettere institusjonelle bånd med VEU med henblikk på en mulig integrasjon av VEU i EU.

Virkemidler

Felles strategier er en nyvinning gjennom Amsterdam-traktaten, og vedtas etter enstemmighetsprinsippet av Det europeiske råd på områder der medlemslandene har viktige felles interesser, det være seg geografisk eller tematisk. I en fellesstrategi skal formål, varighet og virkemidler klarlegges. Så langt er det vedtatt felles strategier på tre områder, Russland, Ukraina og Middelhavsregionen, og en felles strategi for Balkan er under utforming. Rådet for allmenne saker (utenriksministrene) skal ha ansvaret for å gjennomføre strategiene gjennom å vedta felles handlinger og holdninger. De to sistnevnte instrumentene ble etablert gjennom Maastricht.

Felles handlinger er konkrete initiativ som vedtas i forhold til spesifikke situasjoner der det er nødvendig med operasjonell aktivitet fra EUs side. En rekke felles holdninger er vedtatt i forhold til krisene i det tidligere Jugoslavia. Felles holdninger fastlegger EUs politikk på et bestemt geografisk eller tematisk område. Det enkelte medlemsland er deretter ansvarlig for at den nasjonale politikken er i overensstemmelse med den felles holdning.

Rådet utsteder i tillegg også felles erklæringer vedrørende ulike utenrikspolitiske spørsmål. Gjennom erklæringene gir Rådet uttrykk for synspunkter, anmodninger eller forventninger til tredjeland eller internasjonale spørsmål. Kontaktene med tredjeland har blitt et stadig viktigere instrument/kanal for EU på det utenrikspolitiske området. Kontaktene med tredjeland finner hovedsakelig sted på bakgrunn av møter som ledd i en «politisk dialog» og ved hjelp av «démarcher».

Vedtak på FUSP-området må, i motsetning til på fellesskapsområdet, som hovedregel vedtas med enstemmighet. Enkelte unntak ble gitt under Maastricht for felles handlinger/holdninger og under Amsterdam for felles strategier. Rådet kan fatte vedtak etter kvalifisert flertall i to sammenhenger;

• når det vedtas en felles handling eller holdning med basis i en felles strategi,

• når det fattes vedtak om gjennomføringen av en felles handling eller holdning.

Et medlemsland kan videre erklære såkalt «konstruktiv avståelse» når det i en sak for øvrig foreligger enstemmighet i Rådet. Slik vil et land ikke kunne blokkere for en beslutning som har oppslutning hos de øvrige. Det land som avstår vil da ikke være forpliktet til å anvende vedtaket, men aksepterer at det forplikter EU. Vedkommende land skal samtidig, utfra solidaritetshensyn, avstå fra handlinger som strider mot eller som kan hindre EUs gjennomføring av vedtaket.

Et medlemsland kan blokkere gjennomføringen av en flertallsbeslutning under henvisning til vitale nasjonale interesser. Rådet kan da ved en flertallsavgjørelse henvise saken til Det europeiske råd for avgjørelse ved enstemmighet. I praksis er enstemmighet fortsatt hovedregelen i FUSP.

9.3.2 FUSP i praksis: Innhold og omfang

EUs felles utenriks- og sikkerhetspolitikk dekker hele det utenrikspolitiske saksfeltet. Det brede sett av virkemidler og prosedyrer som EU samlet og spesielt Kommisjonen rår over gjør det mulig å handle dersom det er politisk enighet blant medlemslandene. FUSP innebærer at EUs medlemsland har løpende kontakt og samordner utspill og tiltak i forbindelse med internasjonale kriser og konflikter. Det er hyppige og regelmessige møter på ekspertnivå, høyt embetsnivå og mellom utenriksministrene og i den senere tid også forsvarsministrene. Det er en løpende og uformell kontakt på alle nivå også mellom medlemslandene og Kommisjonen og innenfor rammen av internasjonale organisasjoner. Det er omlag 30 arbeidsgrupper på ekspertnivå som til sammen har rundt 120 møter hvert halvår for å drøfte og forberede konkrete FUSP-saker for videre behandling i den politiske komité. Utenriksministrene drøfter FUSP-saker i sine månedlige møter i Rådet og på de halvårlige uformelle utenriksministermøtene (Gymnich), i tillegg til under møtene i Det europeiske råd.

I løpet av 1999 ble det vedtatt 130 erklæringer om ulike utenrikspolitiske saker. Pr. 1.1.2000 var over 200 bindende beslutninger i kraft på FUSP-området. Disse omhandler både situasjonen i et bestemt geografisk område, som f.eks. Balkan, og EUs holdninger i forhold til spørsmål som for eksempel ikke-spredning av atomvåpen og fjerning av miner.

EU er samlet sett en tung aktør på den utenrikspolitiske arena. Noen vil likevel hevde at den felles utenriks- og sikkerhetspolitikk som utøves av EU fortsatt i stor grad er et «erklæringsdiplomati». Det vedtas felles holdninger og andre erklæringer i forhold til de fleste utenrikspolitiske problemstillinger, men det har vist seg vanskeligere å bli enig om og gjennomføre konkrete tiltak. Dette har blant annet sammenheng med at utenriks- og sikkerhetspolitikken sees på som en grunnleggende del av suverenitetsutøvelsen, der medlemslandene kan ha ulike interesser med utspring i egne historiske og kulturelle bånd.

En viktig bakgrunn for endringene i bestemmelsene om FUSP i Amsterdam-traktaten var ønsket om en mer helhetlig utenriks- og sikkerhetspolitikk. Opprettelsen av en stilling som såkalt »høy representant» for FUSP var i første rekke et forsøk på å bidra til dette, samtidig som man ønsket å gi EU en utenrikspolitisk funksjon med større kontinuitet enn det de vekslende formannskap alene kunne representere. Funksjonen som høy representant for FUSP ble knyttet til stillingen som generalsekretær i Rådet, og innehas for tiden av Javier Solana, tidligere spansk utenriksminister og generalsekretær i NATO.

Høyrepresentanten har som oppgave å assistere Rådet i gjennomføringen av FUSP, særlig gjennom å forberede de politiske beslutninger som Rådet fatter, og å gjennomføre politisk dialog med tredjeland. I sitt arbeid assisteres Høyrepresentanten av en planleggings- og analyseenhet bestående av diplomater rekruttert fra samtlige medlemsland, Kommisjonen og VEU. Enhetens oppgave er særlig å:

• overvåke og analysere utviklingen på FUSP-området

• vurdere EUs utenriks- og sikkerhetspolitiske interesser og identifisere mulige framtidige satsningsområder

• vurdere den løpende utvikling, herunder mulige krisesituasjoner

• utarbeide grunnlagsmateriale for Rådets arbeid med FUSP.

Høyrepresentanten vil ha en viktig samordnende rolle når det gjelder samhandlingen mellom EUs ulike organer. Selv om FUSP er et mellomstatlig samarbeid og først og fremst er Rådets ansvar, spiller også Kommisjonen gjennom sitt brede sett av økonomiske virkemidler en viktig rolle i forholdet til tredjeland. Kommisjonen er fullt ut tilknyttet arbeidet på FUSP-området og kan i likhet med medlemslandene framlegge forslag for Rådet eller henvise saker dit. Samarbeidet mellom kommissærene med ansvar for utenrikssaker og Høyrepresentanten vil derfor være avgjørende for en effektiv og enhetlig utenrikspolitikk.

I utenrikspolitiske spørsmål representeres EU ofte av den såkalte troikaen, særlig når det gjelder politisk dialog med tredjeland. Troikaens sammensetning ble endret ved Amsterdam-traktaten og består nå av en representant hver fra formannskapet, høyrepresentanten for FUSP, Kommisjonen og kommende formannskap. Denne sammensetningen har blant annet som mål å øke samordningen mellom EUs ulike institusjoner.

Til nå har EU bare i begrenset grad maktet å konsentrere og fokusere de betydelige virkemidler som samlet står til disposisjon. Kommisjonen har f.eks. fire kommissærer som har ansvar for saksområder med utenrikspolitisk betydning. Den ansvarlige kommissær for utenrikssaker (external relations) har kun en samordnende rolle og ingen overordnet myndighet. Det er usikkerhet om stillingen som høyrepresentant er tillagt nødvendige funksjoner til å oppnå den autoritet som er nødvendig i alle utenrikspolitiske saker.

Nye virkemidler søker også å øke samhandlingen, både internt og mellom medlemslandene. De felles strategier skal gi en tilleggsverdi ved å skape økt fokus på et begrenset område der det foreligger felles interesser, og ikke minst ved å legge forholdene bedre til rette for samordning av virkemidler fra EUs ulike søyler. Det er foreløpig for tidlig å si om de felles strategier vil ha en slik effekt. Både i gjennomføringen av de allerede vedtatte strategier og ved utarbeidelsen av nye, har det vist seg vanskelig å komme opp med «noe mer» eller «noe nytt» i forhold til tiltak det allerede er enighet om. De nye reglene om beslutninger om kvalifisert flertall burde kunne endre noe på dette, men det er for tidlig å si om og i hvilken grad de nye avstemningsreglene vil bli benyttet.

Det er fortsatt formannskapet som leder et trettitalls arbeidsgrupper som er i funksjon på det utenriks- og sikkerhetspolitiske området. Gruppenes arbeidsområde er definert etter geografi eller tema. Arbeidsgruppene spiller en viktig rolle med hensyn til å forberede saker/beslutninger for politisk komite, Rådet for allmenne saker (utenriksministrene) og eventuelt for Det europeiske råd.

Den sterkere politiske rolle som EU er i ferd med å innta i forhold til et bredt spekter av tredjeland, har også skapt et behov for å vurdere utenriks- og sikkerhetspolitikk utfra et helhetlig perspektiv. Bistand og handel samt asyl og immigrasjonspolitikk blir i stadig større grad vurdert i sammenheng med utenriks- og sikkerhetspolitiske målsettinger. Ikke minst har koplingen til bistand og handel medført at det har utviklet seg et tettere forhold mellom rådsstrukturen og Kommisjonen som forvalter av fellesskapelige ressurser og kompetanse.

Arbeidet med en felles europeisk sikkerhets- og forsvarspolitikk (ESDP) i EU er en viktig del av utviklingen av FUSP. EU er nå inne i en fase hvor man utvikler nye strukturer, arbeider med å etablere felles styrkemål og inngår i et tettere samarbeid med NATO. FUSP vil trolig bli styrket gjennom denne prosessen.

9.4 Den sikkerhets- og forvarspolitiske dimensjonen. Krisehåndtering

Gjennom Amsterdam-traktaten kom den sikkerhets- og forsvarspolitiske politiske dimensjonen sterkere inn i EU-samarbeidet. FUSP skal inkludere alle spørsmål relatert til EUs sikkerhet, herunder den gradvise utviklingen av en felles forsvarspolitikk. Den sikkerhets- og forsvarspolitiske dimensjonen i FUSP er ikke rettet inn mot tradisjonell forsvarspolitikk og felles forsvar til beskyttelse av eget territorium. EU ønsker å styrke den europeiske kapasiteten til å gjennomføre selvstendige krisehåndteringsoperasjoner ved bruk av både sivile og militære virkemidler. I Amsterdam ble de såkalte «Petersberg-oppgavene», som inkluderer humanitære operasjoner og redningsoperasjoner, fredsbevaring, fredsopprettelse og annen militær krisehåndtering, innlemmet som et element i EUs utenriks- og sikkerhetspolitikk.

Storbritannia tok høsten 1998 initiativet til en debatt om et forsterket europeisk sikkerhets- og forsvarssamarbeid. Utgangspunktet var et ønske om en mer effektiv og troverdig utenriks- og sikkerhetspolitikk i EU og en styrking av den totale europeiske forsvarsevnen. Initiativet ble senere fulgt opp i nært samarbeid med Frankrike og resulterte i den britisk-franske erklæringen fra St. Malo i desember 1998. Siktemålet med erklæringen var å stimulere til debatt om hvordan EUs felles utenriks- og sikkerhetspolitikk kunne gjøres mer operativ, slik at EU kunne handle uavhengig av NATO når det gjaldt europeisk krisehåndtering.

Det neste steget i prosessen ble tatt på NATO-toppmøtet i Washington i april 1999. Toppmøtet fastla et program for det videre arbeid med europeisk sikkerhet og forsvar. EU gis ansvar for europeisk krisehåndtering i de tilfeller der Alliansen ikke ønsker å engasjere seg. NATO ønsket velkommen EUs planer om å styrke sin egen militære evne når det gjelder krisehåndtering, dersom det ikke medfører unødvendig duplisering av NATO-ressurser. Alliansen la stor vekt på størst mulig deltakelse i EU-ledede operasjoner for de europeiske allierte ikke-EU-land. Toppmøtet fastsatte at EU skal kunne gis tilgang til NATO-ressurser for europeiske krisehåndteringsoperasjoner, og at det konsultasjons- og samarbeidsforholdet som i dag er utviklet mellom VEU og NATO videreføres mellom EU-NATO.

Et nytt videre skritt ble tatt på Det europeiske råds møte i Køln i juni 1999. Her ble det slått fast at EU skal videreutvikles på det sikkerhets- og forsvarspolitiske område med sikte på å fatte de nødvendige beslutninger om selvstendig innsats når det gjelder kriseforebygging og krisehåndtering, og ha nødvendig evne og kapasitet til å gjennomføre den. VEUs operative funksjoner ble planlagt overført til EU. Det innebærer at VEU ikke lenger vil ha noe ansvar for krisehåndtering. EU skulle kunne trekke på militære ressurser fra NATO for gjennomføring av europeisk militær innsats. Det ble lagt opp til et samarbeid mellom EU og NATO. Resultatene fra Køln var i tråd med NATO-toppmøtet i Washington. Enigheten fra Køln omfattet også møter i Rådet for allmenne saker (Rådet av utenriksministre) med deltakelse av forsvarsministre, opprettelse av en permanent utenriks- og sikkerhetspolitisk komité i Brussel, og opprettelse av en militær komité og en militærstab i EU. Toppmøtet viste til at konkrete krisehåndteringsoperasjoner må kunne gjennomføres både med og uten bruk av NATO-ressurser, og at forholdet til de europeiske allierte ikke-medlemmer og NATO er viktige problemstillinger som må utredes.

Arbeidet med å utvikle en selvstendig krisehåndteringskapasitet i EU ble videreført under det finske formannskapet og munnet ut i to rapporter som ble framlagt på Det europeiske råds møte i Helsingfors i desember 1999. Den ene rapporten omhandlet sivil krisehåndtering, mens den andre tok for seg hvordan EU skulle videreutvikle en felles europeisk sikkerhets- og forsvarspolitikk, ESDP, herunder en militær krisehåndteringskapasitet. Sivil krisehåndtering ble et stadig viktigere element i løpet av høsten 1999 under finsk formannskap.

Når det gjelder militær krisehåndtering, ble EUs stats- og regjeringssjefer enige om å utvikle mulighetene til å fatte selvstendige beslutninger om krisehåndtering, og til å kunne innlede og utføre slike operasjoner i de tilfeller der NATO som allianse ikke var engasjert. Det overordnede mål var at EU innen 2003 skulle etablere en multinasjonal styrke på inntil 60 000 personell, som skal være operativ innen 60 dager og kunne opprettholdes i minst ett år. Man vedtok også, på interimsbasis, å opprette en sikkerhetspolitisk komité, en militær komité og en militærstab innen 1. mars 2000. Målet er at disse organene skal få en permanent status innen våren 2001. Det var enighet om å arbeide videre med de konkrete ordninger for passende strukturer for å ivareta behovet for dialog, konsultasjoner og samarbeid med de europeiske allierte ikke-EU-medlemmer og forholdet EU-NATO. Det ble åpnet for deltagelse fra tredjeland i konkrete krisehåndteringsoperasjoner, forutsatt at disse bidrar med betydelige militære ressurser.

Helsingfors-toppmøtet la også til grunn at det institusjonelle samarbeidet mellom EU og NATO skulle utvikles for å etablere ordninger for fulle og gjensidige konsultasjoner, samarbeid og innsyn mellom EU og NATO. I første omgang ble dette begrenset til uformelle kontakter mellom Høyrepresentanten for FUSP, som samtidig er generalsekretær i VEU, og NATOs generalsekretær.

Det var først under toppmøtet i Helsingfors at den sivile delen av krisehåndteringen ble ført opp på agendaen. EU vedtok å opprette en samordnende mekanisme for sivil krisehåndtering i EUs rådssekretariat.

Konklusjonene fra Helsingfors-toppmøtet slo fast enkelte viktige forutsetninger. Det ble understreket at prosessen mot å utvikle en selvstendig kapasitet til å gjennomføre militære krisehåndteringsoperasjoner ikke vil innebære opprettelsen av en europeisk hær, og at EU kun vil gjennomføre en egen operasjon når NATO som helhet ikke er engasjert.

I løpet av våren 2000 kom EUs interimsorganer i arbeid. Toppmøtet i Feira vedtok så opplegget for det videre arbeid i interimsfasen. En styrkebidragskonferanse ble gjennomført i november 2000 for å konkretisere oppfyllelsen av de styrkemål det ble enighet om i Helsingfors. Forut for dette har det blitt arbeidet med å spesifisere og kartlegge de ulike lands innsatser i forhold til de oppgaver EU forventes å kunne påta seg innen fredsbevaring, krisehåndtering og redningsoperasjoner. Det trekkes i denne prosessen også på teknisk ekspertise fra NATO. Det er imidlertid ikke klart at selve styrkemålene vil fylles av EU-landene selv. Bidrag fra Norge og andre ikke-medlemsland vil komme i tillegg.

Toppmøtet i Feira foreslo opprettelsen av fire ad hoc arbeidsgrupper EU-NATO for å drøfte henholdsvis utarbeidelsen av en sikkerhetsavtale mellom NATO og EU, samarbeid om konkretisering av styrkemål og forsvarsplanlegging, prosedyrer for EUs tilgang til NATO-ressurser og forslag til varige forbindelser mellom NATO og EU. Målet er å ha faste konsultasjons- og samarbeidsordninger for det daglige samarbeid og for krisesituasjoner på plass etter toppmøtet i Nice i desember 2000.

9.4.1 Forholdet til tredjeland

Når det gjelder samarbeid med tredjeland vedtok Feira-toppmøtet at det i interimsfasen tas sikte på å holde minst to møter mellom EU-landene, de 13 kandidatlandene samt Norge og Island og minst to møter mellom EU-landene og de seks europeiske NATO-land som ikke er medlemmer av EU, hvorav minst ett av hver på ministernivå. Når ordningene blir permanente, vil det bli skilt mellom rutinefaser og operative faser. I rutinefasen vil det bli holdt møter om sikkerhets- og forsvarspolitikk, med særlig vekt på militær krisehåndtering, med en frekvens omtrent tilsvarende den i interimsfasen. I den operative fasen når krisehåndteringsoperasjoner planlegges eller utføres, intensiveres dialogen. De seks europeiske NATO-land som ikke er EU-medlemmer, vil ha rett til deltakelse i en operasjon dersom NATO-ressurser anvendes, og de kan bli invitert til å delta i operasjoner som ikke trekker på alliansens ressurser. Beslutningen om å igangsette en operasjon treffes av EUs råd. Ikke-EU-land som deltar med en betydelig militær styrke vil ha samme rettigheter og plikter som deltakende EU-land i gjennomføringen av operasjonen, i en egen styringskomite som vil ha det daglige lederansvar. Overordnet strategisk ledelse vil imidlertid ligge hos EUs råd eller i den sikkerhetspolitiske komiteen der bare EUs medlemsland vil kunne delta.

Regjeringen legger disse vedtak til grunn for sitt videre arbeid med støtte til EUs arbeid med å utforme en europeisk sikkerhets- og forsvarspolitikk (ESDP). Konkrete militære og sivile bidrag til EU-ledede krisehåndteringsoperasjoner vil bli utformet. Regjeringen vil legge stor vekt på å utnytte potensialet i de ulike kontakt- og konsultasjonsordningene. Det innebærer også et ønske om brede sikkerhetspolitiske konsultasjoner i tillegg til drøftelsene av hvilke bidrag de seks NATO-land kan yte til ESDP. Innenfor NATOs rammer vil Regjeringen arbeide for et intimt samarbeid mellom EU og NATO som innebærer at et bredt utvalg av NATOs ressurser og styrkemål stilles til disposisjon.

9.4.2 Forholdet til Den vesteuropeiske Union (VEU)

I Amsterdam-traktaten er utviklingen av forholdet mellom EU og VEU beskrevet som en sentral del av utviklingen av FUSP. Med ministererklæringen fra juli 1997 og senere beslutninger, ga VEU Amsterdam-traktaten mer konkret innhold. Det utviklet seg et omfattende samarbeid mellom sekretariatet i VEU og rådssekretariatet i EU, samt mellom VEU og Kommisjonen. Sekretariatene møtes jevnlig. Representanter for EUs formannskap deltar fast på VEUs rådsmøter og orienterer normalt VEU-rådet om aktuelle aspekter ved FUSP.

Det ble også etablert en uformell ad hoc-gruppe EU-VEU. Møtene har fungert som et forum mellom EU-landene og de europeiske allierte ikke-EU-medlemmene. De to viktigste punktene på gruppens dagsorden har vært konsultasjonsmekanismene EU-VEU under krisehåndtering og utviklingen av en felles europeisk forsvarspolitikk. Ad hoc-gruppen har imidlertid ikke blitt noe sentralt forum for å drøfte disse sakene.

Som et direkte resultat av utviklingen av ESDP i EU blir VEUs operative funksjoner overført til EU. Dette innebærer at VEU ikke lenger vil ha noe ansvar for krisehåndtering. Utnevnelsen av Javier Solana som VEUs generalsekretær, kombinert med stillingen som EUs høyrepresentant for FUSP, markerte innledningen til overgangsfasen før EU får sine permanente sikkerhetspolitiske strukturer på plass.

Det siste ministermøte i VEU ble holdt i Marseille 13. november 2000. De fleste av organisasjonens oppgaver vil nå bli overført til EU. Dette gjelder organisasjonens krisehåndteringsfunksjoner (Petersbergoppgaver), VEUs militære satelittsenter i Torrejón og Institutt for Sikkerhetsstudier i Paris. VEU blir dermed igjen en kollektiv forsvarsorganisasjon i henhold til den modifiserte Brussel-traktaten av 1948, slik den eksisterte til organisasjonen ble «reaktivert» i 1984.

Omformingen har konsekvenser for Norge som assosiert VEU-medlem. Norge har vært en aktiv deltaker i VEUs aktiviteter. Regjeringen har i lys av dette lagt vekt på at EU i den videre utforming av en europeisk sikkerhets- og forsvarspolitikk (ESDP) tar hensyn til de positive erfaringer som er gjort i VEU i forhold til involvering av europeiske NATO-land som ikke er medlem av EU.

9.4.3 Forholdet til NATO

På grunnlag av vedtakene fra Feira-toppmøtet er det praktiske samarbeid mellom EU og NATO blitt igangsatt. I tillegg til møtene mellom EUs høyrepresentant for FUSP og NATOs generalsekretær finner det nå sted jevnlige møter i de fire felles arbeidsgruppene. NATOs militære planleggere gir praktisk bistand i forbindelse med utformingen av EUs styrkemål. Et første felles møte mellom de to organisasjonene på rådsnivå fant sted 19. september 2000. Målet er at de permanente samarbeidsstrukturene skal være på plass innen årets utgang.

Erfaringene til nå viser at Alliansen kan yte betydelige praktiske bidrag til realiseringen av EUs målsettinger. Full utnyttelse av samarbeidspotensialet krever imidlertid at EU internt avklarer behovet for assistanse fra NATO, og i hvor stor grad planleggingsprosessene i de to organisasjonene kan samordnes. Tilfredsstillende konsultasjonsordninger for de seks allierte ikke-EU land er en faktor i denne diskusjonen.

Regjeringen legger vekt på at NATO skal utforme et generøst tilbud om bistand. Dobbeltarbeid og oppbygging av separate strukturer i EU og NATO bør unngås i størst mulig utstrekning. Det innebærer etter norsk syn at EU i størst mulig grad benytter den kompetanse som allerede finnes i alliansen. Målet bør være en tjenlig fordeling av ansvar og oppgaver mellom de to organisasjonene som også tar hensyn til EUs og NATOs selvstendighet og beslutningsautonomi. Dette vil etter Regjeringens syn bidra til bedre byrdefordeling mellom de allierte i NATO, styrke de transatlantiske forbindelser og styrke det samlede euro-atlantiske apparat for krisehåndtering.

9.4.4 Institusjonelle tilpasninger

Toppmøtet i Helsingfors la opp til flere institusjonelle nyskapninger, og forsterket virkningen av enkelte endringer som ble foretatt gjennom Amsterdam-traktaten, for eksempel den rolle som kan komme til å spilles av høyrepresentanten for FUSP. Av de nye organer som ble opprettet, vil spesielt den sikkerhetspolitiske komiteen kunne komme til å bli betydningsfull. Komiteens medlemmer vil være permanent basert i Brussel, og det er lagt opp til at den skal møtes ukentlig. Komiteens ansvarsområde vil være hele spekteret av EUs felles utenriks- og sikkerhetspolitikk (FUSP), fra de tradisjonelle utenrikspolitiske saker til problemstillinger av forsvars- og sikkerhetspolitisk karakter. Komiteen vil i praksis, om enn ikke formelt, kunne erstatte den nåværende politiske komité som viktigste premissleverandør og saksforberedende organ på FUSP-området.

Forholdet mellom den nye sikkerhetspolitiske komiteen og de øvrige organer som forbereder saker før vedtak fattes av Rådet, særlig Komiteen av de faste representanter (COREPER), er ikke avklart. Dette er en av grunnene til at det fremdeles diskuteres om og i hvilken grad det vil være nødvendig med traktatendringer for å iverksette de nye strukturene. Det er heller ikke klart hvordan EU skal organisere formannskapet for den nye komiteen.

Den militære komiteen vil være sammensatt av representanter for medlemslandenes forsvarssjefer, permanent basert i Brussel. Det er lagt opp til at forsvarssjefene selv møter en gang i halvåret, og at deres representanter (generalnivå) møtes regelmessig. Komiteens viktigste oppgave vil være å gi råd til den sikkerhetspolitiske komiteen i militære spørsmål.

Den militære staben vil være sammensatt av militært personell fra medlemslandene, og vil i sin permanente form trolig ha en størrelse på 70-90 personer. Stabens viktigste oppgave vil være som bindeledd mellom EUs politiske beslutningstakere og de militære organer, samt at den i krisesituasjoner vil tre inn i rollen som operasjonsstab. Staben vil ventelig bli ledet av en direktør som utpekes av Høyrepresentanten, noe som framhever den sentrale rolle som blir tillagt denne funksjonen på det utenriks- og sikkerhetspolitiske området.

På det sivile området er det institusjonelle oppsettet langt mindre klart. Foreløpig utarbeides det i Rådssekratariatet en database over tilgjengelige ressurser i medlemslandene. På dette grunnlag vil rådssekretariatet utarbeide en oversikt over sivile ressurser som politi, nødhjelp etc. som er mangelfulle og som må kompletteres. Det er også opprettet en sivil krisestyringskomité, som vil ha som hovedoppgave å samordne ressursinnsatsen internt i EU, mellom medlemslandene og i forhold til tredjeland og frivillige organisasjoner. Komiteen vil måtte ha et nært samarbeid med både Rådssekretariatet og Kommisjonen, ikke minst i lys av at sivil krisehåndtering berører områder som faller inn under flere av EUs søyler.

Det må antas at EUs politi-innsats vil bli en viktig oppgave, sammen med utforming av felles prosedyrer og planer for sivil krisehåndtering. EU har foreløpig ikke indikert hvorvidt det vil bli opprettet konsultasjonsordninger med tredjeland også på dette området. Regjeringen vil legge stor vekt på at det utformes ordninger for jevnlige konsultasjoner om sivil krisehåndtering.

9.5 EUs tredjelandsforbindelser - en stadig mer integrert del av FUSP

EUs tredjelandsforbindelser har endret karakter og øket i omfang under hele 90-tallet. I en tidligere fase før en felles utenriks- og sikkerhetspolitikk ble initiert og traktatfestet, var EUs relasjoner til omverdenen konsentrert rundt handel på den ene siden og bistand på den andre siden. Kommisjonen var den sentrale aktør på EU-siden. Tredjelandsavtaler på handelsområdet var en naturlig videreføring av en felles handelspolitikk, noe som også er reflektert ved at EU i all hovedsak taler med en stemme i WTO. Handelsavtalene ble framforhandlet og forvaltet av Kommisjonen utfra rene økonomiske perspektiver og på likeverdig basis. Den andre form for eksterne relasjoner var knyttet opp til EUs bistandspolitikk. I en tidlig fase var fellesskapsbistanden konsentrert til ACP-landene gjennom ulike generasjoner Lomé-konvensjoner. Den eksterne handelspolitikken og bistandspolitikken ble håndtert som separate stolper rettet mot ulike geografiske områder.

Etableringen av en felles utenriks- og sikkerhetspolitikk, har ført til at EUs tredjelandsforbindelser har blitt stadig mer omfattende og favner nå land/regioner på alle kontinenter. Disse har blitt et viktig virkemiddel for EUs ønske om å spille en større polisk rolle på den internasjonale arena. Dagens tredjelandsforbindelser inkorporerer i stadig større grad et helhetlig sett virkemidler der handel, bistand og også justispolitiske problemstillinger sees i sammenheng. Kommisjonens eksterne handelspolitikk og bistandsprogrammer har blitt sentrale virkemidler i utenrikspolitikken. Sammen med medlemslandenes bistand, utgjør EU-landene verdens største bistandsyter med nærmere 60 prosent av samlet internasjonal bistand.

Bruken av fellesskaplige ressurser innen FUSP innebærer at den mellomstatlige søylen får stadig større berøringsflate med fellesskapssøylen. Medlemslandene får en stadig viktigere rolle som leverandør av helhetlige politiske premisser for Kommisjonens eksterne aktiviteter. Det har også medført gråsoner i kompetansedelingen som krever nye løsninger og økt effektivitet. Økningen i omfanget av tredjelandsforbindelser har forsterket dette behovet.

EU har i dag tredjelandsavtaler med land/regioner på alle kontinenter. Siktemålet er å gjøre EU til en global aktør med politisk tyngde som tilsvarer den økonomiske styrke. Den overordnete målsettingen er å bidra til fred og stabilitet.

Nærområdene har vært en naturlig prioritet i lys av utviklingen det siste tiåret. Hele utvidelsesprosessen er forankret i et politisk ønske om å sikre et stabilt Europa. Et sentralt mål er å sikre at EUs geografiske yttergrenser ikke også blir grensene for stabilitet og velstand på den ene siden og ustabilitet, konflikt og utviklingsproblemer på den andre siden. Det er derfor ikke uten grunn at EUs nærområder og Balkan i særdeleshet i dag får den største oppmerksomhet fra EUs side.

EUs forbindelser til øvrige nærområder har også utviklet seg i tråd med de overordnete målsettingene. En strategisk partnerskapsmodell ligger til grunn for samarbeidet sørover mot Middelhavet og nordover mot Russland og SUS-statene. Den nordlige dimensjon er ledd i en slik prosess.

EUs forbindelser strekker seg utover nærområdene. EU har i dag formaliserte tredjelandsforbindelser med land/regioner i Asia, Latin-Amerika og Afrika. I tillegg kommer den transatlantiske dialog med USA og Canada som er av en annen karakter. De enkelte geografiske områder er omtalt i det følgende.

9.5.1 Balkan

Balkan var en medvirkende årsak til at EU-landene opprettet en felles utenriks- og sikkerhetspolitikk og de påfølgende prosesser med å styrke EUs krisehåndteringskapasitet med militære og sivile midler.

EU har vært en aktiv deltager i det internasjonale arbeidet for fred på Balkan siden Det tidligere Jugoslavias oppløsning begynte i 1990. Betydelige diplomatiske, militære og finansielle ressurser er blitt satt inn av EU og EUs medlemsland i løpet av den siste tiårsperioden. Det er ingenting som tyder på at innsatsen vil bli redusert framover.

Alle landene i regionen ønsker et nært samarbeid med EU, og de fleste landene ser på medlemskap i EU som ønskelig. Det gir EU en spesiell mulighet til å utøve innflytelse på Balkan. Det hadde en viktig symbolsk betydning at EU under Det europeiske råds møte i Feira i juni 2000 signaliserte at landene på Balkan ble betraktet som potensielle framtidige medlemmer av EU.

EU anvender en kombinasjon av bilaterale og regionale virkemidler. Parallelt med Stabilitetspakten for Sørøst-Europa som har et regionalt perspektiv, er EU i ferd med å framforhandle såkalte stabiliserings- og assosieringsavtaler med enkelt-landene på Balkan. Disse vil blant annet omfatte nærmere økonomisk samarbeid og politisk dialog.

Norge har i en årrekke søkt et nært samarbeid med EU om Vest-Balkan. Dette har i første rekke kommet til uttrykk gjennom den politiske dialogen mellom EU og Norge som foregår innenfor rammen av EØS-avtalen. Norge, sammmen med EFTA/EØS-partnerne Island og Liechtenstein, har halvårlige konsultasjoner med EUs formannskap og representanter for Kommisjonen. Konsultasjonsordningen er et nyttig redskap for gjensidig utveksling av informasjon og vurderinger av den politiske og økonomiske utviklingen på Vest-Balkan.

Det har vist seg å være en sterk grad av sammenfall i holdninger mellom Norge og EU-landene når det gjelder situasjonen i denne regionen. Dette har bidratt til at EU på ad hoc basis inviterer Norge til å slutte seg til EUs felles holdninger og erklæringer vedrørende landene på Vest-Balkan. Selv om det generelt ikke er noen automatikk i henvendelsene fra EU, har det vært systematisk oppfølging fra EUs side når det gjelder sanksjonstiltakene overfor Den føderale republikken Jugoslavia (FRJ). EU har konsekvent søkt så bred støtte og oppslutning som mulig for felles holdninger om sanksjonstiltak overfor FRJ og har i den forbindelse invitert Norge, sammen med øvrige EFTA-land og søkerlandene, til å slutte seg til EUs vedtak. Norge har i hovedsak sluttet seg til disse vedtakene.

Norge deltar dessuten i European Community Monitoring Mission (ECMM), på Vest-Balkan. ECMM ble opprettet av EU-landene i 1991 som en midlertidig observasjonsmisjon for å sikre uavhengig og tidsriktig informasjon fra krigssonene i Det tidligere Jugoslavia. Oppdraget hadde således innledningsvis et militært tilsnitt, men har etter hvert fått et mer sivilt og politisk-analytisk preg. ECMMs spesialitet er rapportering fra feltobservasjoner, analyser og spesialrapporter om aktuelle temaer av interesse på Vest-Balkan. EU har ansett ECMM som et virkemiddel for EUs felles utenrikspolitikk og som en markering av EUs tilstedeværelse på Balkan. Norge har deltatt i ECMM siden høsten 1995 og er, foruten Slovakia, det eneste ikke-EU-landet som deltar fullt ut i organisasjonens virksomhet. Norge sekonderer et begrenset antall personell til ECMM, i tillegg til å bidra til å dekke ECMMs budsjett gjennom kontantbidrag. Norsk deltakelse i ECMM gir et nyttig innblikk i og medinnflytelse på samarbeidsprosesser innen EU, om enn på et begrenset felt. Samarbeidet bidrar samtidig til at vi mottar et meget betydelig og viktig informasjonstilfang fra Vest-Balkan som vi ellers ikke ville hatt mulighet til å få del i.

Stabilitetspakten for Sørøst-Europa har som mål å bidra til økonomisk utvikling og politisk demokratisering ved å trekke landene i regionen med i et forpliktende samarbeid dem imellom og med interesserte land utenfor. Målet er gjennom pakten å skape et forum for å identifisere tiltak og prosjekter som kan bidra til økonomisk, sosial og politisk stabilitet og utvikling i regionen. EU vil, sammen med Verdensbanken, ha et koordinerende ansvar for å sikre at det internasjonale samfunnets bistand skjer i samsvar med de mål og prioriteringer som trekkes opp innenfor Stabilitetspakten. Regjeringen legger vekt på at framtidig norsk bistand til landene i regionen i størst mulig grad skal støtte opp under de mål og prioriteringer som fastlegges innenfor pakten. Dette gjør det etter Regjeringens syn naturlig for Norge å integrere Balkan-arbeidet tettere inn som del av vår generelle Europapolitikk.

Norge ble fullverdig medlem av Stabilitetspakten fra juni 2000, etter å ha deltatt som observatør fra den ble vedtatt i juni 1999. Norge har fra juni 2000 hatt lederansvaret for Stabilitetspaktens arbeid med sikkerhetsspørsmål.

9.5.2 Russland og SUS-landene. Den nordlige dimensjon.

EU har inngått partnerskaps- og samarbeidsavtaler med Russland, Ukraina, Moldova, Kirgistan, Hviterussland, Kazakstan, Georgia, Armenia og Aserbadjan. Et karakteristisk trekk ved disse samarbeidsordningene er at samarbeidet fra å være knyttet til økonomiske og handelspolitiske aspekter nå også legger til grunn et overordnet politisk perspektiv om et utvidet samarbeid på et bredt felt. Det er i tråd med den generelle utviklingen av tredjelandsavtaler.

Russland og Ukraina står i en særstilling. EU har gitt uttrykk for at frihandel er den langsiktige målsettingen med Russland og Ukraina, uten at noen i dag tør å tidfeste nærmere når det kan bli en realitet. I tillegg har EU vedtatt felles strategier for både Russland og Ukraina.

Finsk EU-medlemskap fra 1995 innebar at EU fikk en 1300 kilometer lang grense med Russland. Utvidelsen østover vil ytterligere forlenge fellesgrensen. For å møte disse utfordringene og for å stimulere til et utvidet samarbeid, vedtok EU-landene i 1999 en felles strategi for forholdet til Russland. Strategien baserer seg på at EU og Russland har strategiske interesser og et særlig ansvar for å opprettholde stabilitet og sikkerhet i Europa. Siktemålet er å utvikle et strategisk partnerskap mellom EU og Russland, blant annet gjennom en styrket dialog om utenrikspolitiske spørsmål og større grad av samarbeid i relevante fora hvor Russland og EU deltar, i første rekke OSSE og FN.

Målene for EUs felles strategi er:

• Konsolidering av demokratiet, rettsstatsprinsippet og de offentlige institusjonene i Russland

• Styrket stabilitet og sikkerhet i Europa

• Integrasjon av Russland i et felles økonomisk og sosialt område i Europa

• Samarbeid for å møte felles utfordringer på det europeiske kontinent, blant annet knyttet til atomsikkerhet og miljøtrusler.

For Russland er samarbeidet med EU viktig for å legge grunnlag for et helhetlig Europa uten skillelinjer og en gjensidig og balansert styrking av Russland og EUs tyngde i det internasjonale samfunnet. Ikke minst de økonomiske sidene ved samarbeidet er av stor betydning for Russland; som handel og investeringer, samarbeid innen finanssektoren og næringslivssamarbeid. Samarbeidet inkluderer også justispolitiske utfordringer; herunder kampen mot organisert kriminalitet og ulovlig innvandring.

EUs nordlige dimensjon er ledd i EUs arbeid i forhold til Russland. Den nordlige dimensjon var opprinnelig et finsk initiativ for å bevisstgjøre de øvrige EU-land om de store behovene for bistand til grenseområdene i Nordvest-Russland. Hovedmålet med den nordlige dimensjon er å integrere Russland i det vestlige samarbeidet samtidig som det legges et grunnlag for økonomisk vekst og bedrede levekår i området.

EUs nordlige dimensjon bidrar til å fokusere på sentrale utfordringer som knytter seg til den nåværende og framtidige grensen mellom EU og Russland. Fellesgrensen bidrar til økt gjensidig avhengighet, noe som kan fremme stabilitet og en positiv utvikling. Et sentralt siktemål med den nordlige dimensjon er å stimulere til fred og stabilitet. Som ledd i dette er det viktig å motvirke at EUs utvidelse øker skillet i levestandard.

EUs toppmøte i Feira i juni 2000 vedtok en handlingsplan for den nordlige dimensjonen. EU har under utarbeidelsen av den nordlige dimensjonen søkt aktiv hjelp hos tilgrensende partnerland som Russland, Estland, Latvia, Litauen, Polen, Norge og Island. Tendensen synes å gå stadig sterkere i retning av at fokus for den nordlige dimensjon vil bli liggende i St. Petersburg/Østersjøområdet. Dette er i og for seg en naturlig prioritering sett i forhold til så vel bosettingsmønster, økonomisk potensiale som til politisk betydning.

EUs økonomiske virkemidler i nordområdepolitikken er dels knyttet til interregionalt samarbeid, Interreg, som er en del av EUs fellesskapsinitiativ som finansieres gjennom EUs strukturfond, og dels til bistandsprogrammet TACIS. Interreg-Barents programmet omfatter fire nasjoner: Norge, Finland, Sverige og Russland. Det overordnede formålet med Interreg-samarbeidet er å stimulere grenseoverskridende samarbeid innenfor og langs yttergrensene i EU. Sett fra et norsk synspunkt er det viktig å videreføre Barentsprosjektet parallelt med deltakelse i Interreg-Barents. Dette er programmer som kan utfylle hverandre og bidra til en økt innsats i samarbeidet med Russland.

Et viktig spørsmål i forbindelse med Interreg er knyttet til bruk av TACIS CBC-midler som finansieringsmiddel på russisk side. TACIS er et av EUs bistandsfond som er rettet inn mot de nye uavhengige stater (tidligere Sovjetunionen) og Mongolia. De viktigste prioriteringsområder har vært reformer i offentlig sektor, omstrukturering av statlige bedrifter og utvikling av privat sektor. Bruken av TACIS-midler i Interreg-prosjekter har imidlertid vist seg vanskelig å få til.

Norge og EU har hatt langt på vei sammenfallende synspunkter på så vel utviklingen i Russland som forbindelsene med landet. Spesielt har Norges bidrag til å utvikle regionalt samarbeid med Russland og samarbeid om atomsikkerhet vakt interesse hos EU og USA. Kommisjonen og flere EU-land deltar i Barentsrådet, og EU har engasjert seg i arbeidet med et multilateralt atom- og miljøsikkerhetsprogram for Russland, som Norge har stått bak. Imidlertid vil utviklingen i de tosidige forbindelsene mellom EU og Russland i årene framover trolig stille Norge overfor nye utfordringer når det gjelder å fremme våre interesser og ivareta viktige målsettinger i forhold til Russland.

Fra norsk synspunkt er det viktig at regionale organer som Barentsrådet og Østersjørådet tas i bruk for å iverksette den nordlige dimensjon i tillegg til EUs egne samarbeidsstrukturer med Russland. Norge har ekspertkonsultasjoner med EU om Russland og SUS to ganger årlig.

9.5.3 Middelhavsstrategien - den sørlige dimensjon

Under toppmøtet i Feira i juni 2000 vedtok EU en felles strategi overfor Middelhavsregionen. Middelhavsstrategien var den tredje i rekken etter at Amsterdam-traktaten introduserte slike strategier som et nytt instrument på det utenriks- og sikkerhetspolitiske området. Middelhavsstrategien bygger på Barcelona-deklarasjonen som ble vedtatt under det spanske EU-formannskapet i 1995. Det er ikke tilfeldig at merkestolene i EUs forhold til Middelhavsregionen kommer under henholdsvis spansk og portugisk formannskap. Arbeidet representerer det sørlige motstykket til den nordlige dimensjon. Begge dimensjoner er drevet fram av de medlemsland som geografisk ligger nærmest. Begge opererer med partnerskapskonseptet. EU har fastsatt målene for Middelhavsstrategien på følgende måte:

• Bidra til framdrift hva angår oppfyllelse av målene for Barcelona-prosessen; herunder

• etablere et felles område for fred og stabilitet gjennom politisk og sikkerhetsmessig partnerskap,

• etablere et område med delt velferd gjennom økonomisk og finansielt partnerskap,

• etablere et partnerskap på det sosiale, kulturelle og menneskelige plan,

• fremme kjerneverdiene for EU og medlemslandene herunder; menneskerettigheter, demokrati, godt styresett, åpenhet og rettsstatens prinsipper.

• oppmuntre og assistere middelhavspartnerne i prosessen med å oppnå frihandel med EU og seg imellom i tråd med Barcelona-deklarasjonen, økonomisk omforming og økte investeringer til regionen.

• styrke samarbeidet på justisområdet i samsvar med konklusjonene fra Det europeiske rådsmøte møte i Tammerfors.

• fremme dialogen mellom ulike kulturer og sivilisasjoner med sikte på å bekjempe intoleranse, rasisme og fremmedfrykt.

Det første møtet i den såkalte Barcelona-prosessen ble avholdt i Barcelona i november 1995. Barcelona-erklæringen fokuserer på tre hovedområder for samarbeid: politikk, økonomi og kultur. Samarbeidet skulle bidra til å sikre politisk stabilitet og økonomisk utvikling i regionen. Et hovedmål med det økonomiske samarbeidet er å etablere et Euro-Middelhavs frihandelsområde innen år 2010. Totalt 27 land deltar i Barcelona-prosessen: 15 EU-land og 12 land sør og øst for Middelhavet. I tillegg har Libya anledning til å bli fullt medlem av Barcelona-prosessen så snart FNs sikkerhetsråd har opphevet sanksjonene og Libya har akseptert det som er oppnådd i prosessen.

Siden prosessens begynnelse er det avholdt fire euro-middelhavskonferanser. Den tredje, som ble avholdt i Stuttgart i april 1999, vedtok blant annet retningslinjer for utarbeidelse av et euro-middelhavs-charter for fred og stabilitet. Den fjerde euro-middelhavskonferansen ble avsluttet i Marseille 16. november 2000. Her ble de 15 EU-landene og middelhavslandene enige om å øke tempoet for å bidra til økonomisk utvikling i middelhavsregionen. EU har for dette formål lovet å bidra med omlag 5.35 milliarder euro, eller drøyt NOK 40 milliarder i direkte støtte til middelhavsland i perioden 2000 til 2006. I tillegg vil det innenfor Den europeiske investeringsbanken bli stilt til rådighet et enda større beløp for lån.

Målsettingen om å etablere et frihandelsområde innen 2010 vil kreve store økonomiske reformer i de nord-afrikanske landene og landene øst i Middelhavet. Utvikling av infrastrukturen i disse landene, økt intern handel dem imellom utenfor EU-området og tiltak for å endre konkurranse- og tollregler er av de viktigste tiltak som må gjennomføres for å øke tempoet for å bidra til økonomisk utvikling.

Et utvidet frihandelsområde er ikke uproblematisk for EU. EUs frihandelsavtaler gir vanligvis frihandel på de områdene hvor EU konkurransemessig står sterkest, industriproduksjon. Den sektoren hvor en rekke sørlige EU-land er konkurransedyktige, landbruk, holdes ofte utenfor avtalene. EU har inngått bilaterale assosieringsavtaler med flere av partnerlandene. Det er til nå inngått slike avtaler med Tunisia, Israel, PLO på vegne av de palestinske selvstyreområdene, Marokko og Jordan. Det forventes at avtale vil bli inngått med Egypt i nær framtid. Avtalene med Algerie, Libanon og Syria ligger ennå fram i tid. Malta, Kypros og Tyrkia, som også er partnerland i Middelhavsamarbeidet, faller i en annen kategori som kandidatland i forhold til medlemskap. En forutsetning for utviklingen av et Euro-Middelhavs frihandelsområde er at det også inngås frihandelsavtaler mellom partnerlandene. Her er prosessen kommet meget kort.

Avtalene er ambisiøse både når det gjelder økonomisk og politisk samarbeid, og legger opp til styrking både av forbindelsene mellom EU-landene og middelhavslandene og til et styrket samarbeid mellom middelhavslandene. Forordningen i avtalene varierer fra land til land, men visse elementer er felles. Samtlige avtaler inkluderer politisk dialog, respekt for menneskerettigheter og demokrati, etablering av WTO-kompatibel frihandel i en overgangsfase opp til 12 år, forordninger knyttet til intellektuelle eiendomsrettigheter, tjenester, offentlige innkjøp, konkurranseregler og statsstøtte, økonomisk samarbeid på ulike sektorer, samarbeid relatert til sosiale spørsmål og innvandring samt kulturelt samarbeid.

I tråd med retningslinjene fra Stuttgart arbeides det med et charter for fred og stabilitet. Tidspunktet for ferdigstillelse av et slikt charter er avhengig av framdrift i fredsprosessen i Midtøsten.

Til tross for de ressurser EU-utvidelsen krever, vil EU fortsatt satse på å utvikle Middelhavssamarbeidet. Fra et politisk utgangspunkt legges det fra EUs side til grunn at Europas framgang er avhengig av stabilitet i naboregionene. Fra et økonomisk utgangspunkt er Middelhavspartnerskapet helt nødvendig sett blant annet ut fra at 75 prosent av handelen til ikke-EU-landene i Middelhavsområdet er knyttet til EU. Det ligger ikke medlemskapsperspektiver i de avtaleforhold eller det politiske samarbeid EU har med middelhavslandene med unntak av Malta, Kypros og Tyrkia.

EFTA-landene, og derigjennom Norge, støtter opp om målene i Barcelona-prosessen og har basert seg på prinsippet om parallellitet i forhold til EUs nettverk av assosieringsavtaler i regionen. EFTAs siktemål er å knytte sine avtaler til EUs avtalenettverk, i likhet med hva som ble gjort i forhold til de sentral- og øst-europeiske landene. EFTA har til nå inngått frihandelsavtaler med Israel, Marokko, Tyrkia og PLO/PA og har innledet forhandlinger av frihandelsavtaler med Kypros, Jordan, Egypt og Tunisia.

Norge har dessuten, sammen med blant annet Russland og USA, vært invitert til å delta som observatør på euro-middelhavskonferansene.

Fredsprosessen i Midt-Østen

Norge og EU spiller ulike roller i fredsprosessen i Midt-østen. Siden gjennombruddet i fredsprosessen i 1993 har Norge og EU hatt et nært samarbeid om viktige spørsmål. Norges samarbeid med EU-kretsen går i hovedsak gjennom Kommisjonen og EUs spesialutsending for Midtøsten, foruten med EUs formannskapsland.

Norge har siden 1993 ledet den internasjonale giverlandskomiteen for bistand til palestinerne, (Ad Hoc Liaison Committee, AHLC). Innen AHLC lar EU-landene seg representere ved henholdsvis Kommisjonen, EUs spesialutsending for Midt-østen og formannskapslandet. På bakgrunn av at EU er en betydelig bistandsgiver til Det palestinske området, har Norge siden 1993 hatt nær kontakt med EU i bistandsrelaterte spørsmål.

9.5.4 Transatlantisk dialog

Den transatlantiske dialogen mellom EU og USA omfatter en rekke internasjonale sikkerhetspolitiske og handelspolitiske spørsmål som også er relevante for norske interesser. I erklæringen fra toppmøtet i desember 1999 beskrives forholdet som et av verdens viktigste og mest dynamiske bilaterale forhold. Under det finske EU-formannskapet er det diplomatiske samarbeidet utviklet til nye nivåer. Det arbeides blant annet med å iverksette «early warning»-prinsipper for å hindre potensielle bilaterale konflikter.

EU og USA vil i sitt sikkerhetspolitiske forhold bygge på vedtakene fra EU-toppmøtet i Helsinki og det etterfølgende ministermøtet i NATO. Etter som EU utvikler en felles sikkerhets- og forsvarspolitikk, er EU og USA enige om viktigheten av å etablere ordninger for konsultasjoner, samarbeid og transparens mellom NATO og EU, herunder konsultasjonsordninger for NATO-land som ikke er medlemmer av EU.

De nordlige områdene er et prioritert felt for samarbeidet mellom EU og USA. De to partene går inn for å fremme sikkerhet, stabilitet og økonomisk framgang i nord. Samarbeidet vil omfatte blant annet energispørsmål, miljø, atomsikkerhet, koordinering med internasjonale finansinstitusjoner, utvikling av det sivile samfunn og demokrati, lovgivningsreformer, etterlevelse av lover samt helse.

EU og USA er enige om at det multilaterale handelssystemet er en pilar i arbeidet for fred, bærekraftig utvikling og økonomisk vekst og velstand i verden. EU og USA går bl.a. inn for tiltak som vil gi bedre muligheter for alle lands, særlig utviklingslandenes, deltakelse i WTOs beslutningsprosess.

Andre områder hvor EU og USA koordinerer sin politikk er i forhold til oppfølgingen av Stabilitetspakten for Balkan, regionale konflikter, kampen mot terrorisme, atomsikkerhet, samt håndvåpen, hvor det er utarbeidet en felles tiltaksplan for hvordan det transatlantiske arbeidet med håndvåpen skal organiseres. En bilateral arbeidsgruppe skal overvåke dette og møtes minst hvert halvår.

9.5.5 EUs forhold til Asia

Asia står sentralt i EUs tredjelandspolitikk. Med Stillehavet som et stadig sterkere tyngdepunkt i verdenshandelen og en utvikling i mer demokratisk retning i flere av landene, fokuserer EU i sterkere grad på forbindelsene med Asia. Et sentralt punkt for EU har dessuten vært at økt omfang og bredde i samarbeidet også gir mulighet til påvirkning på områder som menneskerettigheter og demokratiutvikling. I tillegg til at EUs Asiastrategi av 1994 er revidert og utvidet, har Kommisjonen også i økende grad publisert dokumenter om hvorledes EU kan styrke sine bilaterale forbindelser med bl.a. Japan, Kina, India, Sør-Korea og Indonesia. Det omfatter hele bredden av samarbeid på både politiske, økonomiske, handelsmessige og kulturelle og, der hvor det er aktuelt, bistandsmessige områder.

ASEAN (Association of South East Asian Nations) er en sentral partner for EU og omfatter siden 1999 alle landene i Sør-Øst-Asia, inkludert Burma. ASEANs sentrale plassering i Asia, dens bidrag til arbeidet for fred og stabilitet i regionen og dens økonomiske tyngde har gjort ASEAN til viktig partner for EU i Asia. Samarbeidet omfatter en politisk dialog som i økende grad blir oppfattet av ASEAN-landene som en dialog mellom likeverdige partnere samt økonomisk og industrielt samarbeid i tillegg til kontakter om handelspolitikk/WTO. I 1997 var EU ASEANs nest største eksportmarked og den tredje størte handelspartner.

ASEM-samarbeidet (Asia-Europe Meeting) bringer EUs 15 land samt 10 asiatiske land sammen i en uformell dialog- og samarbeidsprosess, med toppmøter annethvert år, ministermøter hvert år samt jevnlige ekspertmøter. Dialogen omfatter spørsmål knyttet til politiske, økonomiske og kulturelle spørsmål. Samarbeidet ble etablert i 1996 og har utviklet seg til et sentralt Europa-Asia-forum. I forbindelse med Asia-krisen fungerte ASEM-samarbeidet og toppmøtet i London som en god kanal for kontakt og informasjon spesielt vedrørende handelspolitiske spørsmål av potensielt konfliktfylt art.

ARF-samarbeidet (ASEAN Regional Forum) ble opprettet i 1994 for å fremme en konstruktiv dialog og utgjøre et forum for konsultasjoner vedrørende politiske saker med spesiell vekt på sikkerhetspolitikk. Forumet skal gjennom stille diplomati bidra til å skape tillit og forebygge konflikter i Asia/Stillehavsregionen. Deltakere i samarbeidet er EU, de fleste asiatiske land, Australia, New Zealand, Russland og USA.

EU ønsker at Asia skal bli en mer sentral politisk aktør internasjonalt som kan spille en konstruktiv og stabiliserende rolle. Generelt kan det sies at EU også ønsker å utvikle et likeverdig forhold til USA i regionen. EU ønsker å fremstå som en tyngre aktør i regionen enn hva som har vært tilfelle til nå. Sentrale asiatiske land har da også vært mer på talefot med EU i enkelte handelspolitiske konflikter enn med USA. Fraværet av en utviklet felles utenrikspolitikk i EU og EUs manglende strategiske betydning i regionen setter imidlertid klare grenser for den rollen EU kan spille på dette området i regionen.

Den raske utviklingen i EUs kontakter med Asia innebærer utfordringer sett fra norsk side. EU har ressurser og muligheter for å inngå avtaler, samarbeid og dialoger som utvikler og fordyper samarbeidet mellom Europa og Asia. Det skal ikke utelukkes at i dette ligger også en posisjonering av EU i forhold til amerikansk innflytelse i regionen. Både i det bilaterale og det regionale samarbeidet mellom EU og Asia omfattes hele bredden av samarbeid - politisk, etterhvert også sikkerhetspolitisk, økonomisk, kulturelt og handelspolitisk. I dette samarbeidet etableres avtaler og kontakter som virker til gjensidig nytte. Ikke minst på det handelspolitiske området er det nær kontakt både i ASEAN og ASEM-sammenheng. Det utvikles også dialoger på enkeltområder som f.eks. mellom næringslivsledere og på områder som sosialpolitikk og miljø. For å bidra til økt handel og investeringer arbeider EU og ASEAN med flere prosjekter som har til hensikt å styrke handelen mellom de to regionene ved samarbeid om bl.a. markedsadgang, tollsamarbeid og utvikling av felles standarder.

Utviklingen i samarbeidet mellom EU og Asia vil også ha betydning for Norge. Utfordringen vil bli å sikre norske interesser i en utvikling som endrer rammevilkårene for samhandel, markedsadgang, eller muligheten for å delta i regionalt samarbeid om miljø, sosiale dialoger eller samarbeid om bekjempelse av narkotika. Fra norsk side har det tidligere vært gjort henvendelser om mulig norsk bidrag til ASEM-samarbeidet. Holdningen fra ASEM har imidlertid vært at bidrag må skje ved deltakelse i ASEM. En utvidelse av ASEM vil imidlertid først være aktuelt i form av opptak av nye asiatiske medlemmer. I neste omgang vil de framtidige nye medlemslandene i EU bli prioritert for deltakelse i ASEM. Muligheten for Norge å bidra til ASEM-samarbeidet synes derfor begrenset.

Vedrørende samarbeid med ASEAN har det fra EFTAs side vært knyttet visse kontakter. Det har imidlertid ikke vært noen utvikling i disse siden Burma ble medlem av ASEAN.

9.5.6 EUs forhold til Latin-Amerika

EUs forhold til Latin-Amerika har de siste årene vært i stadig utvikling først og fremst hva angår økonomisk samhandel, men også med hensyn til den politiske dialogutviklingen. Det portugisiske EU-formannskapet i 1999 innebar en ytterligere revitalisering og profilering av EUs engasjement. Rio-toppmøtet i 1999, hvor statsledere fra begge regioner deltok, hadde som formål å meisle ut rammene og veien videre for det økonomiske og strategiske partnerskapet, og et nytt toppmøte skal avholdes i Madrid i år 2002.

Sentrale oppfølgingspunkter i handlingsplanen etter Rio-møtet gjelder særlig utviklingen av de institusjonelle forbindelser regionene imellom. Siden toppmøtet har EU undertegnet frihandelsavtale med Mexico, som i store trekk gir investorer og handelspartnere fra EU samme betingelser som investorer fra USA.

Likeledes ble det i kjølvannet av Rio-møtet vedtatt å starte opp forhandlinger med Mercosur og Chile om frihandelsområde. Disse forhandlingene er nå i gang. Dersom partene lykkes med etableringen av et frihandelsområde, vil ikke bare de økonomiske, men også de politiske båndene mellom EU og Mercosur/Chile styrkes vesentlig. En bred frihandelsavtale mellom EU og Mercosur/Chile vil dessuten kunne rokke ved USAs tradisjonelt sterke stilling blant medlemslandene i Mercosur, spesielt etter at arbeidet med etableringen av et frihandelsområde for hele det amerikanske kontinent (FTAA) går langsommere enn planlagt.

EU har uttrykt en klar målsetting om å bidra til økt makroøkonomisk samordning mellom landene i Latin-Amerika, og dessuten spille en politisk rolle som står i forhold til den kommersielle tilstedeværelsen i regionen. Europa har nå passert USA som viktigste handelspartner og investor i Mercosur-regionen, og Spania og Portugal er blant de sentrale investorer. Av de 25 største utenlandske selskap i Latin-Amerika er nå flertallet europeiske. Handlingsplanen for oppfølging av Rio-møtet har foruten de viktige politiske og økonomiske søylene også kulturelle og akademiske søyler, med blant annet omfattende studentutvekslingsprogrammer.

Det er liten tvil om at den økende institusjonaliseringen av forholdet mellom EU og de latinamerikanske land skaper utfordringer for Norge og de øvrige EFTA-landene, i første rekke hva angår deltagelse, markedsadgang og vilkår generelt for norske økonomiske interessenter. Det vil i denne forbindelse være av betydning at EFTA-landene oppnår de samme rammebetingelser for samhandel.

9.5.7 EUs forhold til Afrika

EU og EU-landene er verdens største giver av internasjonal utviklingsbistand og humanitær nødhjelp, og er derfor sterkt tilstedeværende på det afrikanske kontinentet. Den nye EU-ACP-avtalen (oppfølgeren til Loméavtalen) og EUs forsterkede engasjement overfor de mest forgjeldede og fattigste landene (HIPC-landene), er eksempler på EUs ambisjoner om en mer aktiv Afrikapolitikk. Afrika er på sin side i besittelse av betydelige økonomiske og menneskelige ressurser. Dette gjør kontinentet til en interessant strategisk partner. EU er derfor interessert i å utvikle de politiske, økonomiske og kommersielle forbindelsene med kontinentet.

Toppmøtet mellom Afrika og Europa i regi av EU og OAU som samlet stats- og regjeringssjefene fra rundt 70 EU- og afrikanske land i Kairo 3.- 4. april 2000, markerte et nytt steg i forbindelsene mellom EU og Afrika. Tidligere har EUs Afrikapolitikk i stor grad basert seg på Lomé-avtalene, EUs Middelhavsprosess og EU-SADC-avtalen. I motsetning til den begrensede dialogen som har foregått innenfor rammen av Lomé-avtalen, er det nå åpnet for en prosess som i langt større grad tillater debatt også om sensitive spørsmål som nivået på militærutgiftene, landminer og godt styresett. Dette innebærer at EU har innledet en ny type dialog med Afrika og oppgraderer EUs forbindelser til kontinentet til samme nivå som organisasjonen har med Asia og Latin Amerika. Det forutsettes at slike toppmøter skal holdes med relativt jevne mellomrom, og at dialogen skal videreføres på minister- og embetsnivå mellom toppmøtene. Neste toppmøte er planlagt i 2003.

Kairo-toppmøtet fokuserte både på politiske, økonomiske og utviklingsspørsmål og munnet ut i en erklæring og en handlingsplan. Blant de temaene som ble diskutert - og som det ifølge både erklæringen og handlingsplanen skal arbeides videre med, var spørsmål knyttet til økt regional økonomisk integrasjon i Afrika, gjeldslette, Afrikas rolle i verdensøkonomien, demokratisering, menneskerettigheter, godt styresett, migrasjon, freds- og forsoningsarbeid og konfliktforebygging. Tilbakeføring av kulturskatter er også med, såvel i erklæringen som i handlingsplanen, og forutsettes fulgt opp på ministernivå fremover. For Organisasjonen for afrikansk enhet (OAU) var toppmøtet nyttig og organisasjonen ble gitt tilleggsroller som gir den viktige utviklingsmuligheter.

Fra norsk side må det anses som positivt at EU oppgraderer sin dialog med Afrika. Siden Norge ikke er medlem av EU, har ikke vedtakene noen direkte konsekvenser for Norge. Imidlertid kan utfallet av konferansen ha betydning både for samarbeidsforholdene generelt mellom de to kontinentene og for konkrete forhold som er berørt.

9.6 EUs forhold til internasjonale organisasjoner - økt samordning

I likhet med EUs tredjelandsforbindelser har samordning i forhold til regionale og multilaterale organisasjoner tidligere vært konsertrert rundt handelspolikken. EU taler med en stemme i WTO. Etterhvert som EU beveger seg mot en felles utenriks- og sikkerhetspolitikk, har det funnet sted en økende grad av samordning innen organisasjoner som FN, OSSE og Europarådet. Det samme gjelder internasjonale forhandlinger om nedrustning.

9.6.1 FN

Som en følge av medlemskapet til Sverige og Finland i EU har det nordiske samarbeidet i FN endret karakter. Felles nordiske innlegg forekommer fortsatt i noen av FNs særorganisasjoner, spesielt i enkeltspørsmål i WHO og ILO. Hovedregelen er imidlertid at Sverige og Finland nå forholder seg til EUs fellesinnlegg. I forhold til rundt 95 prosent av resolusjonene i Generalforsamlingen har EU felles posisjoner.

Det nordiske FN-samarbeidet er nå hovedsakelig basert på mer regelmessige nordiske møter med utveksling av informasjon og synspunkter i aktuelle saker. Internasjonale konferanser benyttes ofte som nordisk møteplass. Dessuten samarbeider Norden tett i utvalgte enkeltsaker som folkerett og reform av Sikkerhetsrådet.

Det nordiske valgsamarbeidet for å sikre nordiske plasser i FN-systemet er videreført, særlig i Sikkerhetsrådet, ECOSOC og særorganisasjonenes styrende organ. Det legges stor vekt på nordiske kontaktordninger i spørsmål som miljø, helse og sosial utvikling. Spørsmålet om reform av FNs sosiale og økonomiske arbeid var i stor grad inspirert av de nordiske FN-prosjektene.

Endringene i det nordiske utenrikspolitiske samarbeidets karakter siden 1994 har ført til at det fra norsk side er blitt stadig viktigere å utvide kretsen av «likesinnede» samtalepartnere i FN. Den såkalte «JUSSCANNZ»-gruppen er et samarbeid eller en uformell mekanisme som har vokst fram mellom en rekke vestlige industriland gjennom en årrekke i FN. I tillegg til Norge består gruppen av Japan, USA, Canada, Australia, New Zealand, Sveits og Island. JUSSCANNZ brukes hovedsakelig til menings- og informasjonsutveksling. Fra norsk side har det ikke vært ønskelig å gi dette forum en fasttømret form. Det har vært norsk politikk at man har ønsket på ulike måter å spille på flere kanaler for å få gjennomslag for våre synspunkter. Norge har også en systematisk dialog med Canada om det humanitære området gjennom det såkalte Lysøen-samarbeidet. I svært mange spørsmål vil imidlertid EU-landene, inklusiv de nordiske, også være de mest «likesinnede» partnere for Norge. Dessuten samarbeider Norge med Storbritannia, Tyskland og Nederland om utviklingspolitiske spørsmål og utfordringer gjennom Utstein-samarbeidet.

I henhold til en erklæring til EØS-avtalen om samarbeid på det utenrikspolitiske området, er det en målsetting at EFTA- og EU-landene skal «utvikle sine kontakter i tredjeland og internasjonale organisasjoner, og informere og konsultere hverandre om viktige saker av felles interesse». Blant annet som følge av dette blir Norge i økende grad invitert til å slutte seg til EUs innlegg, erklæringer og posisjoner i FN. Norge har også en løpende kontakt og informasjonsutveksling med EU-landene på dette området. Norges medlemsskap i Sikkerhetsrådet vil skape økte behov og muligheter for kontakt og samråd med viktige aktører i FN.

9.6.2 Multilaterale nedrustningsforhandlinger

Globale og multilaterale rustningskontroll- og nedrustningsspørsmål er en del av EUs felles utenriks- og sikkerhetspoltikk. EU-landene samarbeider tett med sikte på å komme fram til omforente synspunkter på aktuelle spørsmål. Samarbeidet har form av faste møter i arbeidsgrupper, direkte kontakter mellom hovedstedene og uformelle og formelle konsultasjoner knyttet til pågående forhandlingsprosesser. Dette har etter hvert ført til at EU-landene på en stor del av den globale nedrustningsagendaen opptrer med en stemme. Man opptrer samlet utad, holder felles innlegg i møter og kommer til forhandlinger med omforente posisjoner. Det samme gjelder nedrustningsspørsmål som drøftes i tilknytning til FNs årlige generalforsamling. Enkelte kjernevåpenspørsmål representerer imidlertid et viktig unntak. Kjernevåpenstatene Storbritannia og Frankrike, øvrige NATO-allierte og de fire tradisjonelle «nøytrale» land kan tidvis ha ulike synspunkter.

I de fleste nedrustningspolitiske spørsmål har EU synspunkter som ligger nært opp til norske holdninger. EU framstår ofte som en god og nyttig samarbeidspartner for Norge når det gjelder å fremme egne standpunkter. Samarbeid med EU gir mer tyngde enn Norge alene representerer.

På basis av den politiske konsultasjonsordningen fra 1995, har EFTA/EØS-landene de siste årene hatt et par møter på ekspertnivå under hvert EU-formannskap med EUs troika om nedrustnings- og nedrustningsrelaterte saker. Møtene er i stor grad styrt av EUs egen nedrustningsagenda, men representerer likevel en nyttig anledning til å framføre norske synspunkter overfor EU. I saker av større viktighet er det naturlig at slike også drøftes på politisk nivå. Norge inviteres jevnlig til å slutte seg til EU-innlegg i ulike nedrustningsfora og å assosiere seg med EU-standpunkter. Norges muligheter til å øve innflytelse på EU i nedrustningspørsmål er begrenset.

Men Norge har mange uformelle kanaler inn til EU og EU-landene. I mange spørsmål kan Norge her ha et tett samarbeid med EU-land. Dette gjelder særlig i mer kontroversielle spørsmål hvor det store antall EU-land kan gjøre det vanskeligere å enes i en større krets. Det kan være lettere å komme fram til omforente standpunkter blant færre land. Norge kan i så måte øve innflytelse på EUs standpunkter. Det tradisjonelle nordiske samarbeidet om nedrustningsspørsmål er fortsatt levende, om enn ikke like vitalt som tidligere. I en rekke spørsmål legger imidlertid de tre nordiske lands EU-medlemskap føringer på deres standpunkter. Norge og Island står friere. Felles nordiske innlegg om nedrustningspørsmål er etter hvert blitt ytterst sjelden.

9.6.3 Eksportkontroll og ikke-spredning

Det er et nært og godt fungerende samarbeid med EU-landene om eksportkontroll for forsvarsmateriell og flerbruksvarer. I likhet med en rekke andre land utenfor EU benytter Norge EUs liste over flerbruksvarer i sin nasjonale eksportkontroll. Denne listen er sammensatt av listene som utarbeides i de internasjonale eksportkontrollregimene. Norge inviteres sammen med de andre EFTA/EØS-land til halvårige møter for gjensidig utveksling av synspunkter om arbeidet for ikke-spredning i de internasjonale eksportkontrollregimene og retningslinjer for konvensjonell våpeneksport.

Samtlige EU-land er medlem av de multilaterale eksportkontrollregimene og er aktive medspillere i det internasjonale samarbeidet om eksportkontroll for våpen og flerbruksvarer. Kommisjonen har status som medlem i Australia-gruppen og i tillegg deltar representanter for Kommisjonen som observatører under møter i de øvrige regimene. EU-landene møtes regelmessig i forkant av møtene for å utveksle og samordne synspunkter. EU har nylig varslet en styrking av arbeidet på eksportkontrollområdet, særlig når det gjelder kjernefysisk eksportkontroll (Nuclear Suppliers Group).

EU har i de senere år vedtatt flere tiltak for å styrke eksportkontrollen og hindre ulovlig våpenhandel. Det gjelder EUs program for å forebygge og bekjempe ulovlig handel med konvensjonelle våpen av 28. juni 1997, EUs adferdskodeks for våpeneksport av 8. juni 1998 og EUs felles handling for å bekjempe destabiliserende oppbygging og spredning av håndvåpen av 17. desember 1998. På invitasjon fra EU har Norge sammen med blant annet de andre EFTA/EØS-land og de assosierte land i Sentral- og Øst-Europa sluttet seg til prinsippene i disse tiltakene og derigjennom forpliktet seg til å gjennomføre dem i sin nasjonale politikk.

EUs adferdskodeks for våpeneksport gir allminnelige retningslinjer for medlemslandenes praksis i eksportsaker med det formål å sikre en felles minimumsstandard blant medlemslandene ved vurderingen av mottakerland. For å skape større åpenhet innenfor EU-kretsen om våpeneksporten er det etablert en notifikasjonsprosedyre mellom medlemslandene. Deltakelse i notifikasjonsprosedyren er begrenset til EUs medlemsland. I tillegg offentliggjøres en årlig rapport om EU-landenes våpeneksport i foregående år.

Siden midten av 1990-tallet har EU invitert EFTA/EØS-landene og de assosierte land til å slutte seg til EUs vedtak om våpenembargo mot bestemte land. Dette har Norge gjort i flere tilfeller og derved forpliktet seg til å gjennomføre vedtaket i sin nasjonale eksportkontrollpolitikk. Tilslutningen til slike vedtak er politisk bindende for Norge og håndheves med hjemmel i eksportkontrollloven.

9.6.4 Forholdet til OSSE

Det er ingen form for strukturert samarbeid mellom formannskapene i EU og OSSE eller mellom Kommisjonen/Rådssekretariatet og OSSE-sekretariatet i Wien. I Wien foregår imidlertid den trolig mest omfattende koordineringen EU-landene har i noen multilateral organisasjon. EU-landene, under ledelse av EU-formannskapet, har en samordnet opptreden i så godt som alle saker som kommer opp i OSSEs faste Råd. Som regel holder EU-formannskapet innlegg på vegne av de 15 medlemslandene. Videre er Kommisjonen representert i OSSE. Ulike kretser av andre medlemsland har ukentlige samrådsmøter med EU-formannskapet. Norge tilhører nå en krets bestående av Canada, Sveits, Liechtenstein og Norge.

EU-samarbeidet spiller en framtredende rolle i OSSE-sammenheng. Betydningen av dette varierer imidlertid over tid. Når OSSE-formannskapet også er medlem av EU, avstemmer formannskapet sine utspill i EU-kretsen i den grad det er mulig. Fjorårets norske formannskap hadde ikke denne rammen, hvilket både var en fordel og ulempe. Selv om det ukentlig ble avholdt konsultasjoner med EU-formannskapet, en viktig del av den samlede beslutningsprosessen, var Norge ikke på samme måte bundet opp i den rammen EU-kretsen representerer. På den annen side var ikke denne kretsen et fast konsultasjonsorgan for Norge, og kunne dermed normalt ikke brukes for å forklare og samle tilslutning til sine synspunkter, bortsett fra når formannskapet ble invitert til å redegjøre for sin politikk i den bredere EU-kretsen.

I Brussel dekkes OSSE-arbeidet i hovedsak av Kommisjonens enhet for OSSE-saker og av arbeidsgruppen for OSSE, som møtes månedlig og som forbereder saker for COREPER og Rådet. Også her blir koordineringen mellom EU og OSSE-formannskapet naturlig nok tettere i de årene EU-land innehar formannskapsvervet, gitt hyppigere møter, faste arbeidsgrupper om OSSE o.l.

EU, og da særlig Kommisjonen, har selv framhevet betydningen av det nære operasjonelle samarbeidet i felten mellom OSSE og EU. Samtidig etterlyser Kommisjonen et enda tettere samarbeid, eksempelvis mellom OSSEs sendelag og Kommisjonens delegasjoner i Sentral-Asia. Kommisjonens deltakelse i OSSE har i hovedsak fokusert på den menneskelige dimensjon, OSSEs sikkerhetspakt og forholdet til Middelhavslandene. Under det norske OSSE-formannskapet deltok Kommisjonen i OSSE-formannens reiser til Sentral-Asia og Kaukasus.

Etterhvert som den felles utenriks- og sikkerhetspolitikk i EU og nå også en felles europeisk forsvars- og sikkerhetspolitikk tar form, er det grunn til å tro at betydningen av EU-samarbeidet øker også i OSSE.

Det kan blant annet forventes et nært samarbeid mellom EUs sivile krigshåndtering og OSSEs operasjonssenter og REACT.

9.6.5 EU og Europarådet

Etterhvert som EU-samarbeidet har blitt utvidet til å gjelde stadig flere samfunnsområder, har EU i økende grad beveget seg inn på Europarådets tradisjonelle kjerneområder. Demokrati, menneskerettigheter og styrking av rettsstatens prinsipper har fått økende betydning for EU, ikke minst i lys av utvidelsesprosessen, som bl.a. omfatter de nye demokratiene i sentral- og øst Europa. Denne utviklingen har bidratt til at kontakten mellom de to organisasjonene er blitt sterkt intensivert i de senere årene.

De gjeldende retningslinjene for samarbeidet åpner for gjensidig møtedeltakelse i en rekke møter i de to organisasjonene. Politiske konsultasjoner mellom de to organisasjonene foregår ved høynivåmøter som finner sted to ganger årlig. Fra Europarådet møter generalsekretæren og formannen i Ministerkomitéen. Fra EU møter formannen i EUs råd (generelle saker) og presidenten i Kommisjonen. I tillegg er det utstrakt kontakt mellom representanter for Kommisjonen og Europarådets sekretariat.

De viktigste spørsmålene som har vært drøftet på høynivåmøtene i den senere tiden, har vært situasjonen på Balkan, status for samarbeidsprogrammene i Sentral- og Øst-Europa, med særlig fokus på utviklingen i de av Europarådets medlemsland som er kandidater for EU-medlemskap, og EUs mulige tiltredelse til Europarådets utviklingsbank.

De to organisasjoner har inngått et nært samarbeid i kampen mot rasisme og fremmedfrykt, i lys av EU-landenes etablering av et overvåkingssenter for slike spørsmål i Wien. I tråd med en avtale som ble inngått i februar 1999, vil dette senteret samarbeide nært med Europarådets ekspertkomité mot rasisme, intoleranse og fremmedfrykt (ECRI), for å unngå unødvendig dobbeltarbeid.

Beslutningen som ble fattet på EUs toppmøte i Køln i juni 1999 om å utarbeide et EU-charter for grunnleggende rettigheter, har fått stor oppmerksomhet i Europarådet. Bakgrunnen er en bekymring for at utarbeidelsen av et slikt charter kan bidra til å svekke Den europeiske menneskerettskonvensjon. Denne bekymringen er hovedsakelig knyttet til muligheten for at et EU-charter får rettslig bindende kraft, og at det dermed oppstår to parallelle rettslige systemer for menneskerettsbeskyttelse i Europa. Det hersker bekymring i Europarådet for at dette ville kunne skape konkurranse og uklare ansvarsforhold mellom EF-domstolen i Luxembourg og Den europeiske menneskerettsdomstol i Strasbourg. Europarådet deltar som observatører i det interne EU-organet som har fått i oppdrag å utarbeide et utkast til charter til EUs toppmøte i Nice i desember 2000.

Norge har arbeidet for å styrke samarbeidet mellom de to organisasjoner. Fra norsk side har det vært lagt særlig lagt vekt på å sikre et best mulig samarbeid i kampen mot rasisme, intoleranse og fremmedfrykt, samt å forenkle prosedyrene for inngåelse og gjennomføring av samarbeidsprogrammer. Norge følger også nøye med i prosessen for å utarbeide et charter for grunnleggende rettigheter i EU.

9.7 Den felles utenriks- og sikkerhetspolitikk - perspektiver framover

EUs aktive engasjement både i sine nærområder og internasjonalt vil trolig fortsette i årene fremover. En økt bredde og aktivitet i EUs eksterne forbindelser vil også medføre utfordringer for Norge. Det vil kunne ha konsekvenser for det fokus og den oppmerksomhet Norge og de øvrige EØS-land kan forvente fra EU.

Et økende regionalt og interregionalt samarbeid mellom regioner og globale aktører hvor EU er en aktiv deltaker, vil føre med seg nye utfordringer for Norge. Utviklingen i våre handelspolitiske tredjelandsforbindelser har til nå fulgt utviklingen i EUs forhold til tredjeland ved å følge parallelitetsprinsippet om forhandling av frihandelsavtaler parallelt med de land EU inngår avtaler med. Det er pr. i dag inngått EFTA-frihandelsavtaler med 14 land. Omfanget og takten i EUs aktiviteter på dette området vil skape nye politiske og ressursmessige utfordringer for Norge.

I et utvidet EU med 20-30 medlemsland vil det neppe være lettere å gjennomføre en effektiv og samordnet utenriks- og sikkerhetspolitikk enn i dag. Fra å være en relativt homogen gruppe vest-europeiske land skal EU etter hvert ta opp i seg land med en annen historisk og politisk bakgrunn og tradisjon. Derfor arbeides det med ytterligere reformer for å sikre mer effektive beslutningsprosedyrer og økt bruk av flertallsavgjørelser. Et utvidet EU aktualiserer også spørsmålet om fleksibilitet. Et EU bestående av opptil 30 land kan neppe forventes å ha samme grad av samarbeid på samtlige områder. Dette kan også få betydning for den felles utenriks- og sikkerhetspolitikken. Valget kan i enkelte situasjoner komme til å stå mellom passivitet som følge av manglende enighet eller å åpne for muligheten for felles enighet mellom grupper av land på enkelte områder.

9.8 Norge og FUSP

Norges utenrikspolitiske kontakter med EU har utviklet seg på grunnlag av brevvekslingen mellom daværende formann i Rådet, den franske utenriksminister Alain Juppé og daværende handelsminister Grete Knutsen fra mars 1995, og den påfølgende felleserklæring i EØS-rådet. Ordningen innebærer for Norge, Island og Liechtensteins del blant annet halvårlige dialogmøter på utenriksministernivå, forberedende drøftelser på politisk direktørnivå, ekspertdrøftelser i tilknytning til sentrale FUSP-arbeidsgrupper (arbeidsgruppene for sikkerhet, fredsprosessen i Midt-østen, Vest-balkan, Russland/SUS, OSSE, samt tre arbeidsgrupper vedrørende nedrustning, konvensjonell våpeneksport og ikke-spredning). Som regel dreier dette seg om halvårlige møter. Den innebærer også kontakt og samråd i hovedsteder i tredjeland og innenfor internasjonale organisasjoner (FN i New York og Geneve, OSSE i Wien og Europarådet i Strasbourg).

EFTA/EØS-landenes mulighet til å bli invitert til å slutte seg til erklæringer, uttalelser og démarcher utformet innenfor rammen av FUSP er også en del av ordningen forutsatt i brevvekslingen mellom Norge som daværende EØS-formannskap og Frankrike som daværende EU-formannskap.

Norge har i tillegg til dette en ordning med halvårlige bilaterale konsultasjoner om utenrikspolitiske spørsmål med formannskapet på utenriksministernivå og mellom de politiske direktører. Ordningen skriver seg tilbake til en brevveksling fra april 1988 mellom daværende utenriksminister Thorvald Stoltenberg og den daværende tyske utenriksminister Hans Dietrich Genscher på vegne av EF-formannskapet.

Ordningen blir stort sett videreført med hvert EU-formannskap uten store endringer. Det har ikke vært regelmessige konsultasjoner på høyeste embedsnivå, selv om EØS-erklæringen åpner for dette. Erfaringen med den politiske dialogen er positiv, men tidvis har det vært vanskelig å vedlikeholde EU-sidens oppmerksomhet mot dialogen i konkurranse med stormakter som USA, Russland, samt kandidatlandene fra Sentral- og Øst-Europa. EU har ordninger for politisk dialog med et stort antall land og regionale sammenslutninger. Kandidatlandene, USA, Russland, og andre har også mer omfattende dialogordninger enn Norge og EFTA-landene.

Antall invitasjoner og tilslutninger har vært jevnt økende de senere år. En viktig årsak synes å være at EU legger økende vekt på å knytte kandidatlandene til FUSP gjennom invitasjoner til å støtte erklæringer, og at EFTA-landene inkluderes samtidig. Det forekommer også at EFTA-landene har tilsluttet seg felles holdninger og felles handlinger. I de tilfellene hvor vi har takket nei til invitasjoner, har det som oftest skyldtes et ønske om å markere Norges egen innsats på angjeldende område.

Den politiske dialogen innen søyle 2 gir oss informasjon og anledning til å fremme våre synspunkter. Norge (og EFTA-landene) kan bare si ja eller nei til EUs forslag. Erfaringen viser imidlertid at det er et bredt sammenfall mellom Norges og EUs synspunkter på utenrikspolitiske spørsmål, og utviklingen de senere år har styrket dette inntrykket.

Det nordiske samarbeidet fungerer som en viktig kanal for Norge inn mot EU. De nordiske land har et aktivt samarbeid om EU/EØS-saker. Samarbeidet har i stor grad karakter av samråd og informasjonsutveksling. Aktuelle EU/EØS-spørsmål står på dagsordenen i alle møter i Nordisk Ministerråd. Det samme gjelder for embetsmannskomitéer og arbeidsgrupper. Slike spørsmål inngår også som en del av dagsordenen for de nordiske statsminister- og utenriksministermøtene. Nordisk Ministerråds Europa-aktivitet er også rettet mot samarbeid med EU-institusjonene i Brussel, de nordiske EU-representasjonene/delegasjonene, Europarådet og EFTA-sekretariatet.

De nordiske samarbeidsministrene avholder et årlig møte i Brussel med de nordiske EU-ambassadørene. På disse møtene er samarbeid og informasjonsutveksling mellom de nordiske hovedstedene, Nordisk Ministerråd i København og de nordiske EU-representasjonene/delegasjonene et fast punkt på dagsorden. Informasjonsutvekslingen skjer både i forberedelsesfasen, blant annet gjennom uformelle formøter i tilknytning til møter i EUs råd og i gjennomføringsfasen etter at vedtak er truffet. I dette samarbeidet veier ikke minst hensynet til - og ønskeligheten av å opprettholde - nordisk rettslikhet tungt.

For å styrke kunnskapene om EU, er det opprettet en hospitantordning for ansatte i Nordisk Ministerråd og Nordisk Råd ved EU-representasjonene/delegasjonene i Brussel. Dette skjer delvis i samarbeid med Kommisjonenes besøksprogram.

Regjeringen ser det som en viktig oppgave å styrke kontaktene, informasjonsutvekslingen og påvirkningsmulighetene i forhold til EU gjennom det nordiske samarbeidet.

Gjennom det nordiske samarbeidet, og samarbeidet blant annet i FN, OSSE, Europarådet, har Norge nære forbindelser med EU og EU-landene om utenriks- og sikkerhetspolitiske spørsmål. Regjeringen ser det som viktig at slikt samarbeid ytterligere styrkes og utvikles, særlig i spørsmål der det europeiske samarbeidet er av betydning for bredere globalt samarbeid. Gjennomslagskraften for nasjonale regjeringer i globale organisasjoner og globale forhandlingsprosesser blir større dersom de søker samarbeid med nærstående land som har økonomisk og politisk tyngde, for å komme fram til felles ståsted.

Regjeringen legger vekt på at Norge utenfor EUs felles utenriks- og sikkerhetspolitikk i særskilte sammenhenger har muligheter til å ta initiativer der EU-landene er bundet av felles posisjoner. På de aller fleste områder innenfor den felles utenriks- og sikkerhetspolitikken er det imidlertid stort sammenfall i interesser og holdninger mellom Norge og EU. På slike områder vil et nært samarbeid med EU og nærstående EU-land etter Regjeringens syn oftest styrke våre muligheter til å få gjennomslag for norske mål og prioriteringer.

Regjeringen anser at den største politiske utfordringen for Norge i forhold til den felles utenriks- og sikkerhetspolitikken, ligger i at EU-landene nå oppretter et forum seg imellom for løpende drøftelser av europeiske sikkerhets- og forsvarspolitiske spørsmål. EU-landene vil gjennom slikt samråd kunne utvikle felles ståsted i spørsmål som får betydning for europeisk sikkerhet. Dette skjer allerede. Etter Regjeringens syn vil konsultasjonsordninger, dialog og medvirkning i konkrete krisehåndteringsoperasjoner bare i noen grad kunne kompensere for at Norge ikke er del av dette løpende samråd.

10 Samarbeidet på justisområdet - ny dynamikk

I EU omtales oftest justissamarbeidet som ble opprettet i Maastricht-traktaten som samarbeid om «justis- og innenriksspørsmål». Etter ikrafttredelsen av Amsterdam-traktaten, skjer de delene av justissamarbeidet som omhandler visum-, asyl, innvandrings- og flyktningpolitikk samt sivilrettslig samarbeid innenfor søyle 1 av EU-samarbeidet. De delene som inngår i søyle 3 omfatter politisamarbeid, kriminalitetsforebygging- og bekjempelse og strafferettslig samarbeid. I det følgende benyttes begrepet justissamarbeid som samlebetegnelse når samarbeidet som helhet omtales. I omtale av enkelte deler spesifiseres det hvilke deler det er tale om.

EU-landenes samarbeid om justisspørsmål har i løpet av 1990-årene gradvis blitt utviklet i dybde og omfang. I dag framstår det som et av de mest dynamiske samarbeidsområdene i EU. Målet er at samarbeidet skal bidra til å skape trygghet for den enkelte og sikkerhet innenfor et område preget av fri personbevegelighet. Det spenner over et bredt felt og omfatter politisamarbeid, kriminalitetsforbygging og - bekjempelse, samarbeid om sivilrettslige og strafferettslige spørsmål og asyl-, innvandrings- og flyktningpolitikk. Regjeringen ser det som betydningsfullt at et slikt bredt samarbeid er under utvikling i Europa, og ønsker at Norge skal utvikle et tettest mulig samarbeidsforhold til det.

10.1 Fra uformelt til traktatfestet samarbeid

EF-landene innledet allerede i 1970-årene et nærmere samarbeid om spørsmål som terrorisme, innvandringsspørsmål og bekjempelse av narkotika og kriminalitet. Samarbeidet var organisert utenfor Fellesskapet, på mellomstatlig nivå. Maastrichttraktaten (Traktaten om Den europeiske union, TEU), som trådte i kraft 1. november 1993, innebar at samarbeidet ble formalisert og bygget ut, innenfor EU.

Den første rammen for EF-landenes samarbeid var Napoli-konvensjonen fra 1967 om gjensidig bistand mellom deres tollmyndigheter. Fra 1975 ble det gradvis innført et politifaglig og sivil- og strafferettslig samarbeid og samarbeid om ulovlig innvandring og asylspørsmål. Opprettelsen av den såkalte TREVI-gruppen på 1970-tallet innebar at EF-landene fikk et eget forum for terrorspørsmål, som gradvis ble utviklet også til å omfatte drøftelser på ministernivå om forebygging og bekjempelse av alvorlig, organisert kriminalitet. Terrorismetrusselen utløste også et samarbeid om utlevering og annen strafferettslig bistand. Dette foregikk innenfor Det europeiske politiske samarbeid, EPS, som var det daværende EFs utenrikspolitiske samarbeid.

Vedtaket i og med Enhetsakten i 1986, om å opprette et indre marked, det vil si «et område uten indre grenser med fri bevegelighet for varer, personer, tjenester og kapital..» (artikkel 8A i Enhetsakten, nå TEF artikkel 14, pkt. 2), forsterket behovet for et samarbeid mellom EF-landene om visum-, asyl- og innvandringsspørsmål og om grensekontroll.

Det var enighet om at fri personbevegelighet måtte innebære gradvis nedbygging av personkontrollen ved de indre grensene. Imidlertid oppsto det en grunnleggende uenighet mellom medlemslandene. Flertallet mente at alle reisende, både EF-borgere og tredjelandsborgere, skulle omfattes av den frie bevegelighet og derfor ikke underlegges personkontroll ved passering av Fellesskapets indre grenser. Storbritannia og Irland på sin side, anser at plikten til å avskaffe kontroll på de indre grenser på grunnlag av EF-traktatens bestemmelser om fri bevegelighet for personer, ikke omfatter tredjelands borgere. Samtidig var det bred enighet om at nedbygging av den indre grensekontrollen forutsatte gjennomføring av såkalte kompenserende tiltak, som erstatning for den forventede reduserte sikkerheten som ville oppstå når kontrollen ble borte. Nye tiltak for å styrke kontrollen ved yttergrensene og kontrollen innenfor EU-området skulle oppveie ulempene ved bortfallet av kontroll ved de indre grensene. Samarbeidet om justissaker framsto dermed som et nødvendig virkemiddel for å gjennomføre det indre marked.

Rådet fikk gjennom Enhetsakten adgang til å treffe beslutninger med kvalifisert flertall på områder som gjaldt det indre marked (artikkel 100A). Samarbeidet om tiltak på justisområdet foregikk imidlertid også etter Enhetsakten utenfor Fellesskapets organer og myndighetsområde. For å sikre framdriften måtte det gis andre redskaper for mellomstatlig samarbeid. Dels ble eksisterende mellomstatlige strukturer, som TREVI, tildelt nye oppgaver i gjennomføringen av det indre marked, dels ble det opprettet nye samarbeidsgrupper på mellomstatlig nivå. Kommisjonen fikk observatørstatus i samtlige fora, for første gang også i politisamarbeidet TREVI. Prosessen gikk imidlertid for langsomt i forhold til de mål og planer som var trukket opp for opprettelsen av det indre marked.

Uenigheten mellom medlemslandene om hvorvidt personkontrollen ved de indre grenser skulle opphøre i forhold til alle passerende, var noe av bakgrunnen for at Frankrike, Tyskland og BeNeLux-landene i 1985 gjennom Schengen-avtalen tok initiativ til å etablere et mer vidtrekkende samarbeid seg imellom med sikte på å aksellerere prosessen med å bygge ned den indre grensekontroll og utvikle samarbeidet om kompenserende tiltak. I 1990 ble avtalegrunnlaget bygget ut med en gjennomføringskonvensjon, Schengenkonvensjonen. Formålet var å bygge ned den indre grensekontrollen, styrke den ytre grensekontrollen, gi felles regler for å fastslå hvilket land som skulle behandle en asylsak og utvikle andre kompenserende tiltak på justis- og politiområdet i påvente av en tilsvarende utvikling i resten av EF-området.

På slutten av 1980-tallet og begynnelsen av 1990-tallet førte blant annet murens fall og følgene av dette, samt etterhvert også konfliktene på Balkan til økte flyttestrømmer, en vedvarende stor tilstrømming av asylsøkere og ulovlig innvandring. I kjølvannet så man også tegn til økende fremmedfrykt i de vesteuropeiske land. Jernteppets bortfall, oppløsningen av rettshåndhevende strukturer i de tidligere kommunistlandene og velferdsgapet som avdekket seg mellom øst og vest førte også til økt kriminalitet over grensene. Utviklingen førte til at det ble opprettet flere nye møteplasser for internasjonalt samarbeid på justisområdet. Det ble tatt mange, dels overlappende internasjonale initiativ med sikte på å søke løsninger på de sammensatte utfordringene Europa møtte. Ikke minst på asyl- og flyktningområdet økte det internasjonale samarbeidet i intensitet og omfang.

10.2 Maastricht-traktaten (TEU) og justissamarbeidet

Maastricht-traktaten formaliserte og utbygget det samarbeid EF-landene hadde innledet i 1970-årene om blant annet terrorisme, narkotika- og kriminalitetsbekjempelse og asyl- og innvandringsspørsmål. Flere forhold gjorde at disse spørsmålene sto høyt på den politiske dagsorden i de da pågående regjeringskonferansene i EU. Den sterke økningen i handel og økonomisk samkvem over landegrensene, med tilhørende økt personmobilitet, innebar en økning også i kriminalitet over landegrensene. Det var derfor et behov for å supplere nasjonale tiltak for narkotikabekjempelse og grensekontroll med internasjonale tiltak. Samtidig viste antallet asylsøkere til EF-landene en stor økning særlig i årene 1989 til 1992. Nettoinnvandringen til Vest-Europa skjøt for alvor fart i den samme perioden. Også disse utviklingstrekkene var av betydning for EU-landenes drøftelser. Målet om å opprette et indre marked forsterket behovet for et bredt samarbeid på justisområdet, særlig knyttet til asyl- og innvandringspolitikk og til kriminalitetsbekjempelse. Gjennom Maastricht-traktaten tok EU-landene sikte på å møte utfordringene knyttet til justisområdet gjennom felles initiativ.

Det var imidlertid sterk uenighet om innholdet i justissamarbeidet, særlig om asyl- og innvandringsspørsmål, skulle bli en del av det tradisjonelle EF-samarbeidet eller utvikles videre som et rent mellomstatlig samarbeid. Det endelige resultatet, slik det ble stående i Maastricht-traktaten, ga samarbeidet innenfor Den europeiske union en struktur med tre søyler. Justissamarbeidet ble i sin helhet lagt til den mellomstatlige søyle 3. Eneste unntaket var visumpolitikken, som ble en del av det tradisjonelle EF-samarbeid i søyle 1, og med bestemmelser om at beslutninger på dette felt f.o.m. 1. januar 1996 skulle treffes med kvalifisert flertall i Rådet, jf. boks 10.1.

Beslutningsformene i søyle 3 ble annerledes enn innenfor det tradisjonelle EF-samarbeidet. Hovedregelen var at beslutninger i Rådet måtte treffes med enstemmighet. Adgangen til å fremme forslag til nytt regelverk overfor Rådet, den såkalte «initiativretten», var delt mellom medlemslandene og Kommisjonen. På områdene tollsamarbeid, politisamarbeid og strafferettslig samarbeid lå denne adgangen hos medlemslandene alene. Innenfor det tradisjonelle EF-samarbeidet i søyle 1 derimot, har Kommisjonen alene en slik initiativrett. Europaparlamentet og Domstolen fikk en meget beskjeden rolle i justissamarbeidet, i motsetning til hva som er tilfellet i det tradisjonelle EF-samarbeidet innenfor søyle 1.

Også struktur og organiseringform for saksforberedelser forut for Rådets drøftelser ble særegen for justissamarbeidet: I tillegg til møter i komiteen av medlemslandenes faste representanter (COREPER), ble det opprettet en samordnende komité av høytstående embetspersoner fra medlemslandenes justis- og innenriksministerier, den såkalte K.4 komiteen, med navn etter den traktatbestemmelsen som ga hjemmel for opprettelse av komiteen. Under K.4-kommiteen ble det etablert styringsgrupper og under dette nivå igjen en rekke arbeidsgrupper.

Virkemidlene i justissamarbeidet ble i Maastricht-prosessen preget av hva medlemslandene oppnådde enighet om for utenriks- og sikkerhetspolitikken i søyle 2. Utforming av såkalte felles holdninger og felles handlinger, som var sentrale i søyle 2, ble også virkemidler i justissamarbeidet, selv om ingen helt kunne gi svar på hva felles handlinger på det justispolitiske området skulle bestå i. Utforming av konvensjoner, kjent fra justissamarbeidet blant annet i Europarådet, var den tredje type virkemiddel i søyle 3. Utforming av minimumsregler eller felles regler, i form av direktiver eller på annen måte, var forbeholdt det tradisjonelle EF-samarbeidet i søyle 1, som justissamarbeidet ikke var en del av.

De særegne regler som i Maastricht-traktaten ble fastlagt for justissamarbeidet, utgjorde et kompromiss mellom EU-landenes ulike posisjoner. En rekke medlemsland hadde ønsket at særlig asyl- og innvandringspolitikken burde bli del av det tradisjonelle EF-samarbeidet i søyle 1, for å sikre tilstrekkelig effektivitet og utvikling i samarbeidet i lys av de utfordringene økt tilstrømning av asylsøkere og høy innvandring skapte. Traktaten åpnet imidlertid for at Rådet enstemmig kunne beslutte at deler av blant annet disse samarbeidsområdene kunne «overføres» til samarbeidet i søyle 1. Slik beslutning ble aldri truffet etter traktatens ikrafttredelse.

Samtidig innebar opprettelsen av justissamarbeidet innenfor rammen av EU en mulighet for bredere samordning av EUs totale virksomhet for å møte utfordringer med tiltak over et bredt saksfelt innenfor såvel økonomi og handel (søyle 1) som utenrikspolitikk (søyle 2) og justispolitikk (søyle 3). Det skapte grunnlag for EU til på sektorovergripende måte å møte utfordringer, for eksempel knyttet til bekjempelse av narkotika og kriminalitet. Traktatfestelsen av justissamarbeidet medførte også en formalisering av det justispolitiske samarbeidet i Rådet (justis- og innenriksministrene), og dermed en sterkere politisk forankring av samarbeidet.

Samarbeidets manglende handlekraft var til tider likevel åpenbar. Å oppnå nødvendig enstemmighet i Rådet for å avslutte en sak viste seg ofte vanskelig når det enkelte medlemsland forhandlet med det utgangspunkt at en tekst skulle være i samsvar med nasjonal lovgivning. På denne måten ble det lite rom for nytenkning, og kompromisser hadde ikke alltid et optimalt innhold eller en rasjonell tilnærming. Arbeidet med andre saker stoppet opp. Mangelen på langsiktig forpliktende program for samarbeidet førte til at nye formannskap framla arbeidsprogram som ofte endret eller snudde på hodet prioriteringene i forhold til de foregående. Dette bidro til at utviklingen i samarbeidet ikke ble drevet planmessig framover.

10.2.1 Fra Maastricht til Amsterdam - nye utfordringer og reformbehov

I drøftelsene som ledet fram til Amsterdam-traktaten i 1997 ble det på et tidlig tidspunkt klart at det var behov for ytterligere reformer i justissamarbeidet. Erfaringene hadde vist at organiseringen innenfor søyle 3 innebar tungrodde strukturer. Også kravet om enstemmighet i alle avgjørelser vanskeliggjorde framdrift. Avgjørende initiativer eller resultater på justisområdet hadde uteblitt. Såvel Rådet som Kommisjonen og Europaparlamentet understreket da også i sine rapporter forut for de nye traktatdrøftelsene som ble innledet i 1996 at det som totalt var oppnådd innenfor justissamarbeidet, ikke sto i forhold til utfordringene EU sto overfor. Økt internasjonal kriminalitet og nye utfordringer på flyktningområdet måtte kunne møtes med effektive regionale tiltak fra EUs side.

Også den kommende utvidelsen av EU med land fra Sentral- og Øst-Europa var av betydning for drøftelsene om reformer i justissamarbeidet. Det som hadde vist seg ineffektivt allerede med 15 land måtte reformeres dersom det skulle være levedyktig i et utvidet EU. Av større betydning var trolig likevel den uro som gjorde seg gjeldende med tanke på hva den framtidige utvidelsen mot øst ville kunne innebære for medlemslandenes indre sikkerhet og trygghet. Ville nye medlemsland i øst være i stand til å sikre forsvarlig grensekontroll av EUs østgrense og ikke utvikle seg til transittområder for tredjelandsborgere som vil inn i EU-området? Slik uro lå bak toneangivende EU-lands ønske om å gjøre yttergrensekontroll til en del av EU-samarbeidet og dermed også del av det samlede regelverk søkerlandene måtte forplikte seg på og kunne etterleve før de kan bli medlemmer av EU. Så langt var yttergrensekontroll regulert i Schengen-samarbeidet, som lå utenfor EU-samarbeidet.

Et ytterligere moment som var av betydning for drøftelsene som ledet fram til Amsterdam-traktaten, var behovet for å styrke samarbeidets legitimitet og oppslutning i opinionen. De nasjonale ratifikasjonsprosessene av Maastricht-traktaten hadde avdekket skepsis og uro i medlemslandene som bunnet i en betydelig avstand mellom det politiske lederskapets integrasjonsiver og den folkelige opinionens skepsis til denne. Medlemslandenes regjeringer syntes i lys av dette i de nye traktatdrøftelsene å være betydelig mer lydhøre for saker den offentlige opinionen var opptatt av. På justisområdet kom dette til uttrykk ved et ønske om å skape større trygghet i hverdagen for den enkelte borger ved større grad av rettslig likhet, bedre rettslig samarbeid og styrket kriminalitetsbekjempelse over et bredt felt.

En allminnelig enighet om behovet for å strømlinjeforme og styrke justisamarbeidet kunne imidlertid ikke skjule det faktum at det var dyp uenighet mellom medlemslandene om hvordan dette i praksis skulle gjennomføres. Mens et overveiende flertall ønsket at alle spørsmål vedrørende asyl-, innvandrings- og flyktningpolitikk burde innlemmes i det tradisjonelle EF-samarbeidet i søyle 1, var andre land sterkt imot at særlig grensekontroll og innvandring skulle bli del av EF-samarbeidet. Det var også betydelig skepsis fra flere land mot å integrere Schengen-samarbeidet med dets omfattende regelverk, som var forhandlet fram utenfor EUs institusjonelle rammer, i det allminnelige EU-samarbeidet. Blant annet av disse årsaker var det stor usikkerhet om hva som ville bli det endelige utfallet av traktatdrøftelsene like fram til de avsluttende forhandlingene under Det europeiske råds møte i Amsterdam 16. og 17. juni 1997.

10.3 Amsterdam-traktaten - rammer for et styrket justissamarbeid

Med Amsterdam-traktaten, som trådte i kraft 1. mai 1999, har EU-landene lagt grunnlaget for et styrket og mer effektivt justissamarbeid. Det skisseres også, i motsetning til i Maastricht-traktaten, et overordnet mål for justissamarbeidet i sin helhet. Det skal bidra til å bevare og utvikle EU som et område med frihet, sikkerhet og rettferdighet, der fri bevegelighet for personer garanteres samtidig som egnede tiltak iverksettes for kontroll av ytre grenser, asyl- og innvandringspolitikk og forebygging og bekjempelse av kriminalitet.

Særlig tre endringer i den nye traktaten er av betydning i den forbindelse:

For det første overføres en betydelig del av justissamarbeidet fra den mellomstatlige søyle 3 til det fellesskapelige samarbeidet i søyle 1 (TEF avsnitt IV). Det gjelder alle spørsmål knyttet til visumpolitikk, asylpolitikk og innvandringspolitikk. Også andre områder som er av betydning for den frie bevegelighet av personer, blant annet grensekontroll og sivilrettslig samarbeid, inngår i justissamarbeidet i søyle 1. For det andre gjennomføres det reformer i organisering, beslutningsstruktur og virkemidler for å effektivisere det justissamarbeid som fortsatt skjer innenfor søyle 3, og som gjelder det politimessig og det strafferettslige samarbeidet. For det tredje innebærer Amsterdam-traktaten at Schengen-samarbeidet integreres i EU og innlemmes dels i søyle 1, dels i søyle 3, jf. boks 10.2

10.3.1 Samarbeidet i søyle 1: Visum, asyl, innvandring, grensekontroll, sivilrett Organisering, virkemidler og beslutningsformer

Beslutningen om å overføre visum-, asyl, og innvandringspolitikken samt grensekontroll og sivilrettslig samarbeid til søyle 1, må særlig ses i lys av EUs kommende utvidelse mot øst og behovet for et mer effektivt samarbeid. EU-landene var av den oppfatning at dette best kunne oppnås som del av EF-samarbeidet i søyle 1, og ikke som et tradisjonelt mellomstatlig samarbeid. Overføringen innebærer blant annet at EU på disse områdene framover vil kunne vedta forordninger eller direktiver, det vil si rettsakter som har umiddelbar og direkte virkning i medlemslandene, og som medlemslandene plikter å gjennomføre i nasjonal lovgivning, i stedet for konvensjoner, der ratifikasjonsprosessene i medlemslandene ofte er meget langvarige.

Innlemmelsen av deler av justisområdet i det fellesskapelige samarbeidet under søyle 1 innebærer at de institusjonelle regler, beslutningsformer og virkemidler i EF-traktaten vil gjelde for denne delen av justissamarbeidet.Imidlertid skal alle beslutninger i Rådet i en femårs overgangsperiode, det vil si fram til 1. mai 2004, treffes med enstemmighet, etter forslag fra Kommisjonen eller et medlemsland og etter høring av Europaparlamentet. Initiativretten skal i samme periode være delt mellom Kommisjonen og medlemslandene. Deretter vil Kommisjonen ha initiativrett alene, likevel slik at den skal behandle enhver anmodning fra medlemslandene om å forelegge forslag for Rådet. Innen utløpet av femårsperioden skal Rådet med enstemmighet beslutte om man skal gå over til flertallsbeslutninger og bruk av den såkalte medbestemmelsesprosedyren på alle, eller enkelte av disse samarbeidsområdene. For de delene av visumpolitikken som allerede før Amsterdam-traktaten var del av EF-samarbeidet, er beslutninger truffet med kvalifisert flertall allerede fra traktatens ikrafttredelse. For visumpolitikken forøvrig vil beslutninger i Rådet bli truffet med kvalifisert flertall fra 1. mai 2004.

EF-domstolens kompetanse er noe innskrenket på dette området i forhold til det øvrige EF-samarbeidet. Nasjonale domstolers adgang til å forelegge spørsmål for EF-domstolen, gjelder bare nasjonale domstoler i siste instans. Er EF-domstolens prejudisielle avgjørelse nødvendig for at den nasjonale domstol kan treffe en avgjørelse, er det en plikt å forelegge spørsmålet for EF-domstolen.

Medlemslandenes (ensidige) tiltak eller beslutninger truffet vedrørende kontroll på indre grenser med hensyn til å bevare offentlig ro og orden eller indre sikkerhet, kan ikke forelegges EF-domstolen. Dersom et land for eksempel på grunn av stor flyktningtilstrømning beslutter å gjeninnføre personkontrollen ved indre grenser, vil Domstolen ikke kunne prøve gyldigheten av en slik beslutning.

På samme måte som programmet for gjennomføringen av det indre marked i sin tid ble lansert med en klar framdrifts- og timeplan, skisserer Amsterdam-traktaten et mål om å skape det man kaller «et område av frihet, sikkerhet og rettferdighet» innen fem år etter traktatens ikrafttredelse, det vil si innen 1. mai 2004. For å kunne gjennomføre denne målsettingen, skal medlemslandene innen denne tid opprette en felles visumpolitikk, og bli enige om minimumsregler for asyl- og innvandringspolitikk. Innenfor asyl-, innvandrings- og flyktningpolitikken skal Rådet innen fem år (TEF art.63):

• vedta kriterier og prosedyrer for å avgjøre hvilket medlemsland som er ansvarlig for å behandle en asylsøknad i EU-området

• vedta minimumsregler for mottak av asylsøkere i medlemslandene

• vedta minimumsregler for tredjelandsborgeres oppnåelse av flyktningstatus

• vedta minimumsregler for prosedyrer for tildeling eller fratakelse av flyktningstatus

• vedta minimumsregler for midlertidig beskyttelse av fordrevne fra tredjeland og for personer forøvrig som har behov for beskyttelse

• vedta vilkår for innreise og opphold og standarder for prosedyrer for medlemslandenes utstedelse av langtidsvisum og oppholdstillatelser, blant annet med tanke på familiegjenforening

• vedta tiltak knyttet til ulovlig innvandring og opphold, herunder repatriering av personer med ulovlig opphold

• vedta retningslinjer for å definere de rettigheter og vilkår tredjelandsborgere som oppholder seg lovlig i ett medlemsland har i forhold til de øvrige medlemsland

I asyl,- innvandrings- og flyktningpolitikken vil innføring av minimumsregler innebære at det etableres en felles minstestandard i EU-området, for eksempel for mottak av asylsøkere, vilkår for å innvilge asyl, regler for familiegjenforening m.v. Dette er spesielt viktig i forbindelse med gjennomføringen av Dublinkonvensjonen, som innebærer at en asylsøker som har oppholdt seg i et annet EU-land, kan bli sendt tilbake til det første asyl-land. EU-landene må i denne prosessen kunne ha tillit til asylprosedyrene i andre medlemsland, slik at mennesker som søker om asyl får en rettferdig og lik behandling i tråd med FNs flyktningkonvensjon. Spørsmålet om å innvilge asyl vil imidlertid i siste instans være opp til det enkelte land selv å vurdere. Den nye traktaten innebærer videre at EU kan inngå avtaler med andre land for eksempel om tilbakesendelse av asylsøkere som ikke har rett til opphold. Tiltak på asylområdet skal utformes i samsvar med FN-konvensjonen om flyktningers rettsstilling fra 1951 og 1967-protokollen til denne.

Også rammene for det sivilrettslige samarbeidet mellom EU-landene styrkes i og med Amsterdam-traktaten. Bakgrunnen for dette er behovet for å kunne løse praktiske, silvilrettslige forhold som oppstår som følge av generelt økt økonomisk og menneskelig samkvem over landegrensene i EU-området, forhold knyttet for eksempel til lovvalg, anerkjennelse av rettsavgjørelser, familierettslige forhold m.v. Tiltak på det sivilrettslige området omfatter (TEF artikkel 65):

• forbedring og forenkling av ordningen for forkynnelse av rettslige og utenrettslige dokumenter på tvers av grensene

• forbedring og forenkling av samarbeidet om bevisopptagelse

• forbedring og forenkling av anerkjennelse og fullbyrdelse av rettsavgjørelser i sivile saker, herunder handelssaker, samt avgjørelser i utenomrettslige saker

• fremme forenligheten mellom medlemslandenes gjeldende regler om lovvalg og stedlig kompetanse, det vil si bestemmelser om hvilket lands regler som skal legges til grunn ved avgjørelsen av en sak og hvilke domstoler som er kompetente til å behandle saken

• fjerne hindre for at sivile rettsaker som berører flere medlemsland forløper tilfredsstillende, om nødvendig ved tilnærming av medlemslandenes regler om behandlingen av sivil saker.

Som følge av at det sivilrettslige samarbeidet nå er del av EF-samarbeidet i søyle 1, vil tidligere framforhandlede kovensjoner mellom medlemslandene blant annet om gjensidig anerkjennelse av rettsavgjørelser og bistand i sivile saker, etterhvert bli omgjort til bindende EF-rettsakter i form av direktiver eller forordninger.

10.3.2 Samarbeidet i søyle 3: Politi- og strafferettslig samarbeid Organisering, virkemidler og beslutningsformer

Det var i drøftelsene som ledet fram til Amsterdam-traktaten bred enighet mellom EU-landene om at det politimessige- og strafferettslige samarbeidet skulle forbli et mellomstatlig samarbeid og videreføres i søyle 3. Samtidig var det enighet om å effektivisere samarbeidet, blant annet ved å innføre nye virkemidler, ved å gi institusjonene en større rolle og ved å åpne for at et flertall av medlemslandene på nærmere definerte vilkår kan utvikle et tettere samarbeid seg imellom på ett eller flere av områdene innenfor søyle 3.

Målet med politisamarbeidet og det strafferettslige samarbeidet er å gi borgerne et høyt trygghetsnivå, ved at medlemslandenes samarbeid på politiområdet og om strafferettslige spørsmål og om forebygging og bekjempelse av rasisme og fremmedhat, utvikles videre. Det skal oppnås ved å forebygge og bekjempe organisert og annen kriminalitet, særlig terrorisme, menneskehandel og overgrep mot barn, ulovlig handel med narkotika og våpen, korrupsjon og svindel.

Målet skal nås ved et nærmere samarbeid mellom medlemslandenes politi, tollmyndigheter og andre kompetente myndigheter, både direkte og gjennom Europol, nærmere samarbeid mellom rettslige myndigheter og, om nødvendig gjennom en tilnærming av medlemslandenes lovgivning på deler av det strafferettslige området. Slik tilnærming, som vil ha form av minimumsregler, vil kunne omfatte regler for hva som er å anse som straffbare handlinger og straffereaksjoner rettet mot organisert kriminalitet, terrorisme og ulovlig narkotikahandel.

Amsterdam-traktaten viderefører bruken av «felles holdninger», som fastlegger EUs syn i bestemte spørsmål, og er politisk, men ikke juridisk forpliktende. I tillegg innføres to nye typer rettsakter, henholdsvis rammeavgjørelser og avgjørelser i «annet øyemed» innenfor søyle 3.

Siktemålet med en rammeavgjørelse er å bidra til tilnærming av medlemslandenes lover og administrative bestemmelser på et felt. Rammeavgjørelser er bindende for medlemslandene når det gjelder de mål og resultater som skal oppnås, men overlater til nasjonale myndigheter å beslutte form og midler for gjennomføring. Rammeavgjørelser har ikke direkte virkning i medlemslandene. Rettigheter og/eller forpliktelser for personer og foretak i medlemslandene skapes ikke før reglene er gjennomført i nasjonal rett av nasjonale myndigheter. Rammeavgjørelser kan sammenlignes med direktiver, ved at de etter sitt formål sikter mot å tilnærme medlemslandenes lover på et område. Imidlertid har Kommisjonen og Domstolen ingen kontrollmyndighet eller jurisdiksjon når det gjelder nasjonal gjennomføring av en rammeavgjørelse.

Avgjørelser i «annet øyemed» gjelder andre typer beslutninger som er nødvendige for å nå målene for samarbeidet, men der innbyrdes tilnærming av lover eller administrative bestemmelser i medlemslandene ikke er påkrevet. Heller ikke slike avgjørelser har direkte virkning i medlemslandene.

Amsterdam-traktaten innebærer også at konvensjoner som er framforhandlet mellom EU-landene på det politimessige eller strafferettslige området, ikke lenger krever samtlige medlemslands ratifikasjon før de tre kan tre i kraft, men at dette kan skje når minst halvparten har ratifisert. De nye bestemmelsene må ses i lys av ønsket om å effektivisere samarbeidet.

Beslutningsprosessene i søyle 3 er noe endret i Amsterdam-traktaten. Fortsatt vil beslutninger i Rådet treffes med enstemmighet. Europaparlamentet skal høres innen Rådet vedtar en rammeavgjørelse, en avgjørelse eller utarbeider en konvensjon. Enkelte beslutninger om tiltak for å gjennomføre en konvensjon eller en annen type avgjørelse, kan imidlertid vedtas med henholdsvis to tredels eller kvalifisert flertall. Intiativretten er delt mellom medlemslandene og Kommisjonen på alle saksfelt innenfor søyle 3. Domstolen har kompetanse til å prøve lovligheten av en rammeavgjørelse og andre avgjørelser i forbindelse med klage framsatt av et medlemsland eller Kommisjonen samt avgjøre tvister mellom medlemsland om fortolkning eller anvendelse av en rettsakt. Medlemslandene kan dessuten ved særskilt erklæring tilstå Domstolen generell kompetanse til å treffe avgjørelser om gyldighet og fortolkning av rammeavgjørelser og andre avgjørelser, om fortolkning av konvensjoner og om fortolkning og gyldighet av gjennomføringstiltak.

10.3.3 Politisamarbeid

Med utgangspunkt i artikkel 30 i TEU skal politisamarbeidet innenfor EU omfatte følgende:

• operativt samarbeid mellom kompetente myndigheter, herunder politi- og tollmyndigheter for å forebygge, avsløre og etterforske kriminelle handlinger

• innsamling, oppbevaring, behandling, analyse og utveksling av opplysninger og informasjon, også når det gjelder mistenkelige finansielle transaksjoner, særlig gjennom Europol. Det skal samtidig tas hensyn til aktuelle personvernregler

• samarbeid og felles tiltak når det gjelder utdanning, utveksling og utstasjonering av politisambandsmenn, bruk av utstyr og kriminaltekniske undersøkelser

• felles vurdering av ulike etterforskingsmetoder for avsløring av organisert kriminalitet.

10.3.4 Europol

Etter traktaten skal Rådet særlig fremme samarbeidet gjennom Europol. Innen fem år etter traktatens ikrafttredelse (innen 1. mai 2004) skal Rådet sørge for:

• å sette Europol i stand til å tilrettelegge for og støtte forberedelsen av, samt oppmuntre til at politiet i medlemslandene samordner og gjennomfører etterforsking i enkeltsaker, herunder også etterforskingsoperasjoner som gjennomføres av felles team med bistand av representanter for Europol, vedta tiltak som setter Europol i stand til å anmode politiet i medlemslandene om å gjennomføre og samordne sin etterforsking i enkeltsaker, og tiltak for å utvikle spesialkunnskap som kan stilles til rådighet for medlemslandene for å bistå dem i etterforskingen av organisert kriminalitet

• å fremme sambandsmannsordninger mellom tjenestemenn ved påtalemyndighet og etterforskende organer som er spesialister på å bekjempe organisert kriminalitet

• å opprette et nettverk for forskning,- dokumentasjon- og statistikk om grenseoverskridende kriminalitet.

Nærmere om Europol

Det europeiske råd ga allerede på sitt møte i Maastricht 9.-10. desember 1991 tilslutning til at det skulle opprettes en europeisk politienhet, Europol, som i første omgang skulle ha som formål å organisere og samordne utvekslingen av opplysninger om narkotika mellom medlemslandene og å bygge ut etterretningsaktivitetene mellom medlemslandene i forbindelse med grenseoverskridende kriminalitet. Som ledd i oppbyggingen av Europol ble i første omgang en egen narkotikaenhet, Europol Drugs Unit (EDU), opprettet i 1993. Den skulle særlig konsentrere seg om grenseoverskridende narkotikakriminalitet. Etter flere års forhandlinger mellom medlemslandene ble konvensjonen om opprettelsen av en europeisk politienhet, Europolkonvensjonen, undertegnet 26. juli 1995. Den trådte i kraft 1. oktober 1998, og Europol startet sin fulle virksomhet fra 1. juli 1999.

Europol har som oppgave å sikre økt effektivitet og samarbeid mellom de myndigheter i medlemslandene som har ansvar for å forebygge og bekjempe terrorisme, illegal handel med narkotika og andre former for alvorlig internasjonal kriminalitet. Europol skal gi et vesentlig bidrag til EUs innsats mot organisert kriminalitet og særlig mot involverte kriminelle organisasjoner.

Europolkonvensjonen inneholder detaljerte bestemmelser om målsetting, oppgaver, oppbygging og samarbeidet med medlemslandene og Europols informasjonssystem. Den mest omfattende delen av konvensjonen gjelder innsamling, behandling og bruk av opplysninger, og regelverk angående databeskyttelse og personvern, blant annet knyttet til underretningsplikt, databeskyttelsesnivå, bestemmelser om registrering, videreformidling av opplysninger til tredjeland, tilgang, retting og sletting, nasjonale kontrollinstanser og et felles kontrollorgan (Joint Supervisory Body JSB). Rådet har senere også vedtatt regelverk som utfyller konvensjonen på enkelte punkter.

Europol bistår først og fremst medlemslandene med utveklsing av informasjon og etterretningsopplysninger, innenfor rammen av konvensjonen og nasjonal lovgivning. Samtlige medlemsland har stasjonert liason-offiserer (politisambandsmenn) ved Europol og en viktig del av informasjonsutvekslingen og samarbeidet foregår mellom dem. Liason-offiserene har tilgang til nasjonale politiregistre. I tillegg har Europol en analyseenhet. Analyseenheten utarbeider operative analyser som kan gi støtte for etterforsking i medlemslandene, generelle strategiske rapporter, kriminalitetsanalyser og trusselvurderinger på grunnlag av informasjon og etterretningsopplysninger. I tillegg kan Europol tilby rådgivende ekspertise og teknisk støtte som for eksempel lokaler og datautstyr i forbindelse med større etterforskingsoperasjoner som involverer politiet i flere medlemsland og krever tett samarbeid og koordinering. Denne virksomheten vil etter hvert bli utvidet i samsvar med artikkel 30 i TEU. Det er et mål for Europol å styrke bevisstheten om betydningen av kriminalanalyse og harmonisering av analysemetoder i medlemslandene.

Europols mandat omfatter forebygging og bekjempelse av:

• ulovlig handel med narkotika

• kriminalitet som innbefatter nettverk for ulovlig innvandring (menneskesmugling),

• ulovlig handel med kjøretøyer,

• handel med mennesker, herunder barnepornografi

• forfalskning av penger og betalingsmidler

• ulovlig handel med radioaktivt og kjernefysisk materiale

• terrorisme

• hvitvasking av penger.

Europols bemanning er i øyeblikket på ca 220 personer hvorav 44 liason-offiserer. Personellet består forøvrig av fast ansatte analytikere, kriminaletterretnings- og andre eksperter, tolker og administrativt personale. Antallet ansatte er forventet å øke med ca. 50 personer i året de nærmeste år.

Europolkonvensjonen fastesetter at Europol skal etablere et elektronisk datasystem The Europol Computer System (TECS) som gjør det mulig å legge inn, gjenfinne og analysere data. TECS vil bestå av tre komponenter, et informasjonssystem, et analysesystem og et indekssystem. Analyse- og indekssystemet er på plass, informasjonssystemet forventes å være i drift i år 2001. Kontrollorganet for Europol (JSB) fører tilsyn med innholdet i og bruken av personopplysninger som Europol har. Kontrollorganet består av to dataverneksperter fra hvert medlemsland.

Europol er ansvarlig overfor EUs justisråd. Rådet er ansvarlig for de viktigste kontroll- og styringsfunksjonene overfor Europol. Det utnevner administrerende direktør og visedirektør og vedtar budsjettet. Det er også opprettet et styre for Europol hvor alle medlemslandene har en representant. Styret har det overordnete ansvaret for Europols aktiviteter.

Bare EU-land kan være parter i Europolkonvensjonen og medlem av Europol. Etter konvensjonen kan imidlertid Europol etablere ulike former for samarbeid og kontakter med tredjeland og organisasjoner. Rådsmøtet 27. mars 2000 tildelte Europol kompetanse til å forhandle om samarbeidsavtaler med tredjeland og internasjonale organisasjoner. Europol skal på grunnlag av dette først forhandle om nærmere samarbeid med EUs søkerland, Schengen-landene Norge og Island, samt Sveits og Interpol. På lengre sikt vil Europol etablere samarbeid med en rekke land av betydning for internasjonal kriminalitetsbekjempelse. Fra norsk side legges det stor vekt på å etablere en samarbeidsavtale for å styrke innsatsen mot alvorlig grenseoverskridende kriminalitet.

Europol har utarbeidet en rapport om norske personvernregler og datasikkerhet. Rapporten skal godkjennes av Europols styre, Kontrollorganet og EUs råd før formelle forhandlinger mellom Norge og Europol kan finne sted. Det er ventet at dette vil skje sent på høsten 2000.

10.3.5 Strafferettslig samarbeid

Felles handling vedrørende rettslig samarbeid i straffesaker (TEU artikkel 31) omfatter:

• fremme og framskynde samarbeidet mellom myndighetene vedrørende rettspleie og fullbyrdelse av avgjørelser

• lettelse av utlevering mellom medlemslandene

• sikre forenlighet mellom medlemslandenes gjeldende regler, i det omfang det er nødvendig for å forbedre samarbeidet

• forebygge konflikter om stedlig kompetanse mellom medlemslandene

• gradvis fastsette minimumsregler for hva som utgjør kriminelle handlinger, og for straffene for organisert kriminalitet, terrorisme og ulovlig narkotikahandel.

10.3.6 Integrering av Schengen-samarbeidet i EU

Beslutningen i Amsterdam om å integrere Schengen-samarbeidet i EU, representerer en betydelig reform i EU-landenes justissamarbeid. Formålet med Schengen-samarbeidet hadde vært å få fortgang i gjennomføringen av det indre marked og avskaffelse av kontrollen på de indre grenser. Regler og prinsipper for yttergrensekontroll og visumpolitikk var i liten grad utviklet i EU under Maastricht-traktaten. Innenfor rammen av Schengen-samarbeidet var det derimot allerede på det tidspunkt Maastricht-traktaten ble vedtatt, etablert et omfattende regelverk vedrørende opphevelse av personkontrollen på indre grenser og såkalte kompenserende tiltak, herunder yttergrensekontroll, visumpolitikk og Schengen Information System (SIS). En åpenbar fordel med å integrere Schengen-samarbeidet i EU var at man ikke trengte å utvikle et tilsvarende nytt regelverk i EU. Dette var også nyttig med tanke på den kommende utvidelsen av EU mot øst. Ved å gjøre Schengen-regelverket til del av EUs regelverk, vil det være en del av det regelverket kandidatlandene må forplikte seg til å gjennomføre og etterleve som EU-medlemmer.

Schengen-regelverkets omfang innebar imidlertid at det ikke ville være praktisk mulig å gjennomføre integreringen av det i EU-samarbeidet fra en dag til en annen. I perioden fram til Amsterdam-traktatens ikrafttredelse gikk EU-landene igjennom de enkelte delene av Schengen-regelverket og fordelte bestemmelsene mellom søyle 1 og søyle 3. Bestemmelsene vedrørende grensepassering, visum, asyl, innreise og opphold ble tatt inn i EF-traktatens kapittel IV i søyle 1. Det øvrige regelverket ligger i søyle 3. Schengen-samarbeidet gjennomføres på grunnlag av de reglene som gjelder for EUs samarbeid innenfor disse søylene. Gjeldende regler innenfor Schengen-samarbeidet kan bare oppheves eller videreutvikles ved vedtakelse av nye EU- rettsakter.

At Schengen-samarbeidet kunne integreres i EU var bare mulig som følge av at EU-landene i Amsterdam også ble enige om prinsipper og vilkår for at et flertall av medlemslandene på nærmere definerte områder av EU-samarbeidet kan utvikle et såkalt forsterket eller tettere samarbeid seg imellom innenfor rammen av EUs institusjoner. Amsterdam-traktaten muliggjør i tråd med dette at Storbritannia og Irland, som ikke har deltatt i Schengen-samarbeidet, fortsatt vil kunne stå utenfor hele eller deler av dette, etter eget valg. Danmark deltar i Schengen-samarbeidet i søyle 1 på nærmere bestemte vilkår.

Nærmere om Schengen-samarbeidet

Uenigheten mellom EU-landene om hvorvidt opphevelse av personkontroll ved de indre grenser skulle omfatte tredjelandsborgere, har vært et avgjørende hinder for å gjennomføre målet om fri personbevegelighet innenfor EU-området. Siktemålet med opprettelsen av Schengen-samarbeidet i 1985 mellom fem av medlemslandene var å bidra til å framskynde gjennomføringen av dette målet. Utgangspunktet var at når felles regler etterhvert ble utviklet i EU på et område som omfattes av Schengen-samarbeidet, ville disse erstatte tilsvarende Schengen-regler. Dette har skjedd både i spørsmål som gjelder asylprosedyrer og våpen.

Schengen-samarbeidet er grunnlagt på Schengen-avtalen fra 1985 mellom Frankrike, Tyskland og de tre BeNeLux-landene og gjennomføringskonvensjonen, Schengen-konvensjonen, fra 1990.

Formålet med Schengen-samarbeidet var å få fortgang i gjennomføringen av det indre marked og avskaffelse av personkontrollen på de indre grenser. De kompenserende tiltak som utgjorde Schengen-regelverket, var felles regler for kontroll av de ytre grenser, harmonisert visumpolitikk, konsulært samarbeid, felles framgangsmåter for å fastslå hvilket land som har plikt til å behandle en søknad om asyl, utvidet politi- og rettslig samarbeid og et felles informasjonssystem til bruk for politi og grensekontrollmyndigheter.

Selv om samarbeidet inntil ikrafttredelsen av Amsterdam-traktaten 1.mai 1999 foregikk utenfor EUs institusjoner, var deltakelse likevel forbeholdt medlemsland i EU. Alle EU-land, med unntak av Storbritannia og Irland, hadde på det tidspunkt sluttet seg til Schengen-samarbeidet. Da de tre nordiske EU-land ønsket å tre inn i Schengen-samarbeidet, ville disse land måtte bygge opp en felles yttergrensekontroll mot Norge og Island - med bortfall av passfrihet og Den nordiske passunion - dersom ikke Norge og Island også kunne knyttes til Schengen-samarbeidet. En felles nordisk tilnærming førte til at Norge og Island 19.desember 1996 kunne undertegne en samarbeidsavtale med Schengen-landene, samtidig med at Danmark, Sverige og Finland undertegnet tiltredelsesavtaler til Schengen-konvensjonen. Samarbeidsavtalen er nærmere omtalt i St.prp. nr 42 (1996-97).

I Schengen-protokollen til Amsterdam-traktaten forpliktet EU-landene seg også til å forhandle med Norge og Island om en avtale for videreføring av norsk og islandsk tilknytning til Schengen-samarbeidet i en EU-ramme. Avtalen mellom Norge, Island og EU ble undertegnet 18. mai 1999, og er nærmere omtalt i St.prp nr 50 (1998-99). Avtalen trådte i kraft 26. juni 2000.

Storbritannias, Irlands og Danmarks forhold til Schengen-samarbeidet er regulert i særlige protokoller (nr. 4 og 5) til Amsterdam-traktaten.

10.3.7 Prinsipper for forsterket eller tettere samarbeid mellom EU-land på justisområdet

Amsterdam-traktaten innebærer en traktatfesting av muligheten for at et flertall av medlemslandene seg imellom kan utvikle et tettere samarbeid på et bestemt område. Selv om det allerede forut for Amsterdam finnes eksempler på slik «fleksibel» integrasjon eller «ulik hastighet» i samarbeidet, f.eks. Schengensamarbeidet og ØMU, instituasjonaliseres denne muligheten i Amsterdam. Bakgrunnen for beslutningen om å åpne en slik mulighet innenfor rammen av EUs institusjoner, var den framtidige utvidelsen mot øst. Uten en slik institusjonell «oppmykning» på enkelte områder ville muligheten for blokkering og stillstand i samarbeidet med et tyvetalls medlemsland trolig være stor. Det ville heller ikke vært mulig å integrere Schengen-regelverket uten denne endringen, på grunn av Storbritannias og Irlands motstand mot å bygge ned den indre grensekontrollen. Det er imidlertid strenge kriterier for gjennomføring av et tettere samarbeid mellom et flertall av medlemslandene, og muligheten gjelder ikke på alle områder. For justissamarbeidets del vil tettere samarbeid være mulig på alle deler av det samarbeid som finner sted i søyle 3.

Generelt gjelder at tettere samarbeid bare kan igangsettes dersom et flertall av medlemslandene er med, dersom samarbeidet er åpent for samtlige medlemsland, dersom det er forenlig med gjeldende fellesskapsrett og EUs mål og respekterer den felles institusjonelle ramme. Tettere samarbeid må ikke berøre ikke-deltakende lands rettigheter, plikter og interesser og opprettelsen av et slikt tettere samarbeid må representere en siste utvei, det vil si at en videreutvikling av samarbeidet ikke vil være mulig å oppnå på annen måte. Normale beslutningsprosedyrer skal gjelde for tettere samarbeid og bare de land som deltar skal finansiere utgiftene til samarbeidet, med mindre det med enstemmighet besluttes noe annet.

10.4 Etter Amsterdam - fra traktatreformer til handlingsplan

For å sikre at justissamarbeidet kunne utvikles målrettet når den nye traktaten skulle tre i kraft 1. mai 1999, var EU-landene enige om behovet for å utarbeide en helhetlig handlingsplan med målsettinger og prioriteringer for samarbeidet. Rådet og Kommisjonen ble anmodet om å utforme en slik handlingsplan med sikte på at den skulle vedtas av Det europeiske råd på deres møte i Wien i desember 1998.

Handlingsplanen skisserer hvordan Amsterdam-traktatens bestemmelser om innføring av det som omtales som «et område med frihet, sikkerhet og rettferdighet» best kan gjennomføres i tråd med de mål og tidsfrister som er forutsatt. Planens første del presiserer mer utfyllende hvordan traktatens begreper om frihet, sikkerhet og rettferdighet skal forstås, jf. boks 10.3. Planens hoveddel er en detaljert oppstilling av tiltak og beslutninger som skal treffes på de ulike områder i søyle 1 og i søyle 3 i løpet av henholdsvis to og fem år, for å sikre at traktatens målsetting om at det innen 1. mai 2004 skal være etablert et område av frihet, sikkerhet og rettferdighet oppnås.

10.4.1 EU-toppmøte om justissamarbeidet

Den betydning som tillegges justissamarbeidet understrekes også av at det for første gang i EU-samarbeidets historie ble holdt et møte i Det europeiske råd 15. - 16. oktober 1999 hvor samarbeidet på justisområdet var hovedtema. EU-landenes stats- og regjeringssjefer tok her, med utgangspsunkt i handlingsplanen fra Wien-toppmøtet, en rekke initiativer og trakk opp de politiske retningslinjene og prioriteringene for samarbeidet framover. Det var enighet om å sette fortgang i opprettelsen av to nye organer på justisområdet: Eurojust, som skal bidra til å etablere et tett nettverk mellom de nasjonale påtalemyndigheter for å styrke bekjempelsen av grov organisert kriminalitet, og et europeisk politiakademi, som skal utvikle en europeisk videreutdanning innenfor kriminalitetsbekjempelse.

Eurojust skal bestå av representanter for nasjonale påtalemyndigheter, rettsembetsmenn eller polititjenestemenn med tilsvarende kompetanse. Enheten skal ha til oppgave å lette samordningen mellom medlemslandenes rettsforfølgende myndigheter og støtte etterforskningen i kriminalsaker som omhandler organisert kriminalitet, blant annet med utgangspunkt i Europols analyser. Eurojust skal etter planen opprettes innen utgangen av 2001.

Det europeiske politiakademiet skal utdanne personer i lederstillinger ved de rettshåndhevende myndigheter. Politiakademiet skal starte som et nettverk av eksisterende nasjonale skoler og være åpen også for myndighetene i kandidatlandene.

Toppmøtet understreket også behovet for at de ulike mål og tiltak som er forutsatt i Amsterdam-traktaten og i Wienhandlingsplanen, gjennomføres i tråd med de tidsfrister som er satt. For å sikre en effektiv oppfølging skal det jevnlig utarbeides såkalte resultattavler (score-boards) med oversikt over gjennomføring og oppfølging i det enkelte medlemsland og innenfor den enkelte institusjon.

10.5 Samarbeidet framover på justisområdet - hovedlinjer

10.5.1 Asyl, innvandrings- og flyktningpolitikk

EU-landene legger vekt på at politikken på asyl-, innvandrings- og flyktningområdet skal være fundert på følgende fire forhold:

• Partnerskap med asylsøkeres og innvandreres hjemland. Dette innebærer at EU-landene må utvikle en felles strategi for migrasjon som også tar hensyn til politikk, menneskerettigheter og utvikling i opprinnelses- og transittland og regioner. Dette krever bekjempelse av fattigdom, forbedring av levevilkår og arbeidsmuligheter, forebyggelse av konflikter og konsolidering av demokratiske stater, samt sikring av respekt for menneskerettighetene.

• Et felles europeisk asylsystem. Det skal ta utgangspunkt i retten til å søke asyl og prinsippene i Flyktningkonvensjonen. Først og fremst skal det raskt kunne fastslås hvilket land som har ansvaret for den enkelte asylsøknaden, jf. Dublinkonvensjonen, felles standarder for rettferdig og effektiv asylsaksbehandling mm. EU-landene vil også øke innsatsen for å sluttføre arbeidet med Eurodac, et felles europeisk fingeravtrykkssystem for asylsøkere og enkelte andre utlendinger.

• Rettferdig behandling av tredjelandsborgere. Det er et mål å sikre rettferdig behandling av tredjelandsborgere som oppholder seg lovlig på medlemslandenes område og motvirke at det skjer diskriminering på det økonomiske, sosiale og kulturelle området. Det vil også bli lagt vekt på tiltak for å bekjempe rasisme og fremmedfrykt. En person som har lovlig opphold i et medlemsland, bør i størst mulig grad ha like rettigheter som EU-borgere. Blant annet bør dette gi seg uttrykk i forhold til opphold, rett til undervisning og arbeid, statsborgerskap og omfattes av prinsippet om ikke-diskriminering i forhold til oppholdslandets borgere.

• Forvaltning av migrasjonsstrømmer. EU vil, i tett samarbeid med hjem- og transittlandene, legge til rette for informasjonstiltak om de faktiske muligheter for lovlig innvandring, og at alle former for menneskehandel forbys og straffes strengt. EU-landene vil også bygge ut bistanden til opprinnelses- og transittland for å fremme frivillig retur og for å hjelpe myndighetene i disse landene til effektivt å bekjempe menneskesmugling og oppfylle sine internasjonale forpliktelser til å motta egne borgere. EU vil også arbeide for å inngå tilbaketagelsesavtaler eller innta standardklausuler om tilbaketagelse, i avtaler som inngås med relevante tredjeland eller grupper av tredjeland.

Et felles asylsystem - tredjelandsborgeres stilling

Av Amsterdam-traktaten artikkel 63 framgår at Rådet innen fem år skal vedta tiltak for å skape en ensartet asylpolitikk. Den fem års fristen som Amsterdam-traktaten fastsetter for å gjennomføre de ulike tiltakene i forhold til tredjelandsborgere er ikke lang tid, tatt i betraktning at dette er saksområder som er komplekse og hvor den enkelte stat tradisjonelt har holdt fast ved at regelutviklingen i EU i størst mulig grad skal være i samsvar med landets nasjonale rett. At ambisjonsnivået er høyt i EU på disse områdene, framgår også av handlingsplanen fra Det europeiske råds møte i Wien 11. - 12. desember 1998. Her legges det opp til at en rekke av de tiltakene som Amsterdam-traktaten fastsetter skal være gjennomført allerede i løpet av de to første årene etter traktatens ikrafttredelse.

I EU arbeides det med en revisjon av Dublinkonvensjonen, som gir regler for å fastslå hvilket land som har plikt til å behandle en asylsøknad. I tilknytning til Dublinkonvensjonen er EU i ferd med å vedta en forordning om et felles europeisk fingeravtrykkregister (Eurodac). Eurodac-forordningen skal gi juridisk grunnlag for å ta fingeravtrykk av asylsøkere i EU-landene med sikte på lettere å fastslå hvilket land som har plikt til å ta en asylsøknad under behandling i henhold til reglene i Dublin-konvensjonen. Eurodac vil også gi grunnlaget for å ta fingeravtrykk av utlendinger som påtreffes uten lovlig opphold i et av medlemslandene. Norge og Island har høsten 2000 innledet forhandlinger med EU om norsk og islandsk tilknytning til Dublinkonvensjonen og Eurodac. Siktemålet er at forhandlingene skal være avsluttet innen Norges, Islands og de øvrige nordiske lands inntreden i det praktiske Schengen-samarbeidet, ventelig i løpet av mars 2001.

EUs råd har også besluttet å opprette et europeisk flyktningfond som skal sikre en mer jevnbyrdig fordeling mellom medlemslandene med hensyn til innsatsen på asylområdet. Fondet skal både fordele ressurser mellom medlemslandene i forhold til den byrde det enkelte land påtar seg, og støtte arbeidet med oppbygging av infrastruktur og tjenester. Fondet, som har en tidshorisont på fem år, er blant annet ment å yte bidrag til mottaksforhold og asylprosedyrer, integrasjonstiltak, frivillig repatriering og nødtiltak. Kommisjonen har videre lagt fram forslag til direktiv om midlertidig beskyttelse. Det vil også bli utformet minimumsstandarder for den materielle asylretten. Kommisjonen har til hensikt å legge fram utkast til direktiver vedrørende harmonisering av asylprosedyrer og midlertidig oppholdstillatelse, samt mottaksforhold for asylsøkere. Reglene for tredjelandsborgeres rett til opphold og familiegjenforening er også under vurdering, og et forslag til familiegjenforeningsdirektiv er nylig framlagt.

Et bredt spekter virkemidler i innvandrings- og flyktningpolitikken

En mer utstrakt bruk av horisontale tiltak, der de virkemidler EU har til disposisjon innen alle tre søyler, det vil si både på det økonomiske og handelspolitiske området, på det utenriks- og sikkerhetspolitiske området og innenfor justisområdet, vil trolig i økende grad bli benyttet for å finne brede løsninger på utfordringer knyttet til asyl-, innvandrings- og flyktningpolitikken.

Som et ledd i den horisontale tilnærmingen til asyl- og migrasjonspolitikk opprettet Rådet i juli 1998 en arbeidsgruppe for asyl- og innvandringsspørsmål på høyt nivå (HLWG) som dekker alle samarbeidets tre søyler. Siktemålet var å utforme helhetlige analyser av et utvalg av opprinnelsesland for asylsøkere og illegale innvandrere, og å vurdere tiltak som kunne påvirke innvandringsstrømmene fra disse landene til EU-området. Landene som ble valgt var Afghanistan/Pakistan, Sri Lanka, Somalia, Marokko og Irak. I tillegg er det utarbeidet en rapport for Albania med naboregioner (Kosovo). Handlingsplanene skulle foreligge til Tammerfors-toppmøtet og det skulle gis en analyse av hvilke forhold som bidrar til flyktningtilstrømming og ulovlig innvandring. Videre skulle sosio-kulturelle forhold i opprinnelsesland evalueres for å finne årsakene til migrasjonen. HLWG-gruppen skulle også legge fram forslag til særskilte tiltak i forhold til de enkelte land og til en horisontal tilnærming fra EUs side overfor landene.

Det europeiske råd i Tammerfors uttrykte tilfredshet med høynivågruppens arbeid og gruppens mandat ble forlenget. Gjennomføring av foreliggende handlingsplaner vil prioriteres før nye land gjøres til gjenstand for analyse. En stor utfordring vil trolig bli å samordne tilgjengelige virkemidler på tvers av søylene. Dette gjelder ikke minst bruk av bistandsmidler og å finne de nødvendige finansielle midler til en samlet tiltakspakke. En foreløpig rapport om dette er planlagt lagt fram på toppmøtet i Nice i desember 2000.

Det arbeides også med å etablere et samarbeid med likesinnede tredjeland. Canada, USA, Sveits, Australia, Island og Norge er de land som foreløpig er blitt invitert til å knytte seg til prosessen. Regjeringen stiller seg positiv til EUs invitasjon og vil bidra til en aktiv dialog med EU om disse spørsmålene.

FNs høykommisær for flyktninger, UNHCR, har i mange år stilt seg til dels kritisk til utviklingen i de vestlige lands asylpolitikk. For UNHCR har det vært viktig å påpeke at en restriktiv tendens i flyktning- og asylpolitikken i de vestlige land ikke bare har konsekvenser i vår del av verden, men at den også har bredere globale virkninger. UNHCR har blant annet hevdet at i stedet for å løse problemer, kan en restriktiv innvandringspolitikk ha stimulert til framveksten av en større industri for menneskesmugling og menneskehandel.

En uformell dialog mellom UNHCR og formannskapet i EU ble etablert allerede i 1991. Fra UNHCR vises det til at denne dialogen bidro til at det i Maastricht-traktatens artikkel K.2 ble innlemmet en bestemmelse om at asyl- og innvandringspolitikken skal være i samsvar med den europeiske menneskerettighetskonvensjonen og FNs flyktningkonvensjon. Dette er også videreført i Amsterdam-traktaten.

EU har imidlertid blitt kritisert for ikke å ville motta synspunkter fra blant annet UNHCR på et tidlig nok stadium i de overlegninger som har funnet sted i Rådet. Det er også gitt utrykk for at pragmatisme i flyktningpolitikken ikke må gå på bekostning av prinsipper. Håpet fra UNHCR - og andre organisasjoner, som European Council on Refugees and Exiles, Migration Policy Group og European Network Against Racism, er at Amsterdam-traktaten skal medføre et løft for flyktning- og asylpolitikken i Europa, ved at det blir vedtatt rettsakter som er bindende i alle EU-landene og som vil fremme rettssikkerhet og likebehandling i samsvar med den internasjonale flyktningretten, uansett hvor i Europa en asylsøknad fremmes. At asyl og innvandringssamarbeidet i EU er overført til det fellesskaplige området, har fra flere hold blitt sett på som et viktig skritt i en riktig retning.

For troverdigheten ved denne del av EU-landenes justissamarbeid er det viktig å oppnå resultater raskt i forhold til de mål som er satt. En forutsetning for å nå dit er at medlemslandene ser med nye øyne på å bidra til en regelutvikling som ikke på alle punkter nødvendigvis er identiske med medlemslandenes eksisterende lovgivning. Også for medlemslandene selv er det viktig at standarder og politikk utformes ensartet slik at landene utvikler gjensidig tillit til hverandres håndtering av både enkeltsaker i flyktningpolitikken og massefluktsituasjoner. EU-landene har i mange år stått overfor store utfordringer også i forhold til ulovlig innvandring, rasisme og sosial uro blant innvandrere. Til tross for et langvarig samarbeid medlemslandene imellom også om disse spørsmål har man i mindre grad lykkes i å nå resultater. Også på disse områdene vil det være et behov for å nå resultater raskt.

10.5.2 Kriminalitetsbekjempelse og politisamarbeid

I Wien-handlingsplanen understrekes at det ikke er Amsterdam-traktatens mål å skape et sikkerhetsområde i den forstand at de rettshåndhevende myndigheter i medlemslandene skal anvende like etterforskingsprosedyrer, eller at bestemmelsene endrer medlemslandenes forpliktelse til selv å opprettholde ro og orden og beskytte den indre sikkerheten. Målet er å gi medlemslandene institusjonelle forutsetninger for nærmere samarbeid, og å beskytte EUs egne interesser, blant annet de finansielle. Kriminalitet på EU-nivå er et økende problem, særlig når det gjelder svindel. Det gjentas også at målet er å forebygge og bekjempe organisert og annen kriminalitet, særlig terror, menneskehandel og overgrep mot barn, ulovlig narkotikahandel og ulovlig våpenhandel, korrupsjon og svindel. De tre punkter som spesielt tas opp i planen er organisert kriminalitet, illegal handel med narkotika og den videre utvikling av Europol.

Narkotikaproblemet fortjener i følge planen særlig oppmerksomhet. Det utgjør på forskjellige måter en trussel mot den kollektive og individuelle sikkerhet, og er ofte forbundet med organisert kriminalitet. I EUs handlingsplan mot narkotika for år 2000-2004 legges det vekt på en overordnet politikk som bygger på deling av ansvar mellom forbruker-, transitt- og produsentland.

Det europeiske råd understreket på Tammerfors-toppmøtet behovet for å styrke bekjempelsen av grov organisert, grenseoverskridende kriminalitet. Et høyt trygghetsnivå innenfor området med frihet, sikkerhet og rettferdighet forutsetter en effektiv og omfattende strategi for bekjempelse av alle former for kriminalitet. Det europeiske råd oppfordrer til at kriminalforebyggende aspekter integreres i tiltak for bekjempelse av kriminalitet, og til videre utbygging av nasjonale kriminalitetsforebyggende programmer. Det må utvikles og fastlegges felles prioriteringer for kriminalitetsforebygging både i EUs eksterne og interne politikk, og det bør tas hensyn til dette når det utarbeides ny lovgivning.

Det legges også opp til større grad av erfaringsutveksling mellom landene når det gjelder kriminalitetsforebygging. Nettverket mellom nasjonale myndigheter med ansvar for kriminalforebygging bør utvides, og samarbeidet mellom nasjonale kriminalforebyggende organisasjoner styrkes. EU-landene vil også vurdere om det er grunnlag for et fellesskapsfinansiert program med sikte på dette. Ungdoms- og storbykriminalitet, og narkotikarelatert kriminalitet peker seg ut som mulige satsningsområder i denne sammenheng.

EU-landene legger også opp til at samarbeidet om etterforskning av grenseoverskridende kriminalitet bør utnyttes best mulig. Amsterdamtraktaten fastlegger at det er et mål å opprette felles etterforskingsteam for å bekjempe narkotika- og menneskehandel samt terrorisme. EU-landene arbeider med å etablere det nødvendige rettslige grunnlag for at slike felles team kan opprettes. Regelverket vil også gi representanter for Europol mulighet til å delta i en støttefunksjon.

Det er opprettet en europeisk taskforce hvor landenes politisjefer deltar. I samarbeid med Europol skal de utveksle erfaringer, praksis og informasjon om aktuelle tendenser i grenseoverskridende kriminalitet og medvirke til planleggingen av operative aksjoner. Europol spiller en sentral rolle ved å understøtte forebygging, analyse og etterforskning av kriminalitet i EU-området. Europols rolle skal styrkes i samsvar med Amsterdamtraktaten. Hvitvasking er en viktig del av den organiserte kriminaliteten. Tammerfors-toppmøtet understreket betydningen av å ta konkrete skritt for å oppspore, fryse, beslaglegge og konfiskere utbytte fra straffbare forhold. Medlemslandene ble oppfordret til å gjennomføre bestemmelsene i EUs hvitvaskingsdirektiv, Europarådets konvensjon om hvitvasking fra 1990 og de såkalte 40 anbefalingene fra Financial Action Task Force (FATF), også i alle deres avhengige territorier. Rådet og Europaparlamentet oppfordres også til snarest mulig å vedta et utkast til endret direktiv om hvitvasking av penger, som Kommisjonen har foreslått.

Det oppfordres videre til harmonisering av strafferetten og strafferettspleien når det gjedler hvitvasking av penger (f.eks.når det gjelder oppsporing, beslag og inndragning av midler). Definisjonen av de straffbare aktivitetene bør være lik og tilstrekkelig bred i alle medlemsland. Det bør også utarbeides felles standarder for å forhindre at firmaer og enheter som er registrert uten for EUs jurisdiksjon, skjuler utbytte fra straffbare forhold og foretar hvitvasking av penger. Europols kompetanse er utvidet til å gjelde hvitvasking av penger generelt. EU-landene forhandler for tiden om en ny konvensjon om ytterligere forbedring av det strafferettslige samarbeidet, særlig på områdene hvitvasking, organisert og økonomisk kriminalitet.

Bekjempelse av rasisme og fremmedhat

Bekjempelse av rasisme og fremmedhat er en viktig del av samarbeidet i søyle 3. EU-landene vedtok 15. juli 1996 en felles handling med dette siktemål. Beslutningen forplikter medlemslandene til enten å kriminalisere nærmere bestemte rasistiske handlinger, eller til å ikke avvise anmodninger om rettslig bistand med den begrunnelse at handlingene ikke er straffbare i landet som blir bedt om bistand. Den felles handlingen forplikter videre medlemslandene til å skape hjemmel til å beslaglegge og inndra rasistisk materiale.

Rådet vedtok videre 21. desember 1998 en felles handling om å gjøre det straffbart å delta i en kriminell organisasjon. Medlemslandene er forpliktet til å kriminalisere visse former for kontakt med kriminelle organisasjoner, og til å sørge for at også juridiske personer kan strafforfølges. Dersom flere EU-land har kompetanse til å påtale og dømme i slike saker, skal landene internt komme til enighet om hvordan forfølgningen kan samordnes slik at den blir mest mulig effektiv.

10.5.3 Et europeisk rettsområde

Tammerfors-toppmøtet understreket at det innenfor et europeisk rettsområde må stå sentralt at enkeltpersoner eller foretak ikke bør hindres i å fremme sine rettigheter på grunn av at rettssystemene ikke er sammenlignbare. For å oppnå dette er det nødvendig med flere tiltak:

• Bedre adgang til domstolene og tilsvarende organer i Europa. For å lette adgangen til domstolene og tilsvarende organer, oppfordrer Det europeiske råd Kommisjonen, i samarbeid med andre relevante fora som for eksempel Europarådet, til å iverksette en opplysningskampanje og offentliggjøre hensiktsmessige «brukerveiledninger» om det rettslige samarbeidet i EU og medlemslandenes rettssystemer. Det bør også opprettes et lett tilgjengelig informasjonssystem som vedlikeholdes og ajourføres av et nettverk av kompetente nasjonale myndigheter.

• Det bør fastsettes minimumsstandarder for flerspråklige formularer eller dokumenter, som skal anvendes i grenseoverskridende rettssaker i hele EU. Slike dokumenter eller formularer bør deretter aksepteres gjensidig som gyldige i alle rettssaker i EU.

• I tråd med Kommisjonens meddelelse om dette bør det utarbeides minimumsstandarder for beskyttelse av ofrene for kriminalitet, særlig for ofrenes adgang til domstolene og tilsvarende organer, og rett til skadeerstatning, inklusive dekning av saksomkostninger. Det bør også utarbeides nasjonale programmer for bistand til og beskyttelse av ofre.

• Gjensidig anerkjennelse av rettsavgjørelser. Utvidet gjensidig anerkjennelse av rettsavgjørelser og dommer vil, sammen med tilnærming av lovgivningen, kunne lette samarbeidet mellom justismyndighetene og fremme rettslig beskyttelse av den enkeltes rettigheter. Det europeiske råd støtter derfor prinsippet om gjensidig anerkjennelse av rettsavgjørelser. Dette bør være hjørnesteinen i det rettslige samarbeidet innenfor EU, både på det sivil- og det strafferettslige område. Prinsippet bør gjelde både for dommer og andre avgjørelser truffet av rettslige myndigheter.

På det sivilrettslige område oppfordres Kommisjonen til å framsette et forslag om ytterligere forenkling av de gjeldende prosedyrer for anerkjennelse og fullbyrdelse av en avgjørelse eller en dom i et annet EU-land. Som et første skritt bør slike prosedyrer avskaffes når det gjelder avgjørelser om mindre krav på handels- og forbrukerområdet, og med hensyn til enkelte rettsavgjørelser i familietvister, for eksempel krav vedrørende underholdsbidrag og samværsrett. Slike avgjørelser vil da automatisk bli anerkjent i hele EU, og det vil heller ikke være grunnlag for å nekte fullbyrdelse. I forbindelse med et slikt forslag er det tanken at det også fastsettes minimumsstandarder for bestemte tiltak innen sivil rettshjelp.

Prinsippet om gjensidig anerkjennelse bør også gjelde kjennelser som avsies forut for rettssaken, særlig når det gjelder adgang til sikring av bevismateriale og beslagleggelse av aktiva i form av løsøre. Bevismateriale som er lovlig innsamlet av myndighetene i et medlemsland bør kunne legges fram for domstolene i de øvrige medlemslandene under hensyn til de normer som gjelder der.

Rådet og Kommisjonen oppfordres til å vedta et program med tiltak som gjennomfører prinsippet om gjensidig anerkjennelse av rettsavgjørelser allerede innen desember 2000. I forbindelse med dette programmet bør det også settes i gang et arbeid med hensyn til det europeiske tvangsfullbyrdelsesdokument og de områder innenfor rettspleien, som det er nødvendig å vedta felles minimumsregler for, slik at prinsippet om gjensidig anerkjennelse lettere kan gjennomføres samtidig som medlemslandenes rettsgrunnlag opprettholdes.

Det europeiske råd oppfordrer også til utarbeidelse av nye rettspleieregler for grenseoverskridende saker, særlig på punkter som kan fremme et smidig rettslig samarbeid og bedre adgang til domstolene og tilsvarende organer. Dette kan for eksempel gjelde foreløpige rettsmidler, bevisopptak, betalingsordrer og tidsfrister.

Når det gjelder materiell rett ønskes det en samlet undersøkelse av behovet for tilnærming av medlemslandenes sivilrett for å fjerne hindringer for at sivile rettssaker kan gjennomføres på en tilfredsstillende måte. Rådet bør avlegge rapport om dette i 2001.

Nærmere om det sivilrettslige samarbeidet

Målsettingene for det sivilrettslige samarbeidet er blant annet å forbedre og forenkle ordninger for forkynnelse av dokumenter på tvers av landengrensene, samarbeidet om bevisopptak og regler om anerkjennelse og fullbyrdelse av ulike typer rettsavgjørelser og andre avgjørelser. Videre er det et siktemål å skape ensartede regler om lovvalg og stedlig kompetanse, det vil si bestemmelser om hvilket lands regler som skal legges til grunn ved avgjørelsen av en sak. Samarbeidet skal også sikre at sivile rettssaker som berører forhold i flere medlemsland, kan forløpe tilfredsstillende.

Lugano-konvensjonen og Brussel-konvensjonen

Lugano-konvensjonen ble vedtatt 16. september 1988 og Brussel-konvensjonen ble vedtatt 27. september 1968. Konvensjonene gjelder domsmyndighet og fullbyrding av dommer i sivile og kommersielle saker. De er i hovedsak identiske. Mens Brussel-konvensjonen gjelder i forholdet mellom EU-landene, gjelder Lugano-konvensjonen i forholdet mellom EU-landene og EFTA-landene og i forholdet mellom EFTA-landene innbyrdes. Norge er altså bare tilsluttet Lugano-konvensjonen.

Som følge av at det sivilrettslige samarbeidet i EU etter Amsterdamtraktaten nå skjer innenfor rammen av det tradisjonelle EF-samarbeidet i søyle 1, vil Brussel-konvensjonen bli omgjort til en EF-rettsakt i form av en forordning. Det foreligger flere utkast til slik forordning, men foreløpig er det ikke fattet noen endelig beslutning av det endelige innholdet av forordningen.

For nærmere omtale av Lugano-konvensjonens innhold, vises til Ot.prp. nr. 94 (1991-92).

De siste årene har det foregått felles forhandlinger om endringer i Brussel- og Lugano-konvensjonen. Norge har deltatt i disse forhandlingene. Forhandlingene skal lede fram til en fullstendig harmonisering av de to konvensjonene. Medlemmene etter Lugano-konvensjonen avventer nå den endelige utformingen som Brussel-konvensjonen vil få som forordning før forhandlingene fortsetter. Innenfor EU har det dukket opp enkelte stridsspørsmål. Blant annet er det sterk uenighet om forordningen bør inneholde en regel som gir en forbruker adgang til å saksøke en selger i forbrukerens hjemland til tross for at selgeren er hjemmehørende i en annen konvensjonsstat. Dette spørsmålet har også vært tatt opp under de tidligere forhandlingene mellom EU og medlemslandene til Lugano-konvensjonen, men det vil være EU som tar den endelige avgjørelse i forbindelse med utformingen av forordningen. Det er usikkert hvor lang tid det vil ta før den videre harmoniseringen av Lugano-konvensjonen og forordningen kan fortsette.

Brussel II-konvensjonen

EU-landene undertegnet 28. mai 1998 en konvensjon om kompetanse, anerkjennelse og fullbyrdelse av rettsavgjørelser i ekteskapssaker, den såkalte Brussel II-konvensjonen. Formålet er å innføre ensartede regler for kompetanse i ekteskapssaker og saker om foreldreansvar for barn hvis spørsmålet oppstår i forbindelse med ekteskapssaken. Konvensjonen inneholder også bestemmelser om anerkjennelse av avgjørelser truffet i slike saker. Som følge av at det sivilrettslige samarbeidet i EU nå skjer innenfor søyle 1, arbeides det med en forordning som skal tre i stedet for Brussel II-konvensjonen. En forordning vil ikke få virkning for Danmark, i tråd med Danmarks prinsipielle stilling i forhold til justissamarbeidet i søyle 1.

Etter Brussel II-konvensjonen kan medlemslandenes innbyrdes avtaler gis forrang innenfor konvensjonens virkeområde. For nordiske forhold vil det kunne oppstå spørsmål om den nordiske ekteskapskonvensjonen fra 1931 helt eller delvis skal få anvendelse på interne nordiske forhold i stedet for Brussel II-konvensjonen. Sverige og Finland tar sikte på å endre den nordiske 1931- konvensjonen slik at den skal samsvare med Brüssel II-konvensjonen.

EUs arbeid med felles lovvalgsregler

Roma-konvensjonen om lovvalg på kontraktrettens område er inngått 19. juni 1980, og trådte i kraft 1. april 1991. Konvensjonen gjelder mellom EU-landene. Etter konvensjonen art. 28 er den bare åpen for undertegning av EU-land. Roma-konvensjonen kan delvis ses som et supplement til Brussel- og Lugano-konvensjonene. Den medfører at EU - landene har ensartede regler for hvilket lands lov som skal komme til anvendelse på kontraktsforhold over landegrensene. Konvensjonen omfatter i utgangspunktet alle slags formuesrettslige avtaler og gjelder i alle situasjoner der det skal velges mellom lover i forskjellige land. Reglene i konvensjonen er i hovedsak i samsvar med tilsvarende regler i norsk rett, som i dag stort sett er ulovfestede.

Roma-konvensjonen står tilbake for andre internasjonale konvensjoner om lovvalg som en konvensjonsstat har tiltrådt eller kommer til å tiltre. Dette gjelder blant annet for Haag-konvensjonen om internasjonal-privatrettslige regler for løsørekjøp 15. juni 1955 og FN-konvensjonen om kontrakter for internasjonale løsørekjøp 11. april 1980, som Norge er tilsluttet. Roma-konvensjonen viker også for konvensjoner som konvensjonsstatene kommer til å tiltre.

Innenfor EU er det påbegynt et arbeid med å lage felles regler om lovvalg for formuesrettslige forhold utenfor kontrakt («Roma-konvensjon II»). Det er ikke ennå klart om dette arbeidet vil munne ut i en konvensjon eller en forordning. Arbeidet vil sannsynligvis lede til endringer i Roma-konvensjonen.

I 1996 var en konvensjon om konkurser i internasjonale forhold klar for undertegning mellom EU- landene. Det ble imidlertid ikke noe av konvensjonen, fordi Storbritannia nektet å undertegne den. Senere kom det opp et forslag om å lage en forordning om konkurser i internasjonale forhold. Forordningen ble vedtatt 29. mai 2000. Forordningsteksten er så godt som identisk med den opprinnelige konvensjonsteksten. Forordningen gir blant annet regler om domstolers og myndigheters kompetanse til å behandle saker om kollektiv gjeldsforfølgning, enhetlige lovvalgsregler for slike forhold, og om anerkjennelse og fullbyrding av beslutninger om konkurs og annen kollektiv gjeldsforfølgning fra en annen konvensjonsstat.

Nærmere om det strafferettslige samarbeidet

Det strafferettslige samarbeidet omfatter samarbeid både mellom de rettslige og mellom andre kompetente myndigheter i medlemslandene på områdene gjensidig bistand i straffesaker, utlevering og fullbyrding av avgjørelser og tilnærming av strafferettslige regler. Tidligere har det strafferettslige samarbeidet i stor grad vært basert på at medlemslandene slutter seg til aktuelle Europarådskonvensjoner. EU-landene har som mål å styrke det strafferettslige samarbeidet ytterligere ved blant annet å supplere disse konvensjonene.

Etter at Schengensamarbeidet er inntatt som en del av EU, vil noe strafferettslig samarbeid i EU foregå på dette grunnlaget. Norge kan delta i utviklingen av nye regler i EU og slutte seg til dem, dersom de kan anses å bygge på Schengenreglene.

Ifølge Wien-handlingsplanen skal følgende tiltak angående gjensidig hjelp i straffesaker og utlevering treffes innen to år:

• endelig utforming av konvensjonen om gjensidig bistand i straffesaker og en tilleggsprotokoll til denne, samt hurtig iverksettelse av begge instrumenter

• undersøke om det er mulig å forenkle prosedyrene ytterligere og begrense begrunnelsene for å nekte å yte rettshjelp

• lette utlevering mellom medlemslandene ved å sørge for at EUs to utleveringskonvensjoner fra 1995 og 1996 effektivt gjennomføres i nasjonal rett og praksis.

Innen fem år skal det

• undersøkes om det kan foretas ytterligere forbedringer med hensyn til utleveringsprosedyrenes substans og form, herunder reduksjon av forsinkelser

• ytterligere lette samarbeidet mellom departementer og rettslige myndigheter i straffesaker

• undersøke muligheten for å forbedre samarbeidet på tvers av grensene vedrørende overføring av straffesaker og fullbyrdelse av straffedommer

• undersøke muligheten av å utvide og eventuelt formalisere utvekslingen av opplysninger om strafferegistre.

Gjensidig hjelp i straffesaker

Behovet for gjensidig hjelp i straffesaker oppstår i saker der det innledes straffeforfølgning i et land og det blir behov for bistand fra myndighetene i et annet land. Det vil da kunne framsettes en anmodning om å få utført bistand som for eksempel forkynning, bevisopptak, ransaking og beslag.

EU-landene signerte 29. mai 2000 en konvensjon om gjensidig hjelp i straffesaker. Konvensjonen er ikke trådt i kraft. Formålet med konvensjonen er å sikre et mer effektivt og hurtig strafferettslig samarbeid innenfor EU. Konvensjonen skal supplere og fremme Europarådets konvensjon av 20. april 1959 om gjensidig hjelp i straffesaker, Schengen-konvensjonen av 19. juni 1990 og Beneluxtraktaten av 27. juni 1962, kapittel II om utlevering og gjensidig hjelp i straffesaker.

Konvensjonen er i utgangspunktet en ren EU-konvensjon, men Norge har på bakgrunn av samarbeidsavtalen mellom EU-landene og Norge og Island valgt å slutte seg til flere av bestemmelsene i konvensjonen som regulerer strafferettslig samarbeid og som er en videreutvikling av bestemmelser om strafferettslig samarbeid i Schengen-avtalen.

Konvensjonen utvider anvendelsesområdet for anmodninger om gjensidig rettshjelp og gir adgang til ytterligere forenklet oversendelse av slike anmodninger. Blant de forenklinger som konvensjonen legger opp til, er at forkynning av nærmere oppregnede rettsdokumenter skal skje direkte med post til den person dokumentene skal forkynnes for (postforkynning), og ikke via myndighetene i det landet mottakeren befinner seg. Anmodninger om rettshjelp fra myndighetene i et annet medlemsland skal som hovedregel ikke lenger sendes via landenes sentrale myndigheter, men direkte mellom de aktuelle rettsmyndigheter, det vil si domstoler og påtalemyndigheter. En slik forenklet framgangsmåte blir svært tidsbesparende, da anmodningene ikke lenger må gå gjennom de mange myndighetsledd i den enkelte stat.

Konvensjonen har også flere bestemmelser om politisamarbeid, og Norge har sluttet seg til de bestemmelser som regulerer spontan informasjonsutveksling, kontrollerte leveranser og strafferettslig og sivilrettslig ansvar for tjenestemenn. Disse bestemmelsene er ansett å være en videreutvikling av Schengenavtalen. Øvrige bestemmelser i konvensjonen, blant annet video- og telefonavhør og felles etterforskningsteam, er ikke ansett for å være Schengen-relevante og Norge har derfor ikke kunnet slutte seg til dem.

EU-landene forhandler for tiden om en ny konvensjon, eventuelt tilleggsprotokoll, til konvensjonen om gjensidig hjelp i straffesaker. Siktemålet er å bedre det strafferettslige samarbeidet ytterligere, særlig på områdene organisert kriminalitet og hvitvasking av utbytte av kriminelle handlinger og økonomisk kriminalitet.

Som en del av Schengensamarbeidet er det også utarbeidet en avtale om gjensidig bistand ved forfølgelse av trafikkovertredelser og fullbyrding av bøter ilagt som følge av trafikkovertredelser.

Utlevering

Utlevering er en overføring av en person fra den staten han befinner seg i, til det landet som behandler straffesaken hvor han er siktet, tiltalt eller domfelt. Det landet som behandler straffesaken sender en anmodning til det landet hvor den antatte lovbryteren befinner seg. Oppholdslandet treffer beslutning om utlevering og bistår med utsendelse av den utleverte.

EU-landene har utarbeidet to konvensjoner om utlevering av lovbrytere: Konvensjon om forenklet utleveringsprosedyre mellom Den europeiske unions medlemsstater fra 1995 og konvensjon om utlevering mellom Den europeiske unions medlemsstater fra 1996. I likhet med konvensjonen om gjensidig hjelp i straffesaker, supplerer disse konvensjonene eksisterende avtaler. Konvensjonen om forenklet prosedyre skal lette anvendelsen av den europeiske utleveringskonvensjonen av 13. desember 1957. EUs utleveringskonvensjon supplerer den europeiske utleveringskonvensjonen, kapittel 1 i Benelux-traktaten av 27. juni 1962 om utlevering og gjensidig hjelp i straffesaker, den europeiske konvensjonen om bekjempelse av terrorisme av 27. januar 1977 og Schengen-konvensjonen av 19. juni 1990. EUs konvensjoner forenkler utleveringsprosedyrene der vedkommende som begjæres utlevert samtykker i utlevering, og mulighetene for å avslå utleveringsbegjæringer innskrenkes.

Schengen-konvensjonen og de to utleveringskonvensjonene har til dels sammenfallende bestemmelser. Schengen-konvensjonen legger opp til forenklet prosedyre ved samtykke fra den som begjæres utlevert, og den gir adgang til direkte oversendelse av utleveringsbegjæringer. Utleveringsgrunnlaget utvides også til å omfatte fiskale lovovertredelser. Norge er ikke tilsluttet de to utleveringskonvensjonene, men er tilsluttet enkelte lignende bestemmelser i Schengen-konvensjonen.

Menneskehandel og seksuell utnyttelse av barn er en del av internasjonal organisert kriminalitet. EU-landene har gjennom beslutning 24. februar 1997 forpliktet seg til blant annet å kriminalisere visse former for aktivitet i forbindelse med menneskehandel og seksuell utnyttelse av voksne i kommersielt øyemed, og av barn på generelt grunnlag. Medvirkning og forsøk skal også være straffbart. Definisjonen av seksuell utnyttelse av barn svarer til definisjonen i FNs konvensjon 20.11.1989 om barns rettigheter, men omfatter i tillegg besittelse av barnepornografi. Medlemslandene er forpliktet til å ha effektive strafferettslige sanksjoner som står i rimelig forhold til overtredelsen, og som blant annet omfatter frihetsstraff i grove tilfeller og konfiskasjon hvor det er relevant. Det skal også være hjemmel for strafferettslige reaksjoner mot juridiske personer.

Også resolusjoner er tatt i bruk som ledd i medlemslandenes arbeid for en mer ensartet lovgivning på strafferettens område. Rådet har vedtatt to resolusjoner (23. november 1995 og 20. desember 1996) om beskyttelse av henholdsvis vitner og personer som samarbeider med rettsvesenet med henblikk på bekjempelse av organisert kriminalitet. Resolusjonene er ikke rettslig forpliktende, men trekker opp retningslinjer for hvilke tiltak medlemslandene bør sette i verk. Retningslinjene omfatter blant annet beskyttelse av vitner før, under og etter en rettssak, mulighet for å skifte identitet, samt mulighet til å gi vitnemål utenfor rettssalen ved hjelp av audiovisuelle hjelpemidler, der det tas behørig hensyn til kontradiksjonsprinsippet slik dette er praktisert ved den europeiske menneskerettighetsdomstolen. Medlemslandene oppfordres også til å legge til rette for at det kan gis fordeler til personer som bryter med en kriminell organisasjon og som viser vilje til å forhindre at forbrytelsene fortsetter, eller som konkret hjelper myndighetene med innsamling av avgjørende bevismateriale.

10.6 Norge og justissamarbeidet i EU

EU-landenes samarbeid om justisspørsmål har i løpet av 1990-årene gradvis blitt utviklet i omfang og dybde og framstår i dag som et av de mest dynamiske samarbeidsområdene i EU. Med Amsterdam-traktaten har samarbeidet i noen grad skiftet karakter. Det understrekes i traktaten at det er et viktig mål for EU å skape et område med «frihet, sikkerhet og rettferdighet». Disse begrepene henger nøye sammen. «Frihet» viser til fri bevegelighet for personer, men også til det å leve i trygghet i en rettsstat. Etter integrasjonen av Schengen-samarbeidet omfatter EU-samarbeidet også grensekontroll EU-landene imellom og i forhold til tredjeland. Samarbeidet spenner over et bredt felt - fra politisamarbeid og kriminalitets-forebygging og -bekjempelse, samarbeid om sivil- og strafferettslige spørsmål til asyl-, innvandrings- og flyktningpolitikk. Innenfor de ulike områdene legges det større vekt på rettighetsaspektet enn tidligere, både for EUs borgere og tredjelandsborgere. De sentral- og øst-europeiske land som nå er i forhandlinger om framtidig medlemskap i EU, trekkes gradvis inn i ulike deler av justissamarbeidet.

Regjeringen ser det som betydningsfullt at det med utgangspunkt i EU-samarbeidet nå utvikles et bredt, nær all-europeisk samarbeid om kriminalitetsbekjempelse, bekjempelse av rasisme og fremmedhat og et mer forpliktende samarbeid om asyl-, innvandrings- og flyktningpolitikk .

Regjeringen anser at kriminalitet best forebygges ved en samfunnsutvikling som fremmer tilhørighet, rettferdig fordeling og gode oppvekstvilkår for barn og unge.

Hovedmålene på justissektoren er derfor: redusert kriminalitet, trygghet og rettssikkerhet. Virkemidlene er blant annet åpenhet og demokrati samt human asyl- og flyktningpolitikk. I lys av dette ser Regjeringen positivt på utviklingen av justissamarbeidet innenfor EU. Justisspørsmål integreres i økende grad med spørsmål fra andre samfunnsområder, det legges større vekt enn tidligere på den enkeltes rettigheter, god tilgang til rettssystemet og når det gjelder kriminalitetsbekjempelse legges større vekt både på forebygging og etterfølgende virkemidler enn tidligere.

Det er i stadig større grad behov for et bredt og forpliktende europeisk samarbeid på justisområdet. Med bakgrunn i dette deltar Norge i dag aktivt blant annet i Europarådet, ulikt nordisk samarbeid, i samarbeid i Østersjøområdet og gjennom Interpol. Det er imidlertid et faktum at samarbeidet innenfor EU er bredere og mer integrert enn annet samarbeid, og også på enkelte områder er kommet lenger blant annet med hensyn til grad av forpliktelse.

Regjeringen ønsker at Norge skal utvikle et tettest mulig samarbeidsforhold med EU-landenes justissamarbeid, og vil aktivt arbeide for dette med utgangspunkt i de kontakter og det samarbeid Norge allerede har.

Etter at Amsterdam-traktaten trådte i kraft, har EU på ny gjennomgått sine kontakter med tredjeland. I forhold til Norge og Island synes vekten i særlig grad å bli lagt på gjennomføring av Schengen-avtalen. For dette samarbeidet vises det til St prp nr 42 (1996-97) og St prp nr 50 (1998-99). I enkelte sammenhenger kan vår Schengen-baserte deltakelse bidra til utvidet kontakt mot andre deler av justissamarbeidet.

Regjeringen har, sammen med Island, innledet forhandlinger med sikte på norsk og islandsk tilknytning til Dublinkonvensjonens regler og til Eurodac, det kommende europeiske fingeravtrykksregisteret som skal bidra til å fastslå hvilket land som har plikt til å behandle en søknad om asyl. Siktemålet er at forhandlingene skal være ferdigstillet innen Schengen-samarbeidet blir operativt for de nordiske land våren 2001.

Etter at Europol ble operativt har man fra norsk side sett det som viktig å etablere et nærmere samarbeid. Europol må forventes å bli en dynamisk og viktig instans i arbeidet mot internasjonal organisert kriminalitet. Det er grunn til å tro at organisasjonen vil få økende betydning både EU-landene imellom og internasjonalt. USA, Sveits og Canada er blant de land som har bedt om nærmere samarbeid med Europol. På operativt nivå vil norsk politi kunne ha nytte av et formalisert samarbeid med Europol med sikte på etterforsking av saker med internasjonale forgreninger. Det er også ønskelig å kunne dra direkte nytte av Europols analysekapasitet og innsamlete informasjon. Europol ble tildelt forhandlingskompetanse på EUs rådsmøte 27. mars 2000 og skal på dette grunnlag blant annet prioritere forhandlinger med Schengen-landene Norge og Island.

Regjeringen har tatt initiativ til forhandlinger med Europol med sikte på en samarbeidsavtale, jf. St.meld. nr. 18 (1999-2000) og Innst.S nr. 177 (1999-2000). Det er utarbeidet en rapport om norske personvernregler, datasikkerhet og politiets administrative praksis som skal behandles av Kontrollorganet for Europol og i EUs justisråd. Forutsatt godkjenning i EUs råd vil forhandlingene trolig bli innledet senhøstes år 2000.

Det tettere og mer helhetlige samarbeidet i EU etter Amsterdam-traktaten vil kunne ha innvirkning på det nordiske samarbeidet. Våre naboland i Norden vil bli knyttet til utviklingen av et felles regelverk innen EU på asyl- og flyktningområdet, som blant annet innebærer standarder for asylmottak, minstegarantier for asylsaksbehandling og tredjelandsborgeres rettigheter. Dette er en prosess som Norge ikke deltar i, og som også vil kunne ha innvirkning på det nordiske samarbeidet på dette området. En annen side ved EUs tilnærming til asyl- og migrasjonpolitikken, er et nærmere samarbeid med opprinnelses- og transittland der man kobler virkemidler fra justissamarbeidet med den felles utenriks- og sikkerhetspolitikken. Det vil kunne ha store migrasjonspolitiske konsekvenser for Norge om man ikke samordner virkemiddelbruken med EU.

Amsterdam-traktaten integrerte også Schengen-samarbeidet i EU. Gjennom dette vil Norge delta i et større samarbeid med europeiske land om yttergrensekontroll, visumpolitikk, tilbaketakelsesspørsmål og ansvar for asylsaker. Hvorvidt Norge blir invitert til å delta i diskusjoner om videreutvikling av samarbeidet vil i stor grad avhenge av om en sak har tilknytning til utviklingen av Schengen-regelverket.

Norges utfordring vil i stor grad ligge i å forholde oss til den regelutvikling som skjer på saksområder som er nær beslektet med på den ene siden Schengen, og på den andre siden EØS-reglene om fri bevegelighet for personer, men som ligger utenfor samarbeidsrammene i Schengen og EØS. Norge vil ha liten innflytelse over regelutviklingen på slike områder. Samtidig vil diskusjonen om utvidelsen av EU med de øst- og sentral-europeiske landene være av stor interesse for Norge.

På enkelte områder er det vanskelig å vurdere på hvilken måte et utvidet justissamarbeid innen EU vil påvirke eksisterende samarbeidsordninger og -institusjoner utenfor EU som Norge er tilsluttet. Norge yter for eksempel en betydelig bistandsinnsats innen kriminalomsorgens område. Arbeidet koordineres av Justisdepartementet og Europarådet og omfatter Nord-Balt Prison Project og bilateralt hjelpearbeid til Russland. EU-samarbeidet og dets betydelige utvidelse i løpet av nærmeste framtid vil kunne føre til en reduksjon av Europarådets betydning som premissleverandør for utviklingsarbeid innen ulike fagfelt.

11 EUs utvidelse mot øst - integrasjon over tidligere skillelinjer

EUs utvidelsesprosess østover er uten sidestykke i europeisk historie. Den innebærer en historisk mulighet til å skape varig fred, demokrati og velferd over tidligere skillelinjer i Europa. Det er bred oppslutning om dette i de europeiske landenes regjeringer. Samtidig skaper utvidelsen store utfordringer for det europeiske samarbeidet og for kandidatlandenes evne til omstilling og tilpasning. Særlig på kort sikt har utvidelsesprosessen også en pris, og det er vanskelig i dag å si noe sikkert om hva som vil bli resultatet av forhandlingene eller tidspunktene for tiltredelse.

EUs utvidelse mot øst er en viktig byggesten i arbeidet for et mer sammenvevd og samarbeidende Europa. Målet for utvidelsesprosessen er økt sikkerhet, sosial og økonomisk utvikling og et forsterket demokrati i våre nærområder og på vårt kontinent. EU synes å ha brukt utvidelsen som et insitament for å oppmuntre til økonomiske og politiske reformer i kandidatlandene og i forholdet mellom disse. Utvidelsesprosessen er på den måten også et redskap til å befeste respekt for demokrati og menneskerettigheter.

11.1 Utfordringer og perspektiver

Tidligere forhandlinger om utvidelser av EU har omfattet opp til fire land. I dag er 12 land i forhandlinger om medlemskap: Polen, Slovenia, Tsjekkia, Ungarn, Estland, Kypros, Malta, Slovakia, Litauen, Latvia, Bulgaria og Romania. I seg selv representerer dette en formidabel utfordring, både når det gjelder menneskelige, tekniske, økonomiske og tidsmessige ressurser. Også Tyrkia er kandidat til forhandlinger om medlemskap, når landet fullt ut oppfyller de politiske forutsetningene for å innlede forhandlinger, slik disse er nedfelt blant de såkalte Københavnkriteriene. Samtlige av disse kriteriene må være oppfylt før kandidatland kan tiltre EU som medlemmer. Kriteriene innebærer:

• at søkerlandene har oppnådd institusjonell stabilitet som garanterer demokrati, en fungerende rettsstat, menneskerettigheter og respekt for og beskyttelse av minoriteter

• at det eksisterer en fungerende markedsøkonomi, og at søkerlandene har evne til å klare konkurransepresset og markedskreftene i EU

• at søkerlandene er i stand til å påta seg forpliktelsene ved et medlemskap, herunder være i stand til å slutte seg til målene om en politisk, økonomisk og monetær union.

Av de 12 landene som forhandler om medlemskap, levde 10 under kommunistisk styre i mer enn 40 år. Mange sliter fortsatt med arven etter et totalitært politisk system og et økonomisk system uten forankring i markedsøkonomiske prinsipper og med mangelfullt utbygd rettsapparat og sivile strukturer. Tyrkias geografiske tilknytning til Europa er begrenset til under fem prosent av fastlandet og med en annen historie og kultur enn de nåværende europeiske medlemslandene. De 13 kandidatlandenes ulike språk, kultur, religion, geografi, politiske tradisjoner og økonomiske utvikling er alle faktorer som vil endre dagens EU.

EUs geografiske utstrekning vil som følge av den kommende utvidelsen i betydelig grad strekkes østover og sydover. Det vil uvilkårlig også trekke oppmerksomheten i andre retninger enn det EU vi hittil har kjent. Antall innbyggere vil øke fra dagens omlag 370 millioner til nær 540 millioner innbyggere dersom Tyrkia inkluderes. Det geografiske området vil øke med omlag 60 prosent. Samtidig vil, ut fra dagens tall, det totale bruttonasjonalprodukt bare øke med omlag ni prosent.

Selv om utvidelsen vil bety store politiske og økonomiske utfordringer for EU, legger både Kommisjonen og medlemslandenes regjeringer større vekt på de mulighetene den vil innebære, både for kandidatlandene selv og for de nåværende medlemsland. Da utvidelsesprosessen ble lansert på Det europeiske råds møte i Luxembourg i desember 1997, var utgangspunktet at utbredelsen av den europeiske integrasjonen til en større del av kontinentet vil være en garanti for stabilitet og velstand i framtiden. I Kommisjonens langtidsprogram for 2000-2006 vises det også til at EU vil få en større tyngde i verdenssammenheng. Mangfoldet øker, og det er mange som mener det vil kunne styrke den europeiske kulturarven og identiteten.

EU har regelmessig minnet om at kandidatlandene ved tiltredelse i størst mulig grad skal ha tilpasset seg EUs regelverk og fullt ut tilfredsstille de politiske, økonomiske og administrative kriteriene for medlemskap, inkludert målene for den økonomiske og monetære union, som ble fastsatt av Det europeiske råd i København i juni 1993. Det innebærer politiske krav om et stabilt demokrati, respekt for menneskerettigheter, rettsstatsprinsippet og beskyttelse av minoriteter. De økonomiske og administrative kriteriene forutsetter en velfungerende markedsøkonomi, evne til å gjennomføre og håndheve regelverket og et effektivt administrativt apparat.

Det europeiske råd understreket på sitt møte i Luxembourg i desember 1997 sammenhengen mellom den løpende forbedringen av kandidatlandenes standarder innenfor det indre marked og tilknyttede områder og det forhold at fellesskapspolitikken skal fungere hensiktsmessig etter utvidelsen. En best mulig forberedelse før tiltredelsen ville gi færre problemer både for nåværende og nye medlemsland etter utvidelsen.

Kommisjonens analyser i «Agenda 2000» framhever at utvidelsen vil øke det økonomiske og ressursmessige potensial i EU og gjennom dette bidra til å øke EUs betydning i verdenssamfunnet. Det antas videre at dette også vil føre til en vilje til å påta seg større ansvar i utenrikspolitisk sammenheng. Det har igjen sammenheng med den generelle styrkingen av det utenriks- og sikkerhetspolitiske samarbeidet som har skjedd de seneste årene, særlig utviklingen av en europeisk sikkerhets- og forsvarspolitikk (ESDP). En større spredning av interesser og syn i et utvidet EU, samt en endret geopolitisk situasjon, vil på den annen side kunne bli en utfordring for EU, selv om ingen av kandidatlandene i dag har vesentlige problemer med å slutte seg til EUs retningslinjer og politikk på dette området og fullt ut slutter opp om den felles utenriks- og sikkerhetspolitikken (FUSP).

EU legger vekt på at utvidelsen til land i Sentral- og Øst-Europa vil ha positiv betydning for forholdet til de øvrige land i regionen. Geografisk nærhet, viktige økonomiske bånd samt kulturell og religiøs samhørighet vil kunne gjøre flere av søkerlandene til brobyggere østover. Ved å konsolidere demokratiet og bygge opp stabilitet og sikkerhet anser EU og kandidatlandene selv at dette vil ha en stabiliserende virkning for land lenger øst og sør. Samtidig vil den endrede geopolitiske situasjon kunne skape nye utfordringer ved at EUs geografiske grenser nærmer seg områder preget av større spenninger i øst og sør, som Balkan og Midtøsten.

Det påpekes i «Agenda 2000» at dersom landene øst for kandidatlandene anser at utvidelsen vil medføre opprettelse av nye politiske og økonomiske barrierer i Europa, reelt eller ikke, vil dette kunne være uheldig. En utvikling i retning av handelsforbindelser også for de østlige kandidatland i hovedsak i retning av EU-land, på bekostning av handel østover, vil isolert sett kunne få negative økonomiske konsekvenser for land som Russland, Ukraina og Hviterussland.

Samtidig vil bilaterale problemer mellom nye og gamle medlemsland samt mellom nye medlemsland, forholdet til etniske minoriteter og øvrige indre stridigheter kunne belaste EU og den felles utenriks-og sikkerhetspolitikken. Det legges derfor stor vekt fra EUs side på at nye land må bilegge konflikter, enten det er med naboland eller internt, før medlemskap kan bli aktuelt.

Utfordringene ved utvidelsesprosessen skal ikke undervurderes. Det er skapt store forventninger i kandidatlandene om en umiddelbar velstandsøkning ved tiltredelse. Kommisjonen viser i «Agenda 2000» til at en utvidelse i seg selv ikke kan garantere utviklingen av velferdssamfunn med bærekraftig økonomisk utvikling og sosial trygghet. Det må likevel antas at en utvidelse vil være den løsningen som best kan skape forutsetningene for en slik utvikling. Samtidig hefter det usikkerhet ved mange viktige faktorer som er av betydning for hvilke konsekvenser en utvidelse vil få: Kandidatlandenes tilpasningsevne, forhandlingsresultatet og overgangsordninger, antall land og tidshorisont. Utvidelsesprosessen vil også avhenge av den økonomiske utviklingen i det nåværende EU.

11.1.1 Økonomiske perspektiver

De landene som nå forhandler om medlemskap har gjennomgående kommet langt i overgangen til markedsøkonomi, både når det gjelder privatisering og innføring av markedsøkonomi. Situasjonen varierer imidlertid markert fra land til land. Sammenbruddet i den tidligere kommunistiske handelsblokken Comecon og innføringen av markedsreformer innebar store omstillingskostnader, blant annet som følge av at flere av økonomiene var kjennetegnet ved grunnleggende ubalanser.

11.1.2 Den økonomiske situasjonen i kandidatlandene

Den økonomiske utviklingen i kandidatlandene i det østlige Europa har på 1990-tallet vært ujevn. Fram til midten av tiåret sank bruttonasjonalproduktet for de fleste nasjonene, sammen med kjøpekraften for innbyggerene. Samtidig økte gjennomgående arbeidsledigheten og inflasjonen var høy. Siden 1995 har imidlertid BNP tatt seg opp i de fleste av landene. Det har likevel vært til dels store variasjoner i vekstratene, både over tid og mellom land. Den økonomiske utviklingen i Estland, Polen, Slovenia og Ungarn har vært positiv de senere årene, mens veksten har vært svak i Romania og Tsjekkia. Forskjellene i økonomisk aktivitet mellom søkerlandene må trolig i noen grad ses i sammenheng med gjennomføringen av strukturelle reformer og i hvilken utstrekning landene har lykkes med å finne nye markeder for sine eksportprodukter. I tillegg hadde landene ulike økonomiske utgangspunkt ved oppløsningen av den gamle kommunistiske handelsblokken.

Til tross for sterk vekst i enkelte av landene de senere årene, er fortsatt inntektsnivået i samtlige av de tolv landene som forhandler om medlemskap, langt lavere enn gjennomsnittet i EU. Kypros, som er det rikeste av disse, har et BNP-nivå per innbygger svarende til om lag 75 prosent av gjennomsnittet i EU. I motsatt ende finner en Bulgaria med et inntektsnivå per innbygger på mindre enn 25 prosent av EU-gjennomsnittet.

Finanskrisen i Russland høsten 1998 bidro gjennomgående til en markert avdemping i den økonomiske veksten i deler av Øst-Europa i 1999. De økonomiske virkningene spredte seg både gjennom finansmarkedene og gjennom redusert handel. I tillegg til den direkte virkningen gjennom tap på banklån til Russland, ble flere av landene i området dessuten rammet av en markert reduksjon i tilgangen på utenlandsk kapital i kjølvannet av krisen. Derimot fortsatte de utenlandske direkteinvesteringene å øke både i 1998 og 1999. Dette skyldes til en viss grad skreddersydde økonomiske vilkår for de selskaper som var villige til å investere i landene.

Krisen i Russland påvirket landene i Sentral- og Øst-Europa med ulik styrke. Dette må i stor grad ses i sammenheng med handelsmønsteret. Kandidatlandene har i økende grad rettet sin eksport mot EU. Alt i alt går om lag 60 prosent av eksporten i dag til EU, mens mindre enn 5 prosent går til Russland. Handelen med EU er mer en doblet siden 1993, og kandidatlandene sett under ett er nå EUs viktigste handelspartner etter USA. De nasjonene som i størst grad hadde lykkes med å vri handelsstrømmene mot vest, og således redusere den økonomiske avhengigheten av Russland, ble mindre påvirket av den finansielle uroen. Dette gjaldt i første rekke Polen og Ungarn.

Integrasjonsprosessen har blitt framskyndet ved at landene har inngått frihandelsavtaler seg imellom (Central European Free Trade Agreements), med EU og med EFTA-landene. EU-avtalene er tiårs tidsavgrensede bilaterale frihandelsavtaler som forutsetter gjensidighet ved åpning av markeder, men der EU ensidig påtar seg dypere forpliktelser. Avtalene berører også områder som miljø, tjenester, arbeidskraftsmobilitet og kapitalbevegelser i forbindelse med handel og investering.

Kommisjonen utarbeider årlig rapporter for det enkelte kandidatland. Disse oppsummerer hvor langt landene har kommet når det gjelder å oppfylle København-kriteriene. Per i dag er det kun Kypros og Malta som oppfyller begge de økonomiske hovedkriteriene. Også Ungarn og Polen er nær ved å oppfylle dem, fulgt av Slovenia, Estland og Tsjekkia. Latvia og Slovakia har gjort store framskritt den senere tiden, mens utviklingen har vært mindre positiv i Litauen. Bulgaria og Romania oppfyller på langt nær kriteriene, men utviklingen i Bulgaria har vært mer positiv den senere tiden. Det gjenstår imidlertid fortsatt mye arbeid i alle kandidatlandene før de fullt ut kan sies å oppfylle kriteriet om tilpasning til EUs regelverk.

11.1.3 Økonomiske virkninger av en utvidelse

I følge EUs egne analyser, i hovedsak fra Kommisjonen, forventes det at utvidelsen vil få positive økonomiske konsekvenser for EU gjennom en utvidelse av det indre marked og EUs forsterkede posisjon på de internasjonale markedene. Ressursmessig vil EUs menneskelige potensial øke, ikke minst gitt utdanningsnivået i mange av kandidatlandene og høyt kvalifisert arbeidskraft. Samtidig vil EUs naturressurser i form av landbruksområder, mineraler og biologisk mangfold øke betydelig. Landenes geografiske posisjon vil gjøre det fordelaktig å bygge ut transportnettene, telekommunikasjons- og energi-infrastrukturen, noe som vil være nødvendige forutsetninger for økt handel og økonomisk aktivitet.

Ved en utvidelse med de 12 land som nå forhandler om medlemskap, vil det indre markedet bestå av over 475 millioner innbyggere. De fire friheter, felles konkurranseregler, og etter hvert en felles pengeenhet, vil trolig føre til en mer effektiv fordeling av ressursene og muligheter for å høste det fulle potensialet av den økonomiske integrasjonen. Dette vil på sikt kunne muliggjøre høyere økonomisk vekst.

Utvidelsen kan også føre til økte risiki og problemer som følge av at de nye medlemslandene befinner seg på et langt lavere inntektsnivå enn gjennomsnittet i EU. Ved siden av et lavt inntektsnivå, er kandidatlandene blant annet kjennetegnet ved en stor jordbruksproduksjon, og det er høy arbeidsledighet i de fleste landene. I tillegg er infrastrukturen i flere av landene dårlig utbygd. Gjennomføringen av de vedtatte tilpasningsprogrammene vil redusere problemene på flere områder, men det er grunn til å tro at betydelige forskjeller vil bestå også etter at utvidelsen trer i kraft. Dette vil på kort sikt kunne føre til store omstillingskostnader regionalt og innenfor ulike sektorer og representerer således en stor utfordring for den økonomiske politikken i hele Europa.

Større forskjeller mellom landene i et utvidet EU vil kunne forsterke de problemene som allerede i dag knytter seg til samordningen av den økonomiske politikken. De nye medlemslandene vil trolig oppleve høyere vekstrater og inflasjon enn gjennomsnittet i EU lang tid etter tiltredelsen. Dette vil være en følge av at disse landene starter på et langt lavere produksjons- og prisnivå.

Dersom det er store forskjeller i reallønningene mellom landene i EU, vil dette isolert sett kunne gjøre det mer attraktivt for arbeidstakere å flytte til land der reallønningene er høye. Dette vil kunne gjøre arbeidsmarkedet i EU-området mer fleksibelt. Samtidig vil det også kunne ha midlertidige negative virkninger for inntektsnivå og arbeidsledighet i de landene som opplever en tilstrømming av nye arbeidssøkere. Erfaringene etter at EU ble utvidet til også å omfatte Hellas, Portugal og Spania tyder imidlertid på at disse virkningene ikke nødvendigvis vil være særlig store. Det må samtidig understrekes at forskjellen i inntektsnivå mellom enkelte av dagens kandidatland og gjennomsnittet i EU er langt større enn tilfellet har vært ved tidligere utvidelser. En rapport utarbeidet for Kommisjonen konkluderer med at den kommende utvidelsen av EU mot øst og sør i liten grad vil påvirke lønnsnivå og arbeidsledigheten i EU samlet.

Økt konkurranse i produktmarkedet, for eksempel innenfor jordbruks- og industrivarer, er ventet å bidra til økonomiske gevinster for EU sett under ett, men vil kunne ramme enkelte regioner og sektorer på kort sikt. Dette vil i tillegg få budsjettmessige konsekvenser for EU gjennom blant annet ordningen med en felles landbrukspolitikk (CAP) og strukturfondene, som bidrar med overføringer til regioner der inntektsnivået er særlig lavt.

Som følge av et EU-medlemskap vil trolig kandidatlandene også ønske å delta i ØMU. Deltakelse i en valutaunion stiller strengere krav til økonomisk konvergens enn et EU-medlemskap og deltakelse i det indre marked. Enkelte har på denne bakgrunn pekt på at en innlemmelse av dagens kandidatland i ØMU vil kunne skape økonomiske problemer, som for eksempel høyere arbeidsledighet og dermed true stabiliteten i euro-samarbeidet. Det vises i denne sammenheng ofte til den tyske gjenforeningen som førte til en markert økning i ledigheten i de østlige delstatene. Innlemmelsen av de østlige delstatene i Den tyske forbudsrepublikken var imidlertid spesiell på flere måter. De to lands valutaer ble allerede fra starten fastlåst i forholdet én til én. Samtidig nærmet de østtyske reallønningene seg raskt lønningene i vest uten at produktiviteten steg tilsvarende. Dette førte til en markert svekkelse av konkurranseevnen i øst.

Kandidatlandene vil først kunne bli med i valutasamarbeidet etter å ha vært igjennom en økonomisk og monetær tilpasningsprosess. De vil i utgangspunktet bli underlagt de samme kriterier som gjelder for de nåværende medlemslandene. Blant annet må de kunne vise til sunne offentlige finanser, lav inflasjon og en stabil valuta.

Kostnadene ved utvidelsen er betydelige og skaper et press på EUs budsjett. Fra 2000 vil omlag 3 mrd. euro årlig overføres til de sentral- og østeuropeiske landene fram til 2006. Kommisjonen har gjort det klart at utvidelsen vil få økonomiske konsekvenser for alle medlemslandene. Den totale budsjettrammen forutsettes ikke økt, slik at budsjettaket på 1,27 prosent av BNP vil bli opprettholdt. Gitt at behovet for økonomisk støtte i kandidatlandene er betydelig, vil dette trolig måtte innebære en vesentlig omfordeling av midlene.

Som det framgår av konklusjonene fra Luxembourg-toppmøtet i desember 1997, er EUs mål for bistanden til kandidatlandene i Sentral- og Øst-Europa å forberede landene slik at de kan bli medlemmer av EU så snart som mulig. I dette ligger at en skal søke å redusere avstanden mellom kommende medlemmer og EU-gjennomsnittet, samt redusere ulikhetene internt i kandidatlandene. Sett utfra økonomien i kandidatlandene, må man anta at alle regionene i kandidatlandene vil være definert som svakt utviklede områder, det vil si at kjøpekraftsjustert BNP per innbygger i den aktuelle region ikke overstiger 75 prosent av gjennomsnittet for EU. Dette skal imidlertid ikke føre til at nåværende støtte til lite utviklede regioner i EU skal opphøre, dersom denne støtten bidrar til større utjevning mellom EUs medlemsland og regioner. Det må antas at den første utvidelsen vil få særlig betydning for netto-mottakerlandene i dagens EU.

Kommisjonen har som utgangspunkt at EU og medlemslandenes åpne økonomi og handelspolitikk forblir åpen også ved en utvidelse. Det forventes ikke store endringer i handelspolitikken, da store deler av denne allerede er i ferd med å liberaliseres. Kandidatlandene er allerede i dag forpliktet til en liberalisering gjennom blant annet de bilaterale avtalene med EU (Europaavtaler), WTO-regelverket og frihandelssamarbeid i regionen.

Samtidig regner EU selv med at en utvidelse vil ha en reell handelsøkende virkning. Tollunionen og felles tollsatser overfor tredjeland vil også gjelde for nye medlemsland. Et bortfall av all toll og samordning av standarder og regelverk mellom de nye og nåværende medlemsland vil kunne åpne opp tilgangen til nye markeder ytterligere. EUs tollsatser er i hovedsak lavere enn dagens nasjonale tollsatser i søkerlandene, og en nedgang i sistnevnte vil kunne gjøre at handelen vil øke. Utviklingsland som i dag har fordelaktige avtaler med EU vil kunne få økt sine markeder. Enkelte av søkerlandene har fortsatt, om enn minkende, et betydelig økonomisk samkvem med Russland og øvrige SUS-land, samt med land under utvikling. Dette handelssamarbeidet vil kunne gi muligheter for andre EU-baserte selskaper til å komme inn på tidligere vanskelige og til dels ukjente markeder.

11.2 Virkninger og utfordringer for Norge av utvidelsesprosessen

Norges handelspolitiske forbindelser med de ti sentral- og østeuropeiske kandidatlandene til EU-medlemskap, Polen, Ungarn, Tsjekkia, Slovenia, Slovakia, Estland, Latvia, Litauen, Romania og Bulgaria, er i hovedsak regulert gjennom EFTAs frihandelsavtaler med disse landene. I avtalene er det lagt vekt på å oppnå en mest mulig parallell utvikling av forbindelsene mellom kandidatlandene og EFTA og EU. Avtalene innebærer blant annet frihandel med industriprodukter og fisk, etter nærmere fastsatte overgangsperioder. Et hovedmotiv for EFTA for å inngå disse avtalene, var å sikre EFTA-landenes næringsliv tilnærmet like vilkår som EU-landenes foretak i et tredje marked.

Når kandidatlandene opptas som medlemmer i EU, vil EFTAs frihandelsavtaler opphøre som følge av at de nye medlemslandene blir parter til EØS-avtalen. EØS-avtalen vil da utgjøre grunnlaget for det økonomiske samkvem mellom Norge og disse landene. Avtalen vil i all hovedsak sikre fritt varebytte og fri bevegelighet for tjenester, kapital og personer. EØS-avtalen innebærer imidlertid ikke frihandel for landbruksprodukter og fisk. For disse produkter vil ulike overgangsordninger til EUs felles tredjelandsregime, måtte vurderes. Det er også usikkert om de fire frihetene i det indre marked vil bli gjennomført fullt ut fra tiltredelsestidspunktet, eller om det blir etablert overgangsordninger.

Et regime hvor Norges økonomiske samkvem med de sentral- og øst-europeiske landene reguleres gjennom EØS-avtalen, vil på den annen side også skape muligheter for norske foretak. Det vil blant annet skje som følge av at handel med tjenester vil underlegges et felles regelverk. Også norske foretaks etableringsrettigheter vil bli styrket, som følge av mer ensartede konkurransevilkår gjennom blant annet vern mot bruk av konkurransevridende statsstøtte, diskriminerende bruk av offentlig innkjøp, og bestemmelser som sikrer at regler for helse, miljø og sikkerhet ivaretas.

En utvidelse av det indre marked er derfor positivt, også for Norge. Det vil føre til et tettere samarbeid mellom Norge og de nye medlemslandene på alle de områdene som omfattes av EØS-avtalen. Det gir nye muligheter for forpliktende samarbeid på viktige områder som miljø, energi og handel.

På samme måte som de nåværende medlemslandene vil Norge imidlertid ha interesser å ivareta i denne sammenheng. I dag reguleres handelen mellom EFTA og de sentral- og østeuropeiske landene gjennom frihandelsavtaler. Det vil for Norge og de øvrige EFTA/EØS-landene være viktig å opprettholde de vilkår våre EFTA-frihandelsavtaler gir oss i dag, først og fremst med hensyn til fisk og fiskeprodukter.

Norsk næringsliv vil således, som følge av utvidelsen, både møte økt konkurranse på EU-markedet og hjemmemarkedet, men også få nye muligheter gjennom utvidelsen av det indre marked.

11.2.1 Utfordringer for EØS-samarbeidet

EUs utvidelsesprosess skaper utfordringer også for samarbeidet i EØS. Nye medlemsland i EU vil bli parter i EØS-samarbeidet. EØS-avtalen er gjennomført i EU på samme måte som andre avtaler Fellesskapet inngår med tredjeland. Den utgjør en del av EF-retten. Kandidatlandene får derfor de samme rettigheter og plikter etter avtalen som dagens EU-medlemmer. De går inn i EU-pilaren av EØS-samarbeidet og utvider det indre marked som Norge er del av. Når kandidatlandene etter hvert blir medlemmer i EU, øker dermed EU-pilarens politiske og økonomiske tyngde. Tilsvarende vil ubalansen øke mellom EU- og EFTA-pilaren i EØS-samarbeidet.

Grunnlaget for de nye medlemmenes vilkår ved tiltredelse til EU, er EUs regelverk. Dersom unntak fra dette regelverket skulle innvilges, vil dette være i form av overgangsordninger som for en begrenset tidsperiode gir de nye medlemmene et lavere forpliktelsesnivå i forhold til de opprinnelige EU-land. Dersom slike ordninger berører det indre marked, vil de også gjelde i de nye medlemmenes forhold til EFTA-landene i EØS. EFTA-landene er imidlertid ikke forhandlingsmotpart i EUs utvidelsesforhandlinger med kandidatlandene, men kan spille inn synspunkter gjennom EØS-samarbeidet. Norges handlingsrom i EUs utvidelsesprosess er derfor begrenset.

11.2.2 Norges økonomiske forbindelser med kandidatlandene

Sammenlignet med EU er Norges samhandel med kandidatlandene beskjeden og lite diversifisert. Norske investeringer er dessuten marginale sammenliknet med EU- landenes investeringer i Sentral- og Øst-Europa. Av EU-landene er det særlig Tyskland, Østerrike og Italia som gjør seg mest bemerket når det gjelder handel og investeringer i forholdet til Sentral- og Øst-Europa. Vest-europeisk næringslivs engasjement vil styrkes av prosessene fram mot medlemskap som følge av at det institusjonelle apparat, næringslovgivningen og andre viktige rammevilkår er i ferd med å utvikles og skape større forutsigbarhet for økonomisk samkvem.

Det er økende interesse i norsk næringsliv for Sentral- og Øst-Europa. Fiskeeksporten har økt jevnlig, energimarkedene framstår som interessante og flere norske virksomheter har etablert seg, foretatt oppkjøp eller bygget allianser innen for blant annet konsumvarer, varehandel, tjenester, eiendom og distribusjon. På de aller fleste områder vil norske foretak ved en utvidelse av EU ha de samme muligheter og rettigheter som EUs foretak i dette markedet. Økt markedsadgang og stabile rammevilkår vil generelt komme norsk næringsliv til gode.

11.2.3 Samhandel

Norges handel med de ti sentral- og østeuropeiske kandidatlandene til EU utgjør om lag 2 prosent av den samlede handelen med Norges handelspartnere. Den økonomiske betydningen av disse landene for Norge må imidlertid vurderes i et tidsperspektiv hvor det må tas hensyn til at landene er i begynnelsen av en økonomisk integrasjonsfase, og at Norges økonomiske samkvem med landene også er i en startfase etter landenes overgang til markedsøkonomi.

Av kandidatlandene er Polen den dominerende handelspartner for Norge. Eksporten til Polen har økt jevnlig de siste årene og var i 1999 på NOK 2 977 millioner. Importen har økt noe kraftigere og tilsvarte i 1999 NOK 2480 millioner. Dette betyr at samhandelen med Polen i volum er større enn samlet import fra og eksport til Tsjekkia, Latvia, Estland og Litauen, som er de fire nest største handelspartnerne. Handelen med Romania, Bulgaria, Ungarn og Slovenia er i dag relativt ubetydelig, men sterkt voksende for enkelte land.

Norges handel med kandidatlandene i Sentral- og Øst-Europa bærer preg av tre forhold:

• Fisk er en stadig viktigere eksportvare til enkelte land

• Energieksport er etablert, men potensialet er større

• Norge importerer enkle industriprodukter og eksporterer råvarer

Råvareeksporten er mer konsentrert om noen få varegrupper enn importen. Den er særlig konsentrert om fisk og fiskevarer, mineralolje og oljeprodukter og gass. Blant de viktigste importvarene finner vi transportmidler (skip og i noen grad biler), klær og tilbehør til klær samt jern og stål. En del av disse varene tjener som innsatsvarer for videre bearbeiding og eksport. Dette gjelder for eksempel viktige deler av tekoindustrien.

Fisk er en viktig eksportvare til landene rundt Østersjøen; Estland, Latvia, Litauen og Polen. De andre sentral-europeiske landene har mer begrensede tradisjoner for fisk, og utgjør i dag kun begrensede markeder for fisk og fiskeprodukter. På sikt vil imidlertid disse landene kunne representere svært interessante eksportmarkeder for fisk, og det gjøres i dag viktige framstøt for å utnytte dette potensialet.

Norge eksporterer olje og gass i hovedsak til Polen og Tsjekkia. Tsjekkia har en betydelig kraftkrevende industri og myndighetene legger vekt på spredt tilgang av energi. Det innebærer at det er et potensial for økt norsk eksport av energiprodukter. Videre økonomisk vekst i Sentral- og Øst-Europa vil kreve ytterligere tilgang på energi.

11.2.4 Norske investeringer/bedriftsetableringer

Sammenlignet med EU-landenes investeringer i Sentral- og Øst-Europa, er omfanget av norske investeringer ennå på et beskjedent nivå. Interessen ser imidlertid ut til å være stigende. En har sett stadig flere etableringer og direkte norske investeringer i området, spesielt gjelder dette Polen, de baltiske land og Tsjekkia. Det antas at de norske investeringene i Polen totalt beløper seg trolig til om lag 600 millioner USD, og at flere større investeringer planlegges.

Det er særlig innenfor sektorene konsumvarer, varehandel, eiendom og distribusjon at flere norske virksomheter har etablert seg, foretatt oppkjøp eller bygget allianser. De norske etableringene i de baltiske landene bekrefter denne tendensen. I disse landene finner man i tillegg norske eierinteresser i blant annet fiskeforedling, trevareproduksjon, farmasøytisk produksjon, mekanisk industri og rederivirksomhet. Også i Polen finnes norske eierinteresser i mange av de samme sektorene.

I de andre sentral-europeiske landene er de norske investeringene og etableringene på et langt mer beskjedent nivå. Her ser det også ut til at trenden går mer mot tradisjonell industri idet en ser en rekke etableringer og investeringer innen metallsektorer, kjemikalier, byggebransjen og papirproduksjon.

Det er fremdeles knyttet en relativt stor risiko til å investere og drive næringsvirksomhet i disse landene. Investeringsfondet for Øst-Europa og GIEKs garantiordninger skal bidra til å redusere denne usikkerheten og sikre norsk næringsliv like rammevilkår som utenlandske investorer. Norske foretak har viet Øst-Europa fondet, som parallellinvesterer med norske investorer på kommersielle vilkår, stor interesse og tiltaket karakteriseres som vellykket. Fondet har så langt hatt størst aktivitet i Polen og de baltiske land. Likeens har GIEK tradisjonelt hovedvekten av sin virksomhet i Polen som jo også er det største markedet. Det registreres likevel økende interesse ikke bare for Estland, Latvia, Litauen, men også for land som Kroatia og Bulgaria.

Med tanke på de mange og store investeringene kandidatlandene står ovenfor i sine forberedelser til EU-medlemskap, må det forventes at norske foretak framover vil vise økende interesse i dette området, både som eksportører og som investorer.

11.3 Betydning og utfordringer for norsk fiskerinæring

Sentral- og Øst-Europa har de senere årene etablert seg som en svært viktig region for norsk sjømat. Selv om trenden har vært positiv hele den siste tiårsperioden fikk eksporten en knekk i august 1998. Årsaken til dette var at krisen i russisk økonomi, og de-facto devalueringen av den russiske rubelen ga betydelig forverringer i vilkårene for eksport, særlig til Estland, Latvia og Litauen. Krisen i Russland og den betydningen dette fikk for norsk fiskerinæring viser hvor sårbar eksporten av norsk sjømat til denne regionen fremdeles er. Norsk fiskerinæring satser imidlertid aktivt mot de sentral- og øst-europeiske landene, og det er all grunn til å tro at veksten i eksporten til disse landene vil fortsette også i årene framover.

Tabell 11.3 viser eksportverdien til de ti sentral- og øst-europeiske kandidatlandene til EU i perioden 1993 til 1999. Som det framgår har det vært en jevn vekst i eksporten av sjømat fra Norge til kandidatlandene, og eksporten var i 1999 på 1,2 milliarder kroner, det vil si ca 4 prosent av total eksportverdi. EFTAs inngåelse av frihandelsavtaler med de fleste av kandidatlandene, og landenes økonomiske utvikling er nok de viktigste årsakene til den positive utviklingen. Polen har i hele perioden vært klart det viktigste markedet, og i 1999 gikk 64 prosent av den totale eksportverdien til kandidatlandene til Polen. Tabellen viser at eksportverdien hadde en topp i 1997 med 1,67 milliarder kroner. Den økonomiske og finansielle krisen i Russland førte til en nedgang i eksportverdien, særlig i de baltiske landene. Nedgangen i eksportverdien til Estland, Latvia og Litauen skyldes i noen grad også at eksport til for eksempel Ukraina og Russland, som tidligere gikk via de baltiske landene, nå går direkte.

De sentral- og øst-europeiske kandidatlandene har en befolkning på omlag 105 millioner mennesker, og en geografisk nærhet som er hensiktsmessig for norsk fiskerinæring. I flere deler av regionen har man en sterk økonomisk utvikling med økende levestandard og kjøpekraft. Dette kombinert med at store deler av regionen har lav tilgang på sjømat, og slik sett et stort behov for import, gjør at mulighetene for eksport er store. De fleste landene har lange og sterke tradisjoner for konsum av sild og makrell, og har foreløpig begrenset tilgang fra andre nasjoner enn Norge. Laks og andre høy-pris produkter fra Norge har også et potensial etter hvert som økonomi og kjøpekraft utvikler seg.

Selv om eksporten til Sentral- og Øst-Europa har hatt en kraftig økning de senere årene, er det grunn til å tro at det ennå er et stort uutløst potensial i disse markedene. Dette kan blant annet skyldes at regionen til dels er preget av komplekse strukturer og stor risiko. Distribusjonsstrukturene er i svært mange av disse markedene uoversiktlige. Sammen med kulturelle forskjeller, uforutsigbare rammevilkår og begrenset mulighet for kredittsikring, gjør dette risikoen stor ved eksport til disse markedene. I tillegg er den økonomiske utviklingen, og dermed utviklingen i kjøpekraft usikker på kort sikt, noe krisen i den russiske økonomien til fulle demonstrerte.

Det er imidlertid all grunn til å tro at de sentral- og øst-europeiske landene på sikt vil bli like viktig for Norge som mange av EU-landene er i dag. Sannsynligvis vil det påvirke landenes økonomiske utvikling i positiv retning at de blir medlemmer i EU. Dette vil igjen kunne ha en positiv effekt på handelen med sjømatprodukter. Spania og Portugal har hatt en svært positiv utvikling etter at de ble EU-medlemmer, noe som også gjenspeiler seg i norsk eksport av sjømat til disse markedene. I 1999 var Portugal den femte største importøren av norsk sjømat målt i verdi, med over 2 milliarder kroner.

Dersom norsk fiskerinæring skal kunne dra nytte av en positiv økonomisk utvikling i kandidatlandene, må forholdene legges til rette for en videreutvikling av eksporten til disse markedene. Det er i den forbindelse viktig å ta hensyn til næringens behov for å opprettholde og utvikle dagens eksport av etablerte produkter som sild og makrell, hvor Sentral- og Øst-Europa er et svært viktig marked, men også å legge til rette for nye produkter. Næringens behov i det enkelte kandidatland er ulike, avhengig av hvilken rolle markedet har for norsk sjømateksport. De baltiske landene fungerer i hovedsak som transittmarked for norsk fisk, mens Polen er et mulig vekstmarked både for ubearbeidede og bearbeidede produkter. Det er derfor svært viktig å satse på god markedsadgang, forutsigbare rammevilkår og like konkurransevilkår med konkurrentland.

Eksportutvalget for fisk har utarbeidet en handlingsplan for Sentral- og Øst-Europa, hvor hovedformålet er å effektivisere arbeidet mot og samordne innsatsen i regionen. Planen skal brukes som en basis for de prioriteringer som gjøres i landene i regionen, med sikte på å legge til rette for økt eksport og synliggjøring av norsk fiskerinæring.

Det er ingen tvil om at EUs utvidelse østover vil være av stor betydning for norsk fiskerinæring. Økt kjøpekraft kan bidra positivt for norsk fiskeeksport, mens økt tollbelastning, og forverret konkurransevne i forhold til EU-landene vil slå negativt ut.

EFTA-avtalene som er blitt framforhandlet i løpet av 1990-tallet innebærer at Norge kan eksportere sjømat tollfritt til de fleste sentral- og øst-europeiske land. Det er etablert frihandelsregime for fisk med 8 av de aktuelle kandidatland til EU, nemlig Polen, Estland, Slovenia, Tsjekkia, Bulgaria, Litauen, Slovakia og Tyrkia. For Latvia, Romania og Ungarn er det gitt overgangsperioder, og unntak for visse produkter. Ungarn har et system med importkvoter, som i henhold til avtalen skulle ha vært revidert før 1. januar 1996, noe ungarske myndigheter foreløpig ikke har imøtekommet.

Når søkerlandene blir medlemmer av EU, vil EFTAs frihandelsavtaler opphøre, og handelen med sjømat mellom Norge og de aktuelle landene vil skje på grunnlag av Protokoll 9 til EØS-avtalen, samt følgende bilaterale avtaler som kommer i tillegg til de vilkår som er fastsatt i Protokoll 9:

• Avtale mellom EU og Norge, nedfelt i fiskebrevet undertegnet 14. mai 1973, og som innebærer tollreduksjoner på enkelte fiskeprodukter

• Brevveksling mellom EU og Norge undertegnet 14. juli 1986 hvor det er innrømmet tollfrie kvoter og reduserte tollsatser på enkelte fiskeprodukter

• Kompensasjon som følge av Østerrike, Sverige og Finlands inntreden i Den europeiske union, undertegnet 25.juli 1995, hvor det er gitt tollfrie kvoter på en rekke produkter.

En overgang fra dagens frihandelsavtaler i EFTA til ovennevnte avtaler i forholdet mellom Norge og kandidatlandene i Sentral- og Øst-Europa, vil etter Regjeringens syn innebære en betydelig forverring i markedsadgangen for norsk sjømat. Viktige produkter for norsk fiskerinæring som sild, makrell, laks, reker, kamskjell og sjøkreps er ikke omfattet av tollreduksjoner i Protokoll 9. For disse produktene er det EUs ytre tollsatser som gjelder. Disse tollsatsene er generelt høye med opptil 18 prosent for råvarer og opptil 25 prosent for bearbeidede produkter.

Norsk eksport til søkerlandene har i dag en konkurransefordel i forhold til blant annet EU, i og med at vi har tollfrihet ved eksport av sjømat til kandidatlandene, noe EUs egne medlemsland ikke har. Denne situasjonen vil bli snudd på hodet når kandidatland blir medlemmer av EU. Det vil da være EUs medlemsland som får tollfrihet, mens deler av norsk eksport vil bli tollbelagt. Norge vil også få svekket sitt konkurransefortrinn i forhold til andre viktige konkurrentland som Færøyene og Island, som har betydelig bedre markedsadgang til EU enn Norge. For eksempel fikk Færøyene fri markedsadgang for alle produkter fra juli 1999.

Da de tidligere EFTA-landene Spania og Portugal ble medlemmer av EU i 1986 og da Finland, Sverige og Østerrike ble medlemmer i 1995, forhandlet Norge og EU om kompensasjon for forverret markedsadgang. Kompensasjonen ble gitt i form av tollfrie kvoter basert på historiske varestrømmer. Kvotene er statiske og fornyes med samme kvantum hvert år, og gjenspeiler således ikke dynamikken i handelen.

Bruk av kvoter basert på historiske varestrømmer vil være særlig problematisk i forbindelse med EUs utvidelse østover, fordi dette for norsk fiskerinæring er markeder med et stort utviklingspotensial, både når det gjelder produkter og volum. Tollfrie kvoter basert på et gjennomsnitt av eksporten de tre siste årene vil være til hinder for å utløse det potensial som ligger i disse markedene. For at fiskerinæringens potensial skal kunne nyttes fullt ut, bør fisk og fiskeprodukter sikres langt bedre markedsadgang i EU. Den nåværende ordningen reduserer mulighetene for verdiskaping og økonomiske ringvirkninger av stor betydning for Kyst-Norge.

Uansett hva utfallet av eventuelle kompensasjonsforhandlinger mellom Norge og EU blir, vil EUs utvidelse østover medføre at Norge får forverret markedsadgang til kandidatlandene i forhold til dagens situasjon. Dertil kommer at Norge vil få en betydelig konkurranseulempe i forhold til EU, mens det i dag er Norge som har en konkurransefordel. Selv om Norge får full kompensasjon for den historiske handelen, i form av kvoter eller tollreduksjoner, vil en eventuell eksport ut over dette bli tollbelagt, mens EUs egne medlemsland får tollfrihet. Det faktum at norsk fiskerinæring vil måtte forholde seg til et komplisert og uoversiktlig system med tollfrie kvoter, reduserte tollsatser og forskjellig opprinnelsesregelverk, vil være med på ytterligere å forsterke konkurranseulempen.

Det forhold at EØS-avtalens løsninger vil være dårlig egnet til å sikre fiskerinæringens interesser overfor et utvidet EU, representerer en betydelig utfordring for Norge. Regjeringen vil i tiden framover legge vekt på å informere kandidatlandene om konsekvensene av EU-medlemskap for handelen med fiskeprodukter. Polen vil her være i en særstilling, og det tas sikte på å etablere et samarbeidsforum med Polen på fiskeriområdet. Hovedformålet fra norsk side med et slikt samarbeidsforum vil være å se på konsekvensene for polsk og norsk fiskerinæring av polsk EU-medlemskap.

Hva slags kompensasjonsordninger som skal tilstås Norge når nåværende frihandel med kandidatlandene opphører, skal fastlegges gjennom forhandlinger mellom Norge og EU. Regjeringen vil i god tid før forhandlinger innledes, konsultere Stortingets organer.

11.4 Landbruksnæringen og EUs utvidelse mot øst

Landbruk er et vanskelig forhandlingsområde ved utvidelsen av EU. Dette skyldes flere forhold. Næringen er strengt regulert gjennom en omfattende lovgivning og legger i dag beslag på over 40 prosent av EUs budsjett. I flere av kandidatlandene er landbruket en meget viktig næring som sysselsetter en betydelig andel av befolkningen. Videre er det store forskjeller mellom primærproduksjonen og næringsmiddelindustrien i dagens EU og kandidatlandene, både med hensyn til organisering av markedene, prisnivå for jordbruksproduktene, bruk av virkemidler, struktur og effektivitet, hygiene- og kvalitetsstandarder og dyrevelferd. Det er videre store innbyrdes forskjeller mellom kandidatlandene på alle disse områdene.

Utvidelsesforhandlingene på landbruksområdet er innledet høsten 2000. Etter en omfattende gjennomgang av EUs regelverk i 1999 presenterte de første fem kandidatlandene, Polen, Ungarn, Tsjekkia, Slovenia og Estland, sine posisjonspapir på landbruksområdet ved utgangen av 1999. Felles for posisjonene er at landene ønsker å bli fullverdige medlemmer på landbruksområdet fra tiltredelsestidspunktet og således nyte godt av EUs støtteordninger i landbruket, uten noen form for overgangsperiode. Landene ber imidlertid om utsatt iverksettelsestidspunkt for enkelte direktiver, i første rekke knyttet til hygiene- og kvalitetsstandarder og etablering av administrative strukturer som det vil ta tid å få på plass.

En utvidelse av EU med de ti sentral- og øst-europeiske kandidatlandene vil øke jordbruksarealet i drift i EU med 45 prosent og mer enn doble antallet sysselsatte i jordbruket fra 7,5 millioner i dagens 15-lands EU til 17,5 millioner. Tabell 11.4 viser enkelte nøkkeltall for landbruket i de 10 kandidatlandene sammenlignet med dagens EU-15.

Tall for handelen mellom EU og kandidatlandene gir ingen entydig indikasjon på om noen av landene er netto importør eller eksportør. Ungarn og Bulgaria utmerker seg som de mest eksportorienterte. De baltiske landene er blant de som importerer mest, samtidig som de også eksporterer en del.

På bakgrunn av gjennomgangen av EUs regelverk med kandidatlandene, de framlagte posisjonspapirene og analyser om framtidig markedsutvikling utført av blant annet Kommisjonen, peker følgende områder seg ut som sentrale i kandidatlandenes forhandlinger med EU:

11.4.1 Pristilpasning

Prisnivået på jordbruksproduktene i kandidatlandene er gjennomgående lavere enn eksisterende priser i EU. Fram mot en eventuell tiltredelse forventes det at dette prisgapet minsker blant annet som følge av landbruksreformen i Agenda 2000 og de vedtatte prisreduksjonene for korn, storfekjøtt og melk og melkeprodukter. Allerede i dag er produsentprisene for hvete i kandidatlandene omtrent på EU-nivå, mens fôrkornprisene fremdeles er noe høyere i EU (20-30 prosent). Prisforskjellene er størst for storfe- og svinekjøtt der prisene i enkelte kandidatland i dag er bare omtrent halvparten av EU-prisene.

Behovet for gradvis pristilpasning gjennom en overgangsperiode vil bli et forhandlingstema utfra to innfallsvinkler. Fra kandidatlandenes side uttrykkes bekymring for at EU-priser over natten vil skape et prissjokk for næringsmiddelindustrien og forbrukerne. EU på sin side frykter at en brå økning av jordbruksprisene i kandidatlandene fra tiltredelsestidspunktet kan stimulere til sterk produksjonsvekst og skape ubalanse i markedet. Produksjonsveksten kan også påvirkes av hvorvidt kandidatlandene gis tilgang til areal-/dyrestøtten innenfor den felles landbrukspolitikken.

Med den gradvise tilnærmingen som skjer mellom EU-pris og prisene i kandidatlandene synes Kommisjonens vurdering pr. i dag å være at behovet for overgangsordninger på dette området er mindre enn tidligere antatt, men at gradvis pristilpasning vil kunne være aktuelt for enkelte produkter med betydelige prisforskjeller. Flere kandidatland har i sine posisjoner bedt om at tiltredelsestraktaten inneholder bestemmelser som gjør det mulig å iverksette gradvis pristilpasning dersom dette viser seg nødvendig.

11.4.2 Overproduksjon

Sentralt i debatten rundt utvidelsen står faren for overproduksjon i landbruket. Flere av kandidatlandene, særlig Polen, har et stort uutnyttet produksjonspotensial. Ny teknologi, mer effektive produksjonsmetoder, eventuelt kombinert med høyere EU-priser og EUs landbruksstøtte vil kunne påvirke utviklingen i en slik retning. Nyere analyser av Kommisjonen over forventet utvikling viser at frykten for overproduksjon og stor ubalanse i EU markedet kan være noe overdrevet. For melk og sukker har EU etablert et system med produksjonskvoter, og også innenfor korn- og kjøttsektoren har EU avgrenset antallet premierettigheter. Utviklingen i retning likere prisnivå medfører også at prisstimulansen blir mindre. Det antas at kandidatlandenes produksjonskvoter i EU vil bli fastsatt på basis av historisk produksjon, noe som begrenser muligheten for fullt ut å utnytte produksjonspotensialet.

I kandidatlandene vil det også ta tid å bygge opp en fullt ut konkurransedyktig næringsmiddelindustri som tilfredsstiller EUs hygiene- og kvalitetsstandarder, samt etablere spesialiserte produksjoner for eksempel innenfor storfekjøtt som vil kunne tilfredsstille markedets krav. Strukturen i landbruket i kandidatlandene, for eksempel i Polen, som har to millioner bønder og et meget stort antall små bruk, vil også være en begrensende faktor med tanke på utnytting av produksjonspotensialet.

Kommisjonens nyere analyser viser således at en innlemmelse av kandidatlandene i det indre marked ikke vil medføre kraftig produksjonsvekst i disse landene og en sterkere konkurranse på EU-markedet; i hvert fall ikke på kort sikt. Utvidelsen kan imidlertid komme til å forsterke problemene for produksjoner der EU i dag allerede har problemer med overproduksjon.

11.4.3 Hygiene og kvalitetsstandarder

Kandidatlandene har vært gjennom omfattende analyseprosesser og en har fått et ganske klart bilde på begge sider hvordan et medlemskap vil arte seg. Av hensyn til sikkerheten til folk og dyrs helse i det indre marked er ikke noe annet enn en full tilpasning akseptabelt for EU. Noe unntak fra disse bestemmelsene for å lette på kravene anses ikke for å være aktuelt.

På bakgrunn av de analyser som har vært foretatt, synes det åpenbart at det vil bli meget vanskelig, om ikke umulig, for kandidatlandene å være tilpasset EUs regelverk innen den tid som har vært antydet for medlemskap, år 2003 - 2005. For de siste 6 kandidatlandene vil en måtte påregne enda større tilpasningsproblemer. Helse- og hygieneforskrifter, regelverk og infrastruktur i det offentlige apparat står langt tilbake i forhold til gjennomsnittsnivået i dagens EU. Den aksellereringen av regelverksutviklingen en nå ser i EU gjør ikke dette lettere. Situasjonen varierer imidlertid mellom landene.

Det er likevel klart at kandidatlandenes manglende evne til å fylle de krav som EU setter på dette området ikke vil være til hinder for en rask innlemmelse av nye medlemmer, dersom prosessen på andre sektorer tilsier en slik utvikling. Løsningen på disse problemene vil etter alt å dømme være at de nye medlemslandene får til dels lange overgangsordninger. I overgangsperiodene vil det kunne skje en skrittvis åpning av handelen fra øst til vest med ulike vareslag etter som forholdene bedrer seg. I mellomtiden vil EU sannsynligvis ha etablert en sikkerhetsklausul som i praksis innebærer en mer eller mindre full grensekontroll fra øst og vest. På den annen side vil mer utviklede varer fra vest kunne få full adgang på de nye medlemslandenes markeder. Hva som eventuelt vil bli gjort når det gjelder markedsadgang for å bøte på eller dempe virkningen av denne ubalansen, gjenstår å se, men det er nærliggende å anta at det vil bli foretatt justeringer i markedsadgangen for varer fra vest til øst ved hjelp av andre mekanismer.

11.4.4 Administrative strukturer

Kompleksiteten i EUs landbrukspolitikk med markedsordninger for de fleste produksjonene og omfattende støtteordninger stiller store krav til opprettelse av organer i medlemslandene som kan administrere politikken. Kandidatlandene er i ferd med eller har planer for å etablere administrative systemer og institusjoner for å følge opp dette, i form blant annet av kontrollorganer, bruks- og jordregister m.v. Etablering av slike vil imidlertid ta tid, ikke minst på lokalt nivå. Det økende fokuset på kontrollen med pengeoverføringer innen EU stiller krav til pålitelige administrative systemer.

11.4.5 Bygdeutvikling

I flere av kandidatlandene forventes en betydelig strukturrasjonalisering for å kunne etablere et konkurransedyktig landbruk på EU-markedet. For eksempel karakteriseres det polske landbruket av mange små bruk og en stor andel av befolkningen, omlag 25 prosent, sysselsatt i jordbruket. EU bidrar allerede nå økonomisk for å forsterke innsatsen for å møte den reduserte sysselsettingen i landbruket og sikre den økonomiske og sosiale utviklingen på landsbygda. Som et ledd i forberedelsen til medlemskap har kandidatlandene utarbeidet forslag til nasjonale utviklingsprogram for landbruket.

Kandidatlandene står således foran en rekke utfordringer ved innlemmelsen i EUs felles landbrukspolitikk. Samtidig står også EU overfor en ny situasjon sammenlignet med tidligere utvidelser fordi utvidelsen denne gang omfatter flere store landbruksnasjoner med en stor landbruksbefolkning. Ved tidligere utvidelser har kandidatlandene i stor grad måttet tilpasse seg EUs landbrukspolitikk som har blitt videreført uten større endringer. Den forestående utvidelsen kan komme til å ha større innflytelse på den felles landbrukspolitikken enn tidligere utvidelser, kanskje i første rekke de økonomiske støtteordningene.

Det er et politisk mål i EU å stabilisere landbruksbudsjettene på dagens nivå. Kandidatlandene vil neppe på kort sikt bidra økonomisk til EU på en måte som gir rom for å gi tilsvarende landbruksstøtte til kandidatlandene som i dagens EU-15. Det synes samtidig å være en økende erkjennelse også i EU-systemet om at EU ikke kan ha en todelt landbrukspolitikk med ulike støttesystemer i ulike land etter at en eventuell overgangsperiode er over. Alternativene EU vil kunne komme til å stå overfor kan være 1) nedtrapping av landbruksstøtten i EU-15 og omfordeling til fordel for kandidatlandene, 2) større grad av nasjonal finansiering av landbruksstøtten for å opprettholde eksisterende støttenivå eller 3) øke budsjettrammene. Dersom støtten gjøres avhengig av nasjonale midler vil det imidlertid kunne føre til en todeling av bøndene avhengig av den økonomiske situasjonen i det enkelte medlemsland. Adgangen til landbruksstøtte peker seg ut som kanskje det vanskeligste forhandlingsområdet på landbruk ved utvidelsen.

11.4.6 Virkninger for Norge og norsk landbruk

Ettersom norsk landbrukspolitikk ikke er en del av EØS-avtalen, vil en utvidelse av EU ha begrenset direkte virkning for norsk landbruk og næringsmiddelindustri.

Generelt vil utvidelsen virke i retning av lavere priser på jordbruksvarene i EU. Utvidelsen er blant annet noe av begrunnelsen for prisreduksjonene fastsatt i Agenda 2000. Som omtalt i St.meld.nr.19 (1999-2000) Om norsk landbruk og matproduksjon legger Regjeringen stor vekt på at prisforskjellen mellom Norge og EU ikke skal øke, både av hensyn til grensehandelen, konkurransesituasjonen for næringsmiddelindustrien og forbrukerne. Likeledes vil utvidelsen kunne få betydning for EUs posisjoner i WTO forhandlingene, både med hensyn til markedsadgang, eksportstøtte og landbruksstøtte.

Norge har innenfor rammen av EFTA frihandelsavtaler med alle kandidatlandene unntatt Kypros. Dersom kandidatlandene blir EU-medlemmer og derved en del av EØS-området, vil disse frihandelsavtalene opphøre. Eventuelt EU-medlemskap vil ikke endre markedsadgangen inn til Norge for bearbeidede landbruksvarer med opprinnelse i kandidatlandene. Norsk eksport av bearbeide landbruksvarer til kandidatlandene vil imidlertid i de fleste tilfeller møte høyere tollsatser som følge av at de blir medlemmer i EU. For bearbeidede landbruksvarer hvor en i dag har eksport av noe omfang til kandidatlandene og hvor tollsatsene økes som følge av medlemskap i EU, vil Regjeringen vurdere å be om kompensasjonsforhandlinger med EU med sikte på å opprettholde tradisjonell handel med disse produktene.

For basis landbruksvarer er Estland, Litauen, Polen og Ungarn innrømmet visse tollkvoter i tilknytning til inngåelsen av frihandelsavtalene med EFTA. For disse kvotene må en forvente kompensasjonsforhandlinger med EU dersom disse landene blir medlemmer i EU.

Norge har ikke preferansebehandling for basis landbruksvarer inn til kandidatlandene, med unntak for Litauen. Som følge av et eventuelt medlemskap i EU vil kandidatlandene i mange tilfeller måtte øke bestevilkårstollsatsene for landbruksvarer utover det de har bundet i WTO-avtalen. Dersom Norge har en vesentlig leverandørinteresse for varer hvor bestevilkårstollsatsene blir økt som beskrevet ovenfor, kan Norge kreve kompensasjon etter GATT artikkel XXVII.

11.5 Virkninger for øvrige næringssektorer

11.5.1 Industrivarer

Frihandel er allerede etablert eller er i ferd med å etableres for de aller fleste industrivarer med utgangspunkt i EFTAs frihandelsavtaler med de sentral- og øst-europeiske landene. Konkurransen for norske produsenter av enkelte produkter som har vært utsatt for beskyttelsestiltak i EU, kan øke i EU-markedet fordi slike tiltak ikke lengre vil være aktuelle virkemidler. Det må antas at EU-markedet vil justere seg til en situasjon uten restriksjoner på eksporten fra de nye medlemsland. Dette kan gjelde enkelte produkter som er viktige eksportvarer for Norge, som metaller og kjemiske produkter. På den annen side vil produsentene i de nye medlemslandene bli underlagt EUs statsstøtte- og konkurranseregler, åpning av energimarkedene samt andre reguleringer som skal sikre et fungerende indre marked slik at konkurranseforholdene utjevnes. På lengre sikt er det i et slikt regime neppe grunn til at kapital- og energiintensiv produksjon av metaller i de nye medlemslandene skal bidra til å presse prisnivået i EU. På dette området er det først og fremst produksjon fra Russland som kan endre prisbildet i Europa.

En kan ikke utelukke at en mer langsiktig effekt av utvidelsen kan bli en dreining i EUs næringspolitikk slik at den i større grad samsvarer med det som vil være EUs næringsstruktur etter utvidelsen, noe som kan innebære en satsing på å øke produktiviteten i viktige næringssektorer i kandidatlandene.

Et problem på industrivareområdet som har preget forholdet mellom EU, Norge og EFTA og de sentral- og øst-europeiske landene, er spørsmålet om kumulasjon i opprinnelsesreglene. Dette har berørt flere industrier, men i særlig grad deler av norsk tekstil- og konfeksjonsindustri. Ordningen med pan-europeisk kumulasjon har løst flere av problemene. Imidlertid diskrimineres fortsatt norsk tekstilindustri gjennom leieforedlingsforordningen, som gir konfeksjonsbedrifter i EU anledning til å sende tekstilstoffer med EU opprinnelse til konfeksjonering i land utenfor det pan-europeiske kumulasjonsområdet, for deretter å ta den ferdige vare tollfritt tilbake til EU. Norske tekstilstoffer kan i liten grad benyttes i denne trafikken. Samtidig tillates konfeksjonsbedrifter, som utfører leieforedling i henhold til den norske forskriften for leieforedling, at EU-tekstilstoffer kan benyttes på lik linje med norske ved tilsvarende leieforedling etter norske regler. Varer fra Norge som er basert på leieforedling utover det pan-europeiske kumulasjonsområdet, får full tollbelastning ved eksport til EU. Disse får dermed en konkurranseulempe på EU-markedet i forhold til EU-varer som er basert på leieforedling. Etter utvidelsen vil tekobedrifter i de nye medlemslandene få de samme rettighetene som bedriftene i de nåværende EU-landene, noe som vil forsterke ubalansen i norsk industris disfavør.

11.5.2 Tjenester

Reformene i tjenestesektoren vil i hovedsak ha to hovedkonsekvenser. For det første forutsetter integrasjon av tjenestesektorene i ulike land omfattende harmonisering av lovgivning og regulering ved at de nye medlemslandene tilpasser sine institusjonelle rammer til EUs regelverk. En rekke tjenestenæringer , som for eksempel turistnæringen, transportsektoren og livsforsikringsselskapene, er svært avhengig av regelverket for blant annet skatter og avgifter, som ikke er omfattet av EØS-avtalen. Harmonisering av denne type politikkområder innenfor EU-området kan gi uheldige vridningseffekter for norske tjenestenæringer.

For det andre vil fri bevegelighet av arbeidskraft kunne påvirke sektorene. En stor del av tjenestesektoren er avhengig av mobile produksjonsfaktorer. Fri bevegelighet av arbeidskraft vil blant annet være av stor betydning for bygg- og anleggsbransjen og forretningsmessig tjensteyting. På dette området skal i prinsippet EØS-området ha samme regelverk som EU slik at for eksempel norske entreprenører får samme mulighet til å utnytte arbeidskraftsreserver i nye medlemsland som selskaper fra EU-land.

11.5.3 Kapitalbevegelser og direkte investeringer

Innlemmelse i EU av de sentral- og øst-europeiske landene vil innebære en omfattende utvidelse av det indre marked og vil ha konsekvenser for Norge på flere måter. Generelt vil utvidelsen bety større markedstilgang for norske investorer og norske finansielle tjenesteytere. Indirekte vil dette også innebære et større marked for norske banker som er med på å finansiere norske foretaks etablering i utlandet. Samtidig betyr utvidelsen at konkurransen skjerpes, noe som vil kunne øke presset på foretakenes marginer.

Kandidatlandene har allerede mottatt en del direkte investeringer fra utlandet, men det er ventet at disse vil øke som følge av et EU-medlemskap. Billig og høyt kvalifisert arbeidskraft er et insentiv for utenlandske investorer som ønsker å etablere virksomhet. Samtidig avhenger direkte investeringer av andre faktorer, som for eksempel handelshindringer og mangel på informasjon om markedene. Kort geografisk avstand og markedsstørrelse er forhold som kan gi insentiver til økt investering. For kandidatlandene vil EU-medlemskap fjerne handelsrestriksjoner og trolig lette tilgangen til informasjon samtidig som det forventes at overgangen til markedsøkonomi i landene etter hvert vil gi større stabilitet i markedene. Utvidelsen kan dermed gjøre det mer attraktivt å investere i disse landene og eventuelt oppveie fordelene ved å etablere produksjon i det vest-europeiske markedssentrum.

For norsk næringsliv vil dette kunne ha ulike konsekvenser. Reduserte handelskostnader, økt tilgang på informasjon og stabilitet i markedene vil være en fordel for norske bedrifter med internasjonale ambisjoner. Som netto eksportør av kapital vil utvidelsen dermed i utgangspunktet være fordelaktig for norsk næringsliv. Norske foretak har allerede de siste årene økt sine investeringer i de sentral- og øst-europeiske landene. For bedrifter i Norge vil utvidelsen kunne bety hardere konkurranse om å tiltrekke seg kapital.

11.5.4 Offentlige innkjøp

En stor del av markedet i kandidatlandene vil kunne karakteriseres som statlige eller offentlige innkjøp. EØS-reglene sikrer likebehandling mellom norske leverandører og EU-leverandører når det gjelder rådgivning, varer og tjenester. Evnen til å konkurrere om disse oppdragene er imidlertid avhengig av innsikt i EUs infrastrukturprogrammer, tilstedeværelse lokalt og gjerne involvering i langvarige plan- og utviklingsprosjekter. Det forhold at Norge ikke har adgang til å delta i EUs tiltredelsesstrategi for kandidatlandene i Sentral- og Øst-Europa, Phare-programmet, innebærer en konkurranseulempe for norske foretak. Phare-programmet bruker NOK 13 mrd. årlig til infrastrukturprosjekter og andre prosjekter i kandidatlandene som foretak i EU-landene er engasjert i. EU-medlemskap vil på den annen side innebære ensartede regler og likeverdig markedsadgang i hele EØS-området når det gjelder offentlige innkjøp.

11.5.5 EUs utvidelse østover og energi

En utvidelse av EU østover vil ha konsekvenser for energisamarbeidet internt i EU når kandidatland blir medlemmer av EU. Dette gjelder spesielt utviklingen av rammene for det indre energimarked, samarbeidet om energiprogrammer innen energieffektivisering, fornybare energikilder og energiforskning og teknologiutvikling. Det må også forventes at samarbeidet om forbedringer av standardene for kjernekraftsikkerhet vil fortsette. Energisektoren i kandidatlandene er spesielt viktig fordi tilpasning av rammene for energimarkedene og økt effektivitet i energiutnyttelsen er av stor betydning for mål som økt økonomisk effektivitet og bedre miljø.

En utvidelse av EU vil innebære at det geografiske virkeområde for dagens regelverk for elektrisitets- og gassmarkedene vil utvides. De vedtatte direktiver om felles regler for de indre markeder for elektrisitet (1996) og gass (1998) vil måtte tilpasses raskt i kandidatlandene.

Siden hovedlinjen til EU i forhandlingene er at regler knyttet til det indre marked skal gjennomføres raskt, må det forventes at eventuelle overgangsordninger også for energi vil bli få og korte, om noen i det hele tatt. Det har imidlertid samtidig blitt understreket at energi kan være et av områdene hvor vesentlige tilpasninger kan være påkrevet som følge av nødvendige infrastrukturinvesteringer. Gjennomføring av elektrisitets- og gassmarkedsdirektivene innebærer at markedene og overføringssystemene for elektrisitet og gass vil åpnes gjennom regler for tredjepartsadgang (TPA ).

Parallelt med utviklingen av rammene for det indre energimarked foregår det teknisk harmoniseringsarbeid og forbedringer av energiinfrastruktur som også legger grunnlaget for økt handel mellom EU og kandidatlandene. Her bidrar EU med støtte gjennom sine egne ordninger som for eksempel transeuropeiske energinettverk (TEN). Eksempel på dette er støtte til studier om et forsterket elektrisitetsnettverk rundt Østersjøen, «Baltic Ring Study». I lys av utvidelsen østover vil EU legge større vekt på at samarbeidet under Energicharteravtalen (ECT) og WTO skal fungere bedre blant annet gjennom forutsigbare transittbestemmelser for energiflyt mellom øst og vest i Europa. Østersjøsamarbeidet på energiområdet vil for kandidatlandene rundt Østersjøen utgjøre en viktig regional samarbeidsramme også som en forberedelse til EU-medlemskap.

Innenfor energisamarbeidet i Østersjøregionen legges det vekt på å sikre en bærekraftig utvikling hvor det tas tilstrekkelig hensyn til miljøet og innen rammene for mer integrerte og deregulerte markeder. Sentrale innsatsområder kommende 3 år vil være innenfor elektrisitets- og gassmarkedene, klimaspørsmål, fornybar energi og energieffektivitet. Innsatsområdene i Østersjøsamarbeidet er i stor grad sammenfallende med tilsvarende aktiviteter i EU, og anses som viktige for EUs utvidelse østover. Kommisjonen deltar i Østersjøsamarbeidet på lik linje med Østersjølandene. Engasjementet fra de fem nordiske landene er også viktig i dette samarbeidet. Norge hadde formannskapet i Østersjøsamarbeidet i ett år fram til 1. juli 2000.

På energi- og miljøområdet innebærer utvidelsen østover at de mekanismer som utvikles under klimakonvensjonen kan anvendes mer målrettet og i et tettere samarbeid med kandidatlandene. Mulighetene for kostnadseffektive løsninger i energisektoren vil sett fra EU-siden være store, siden potensialet for mer effektiv produksjon, overføring og anvendelse av energi er spesielt stort i kandidatlandene. I elektrisitetssektoren vil et EU-medlemskap for disse landene bety at nye miljøkrav til kraftproduksjon vil bli stilt og at naturgass og fornybare energikilder blir en viktigere del av elektrisitetsforsyningen, som erstatning for kjernekraft og ineffektiv og forurensende kullkraft.

Gjennom utvidelsesprosessen er kandidatlandene blitt trukket inn i samarbeidet med å fremme fornybare energikilder og en politikk for økt energieffektivisering. Prosjektene innenfor delprogrammene om henholdsvis energiøkonomisering (SAVE) og fornybare energikilder (ALTENER) reflekterer i økt grad at EU er inne i en utvidelsesprosess. Tilsvarende gjelder samarbeidet innenfor energiforskning og deltakelsen i EUs ENERGIE - program, som er et delprogram innenfor rammen av 5. rammeprogram for forskning og utvikling.

Utvidelsesprosessen har medført at prosessen med utfasing av usikre kjernekraftverk i kandidatlandene har blitt prioritert høyt og bidratt til et forsterket samarbeid mellom EU og disse landene. EU stilte betingelser om et program for stengning av enheter ved kjernekraftreaktorer i Slovakia (Bohunice), Litauen (Ignalina) og Bulgaria (Kozlodui 1-4) før forhandlingene med disse landene kunne innledes. Mens både Slovakia og Litauen relativt raskt forpliktet seg til et utfasingsprogram, tok det noe mer tid for Bulgaria. Kommisjonens tolkning av Bulgarias posisjon er at Kozlodui enhet 1 og 2 vil fases ut innen 2003, mens enhet 3 og 4 vil fases ut innen 2006. Betydelige midler er stilt til rådighet gjennom Phare-programmet (200 mill. EURO) og Euratom lån (250 mill. EURO) når det gjelder henholdsvis lagring og sikkerhetsarbeid og oppgradering av Kozlodui enhet 5 og 6. Fra Kommisjonens side er det gitt uttrykk for tilfredshet med at myndighetene i kandidatlandene har forpliktet seg til å fase ut alle de kjernekraftenheter som vurderes som ikke-oppgraderbare.

I de såkalte tiltredelses-partnerskap («accession partnerships») med de ti sentral- og øst-europeiske kandidatlandene, er det også nedfelt prioriteringer på energiområdet på kort og mellomlang sikt. Siktemålet er at tilpasningen til et medlemskap skal skje mest mulig effektivt og at eksisterende EU-instrumenter og programmer kan yte teknisk assistanse fram mot et medlemskap. På energiområdet er kjernekraftutfasing definert som kortsiktige prioriteringer i Slovakia, Bulgaria og Litauen. For de andre land er også kjernekraftsikkerhet et tema for prioriteringer på mellomlang sikt ved siden av forberedelse til det indre energimarked, oppbygging av oljelagre og virkemidler for energieffektivisering.

EUs utvidelse østover og naturgass - virkninger for Norge

For Norge er Sentral- og Øst-Europa et gryende marked for norsk gass. Markedet ligger nært oss og er interessant. Muligheten for nye salg av gass til land i Sentral- og Øst-Europa vil generelt være avhengig av den framtidige økonomiske utviklingen i disse landene og utviklingen av det energipolitiske rammeverket for gass og konkurrerende energikilder. Den vil også være avhengig av i hvilken grad de enkelte land ønsker å diversifisere sin gassforsyning.

Det er store investeringer som må til for å kunne forsyne de sentral- og øst-europeiske markedene fra Norge. Det er derfor viktig å ha et langsiktig perspektiv på slike leveranser. Forutsigbarhet for rammevilkårene blir av stor betydning. Den generelle endringen i rammevilkårene i det europeiske gassmarkedet er derfor et sentralt moment norske gasselgere må ta hensyn til ved vurderingen av nye leveranser til sentral-og øst-europeiske land.

I 1997 ble det inngått en gassavtale mellom Den tsjekkiske republikk og Norge. Avtalen utgjør en viktig del av de to landenes bilaterale økonomiske forbindelser. Avtalen innebærer leveranser av totalt 53 mrd m³ gass over en periode på 20 år. Dette medfører at Norge i 2010 vil stå for 25 prosent av det tsjekkiske gasskonsumet.

I 1999 inngikk Norge en gassalgsavtale med Polen. Avtalen omfatter et mindre årlig salg på 0,5 mrd m³ med varighet fram til oktober 2006. Gassen skal leveres Emden i Tyskland. Fra polske myndigheters side er det framsatt et klart ønske om at det bygges en ny rørledning fra Norge direkte til Polen med ilandføring på polsk Østersjøkyst. En slik rørledning vil være et stort økonomisk løft og forutsetter avsetning av store gassvolumer.

11.5.6 EUs utvidelse østover og miljøet

I forhold til miljø gir utvidelsen en unik mulighet til å bedre miljøet i kandidatlandene gjennom kravet om gjennomføring av EUs miljøregelverk. Landene har også mye uberørt natur og vil kunne øke det biologiske mangfold i et utvidet EU.

Som ledd i forberedelsene til forhandlingene på miljøområdet har Kommisjonen i samarbeid med kandidatlandene utarbeidet omfattende evalueringer av miljøstatus for hvert av landene. Utgangspunktet er at kandidatlandene ved inntreden i EU skal kunne være forpliktet til å gjennomføre alle deler av EUs forutsetninger og regelverk på miljøområdet.

På bakgrunn av denne gjennomgangen har alle kandidatlandene tilkjennegitt at de aksepterer miljøregelverket samtidig som de har bedt om overgangsordninger for visse rettsakter. Kravene om overgangsordninger varierer fra Kypros som har problemer med to direktiver, til Polen som har bedt om overgangsordninger for 12 direktiver/forordninger.

Sentrale problemområder omfatter blant annet utslipp til vann, særlig direktivet om utslipp av kommunalt avløpsvann, direktivet om utslipp av farlige stoffer til vann og hav og direktivet om nitrat fra jordbruket. Blant problemområdene regnes også forurensningskontroll i industrien, drikkevann, emballasjeavfall og kjernekraftsikkerhet.

EU har på sin side gjennomgående ikke åpnet for overgangsordninger. Krav om overgangsordninger er møtt med oppfordringer om utfyllende opplysninger om kandidatlandenes arbeid med gjennomføring av det enkelte direktiv, herunder blant annet finansieringsplaner og planer for nødvendig forvaltningsmessig opprustning.

For direktiv hvor det er snakk om svært kostbare investeringer og det er lagt fram utfyllende opplysninger om gjennomføringssarbeidet, er det derimot åpnet for større fleksibilitet. Ved forhandlinger om overgangsløsninger blir det også tale om prioritering, f.eks når det gjelder eventuelle konkurransepåvirkende effekter for det indre marked, samt vurderinger i forbindelse med grenseoverskridende miljøproblemer og ivaretakelse av biologisk mangfold.

En grov og statisk kostnadsberegning fra Verdensbanken har antydet en samlet kostnad for miljøtilpasningen i kandidatlandene på mer enn 100 milliarder euro eller vel NOK 800 milliarder.

Utvidelsen gir en god mulighet til å påvirke hele det europeiske kontinentets miljø gjennom bedre gjennomføring av regelverket på miljøområdet parallelt med den forventede økonomiske veksten. På den annen side kan presset på miljø og naturressurser å øke. I prinsippet bør EUs miljøregler være gjennomført i kandidatlandene ved medlemskapets begynnelse; et minimumskrav er at alle nye varer som produseres i kandidatlandene og alle nye anlegg, oppfyller EUs gjeldende regelverk.

Utvidelsens antatte betydning for miljøet i Norge

Norge har siden begynnelsen av 1990-tallet hatt prosjektsamarbeid, delvis med miljøvernavtale som utgangspunkt, med flere sentral- og øst-europeiske land. Samarbeidet med disse landene er i de senere årene trappet betydelig ned blant annet som følge av at EU selv har stilt til disposisjon store omstillingsfond og derfor i stadig større grad har lagt premissene for iverksetting av miljøverntiltakene.

Kandidatlandenes tilpasning til EUs miljøregler oppfattes som positivt for miljøet i Norge. Mesteparten av Europa vil derved i det vesentlige ha felles miljøpolitikk. For alle kandidatland vil dette trolig bidra til en betydelig bedring av nasjonal miljøtilstand og tilsvarende reduksjon av grenseoverskridende utslipp. For Norge vil, i likhet med for Sverige, trolig reduksjon av polske grenseoverskridende utslipp til luft og til Østersjøen være av størst betydning. Gjennom EU-kravene om gjennomføring av miljøreglene og landenes ønske om medlemskap antas det at miljø vil prioriteres raskere enn hva som ellers ville vært tilfelle i dagens kandidatland. I tillegg åpner EU for betydelig økonomisk bistand til nødvendige investeringer på miljøområdet både gjennom ISPA, som er et finansieringsprogram for investeringer på transport- og miljøområdet, og Phare-programmet.

Utvidelsen er samtidig ventet å føre til økt økonomisk vekst og forbruk i hele Europa. Derved vil også handel og transportbehov øke. Med mindre miljøpolitikken tilpasses, vil dette medføre ytterligere forurensning og press på hardt belastede naturressurser. Det Europeiske Miljøbyrået (EEA) tegner i rapporten «Environment in the European Union at the turn of the century» fra 1999 et relativt dystert bilde av den framtidige miljøutviklingen i Europa. Det er i denne sammenheng ingen tvil om at utvidelsen reiser utfordringer for en utvikling i mer bærekraftig retning.

11.5.7 Mulige virkninger for norsk økonomi av EUs utvidelse østover

Framtidige utvidelser av EU og ØMU vil kunne få betydning for norsk økonomi. En utvidelse av EU innebærer at EØS-området utvides. EU utgjør den klart viktigste gruppen av Norges handelspartnere. I 1999 gikk 74 prosent av den norske vareeksporten til EU, mens 69 prosent av vareimporten kom fra EU.

På 1990-tallet har det imidlertid skjedd en endring i det norske handelsmønsteret. Til tross for at EU står for nesten tre fjerdedeler av den tradisjonelle vareeksporten, er det bare om lag 65 prosent av eksportveksten fra 1992 til 1998 som skyldes økte leveranser til EU. Dette skyldes at eksporten av tradisjonelle varer til områder utenfor EU, særlig i Asia og i Øst-Europa, økte raskere enn eksporten til EU.

Den norske samhandelen med søkerlandene til EU er likevel foreløpig av begrenset omfang. Til sammen utgjør handel med Polen, Tsjekkia og Ungarn 1,41 prosent av den samlede handelen med våre handelspartnere. Det er grunn til å tro at en utvidelse av EØS-området vil bidra til bedre vilkår for handel med og investeringer i disse landene som følge av økt markedsadgang og mer stabile rammebetingelser. På sikt kan de nye landene også bli medlemmer av ØMU, noe som i så fall vil bidra til å utvide sonen for monetær stabilitet i Europa.

Utvidelse av EØS-avtalen med nye medlemsland vil kunne få virkninger for det norske arbeidsmarkedet. Det norske arbeidsmarkedet er i dag preget av mangel på arbeidskraft innen en rekke yrker. Sammen med forskjeller i lønn og kjøpekraft mellom Norge og kandidatlandene kan dette trekke i retning av økt arbeidsinnvandring til Norge. Et høyt kostnadsnivå i Norge vil imidlertid virke i motsatt retning, og kan bidra til at en eventuell økning av arbeidsinnvandringen kan komme til å rette seg mot midlertidig arbeid og sesongarbeid. Regjeringen mener det er behov for nærmere analyser og utredninger om potensialet for økt arbeidsinnvandring og mulige virkninger for det norske arbeidsmarkedet.

11.6 Nye markeder og muligheter for norsk næringsliv

Norges økonomiske samkvem med kandidatlandene er i dag begrenset, men voksende. Den pågående tilnærmingen av disse landenes økonomier med EU-landenes, med sikte på å bli fullt integrert i det indre marked, tilsier fortsatt vekst i deres økonomi. Det innebærer et betydelig potensial for norske næringsinteresser. Utfordringen for norske foretak ligger i å utnytte de muligheter som åpner seg i kandidatlandene samtidig som disse landenes oppmerksomhet politisk, økonomisk og kulturelt i økende grad fokuseres mot et kommende medlemskap i EU.

11.6.1 Næringspolitiske virkemidler

De statlige finansierings- og garantiordningene for handel med og investeringer i Øst-Europa og SUS - landene forvaltes av GIEK og SND. GIEK kan i hele dette området bruke sine ordinære garantiordninger. I tillegg har instituttet en særskilt garantiordning for SUS-landene og Baltikum (SUS/Baltikum-ordningen) og garantiordningen for investeringer i og eksport til utviklingsland, som kan benyttes i enkelte SUS - land. GIEK kan garantere både i forbindelse med eksportkreditter og investeringer. SND forvalter Investeringsfondet for Nordvest-Russland og Investeringsfondet for Øst - Europa. Disse fondene parallellinvesterer med norske investorer på kommersielle vilkår. Det er også mulig å kombinere garanti - og investeringsordninger ved at GIEK garanterer deler av den private investeringen ved en parallelinvestering.

Målsettingene med de ulike finansierings- og garantiordningene er flere. De har både nærings- og handelspolitiske mål. Det er for eksempel et næringspolitisk mål å opprettholde sysselsettingen i norske utkantstrøk, mens det kan være et handelspolitisk mål å ha norsk eksport til og investeringer i områder med høy risiko. Det er også et mål å tilby norsk næringsliv de samme rammevilkår som utenlandsk næringsliv.

Det er knyttet stor usikkerhet til det å drive næringsvirksomhet i forhold til landene i Sentral- og Øst-Europa. Av denne grunn er det spesielt viktig at rammevilkårene knyttet til de norske finansieringsordningene forblir stabile over tid. Statlig oppmuntring til aktivitet i disse landene bør vurderes i forhold til utsiktene til en normalisering av risikonivået i det enkelte land. Videre er det manges erfaring at næringssamarbeid med områdene bør foregå i to faser, ved at en først driver handel og siden investerer.

I Russland og spesielt i Nordvest-Russland er det få utsikter til bedring i risikobildet på kort og mellomlang sikt. En utvidelse av EU vil trolig ikke ha noen vesentlig positiv innvirkning på risikobildet i dette området.

GIEKs ordinære garantiordninger kan i prinsippet brukes i hele Øst-Europa og SUS-landene. Det er imidlertid en arbeidsdeling med SUS/Baltikum-ordningen, ved at den ordinære garantiordningen bare brukes ved prosjekter med moderat risiko. GIEKs ordinære virksomhet er underlagt et krav om balanse mellom inntekter og utgifter. Dette setter grenser for GIEKs risikotagning. For SUS/Baltikum-ordningen bevilges det årlig et tilskudd til risikoavsetning, som benyttes til å redusere premien som eksportør eller investor betaler. Medregnet disse bevilgningene skal også denne ordningen gå i balanse.

Med manglende utsikter til bedret risikobilde i SUS-landene, samtidig som situasjonen er den motsatte for de østeuropeiske landene, ønsker Regjeringen å dreie innsatsen mer i retning av områder i Sentral- og Øst-Europa der norske selskaper er mer aktive.

Det kan også være behov for en statlig medinvestor etter at land er blitt EU-medlemmer. Det må vurderes i forhold til hvert enkelt land når risikoen ved investeringer er blitt tilstrekkelig lav til at det ikke lenger er naturlig for SND å være med på investeringssiden.

Handel kommer naturlig før investeringer. Investeringsgarantier kan være nyttig i kombinasjon med investeringsordninger. Regjeringen prioriterer derfor tilstrekkelige bevilgninger til risikoavsetning for SUS/Baltikum-ordningen.

11.7 EUs utvidelse østover - redskap for stabilitet og velferd

Målsettingen med EUs utvidelse østover er å bidra til varig fred og økonomisk og politisk stabilitet i Europa. Murens fall endret både de økonomiske og politiske strukturene i de gamle kommunistregimene. Oppløsningen av gamle samfunnsstrukturer i Øst-Europa har skapt grobunn for organisert kriminalitet i form av blant annet narkotikahandel, menneskesmugling, illegal handel med stjålne gjenstander og våpen, samt hvitvasking av penger.

Fra å være land med sterke restriksjoner på personbevegelighet og med godt bevoktede grenser er gjennomstrømningen i disse landene i dag betydelige. Mye tyder på at landene fungerer som transittland for legal og illegal migrasjon som ofte har Vest-Europa som mål.

Det antas av mange at den frie bevegelighet for personer er den av de fire friheter som vil bli vanskeligst å gjennomføre for kandidatlandene. Kandidatlandene vil måtte forplikte seg på alt regelverk som er vedtatt i EU fra det tidspunkt de trer inn i samarbeidet. Ved Schengens integrering i EU er også Schengen-regelverket blitt del av det regelverk som EU-kandidatlandene må overta. Det er imidlertid svært lite sannsynlig at nye EU-land fra dag én vil få bli med i «Schengen-området». Før Schengen-landene vil avskaffe kontrollen på de indre grenser mot nye EU-land, kreves det en enstemmig beslutning om dette mellom Schengen-landene. En slik beslutning kan ligge år fram i tid.

Kandidatlandene har behov for å styrke sin innsats blant annet i forhold til grensekontroll og bekjempelse av ulovlig innvandring, asylprosedyrer, kriminalitetsbekjempelse og politi- og rettslig samarbeid. Det er blitt konstatert at kandidatlandene har oppnådd imponerende resultater på kort tid, men for de fleste er det fremdeles et godt stykke igjen før de på tilfredsstillende vis oppfyller vilkårene i EUs regelverk og forutsetninger på disse områdene. Når det gjelder framdriften i kandidatlandenes tilpasning, synes det å være en vesentlig forskjell i positiv favør for de land som får hjelp av naboland som allerede er med i EU. Mellom naboland drives i utstrakt grad opplæring og erfaringsutveksling. Dette synes å være mer effektivt enn generell bistand. Eksempler på dette er Østerrikes samarbeid med Ungarn, de nordiske lands samarbeid med Estland, Latvia og Litauen og Tysklands samarbeid med Polen.

11.7.1 Norske bidrag og prioriteringer

Norge har bistått en rekke av kandidatlandene praktisk i deres forberedelser til medlemskapsforhandlinger med EU. Samtidig har man fra norsk side støttet integreringen av kandidatlandene i andre vestlige samarbeidsorganisasjoner som blant annet Europarådet, OECD og NATO i løpet av det siste tiåret. Det er videre gjennomført bilaterale samarbeidstiltak innen rammen av Handlingsprogrammet for Sentral- og Øst-Europa for å fremme demokrati og markedsreformer. Utdannings- og forskningssamarbeidet innenfor rammen av handlingsprogrammet har blant annet bidratt til kompetanseoppbygging i de baltiske land med sikte på å bygge opp og utvikle administrative systemer som ledd i deres forberedelser til EU-forhandlinger. På denne måten har Norge ytet et bidrag til kandidatlandenes arbeid med å kvalifisere seg for innledning av medlemskapsforhandlinger og senere tiltredelse til EU.

I Estland, Latvia og Litauen er det iverksatt en rekke tiltak både bilateralt og innen rammen av Nordisk Ministerråd, Europarådet og OECD. Norge har støttet en rekke av disse tiltakene, både når det gjelder utvikling av sivile og administrative strukturer og når det gjelder de baltiske lands integrasjonsprogrammer for de russiskspråklige minoritetsgrupper, først og fremst i Latvia og Estland. Norsk bistand til utvikling av administrativ kompetanse i de baltiske landene, ikke minst på sektorer som miljø, regionalpolitikk og energipolitikk vil også styrke deres muligheter for EU-medlemskap. I Østersjørådet har Norge lagt spesiell vekt på å støtte grensenært samarbeid mellom de baltiske land og Russland for å motvirke skillelinjer.

Den første tiden etter omveltningene var også flere av de andre kandidatlandene mottakere av prosjektmidler fra Norge, særlig Polen. Norge har gjennom Samarbeidsprogrammet for Sentral- og Øst-Europa allerede ytt et vesentlig bidrag til reformprosessene i kandidatlandene. Vår samlede støtte over dette programmet har i perioden 1992 - 1999 har vært NOK 682 mill. De siste årene har man innenfor disponible budsjettrammer særlig konsentrert innsatsen om Estland, Latvia og Litauen foruten Russland.

Sikkerhet og økonomisk og sosial stabilitet i en større del av Europa er av betydning også for Norge. Regjeringen ønsker at Norge skal ta et aktivt medansvar for den stabilitetspolitikk for Europa som EUs utvidelsesprosess innebærer, og forbereder derfor en handlingsplan for Norges samarbeid med kandidatlandene.

Etter Regjeringens syn bør norsk prosjektbistand til kandidatlandene være basert på tre hovedkriterier:

• kandidatlandenes egne prioriteringer

• Kommisjonens vurderinger av kandidatlandenes behov

• norske interesser knyttet til landprioriteringer og kandidatlandenes deltakelse i det indre marked gjennom EØS.

Regjeringen har i tråd med dette i statsbudsjettet for 2001 foreslått økte midler under Samarbeidsprogrammet med Sentral- og Øst-Europa.

12 Norges stilling

Regjeringen har med denne meldingen ønsket å bidra til bred og løpende debatt og refleksjon om Norges stilling og norsk europapolitikk inn i det 21. århundret.

EU er ved inngangen til det nye århundret preget av store endringer. En felles valuta er opprettet. Grunnlaget er lagt for et styrket samarbeid på justisområdet. Planene om å opprette en europeisk sikkerhets- og forsvarspolitikk og øke EUs evne til militær og sivil krisehåndtering er i ferd med å bli satt ut i livet. Samtidig står EU overfor sin største utfordring noen sinne: Vi kjenner ikke det endelige utfallet av den utvidelsesprosess mot øst som er innledet. Samarbeidet i EU er heller ikke ferdig utbygd. Det ligger i samarbeidets natur at institusjonene, politikken og regelverket er i løpende utvikling.

De felles tiltak og løsninger som EU og EU-landene finner fram til på viktige økonomiske og politiske områder, vil uansett ha stor betydning også for Norge og utviklingen i vårt eget samfunn. I økende grad får Norge dermed sine rammevilkår bestemt gjennom politiske prosesser og regler vedtatt i fora og på arenaer der vi ikke fullt ut deltar, men der vi på grunn av den gjensidige økte avhengigheten landene imellom blir sterkt påvirket av beslutningene.

Regjeringen mener at Norge har sterke interesser å ivareta i forhold til EU-samarbeidet. Samtidig har vi også viktige bidrag å tilføre EU-samarbeidet. Regjeringen vil at Norge skal være en aktiv partner og bidragsyter i det europeiske samarbeidet og slik ta medansvar for utviklingen i Europa og for Europas rolle internasjonalt. Det forutsetter imidlertid at Norges stemme i størst mulig grad bli hørt.

EØS-avtalen ivaretar grunnleggende interesser for Norge på det økonomiske området. For å sikre fortsatt velferd og trygghet, er det av avgjørende betydning for Norge at viktige norske næringssektorer har stabile og forutsigbare rammevilkår for sin eksport og internasjonale virksomhet. EØS-avtalen har vært sentral for å sikre dette. Etter Regjeringens syn vil denne situasjonen kunne bli utfordret i årene framover.

Regjeringen vil benytte EØS-samarbeidet aktivt for å nå målene om et rettferdig samfunn med trygghet og velferd for den enkelte. I stigende grad vil det imidlertid kreve betydelige nasjonale løft å sikre aktiv norsk medvirkning i europeisk økonomisk og politisk samvirke for å ivareta grunnleggende interesser på en tilfredsstillende måte.

Slik Regjeringen ser det, må vi derfor ha handlefrihet når det gjelder vårt tilknytningsforhold til EU. Vi må til enhver tid vurdere om vår tilknytning til det europeiske samarbeidet og de samarbeidsordninger vi har utviklet, er tjenlige som redskap for å ivareta grunnleggende norske interesser i møte med de utfordringer endringsprosessene i Europa skaper.