1 Hovedtrekkene i den økonomiske politikken og utviklingen
Regjeringen legger med dette fram meldingen om Revidert nasjonalbudsjett 2001. Meldingen er utarbeidet i samarbeid med de enkelte departementene og bygger på opplysninger mottatt til og med 10. mai.
Regjeringens hovedmål for den økonomiske politikken er arbeid for alle, en rettferdig fordeling, å videreutvikle det norske velferdssamfunnet og å bidra til en bærekraftig utvikling. For å nå disse målene legger Regjeringen vekt på å videreføre den økonomiske politikken basert på Solidaritetsalternativet, som sprang ut av arbeidet til Sysselsettingsutvalget. Gjennomføringen av Solidaritetsalternativet har gitt gode resultater, med økt sysselsetting og redusert arbeidsledighet. Budsjettpolitikken må bidra til en stabil utvikling i produksjon og sysselsetting. Det legges vekt på å videreføre det inntektspolitiske samarbeidet, hvor partene i arbeidslivet gjennom moderate lønnsoppgjør skal bidra til å sikre en sterk konkurranseutsatt sektor. Pengepolitikken skal understøtte budsjettpolitikken og inntektspolitikken i å sikre en stabil økonomisk utvikling. For å bidra til en stabil valutakurs, er det nødvendig med lav inflasjon og en stabil utvikling i produksjon og sysselsetting. En videreføring av disse sentrale elementene i Solidaritetsalternativet skal bidra til å sikre arbeid for alle og en sterk konkurranseutsatt sektor. De ulike delene av den økonomiske politikken må virke sammen for å nå disse målene.
Regjeringens langtidsprogram gir en grundig drøfting av hovedhensyn den økonomiske politikken må ivareta. I St.meld. nr. 29 (2000-2001), som ble lagt fram samtidig med langtidsprogrammet, ble dette oppsummert i følgende punkter:
Den økonomiske politikken må bidra til en stabil økonomisk utvikling, hvor en unngår unødig sterke konjunkturutslag. Midlene som disponeres over statsbudsjettet, utgjør en så stor del av den samlede økonomien i Norge at det i praksis ikke er mulig å oppnå en stabil økonomisk utvikling uten at budsjettpolitikken tar et hovedansvar. Pengepolitikken kan i noen grad avlaste budsjettpolitikken i å stabilisere økonomien. En bør imidlertid være varsom med å legge for store byrder på pengepolitikken. Det inntektspolitiske samarbeidet må bidra til at kostnadsveksten i Norge ikke kommer ut av takt med kostnadsutviklingen hos våre handelspartnere, slik at en kan sikre et varig grunnlag for lav arbeidsledighet.
Den økonomiske politikken må være opprettholdbar over tid, slik at det ikke etter noen år blir nødvendig med store politikkomlegginger som kan svekke grunnlaget for velferden. De neste ti årene vil offentlige budsjetter etter all sannsynlighet vise betydelige overskudd, og avsetningene i Statens petroleumsfond vil være store. Etter hvert avtar imidlertid petroleumsinntektene, samtidig som utgiftene til pensjoner og omsorg øker kraftig. Dersom vi skal klare å møte disse utfordringene uten å måtte foreta vesentlige innstramminger i budsjettet i framtiden, er det nødvendig at store deler av de høye oljeinntektene det nærmeste tiåret avsettes i Petroleumsfondet.
Den økonomiske politikken må bidra til en effektiv utnyttelse av ressursene både i offentlig og privat sektor. Handlingsrommet i budsjettpolitikken bestemmes ikke primært av hvor mye oljeinntekter som er tilgjengelig, men av arbeidsstyrkens størrelse og kompetanse og av hvor effektivt vi utnytter våre ressurser. Over tid er derfor en styrking av arbeidslinjen i sysselsettings- og trygdepolitikken, arbeidet med å styrke og fornye offentlig sektor, og andre tiltak for å forbedre økonomiens virkemåte avgjørende for å trygge og videreutvikle våre velferdsordninger. Utformingen av budsjettpolitikken må også støtte opp under hensynet til en effektiv økonomi.
Forslaget til endringer i statsbudsjettet for 2001 som nå legges fram, innebærer at Regjeringen holder fast ved samme innretning av budsjettpolitikken for inneværende år som det Stortinget har vedtatt. Arbeidsmarkedet er fortsatt preget av betydelig mangel på kvalifisert arbeidskraft i mange sektorer, og pris- og lønnsveksten er høyere enn hos våre handelspartnere. I denne situasjonen vil Regjeringen advare mot å svekke budsjettet i forhold til de rammene Stortinget har vedtatt.
Utviklingen i internasjonal økonomi de siste månedene tyder på en svakere utvikling enn tidligere ventet hos flere av våre viktigste handelspartnere. Anslagene for den økonomiske veksten i USA, Japan og euroområdet i 2001 har stadig blitt nedjustert siden i fjor høst. Anslagene i denne meldingen er basert på at veksten i USA tar seg opp mot slutten av inneværende år. Risikoen for et mer alvorlig tilbakeslag i amerikansk økonomi er imidlertid klart til stede. Svakere utvikling i internasjonal økonomi har så langt ikke slått ut i lavere oljepris.
Avdempingen internasjonalt synes så langt ikke å ha påvirket norsk fastlandsøkonomi i vesentlig grad. Eksporten av tradisjonelle varer, samt produksjonen innenfor eksportrettet industrivirksomhet, er om lag som i andre halvår i fjor. Også eksportprisene ser foreløpig ut til å ha holdt seg godt oppe. Veksten i BNP for Fastlands-Norge avtok riktignok gjennom andre halvår i fjor, men det må også ses i sammenheng med innenlandske forhold. Renteøkninger gjennom 2000 medvirket trolig til at veksten i det private forbruket avtok. Utviklingen så langt i år tyder på ny moderat vekst i fastlandsøkonomien. Blant annet er både varekonsumet og aktiviteten i boligmarkedet høyere enn for noen måneder siden. Fallet i oljeinvesteringene de siste par årene synes å ha stoppet opp. Etter avdempingen i fjor høst, anslås det i denne meldingen at veksten i fastlandsøkonomien skal ta seg opp igjen gjennom 2001 og 2002. Alt i alt peker anslagene i retning av en vekst i BNP for Fastlands- Norge på 1½ pst. i 2001 og 1¾ pst. i 2002. Økt olje- og gassproduksjon bidrar til at samlet BNP øker mer enn BNP for Fastlands-Norge både i år og neste år.
Arbeidsmarkedet er fortsatt relativt stramt. Ifølge sesongjusterte tall fra Arbeidskraftundersøkelsen (AKU) har personsysselsettingen økt noe siden 4. kvartal i fjor. Etter at den registrerte arbeidsledigheten (sesongjustert) økte moderat i andre halvår i fjor, har ledigheten avtatt siden årsskiftet. Ved utgangen av april var den registrerte ledigheten på om lag samme nivå som i fjor sommer. Arbeidsledigheten (AKU) anslås for 2001 til 3¼ pst. av arbeidsstyrken. Dette er det samme som anslått i Nasjonalbudsjettet. Høy yrkesdeltakelse og lav arbeidsledighet innebærer at det er lite ledige arbeidskraftsressurser i norsk økonomi. Arbeidsstyrken vil trolig vokse svakt framover. Høyt sykefravær etter betydelig vekst gjennom flere år, samt økt uføre- og tidligpensjonering, begrenser tilbudet av arbeid ytterligere. Samlet sett er det grunn til å regne med at norsk økonomi vil være preget av et stramt arbeidsmarked i flere år framover, til tross for relativt moderat produksjonsvekst.
Prisstigningen har vært høyere enn tidligere forventet i årets fire første måneder. Det er særlig oppgangen i elektrisitetspriser som har bidratt til denne utviklingen. Prisveksten fra 2000 til 2001 anslås nå til 3 pst. Prisstigningen, korrigert for virkninger av endringer i avgifter, samt elektrisitets- og bensinpriser, er anslått noe lavere, til om lag 2¾ pst.
Risikobildet i den økonomiske utviklingen synes nå forholdsvis balansert. På den ene siden kan veksten internasjonalt, og da særlig i USA, bli svakere enn anslått, noe som også vil bremse norsk eksportvekst. Lavere råvarepriser vil etter hvert kunne føre til dårligere lønnsomhet og reduserte investeringer i deler av norsk eksportrettet virksomhet. Virkningene kan bli forsterket dersom et økonomisk tilbakeslag i USA innebærer et fall i dollarkursen, og dermed lavere råvarepriser målt i norske kroner. På den annen side kan veksten i den innenlandske etterspørselen bli høyere enn antatt. Den lavere veksten i norsk økonomi de siste par årene skyldes for en stor del fallet i oljeinvesteringene. Det er nå tegn til at dette fallet er i ferd med å stoppe opp, og dersom oljeprisene blir liggende på det nåværende, forholdsvis høye nivået, kan økte oljeinvesteringer gi nye etterspørselsimpulser til fastlandsøkonomien. Norsk økonomi vil trolig være preget av et stramt arbeidsmarked i de nærmeste årene framover. Økt etterspørsel kan i denne situasjonen lede til et forsterket press på priser og kostnader, og dermed også et høyt rentenivå de nærmeste årene. En samlet vurdering av konjunktursituasjonen tilsier at det ikke er rom for å stimulere økonomien gjennom budsjettpolitikken. Regjeringen har derfor lagt vekt på å holde fast ved samme innretning av statsbudsjettet for inneværende år som det Stortinget tidligere har vedtatt.
Inntektene fra petroleumsproduksjonen har blitt betydelig høyere de siste to årene enn tidligere lagt til grunn. Dette har gitt store avsetninger til Statens petroleumsfond, som nå har nådd et betydelig nivå. Det forventes at fondet vil fortsette å vokse kraftig også i årene framover. På denne bakgrunn så Regjeringen et behov for en robust handlingsregel for bruken av oljeinntektene, og en klarere forankring av pengepolitikkens rolle i å støtte opp om en stabil økonomisk utvikling. I tråd med dette ble det i St.meld. nr. 29 (2000-2001) lagt fram nye retningslinjer for budsjettpolitikken og pengepolitikken.
Som retningslinje for budsjettpolitikken legges følgende til grunn:
Det må legges stor vekt på å jevne ut svingninger i økonomien for å sikre god kapasitetsutnyttelse og lav arbeidsledighet.
Petroleumsinntektene fases gradvis inn i økonomien. Det legges til grunn en innfasing om lag i takt med forventet realavkastning av Petroleumsfondet.
Som understreket i St.meld. nr. 29 (2000-2001), skal de nye retningslinjene for budsjettpolitikken gjelde fra og med 2002. For 2002 innebærer handlingsregelen om å bruke forventet realavkastning av Petroleumsfondet, basert på anslag i langtidsprogrammet, en økning i bruken av oljeinntekter på om lag 4 mrd. kroner sammenliknet med en nøytral budsjettpolitikk. Avsnitt 3.1 i denne meldingen gir en nærmere drøfting av bruken av oljeinntekter over statsbudsjettet i årene framover, herunder anslag for utviklingen i Statens petroleumsfond.
De nye retningslinjene tilsier ingen økning i bruken av oljeinntekter over statsbudsjettet i 2001. Det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet overstiger klart forventet realavkastning av kapitalen i Petroleumsfondet ved inngangen til 2001.
I arbeidet med Revidert nasjonalbudsjett 2001 har Regjeringen lagt til grunn at budsjettet skal ha samme innretning som det Stortinget vedtok før jul. Dette svarer til et strukturelt, oljekorrigert budsjettunderskudd på om lag 1,9 pst. av trend-BNP for Fastlands- Norge. Ny informasjon om statsregnskapet for 2000 innebærer imidlertid et lavere oljekorrigert underskudd enn anslått i nysaldert budsjett og i St.meld. nr. 29. Dette innebærer at det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet for 2000 reduseres fra 1,9 til 1,6 pst. av trend-BNP for Fastlands-Norge. Styrkingen av budsjettet for 2000 innebærer en viss økning i det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet fra 2000 til 2001. En økning i det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet tilsvarer endringen i den olje-, rente- og aktivitetskorrigerte budsjettindikatoren. Målt på denne måten framstår budsjettet for 2001 nå med en positiv aktivitetsimpuls på ¼ pst. av trend- BNP for Fastlands-Norge.
Regjeringen foreslår i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett økte bevilgninger for å dekke merutgifter på til sammen 4,2 mrd. kroner. De største økningene gjelder kompensasjon til kommunene for økte etterlatte- og barnepensjoner slik det ble lagt opp til i budsjettforliket, samt økt verftsstøtte på bakgrunn av høy ordreinngang mot slutten av 2000. Tidligere i år er det fremmet forslag som har økt utgiftene med 0,9 mrd. kroner. Dette gjelder bl.a. gjennomføring av fastlegereformen og gjennomgang av Rikshospitalets økonomi. Utgiftsøkningene motsvares dels av lavere utgifter under folketrygden og lavere utgifter under ordningen med innsatsstyrt finansiering av sykehus. Om lag 0,9 mrd. kroner av utgiftsøkningene har karakter av regnskapsmessige omlegginger bl.a. i form av betalingsforskyvninger. Videre er det lagt opp til at 2,4 mrd. kroner dekkes opp ved redusert reserve for tilleggsbevilgninger, og at budsjettets inntektsside styrkes med om lag 0,2 mrd. kroner.
Regjeringen holder dermed fast ved samme innretning av budsjettpolitikken for 2001 som det Stortinget har vedtatt:
Et strukturelt, oljekorrigert budsjettunderskudd i 2001 på om lag 1,9 pst. av trend-BNP for Fastlands-Norge, eller vel 20 mrd. kroner. Sist høst ble det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet anslått å være uendret fra 2000 til 2001. Ny informasjon om regnskapet for 2000 gjør at underskuddet ifjor nå anslås til 1,6 pst. av trend- BNP for Fastlands-Norge.
En reell økning i innbetalte skatter og avgifter, inkludert endringer i barnetrygden, på vel 6,7 mrd. kroner. Påløpte skatter og avgifter øker reelt med knapt 4,6 mrd. kroner.
En reell, underliggende vekst i statsbudsjettets utgifter fra 2000 til 2001 på om lag 2¾ pst.
En realvekst på om lag 4½ mrd. kroner i kommunenes samlede inntekter, tilsvarende om lag 2 pst. Dette er noe mer enn i saldert budsjett.
Statsbudsjettets oljekorrigerte underskudd i 2001 anslås nå til 5,3 mrd. kroner, som er 6,6 mrd. kroner lavere enn i saldert budsjett. Det oljekorrigerte underskuddet dekkes ved en tilsvarende overføring fra Statens petroleumsfond.
Statens nettoinntekter fra petroleumsvirksomheten anslås til 222,5 mrd. kroner i 2001. Dette er en økning på 33,5 mrd. kroner i forhold til saldert budsjett, som følge av at anslaget for oljeprisen er oppjustert fra 180 til 225 kroner pr. fat. Medregnet renter og utbytte mv. i Statens petroleumsfond på 16 mrd. kroner anslås det samlede overskuddet på statsbudsjettet og i Statens petroleumsfond til 233 mrd. kroner, som er 41 mrd. kroner høyere enn i saldert budsjett. Ved utgangen av 2001 anslås den samlede kapitalen i Statens petroleumsfond til om lag 632 mrd. kroner.
For offentlig forvaltning i alt, som i tillegg til statsforvaltningen også omfatter kommuneforvaltningen, anslås samlede nettofinansinvesteringer i 2001 til drøyt 240 mrd. kroner, eller 16,2 pst. av BNP.
Inntekter fra salg av SDØE-andeler og aksjer i Statoil er ikke medregnet i budsjettallene ovenfor. Det vises til nærmere omtale i avsnitt 3.1.
De nye retningslinjene for budsjettpolitikken innebærer en jevn og forsvarlig økning i bruken av oljeinntekter i norsk økonomi. I denne situasjonen var det, som omtalt i St.meld. nr. 29 (2000-2001), behov for en klarere forankring av pengepolitikkens rolle i å støtte opp om en stabil økonomisk utvikling. Dette gjøres ved at pengepolitikken skal sikte mot stabilitet i den norske krones verdi, nasjonalt og i forhold til våre handelspartnere. Pengepolitikken skal samtidig understøtte budsjettpolitikken ved å bidra til å stabilisere utviklingen i produksjon og sysselsetting. Den operative gjennomføringen av pengepolitikken skal i samsvar med dette rettes inn mot lav og stabil inflasjon, definert som en årsvekst i konsumprisene som over tid er nær 2,5 pst. Det forventes at konsumprisveksten som en hovedregel vil ligge innenfor et intervall på +/- 1 prosentpoeng rundt målet. Utøvelsen av pengepolitikken skal være framoverskuende og bør se bort fra forstyrrelser av midlertidig karakter som ikke kan sies å påvirke den underliggende pris- og kostnadsveksten.
De nye retningslinjene for pengepolitikken medfører at Norges Bank skal utøve et saklig, avgrenset skjønn innenfor sitt mandat. De nye retningslinjene representerer en endring i bankens mandat, men bør ikke i seg selv innebære en vesentlig annerledes innretting av de pengepolitiske virkemidlene. Retningslinjene vil således innebære kontinuitet i utøvelsen av pengepolitikken, og vil legge et godt grunnlag for at Norges Bank kan videreføre en pengepolitikk som nyter tillit både i finansmarkedet og i samfunnet for øvrig. De nye retningslinjene for pengepolitikken, sammen med retningslinjene for budsjettpolitikken som ble trukket opp i St.meld. nr. 29 (2000-2001), vil legge et godt grunnlag for fortsatt stabilitet i valutakursen.
Det foreslås i forbindelse med denne meldingen enkelte mindre endringer i skatte- og avgiftsreglene. Den reelle økningen i skatte- og avgiftsnivået fra 2000 til 2001 er om lag som anslått i saldert budsjett. Det foreslås enkelte justeringer av merverdiavgiftsreformen fra 1. juli 2001, samtidig som statens inntekter fra reformen anslås noe høyere enn i saldert budsjett. Regjeringen foreslår i forbindelse med denne meldingen at idrettsaktiviteter skal unntas generelt fra momsplikten. Dette gjelder bl.a. inngangspenger til alle svømmeanlegg, treningsstudioer og liknende, bowlinghaller og andre tjenester knyttet til utøvelse av idrettsaktiviteter. Det samme foreslår Regjeringen for guidetjenester, slik at det meste av tjenesteyting fra reiselivssektoren blir fritatt for moms. Regelverket på disse områdene blir dermed betydelig enklere. Regjeringen foreslår også å unnta serveringstjenester fra elev- og studentkantiner fra momsplikten.
Revisjonen av statsbudsjettet for 2001 innebærer en reell vekst i kommunenes samlede inntekter fra 2000 til 2001 på om lag 2 pst., eller om lag 4½ mrd. kroner, hvorav frie inntekter øker med om lag 1,8 mrd. kroner. I Nasjonalbudsjettet 2001 ble den reelle inntektsveksten fra 2000 til 2001 anslått til vel 4 mrd. kroner, mens det ble lagt opp til en vekst i frie inntekter på 1,6 mrd. kroner. Som en del av budsjettforslaget, ble kommunesektoren kompensert for 3,4 mrd. kroner knyttet til økte kostnader ved forlenget ferie og lønnsoppgjøret for lærere.
I budsjettavtalen med sentrumspartiene om statsbudsjettet 2001 ble det enighet om å kompensere for kommunenes avsetninger som følge av endringer i barne- og etterlattepensjoner for inntil 1¼ mrd. kroner. Det ble lagt til grunn at overføringene benyttes til å bygge opp pensjonsfond, og at overføringene således kan betraktes som en form for tvungen sparing på linje med avsetningene til utvidet ferie. Bevilgningen for å dekke økte pensjonsavsetninger påvirker ikke anslaget for den reelle inntektsveksten fra 2000 til 2001, fordi økte pensjonsavsetninger motsvares av en høyere prisindeks (deflator) for kommunal tjenesteyting.
Følgende forhold av betydning for det reelle inntektsnivået i 2001 er innarbeidet i kommune-økonomien etter salderingen av statsbudsjettet for 2001:
Skatteanslaget for kommunesektoren er oppjustert med 1 mrd. kroner, blant annet basert på skatteinngangen hittil i år. Dette motvirkes av at realveksten i kommunesektorens inntekter reduseres med 800 mill. kroner pga. noe høyere lønnsvekst og høyere prisvekst på varer og investeringer enn tidligere lagt til grunn.
Utenom bevilgninger for å kompensere for økte utgifter til etterlatte- og barnepensjoner, foreslås netto økte bevilgninger over statsbudsjettet til kommuner og fylkeskommuner på om lag 150 mill. kroner.
Utover de nevnte postene foreslås det økte bevilgninger til asylsøkere og flyktninger på om lag 400 mill. kroner. Disse midlene holdes utenom kommuneopplegget.
Regjeringen tar sikte på å gjennomføre en langsiktig satsing i perioden 2002-2005 for å opprette flere barnehageplasser og redusere foreldrebetalingen. Denne satsingen påbegynnes allerede i år ved at det statlige driftstilskuddet til barnehagene økes med 10 pst. fra 1. juli. Dette vil gi grunnlag for en reduksjon i foreldrebetalingen på om lag 150-200 kroner pr. barn pr. måned.
En sterk konkurranseutsatt sektor er en nødvendig forutsetning for å få til en langsiktig balansert utvikling i norsk økonomi. Regjeringen legger stor vekt på å videreføre det inntektspolitiske samarbeidet, der partene i arbeidslivet gjennom moderate lønnsoppgjør skal bidra til å sikre en sterk konkurranseutsatt sektor. Dersom forskjellen i kostnadsnivå mellom Norge og våre konkurrentland blir for stor, vil dette svekke mulighetene til å holde høy sysselsetting og lav ledighet.
Siden 1996 har lønnskostnadene i Norge økt klart sterkere enn hos våre handelspartnere. Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene anslår den gjennomsnittlige årslønnsveksten fra 1999 til 2000 4½ pst. Også fra 2000 og 2001 kan lønnsveksten i Norge bli om lag 4½ pst., forutsatt at det blir gitt moderate tillegg i de lokale forhandlingene. Kostnadene knyttet til utvidet ferie i 2001 og 2002 bidrar til å trekke opp veksten i timelønnskostnadene med samlet 1½ pst. utover veksten i årslønnen. Hos våre handelspartnere anslås veksten i lønnskostnadene til om lag 4 pst. både i 2000 og 2001. Forskjellen i kostnadsvekst mellom Norge og våre handelspartnere bør reduseres for at vi over tid skal kunne opprettholde en sterk konkurranseutsatt sektor.