1 Innleiing og samandrag

1.1 Bakgrunnen

Nytt lovverk for Den norske kyrkja tok til å gjelde 1. januar 1997. Det tidlegare lovverket vart avløyst av lov 7. juni 1996 nr. 31 om Den norske kyrkja (kyrkjelova) og lov 7. juni 1996 nr. 32 om kyrkjegardar, kremasjon og gravferd (gravferdslova). Det nye lovverket, som vart behandla i Stortinget våren 1996, sjå Innst. O. nr. 46 (1995-96) og Ot.prp. nr. 64 (1994-95), var resultatet av eit mangeårig kyrkjeleg reformarbeid. Sentrale motiv for lovarbeidet var å gi kyrkjelege organ større sjølvstende innanfor ramma av statskyrkjeordninga, og å forenkle og systematisere tidlegare lovverk for kyrkja.

Det nye lovverket endra ikkje dei grunnleggjande finansieringsordningane for kyrkja. Sentralt i denne samanhengen er at det økonomiske ansvaret kommunane har for kyrkja, ikkje i vesentleg grad vart endra. Derimot vart ansvaret for forvaltninga av dei kommunale løyvingane ført over til eit kyrkjeleg organ: Kyrkjeleg fellesråd. Lovfestinga av kyrkjeleg fellesråd i alle kommunar, med sjølvstendig forvaltningsansvar på det kyrkjelege området, representerer ein prinsipiell og viktig skilnad frå tidlegare. Ansvar og oppgåver innanfor kyrkjeforvaltninga vart førte over frå kommunale til kyrkjelege organ.

Forutan ny kyrkje- og gravferdslov vart ei tredje lov med relevans for Den norske kyrkja gjord gjeldande 1. januar 1997: lov 7. juni 1996 nr. 33 om Opplysningsvesenets fond. Til Opplysningsvesenets fond høyrer store verdiar, og fondet er ein del av det økonomiske grunnlaget for kyrkja.

Under behandlinga av statsbudsjettet for 1999 gjorde Stortinget dette vedtaket, sjå Budsjett-innst. S. nr. 12 (1998-99):

«Stortinget ber Regjeringen legge fram for Stortinget en samlet vurdering av kirkens økonomiske situasjon etter innføring av ny kirkelig lovgivning.»

I samband med vedtaket hadde kyrkje-, utdannings- og forskingskomiteen denne merknaden i Budsjett-innst. S. nr. 12 (1998-99):

«Komiteen mener det på bakgrunn av Kirkemøtets vedtak og vurderinger er riktig å få en samlet vurdering av den lokale kirkes økonomiske situasjon etter innføring av ny kirkelig lovgivning. En slik vurdering bør gi informasjon om utviklingen i kommunenes bevilgninger til kirkelige formål og virksomhet. Vurderingen bør også omfatte forvaltningen av kirkelige eiendommer og fonds, og en vurdering av hvorvidt det også i framtiden skal finnes særskilte tilskudd til kirkelig virksomhet i kommunene over Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementets budsjett, eller om dette i sin helhet bør legges inn i overføringene til kommunene. Komiteen mener en slik samlet vurdering av kirkens økonomi vil gjøre det mulig å se statens totale bidrag sammen med kommunenes økonomiske forpliktelser.»

Med bakgrunn i stortingsvedtaket og komitemerknaden skal departementet i denne meldinga gjere greie for utviklinga i den lokale kyrkjelege økonomien dei siste åra, med vekt på økonomien for dei kyrkjelege fellesråda og korleis dei kommunale utgiftene til kyrkja har utvikla seg. For å sjå heile den lokale kyrkjeøkonomien i samanheng blir det dessutan gjort greie for dei statlege løyvingane til kyrkja.

Opplysningsvesenets fond skal komme Den norske kyrkja til gode. I lys av dei verdiane som fondet eig, er det teke med ein relativt brei omtale av Opplysningsvesenets fond.

Grunnleggjande endringar i finansieringsordningane for kyrkja blir ikkje drøfta i meldinga - utover ei drøfting og presisering av kva for kyrkjelege oppgåver og verksemd staten skal ha finansieringsansvaret for, og kva som skal vere eit lokalt ansvar. Departementet viser til at det etter vedtak i Kyrkjemøtet er sett ned eit utval som skal vurdere tilhøvet mellom kyrkje og stat. Utvalet skal mellom anna drøfte finansieringsordningane for kyrkja, der spørsmålet om kyrkjeskatt truleg vil vere med. Ei vurdering av større endringar i finansieringsordningane for kyrkja bør vente til utgreiinga frå dette utvalet ligg føre. Utvalet skal vere ferdig med arbeidet i 2002.

1.2 Samandrag

I kapittel 2 i meldinga er vist utviklinga i den lokale kyrkjeøkonomien på 1990-talet, med vekt på utviklinga i kyrkjeøkonomien etter at det nye lovverket tok til å gjelde. Tala frå kyrkjerekneskapane viser at dei kommunale utgiftene til kyrkja hadde ein relativt stor auke i 1997, dvs. det året den nye kyrkjelova tok til å gjelde. Auken i dei kommunale utgiftene til kyrkja i 1997 var vesentleg høgare enn lønns- og prisauken i kommunesektoren dette året. Delar av denne auken har truleg samanheng med at indirekte kommunale utgifter til kyrkja i tida før 1997 til personalforvaltning, rekneskapsføring, edb o.a., frå 1997 delvis er med i overføringane til kyrkja. Òg i åra før den nye kyrkjelova tok til å gjelde, dvs. i perioden 1991-1996, var dei kommunale nettoutgiftene til kyrkja høgare enn lønns- og prisauken i kommunesektoren. Auken i dei kommunale utgiftene til kyrkja i 1998 var om lag på nivå med lønns- og prisauken i kommunesektoren, medan auken i dei kommunale utgiftene til kyrkja i 1999 var vesentleg høgare enn lønns- og prisauken i kommunesektoren.

Driftsinntektene til dei kyrkjelege fellesråda i 1997 var 1 628 mill. kroner, medan driftsutgiftene var 1 544 mill. kroner. I 1998 var inntektene 1 766 mill. kroner, og utgiftene 1 725 mill. kroner. Inntektene til fellesråda i 1999 var 1 921 mill. kroner, og utgiftene 1 846 mill. kroner. Differansen mellom inntekter og utgifter var 84 mill. kroner i 1997, 41 mill. kroner i 1998 og 75 mill. kroner i 1999.

I meldinga er det med tabellar som viser korleis inntektene og utgiftene fordelte seg på formål i dei aktuelle åra. Det er òg med tabellar som viser fordelinga av utgifter og inntekter på fellesråd i ulike kommunegrupper, inndelte etter talet på innbyggjarar. Med bakgrunn i omleggingar i føringa av dei kyrkjelege rekneskapane frå 1997 som følgje av ny kyrkjelov, understrekar departementet at det er grunn til å vere varsam med å dra sikre konklusjonar ut frå det spesifiserte talmaterialet som blir presentert.

Fordelte på utgiftsformål var det driftsutgiftene til kyrkjeleg administrasjon som i åra 1997-1999 auka mest, særleg i 1997, men òg i 1998. I 1997 var utgiftsauken under dette formålet høgast for dei kyrkjelege fellesråda i dei minste kommunane. Utgiftene til drifta og vedlikehaldet av kyrkjene hadde i gjennomsnitt ein mindre auke i perioden 1997-1999 enn i tidlegare år, medan auken i driftsutgiftene til kyrkjegardane i gjennomsnitt var høgare.

Departementet viser til at den nye kyrkjelova har hatt store økonomiske og administrative konsekvensar for den lokale kyrkjeforvaltninga. Departementet meiner at den lokale kyrkjeforvaltninga i dag har fått eit omfang og ein standard som i det store og heile er i tråd med intensjonane i lovverket, men departementet understrekar at det er lokale variasjonar, og at den nye kyrkjeforvaltninga mange stader er ung og sårbar.

Variasjonar i den økonomiske situasjonen mellom dei einskilde fellesråda har bakgrunn i fleire faktorar. Sidan det er nær samanheng mellom den kommunale og den kyrkjelege økonomien, vil variasjonar i den økonomiske situasjonen for kommunane bli reflekterte i den lokale kyrkjeøkonomien. Lokale variasjonar vil òg ofte vere eit resultat av skilnader i utgiftsbehovet til drifta og vedlikehaldet av kyrkjene.

Utviklinga av kommuneøkonomien og den økonomiske situasjonen i den einskilde kommunen vil vere viktig for utviklinga av den lokale kyrkjeøkonomien i åra framover. Med det økonomiske sjølvstende lokale kyrkjelege organ no har, peiker departementet på at òg kyrkja sjølv har ansvar for korleis den økonomiske situasjonen utviklar seg.

Dei offentlege løyvingane til kyrkja er tradisjonelt retta mot utgifter i samband med gudstenester, kyrkjelege handlingar og pastorale tenester. Samstundes har arbeidet i kyrkjelydane dei siste tiåra i aukande grad vore utvida til verksemd utover dette. Denne verksemda blir for ein del finansiert ved gåver, men òg ved tilskott frå staten og kommunane. Departementet ser det som viktig no å klargjere kva for kyrkjelege oppgåver staten skal ha finansieringsansvaret for, og kva som skal vere eit lokalt ansvar. Departementet meiner at staten sitt ansvar bør vere avgrensa til prestetenesta og til verksemda ved dei regionale og sentralkyrkjelege organa, medan andre kyrkjelege oppgåver, som har samanheng med dei lokale tilhøva, bør finansierast lokalt, der kommunen vil vere den viktigaste bidragsytaren.

I kapittel 3 i meldinga er det gjort greie for dei statlege løyvingane til kyrkja, med vekt på prestetenesta og dei statlege tilskottsordningane som vedkjem kyrkja lokalt. Departementet går inn for at det i åra framover blir ein vesentleg auke i talet på prestestillingane. Dette vil bli vurdert på grunnlag av den bemanningsplanen som Kyrkjerådet no arbeider med. Departementet meiner at reiseutgiftene til prestane, som kommunane i dag har ansvaret for, bør vere eit statleg ansvar sidan prestestillingane er regulære statsstillingar. Føresetnaden vil vere at rammetilskottet til kommunane blir nedjustert, slik at omlegginga ikkje fører med seg meirutgifter for staten.

På budsjettet til Kyrkje-, utdannings- og forskingsdepartementet er det i dag to statlege tilskottsordningar til dei kyrkjelege fellesråda: Eit særskilt tilskott til diakoni, undervisning og kyrkjemusikk, og eit generelt tilskott. Departementet meiner at desse tilskottsordningane bør innlemmast i rammetilskottet til kommunane. Bakgrunnen for dette har samanheng med departementet sitt syn på kva for kyrkjelege oppgåver staten skal ha finansieringsansvaret for, og kva for oppgåver som skal vere eit lokalt finansieringsansvar.

Opplysningsvesenets fond blir drøfta i kapittel 4, der det mellom anna blir gjort greie for prinsipp og retningslinjer for forvaltninga av eigedommane og finanskapitalen til Opplysningsvesenets fond. Departementet meiner det bør opnast for at vinstane ved sal av verdipapir som fondet eig, skal reknast som avkastning og brukast til å finansiere fleire kyrkjelege oppgåver enn i dag. På denne bakgrunnen går departementet inn for at fondet mellom anna skal finansiere vedlikehaldet av Nidaros domkyrkje og gi tilskott til vern og sikring av eldre kyrkjer og kyrkjeinventar. Motivet for utvida bruk av Opplysningsvesenets fond er å auke den samla offentlege ressursinnsatsen til fordel for kyrkja.

Eit samandrag av dei administrative og økonomiske konsekvensane av mål og framlegg i meldinga er gitt i kapittel 5, der òg omsynet til forenkling er vurdert særskilt. Nokre forslag i meldinga krev endringar i kyrkjelova og i lova om Opplysningsvesenets fond.