3 Den økonomiske politikken

3.1 Budsjettpolitikken

3.1.1 Retningslinjer for budsjettpolitikken

Retningslinjene for den økonomiske politikken innebærer at petroleumsinntektene fases gradvis inn i økonomien, om lag i takt med utviklingen i forventet realavkastning av utenlandsdelen av Statens pensjonsfond, anslått til 4 pst. Budsjettpolitikken er dermed gitt en mellomlangsiktig forankring. Samtidig understreker retningslinjene at hensynet til en stabil økonomisk utvikling skal tillegges betydelig vekt i den løpende utformingen av budsjettpolitikken. Retningslinjene er nærmere beskrevet i boks 3.1.

Bruken av petroleumsinntekter har de siste årene vært klart høyere enn forventet realavkastning av utenlandsdelen av Statens pensjonsfond. Dette må ses i sammenheng med at både internasjonal og norsk økonomi gikk inn i en lavkonjunktur omtrent samtidig med at de nye budsjettpolitiske retningslinjene ble innført. I denne situasjonen var det behov for etterspørselsimpulser fra finanspolitikken.

Aktiviteten i norsk økonomi er nå høy, og arbeidsmarkedet strammes raskt til, jf. omtale i kapittel 2 i denne meldingen. I denne situasjonen må budsjettpolitikken støtte opp under pengepolitikken, ved at det holdes igjen på bruken av petroleumsinntekter. I motsatt fall økes faren for ytterligere styrking av kronen, med klare negative konsekvenser for lønnsomhet og aktivitet i de delene av næringslivet som møter konkurranse fra utlandet.

Budsjettpolitikken må også ses i et langsiktig perspektiv. Handlingsregelen legger opp betydelig sparing på statens hånd. Denne sparingen er nødvendig – men ikke tilstrekkelig – for å kunne møte den framtidige veksten i pensjonsutgifter og andre aldersrelaterte utgifter knyttet til helse og omsorg. Med fortsatt god vekst i fondskapitalen vil det i en situasjon med høy aktivitet i norsk økonomi være i tråd med handlingsregelen om bruken av petroleumsinntekter i noen år ligger under den forventede realavkastningen av Statens pensjonsfond – Utland. Dette ville også redusere behovet for vanskelige omdisponeringer når veksten i aldersrelaterte utgifter senere setter inn.

3.1.2 Budsjett og regnskap for 2005

Statsregnskapet for 2005, som ble lagt fram for Stortinget 28. april, viser et oljekorrigert underskudd på 64,8 mrd. kroner. Dette er 9,6 mrd. kroner lavere enn anslått ved salderingen av budsjettet høsten 2004. Skatte- og avgiftsinntektene ble 1,6 mrd. kroner høyere enn anslått, mens netto renteutgifter ble 0,4 mrd. kroner høyere. Øvrige utgifter og inntekter bidro samlet til å redusere underskuddet med 8,4 mrd. kroner i forhold til saldert budsjett, noe som bl.a. må ses i sammenheng med vesentlig lavere utgifter til sykepenger og andre sykdomsrelaterte stønadsordninger i folketrygden. Høyere utbytteinntekter bidro også til å redusere det oljekorrigerte underskuddet.

Mens det oljekorrigerte underskuddet, slik det anslås i nysaldert budsjett, bestemmer hvor mye penger som overføres fra Statens pensjonsfond – Utland til Statsbudsjettet, er det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet et mål på den underliggende bruken av petroleumsinntekter. Det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet for 2005 anslås nå til 56,0 mrd. kroner. Dette er 10,4 mrd. kroner lavere enn lagt til grunn ved salderingen av statsbudsjettet. Anslaget er nedjustert med vel 6 mrd. kroner siden tilleggsproposisjonen til Statsbudsjettet 2006 og med vel 7 mrd. kroner siden nysalderingen for 2005. Målt i forhold til trend-BNP for fastlandsøkonomien anslås det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet i 2005 til 4,0 pst., en svak reduksjon i forhold til 2004, jf. tabell 3.1. Et strukturelt, oljekorrigert underskudd på 56,0 mrd. kroner innebærer at den underliggende bruken av petroleumsinntekter i 2005 lå 15,5 mrd. kroner over forventet realavkastning av Statens pensjonsfond – Utland. Forskjellen mellom det oljekorrigerte og det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet på 8,8 mrd. kroner må bl.a. ses i lys av at overføringene fra Norges Bank og netto renteinntekter lå under sine normalnivåer i 2005, jf. boks 3.2.

Den reelle, underliggende veksten i statsbudsjettets utgifter fra 2004 til 2005 ble om lag 1 pst., jf. figur 3.1. Dette er noe lavere enn lagt til grunn i Nasjonalbudsjettet 2005.

Statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten ble i 2005 vesentlig høyere enn anslått. Dette bidro til at det samlede overskuddet på statsregnskapet og i Statens pensjonsfond – Utland ble 247,6 mrd. kroner, jf. tabell 3.2 og 3.3. Dette er nesten 78 mrd. kroner mer enn lagt til grunn i saldert budsjett. Fra 2004 til 2005 økte overskuddet i statsbudsjettet og Statens pensjonsfond – Utland med vel 90 mrd. kroner. Inntektene fra petroleumsvirksomheten økte med vel 72 mrd. kroner, rente- og utbytteinntekter i Statens pensjonsfond – Utland økte med 3,6 mrd. kroner og det oljekorrigerte underskuddet ble redusert med 14,5 mrd. kroner.

1 Totalt overskudd på statsbudsjettet og i Statens Petroleumsfond før 2006.

Kilde: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Markedsverdien av kapitalen i Statens pensjonsfond – Utland utgjorde 1390,1 mrd. kroner ved utgangen av 2005. Fra 2004 til 2005 økte verdien med 378,6 mrd. kroner. Av denne økningen bidro inntekter fra statens salg av aksjer i Statoil med 12,5 mrd. kroner.

3.1.3 Statsbudsjettet og Statens pensjonsfond i 2006

I tilleggsnummeret til Statsbudsjettet 2006 ble det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet i 2006 anslått til 65,9 mrd. kroner. Dette var vel 13 mrd. kroner mer enn anslaget for forventet realavkastning av utenlandsdelen av Statens pensjonsfond. Stortingets saldering av budsjettet for 2006 innebar ingen endring i det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet sammenliknet med Regjeringens budsjettforslag.

Ny informasjon om utviklingen i norsk økonomi og innbetalt skatt hittil i år tilsier at de strukturelle skatte- og avgiftsinntektene mv. fra Fastlands-Norge kan bli 2,5 mrd. kroner høyere i 2006 enn anslått i saldert budsjett. Utenom anslagsendringer for skatter og avgifter er øvrige inntekter oppjustert med om lag 1,8 mrd. kroner, i hovedsak som følge av økte utbytteinntekter fra børsnoterte selskaper. På den annen side anslås utgiftene under folketrygden å bli 1,5 mrd. kroner høyere enn i saldert budsjett, først og fremst på grunn av høyere anslått sykefravær.

Både den økonomiske situasjonen, og det at bruken av petroleumsinntekter fortsatt ligger betydelig over den forventede fondsavkastningen, tilsier tilbakeholdenhet i budsjettpolitikken. Regjeringen har på denne bakgrunn lagt vekt på at revisjonen av 2006-budsjettet skal holdes innenfor den rammen for bruk av petroleumsinntekter som ble lagt ved salderingen av budsjettet. Innenfor denne rammen har Regjeringen funnet rom for noen viktige prioriteringer. Det foreslås bl.a. å reversere egenandelen for fysioterapibehandling og å øke omfanget av arbeidsmarkedstiltak for yrkeshemmede. Videre økes bevilgningene til utbygging av nye barnehageplasser, til samferdsel, bredbåndsutbygging, digitale læremidler, miljøtiltak og kriminalomsorg. Det foreslås også nye tilskudd til utbedringer etter flom og uvær på Vestlandet og i Trønderlag. Samlet sett økes utgiftene utenom folketrygden med 2,8 mrd. kroner, hvorav 0,6 mrd. kroner er fremmet for Stortinget tidligere i år. Det vises til nærmere omtale i St.prp. nr. 66 (2005 – 2006) Tilleggsbevilgninger og omprioriteringer i statsbudsjettet 2006.

Hovedtrekkene i Regjeringens forslag i revidert budsjett for 2006 er:

• Et strukturelt, oljekorrigert budsjettunderskudd på 65,9 mrd. kroner, som er det samme som i Nasjonalbudsjettet 2006 og i tilleggsnummeret til Statsbudsjettet 2006. Merbruken av petroleumsinntekter i forhold til forventet realavkastning av fondskapitalen anslås til vel 10 mrd. kroner, jf. figur 3.2, som er om lag 3 mrd. kroner lavere enn anslått i tilleggsnummeret til Statsbudsjett 2006.

• Det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet anslås å øke med vel 8 mrd. 2006-kroner fra 2005 til 2006. Målt som andel av trend-BNP for fastlandsøkonomien øker det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet med 0,5 prosent-poeng. Dette må imidlertid ses i sammenheng med at nye regnskapstall innebærer at det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet for 2005 er nedjustert.

• Den reelle, underliggende veksten i statsbudsjettets utgifter anslås til om lag 2 pst. fra 2005 til 2006. Anslaget er oppjustert med i underkant av prosentpoeng sammenliknet med tilleggsnummeret til Statsbudsjettet 2006.

• Det reviderte budsjettforslaget innebærer en reell vekst i kommunenes samlede inntekter fra 2005 til 2006 på 3,1 pst., eller 7,1 mrd. kroner, regnet i forhold til regnskap for 2005.

Det oljekorrigerte budsjettunderskuddet i 2006 anslås til 68,8 mrd. kroner, mot 70,8 mrd. kroner i tilleggsnummeret til Statsbudsjettet 2006, jf. tabell 3.4. Med en netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten på i underkant av 349 mrd. kroner i 2006 blir nettoavsetningen til utenlandsdelen av Statens pensjonsfond om lag 280 mrd. kroner, etter at overføringen til statsbudsjettet på 68,8 mrd. kroner er trukket fra. Samlet overskudd på statsbudsjettet og i Statens pensjonsfond – Utland anslås til 327 mrd. kroner i 2006.

Kilde: Finansdepartementet.

Tabell 3.5 viser anslag for utviklingen i Statens pensjonsfond – Utland i 2006 og 2007. Anslagene er basert på de forutsetninger om utviklingen i statens netto kontantstrøm som ligger til grunn for denne meldingen, jf. omtale i avsnitt 2.3. Videre er det beregningsteknisk lagt til grunn samme strukturelle underskudd i 2007 som i 2006, målt i faste 2006-kroner. Med dette utgangspunktet kan nettoavsetningen til Statens pensjonsfond – Utland anslås til 295 mrd. kroner i 2007.

3.1.4 Statens pensjonsfond og statens pensjonsforpliktelser i folketrygden

Statens pensjonsfond ble opprettet ved lov av 21. desember 2005 nr. 123 som en overbygning over det som tidligere var Statens petroleumsfond og Folketrygdfondet. Formålet med fondet er å understøtte statlig sparing for finansiering av folketrygdens pensjonsutgifter og underbygge langsiktige hensyn ved anvendelse av statens petroleumsinntekter, jf. Ot.prp. nr. 2 (2005 – 2006).

Pensjonskommisjonens forslag om å opprette Statens pensjonsfond tok utgangspunkt i beregninger som viste et betydelig langsiktig innstramningsbehov i offentlige finanser. Spesielt trakk kommisjonen fram at statens utgifter til pensjoner, helse og omsorg vil stige kraftig i årene framover, mens petroleumsinntektene om noen år vil falle markert. Pensjonskommisjonen pekte derfor på at staten må bygge opp betydelige økonomiske reserver i årene framover for å unngå en sterk økning i den finansielle belastningen for de yrkesaktive eller nedprioritering av andre velferdsoppgaver, jf. nærmere omtale i avsnitt 3.1.7.

Pensjonskommisjonen understreket i sin rapport at etableringen av et pensjonsfond i seg selv ikke gjør pensjonssystemet mer bærekraftig. Kommisjonen mente imidlertid at et pensjonsfond ville kunne gjøre det lettere å få oppslutning om en langsiktig forsvarlig finanspolitikk, der det settes til side tilstrekkelige midler i årene framover. På denne bakgrunnen gikk Pensjonskommisjonen inn for å etablere Statens pensjonsfond, basert på Statens petroleumsfond og Folketrygdfondet.

I St.meld. nr. 12 (2004 – 2005) Pensjonsreform – trygghet for pensjonenegikk Regjeringen Bondevik II inn for at utviklingen i Pensjonsfondet og statens pensjonsforpliktelser i folketrygden skulle rapporteres til Stortinget i de årlige budsjettdokumentene. På den måten vil det framgå at pensjonsforpliktelsene i betydelig grad overstiger verdien av Pensjonsfondet, selv om alle oljeinntektene settes i fondet. Både i Pensjonskommisjonens rapport og i Pensjonsmeldingen fra Regjeringen Bondevik II understrekes det imidlertid at pensjonsfondet skal være et generelt fond som bidrar til finansiering av statsbudsjettet, og at pensjonene i folketrygden fortsatt skal finansieres løpende over statsbudsjettet etter hvert som de kommer til utbetaling. Dette har Stortinget sluttet seg til, jf. Innst. S. nr. 195 (2004 – 2005).

I Nasjonalbudsjettet 2006 ble alderspensjons-forpliktelsene, dvs. verdien av allerede opparbeidede rettigheter til framtidige alderspensjonsutbetalinger i folketrygden, anslått til vel 3700 mrd. kroner ved utgangen av 2005. Folketrygdens forpliktelser til alderspensjoner anslås å øke med 230 mrd. kroner i 2006 til i underkant av 3950 mrd. kroner ved utgangen av året. Anslagene ovenfor er basert på dagens pensjonssystem og middelalternativet i Statistisk sentralbyrås befolkningsframskriving fra 2002. Statistisk sentralbyrå publiserte i desember 2005 nye befolkningsframskrivinger. Det har også blitt foretatt enkelte endringer i regelverket i folketrygden som vil ha betydning for de beregnede alderspensjonsforpliktelsene. Disse endringene vil bli innarbeidet når beregningene oppdateres til Nasjonalbudsjettet 2007.

Kapitalen i Statens pensjonsfond er langt mindre enn statens forpliktelser knyttet til folketrygdens alderspensjon. Markedsverdien av den samlede kapitalen i Statens pensjonsfond utgjorde 1473 mrd. kroner ved inngangen til 2006, jf. tabell 3.6. Statens pensjonsfond – Norges plasseringer av kontolån til staten er her holdt utenom. Den samlede fondskapitalen anslås å øke med vel 330 mrd. kroner i løpet av 2006, til over 1800 mrd. kroner.

Dagens høye inntekter fra petroleumsvirksomheten innebærer at kapitalen i Pensjonsfondet nå øker svært raskt, og noe raskere enn pensjonsforpliktelsene i folketrygden. Inntektene fra petroleumsvirksomheten vil imidlertid avta etter hvert, og dette vil trekke veksten i fondskapitalen ned. Samtidig vil pensjonsforpliktelsene med dagens pensjonssystem fortsette å øke sterkt framover, jf. figur 3.3.

Kilde: Finansdepartementet.

I de aller fleste OECD-land vil andelen pensjonister i befolkningen øke betydelig i årene framover. En stor og økende andel av befolkningen i disse landene vil dermed ha alderspensjoner fra private eller offentlige ordninger som sin viktigste inntektskilde. I Norge har folketrygden, og dermed staten, et hovedansvar for alderspensjoner. Siden folketrygdens løpende utgifter til alderspensjoner finansieres over de årlige statsbudsjettene må bærekraften i det norske pensjonssystemet vurderes i sammenheng med utsiktene for offentlige finanser samlet sett.

Kilde: OECD.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, OECD og Finansdepartementet.

I mange OECD-land er det bygget opp fond for å understøtte framtidige pensjonsutbetalinger. Disse fondene er i all hovedsak knyttet til individuelle ordninger eller kollektive ordninger i arbeidslivet, mens pensjonsordninger der staten har ansvaret for finansieringen i liten grad er basert på fondering. Den betydelige oppbyggingen av kapital som nå skjer i Statens pensjonsfond, er således spesiell i OECD-sammenheng. Selv om Statens pensjonsfond ikke er øremerket til pensjoner, vil overføringer fra fondet til statsbudsjettet bidra til å dempe presset mot statens finanser når veksten i utgiftene knyttet til en aldrende befolkning for alvor setter inn. Jo større fondet og overføringene er, desto større andel av statens øvrige inntekter vil kunne brukes til å finansiere andre prioriterte oppgaver.

Ifølge OECDs Global Pension Statistics Project var de oppsparte pensjonsmidlene i Norge ved utgangen av 2004 samlet sett på linje med oppsparte pensjonsmidler i Danmark og Sverige, målt som andel av BNP, men klart lavere enn i Sveits, Island, Nederland, USA og Storbritannia, jf. figur 3.4. Tallene inkluderer både private og offentlige pensjonsfond, og for Norge Statens petroleumsfond og Folketrygdfondet. Bakgrunnstallene fra OECD viser at den statlige fondskapitalen i Norge er stor sammenliknet med offentlige pensjonsfond i andre land, men at innslaget av private fond i Norge er forholdsvis lavt. Sammenlikningen ovenfor må brukes med varsomhet. Blant annet gir tallene ikke i seg selv informasjon om bærekraften i ulike lands pensjonssystemer eller om de ytelsene som framtidige pensjonister kan vente å motta. Oppstillingen fra OECD understreker likevel at også andre OECD land har satt av betydelige midler til framtidige pensjoner, særlig gjennom private ordninger.

3.1.5 Utviklingen i offentlige finanser

Tabell 3.7 viser utviklingen i offentlig forvaltnings budsjettoverskudd (netto finansinvesteringer) basert på definisjonene i nasjonalregnskapet. Netto finansinvesteringer tilsvarer overskuddsbegrepet som benyttes i Maastricht-kriteriene for offentlige finanser. I tillegg til statsbudsjettet og Statens pensjonsfond omfatter dette overskuddsbegrepet andre stats- og trygderegnskaper. Videre inngår kommuneforvaltningen som et eget forvaltningsnivå.

Statsforvaltningens samlede netto finansinvesteringer anslås å øke fra 306,4 mrd. kroner i 2005 til 373,5 mrd. kroner i 2006. Økningen skyldes i hovedsak en økning i overskuddet i Statens pensjonsfond – Utland og må ses i sammenheng med høye oljepriser. Målt ved netto finansinvesteringene falt underskuddet i kommuneforvaltningen fra drøyt 10 mrd. kroner i 2004 til drøyt 3 mrd. kroner i 2005. Reduksjonen må ses i sammenheng med høy realvekst i inntektene og moderat vekst i kommunal sysselsetting i 2005. For 2006 anslås underskuddet i kommunene å falle ytterligere til nær null.

De samlede netto finansinvesteringene i offentlig forvaltning anslås å øke fra 303,5 mrd. kroner i 2005 til om lag 375 mrd. kroner i 2006. Målt som andel av BNP anslås det samlede budsjettoverskuddet for offentlig forvaltning å øke fra 15,9 pst. i 2005 til 18,4 pst. i 2006. Dette er klart over gjennomsnittet for den siste 20-årsperioden, jf. figur 3.5A.

Offentlig forvaltnings nettofordringer, med-regnet kapitalen i Pensjonsfondet og kapitalinnskudd i statlig forretningsdrift, anslås til om lag 2035 mrd. kroner ved utgangen av 2006. Nettofordringene er om lag på størrelse med anslått BNP i 2006. Som følge av det høye nivået på statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten har denne andelen økt raskt de siste årene, jf. figur 3.5B.

I figur 3.5C sammenliknes utviklingen i offentlige utgifter i Norge med utviklingen i euroområdet og landene i OECD-området. Det framgår av figuren at de offentlige utgiftene i Norge sank fra 1992 til 1999, både som andel av BNP og som andel av BNP for Fastlands-Norge. Som følge av forholdsvis lav vekst i fastlandsøkonomien og økende offentlige utgifter steg utgiftsandelen til 57,3 pst. i 2003 regnet i forhold til fastlands-BNP. Etter dette ble utgiftsandelen igjen redusert til 54,1 pst. i 2005. For 2006 anslås utgiftene nå til 54,8 pst. av fastlands-BNP.

Målt som andel av BNP har utgiftsnivået for offentlig forvaltning i Norge de siste årene vært noe lavere enn gjennomsnittet for EU-landene, men mer på linje med gjennomsnittet for landene i OECD-området. Relativt lave utgiftsnivåer i land som USA og Japan bidrar til å trekke gjennomsnittet for OECD-området ned. Ved sammenlikning av nivået på offentlige utgifter må en imidlertid ta hensyn til at arbeidsdelingen mellom offentlig og privat sektor varierer fra land til land. I tillegg har de enkelte landene ulik praksis med hensyn til beskatning av pensjoner og andre overføringer. Landene baserer seg også i ulik grad på bruken av skattefradrag (skatteutgifter) som et alternativ til offentlige overføringer. Slike forskjeller påvirker bruttotallene for offentlige utgifter og inntekter.

3.1.6 Handlingsrommet i finanspolitikken fram mot 2010

Over tid bestemmes handlingsrommet i budsjettpolitikken i hovedsak av følgende forhold:

• Utviklingen i skattegrunnlagene i fastlands-økonomien.

• Bindinger på utgifts- og inntektssiden fra tidligere vedtak.

• Forskjellen mellom prisutviklingen for utgiftene på statsbudsjettet og prisveksten for skattegrunnlagene.

• Bruken av petroleumsinntekter.

Statens skatteinntekter øker trendmessig over tid som følge av vekst i fastlandsøkonomien og dermed i skattegrunnlagene. For de nærmeste årene anslås trendveksten i fastlandsøkonomien til vel 2 pst. pr. år. Under forutsetning av at skattegrunnlagene om lag følger den trendmessige aktivitetsveksten i fastlandsøkonomien kan den underliggende realveksten i skatteinntektene anslås til 10–12 mrd. kroner pr. år i årene framover. Som forklart i boks 3.2, kan utviklingen i skattegrunnlagene fra ett år til det neste avvike fra den underliggende veksttakten i økonomien som følge av bl.a. konjunktur-bevegelser. Slike forhold søker en å korrigere for ved beregningen av det strukturelle budsjettunderskuddet.

I Gul bok 2006 ble det presentert budsjett-framskrivinger for perioden 2007 – 2009 som bl.a. viste at utviklingen innenfor etablerte statlige velferdsordninger isolert sett trekker i retning av betydelig økning i utgiftene på statsbudsjettet de nærmeste årene.

1 Eldre omfatter personer som er 67 år og over, barn og ungdom er personer som er under 20 år, mens de yrkesaktive omfatter aldersgruppen 20 – 60 år.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Lønn utgjør en betydelig utgiftspost på statsbudsjettet. I tillegg blir mange poster under folketrygden regulert med utgangspunkt i lønnsutviklingen. Skattegrunnlagene påvirkes også av lønnsveksten, men ikke i like stor grad som statens utgifter. Prisveksten for statsbudsjettets utgifter blir derfor normalt høyere enn prisveksten for skattegrunnlagene. Ved en videreføring av dagens aktivitetsnivå vil denne merprisveksten for offentlige utgifter (deflatoreffekten) i gjennomsnitt legge beslag på 1 – 2 mrd. kroner av handlingsrommet i budsjettpolitikken i årene framover, og mer enn dette dersom lønnsveksten blir høyere i offentlig sektor enn i resten av økonomien.

Anslagene i denne meldingen innebærer rask vekst i kapitalen i utenlandsdelen av Statens pensjonsfond de nærmeste årene. Den sterke veksten i fondskapitalen bidrar til at forventet realavkastning av kapitalen i utenlandsdelen av Statens pensjonsfond anslås å øke med vel 11 mrd. 2006-kroner årlig fra 2007 til 2010, jf. tabell 3.8. Det er imidlertid stor usikkerhet om utviklingen i fondskapitalen. Siden tidlig på 1970-tallet har det vært flere markerte endringer i oljeprisen. De store oljeprisfallene i 1986 og 1998 kom uventet på de aller fleste. Tilsvarende var det en rekke aktører i oljemarkedet som antok at det lave prisnivået i 1998 ville holde seg i lang tid framover. Det er også usikkerhet om hvordan finansmarkedene, og dermed avkastningen i Statens pensjonsfond – Utland, vil utvikle seg.

Den faktiske bruken av oljeinntekter må tilpasses konjunktursituasjonen og ta hensyn til de betydelige langsiktige utfordringene for offentlige finanser. Med fortsatt god vekst i fondskapitalen vil det i en situasjon med høy aktivitet i norsk økonomi være i tråd med handlingsregelen om bruken av petroleumsinntekter i noen år ligger under den forventede realavkastningen av Statens pensjonsfond – Utland. Dette ville også redusere behovet for vanskelige omdisponeringer når veksten i aldersrelaterte utgifter senere setter inn.

3.1.7 Langsiktige utfordringer i finanspolitikken

På lang sikt står vi overfor store utfordringer i finanspolitikken, både som følge av at befolkningen eldes og som følge av forventninger om en videre utbygging av velferdsordningene. Eldre har et høyere forbruk av offentlig finansierte velferdstjenester og mottar større kontantoverføringer enn gjennomsnittet av befolkningen, mens de yrkesaktive er netto bidragsytere, jf. figur 3.6A. Endringer i befolkningens alderssammensetning kan dermed få stor betydning for offentlige finanser.

Siden midten av 1960-tallet har det blitt flere personer i yrkesaktiv alder i forhold til antall barn, unge og eldre, jf. figur 3.6B. Sett fra et statsfinansielt ståsted har den demografiske utviklingen dermed vært gunstig de siste 40 årene. Dette vil endre seg i tiårene som kommer. Antall eldre ventes å øke fra i overkant av 20 pr. 100 personer i yrkesaktiv alder i dag til nær 40 i 2050. Med videreføring av dagens pensjonssystem vil dermed folketrygdens utgifter til alders-, uføre- og etterlattepensjoner kunne øke fra i underkant av 10 pst. av verdiskapingen i fastlandsøkonomien i dag til 20 pst. i 2050. Aldringen av befolkningen vil også påvirke andre offentlige inntekts- og utgiftsposter. En videreføring av dagens dekningsgrad og ressursbruk pr. bruker vil kreve en markant økning i ressursinnsatsen innenfor offentlige helse- og omsorgstjenester.

Befolkningsutviklingens betydning for offentlige finanser er illustrert i figur 3.6C. Siden tidlig på 1980-tallet har endringer i befolkningssammensetningen isolert sett bidratt til å redusere nivået på offentlige nettoutgifter med vel 25 mrd. kroner, målt i 2004-priser. Dersom offentlige nettooverføringer etter alder videreføres på samme nivå som i 2004, vil de årlige nettoutgiftene øke med i overkant av 30 mrd. kroner pr. tiår fra 2010 til 2050. Dette illustrerer de betydelige utfordringene en står overfor i finanspolitikken på noe lengre sikt. Disse utfordringene er ikke forbigående, jf. at økt levealder fører til en varig økning i offentlige utgifter.

Beregninger i Regjeringen Bondevik IIs Perspektivmelding (St.meld. nr. 8 (2004 – 2005)) indikerte at sysselsettingen i kommuner og statlige helseforetak måtte øke med om lag 75 pst. fram mot 2060 for å opprettholde dagens dekningsgrad og ressursinnsats pr. bruker, jf. figur 3.7. Det var da lagt til grunn uendret helsetilstand på alle alderstrinn. Dersom helsetilstanden blant de aller eldste bedres når forventet levealder øker, vil veksten i det framtidige ressursbehovet bli noe mindre. På den annen side har ressursbruken i offentlig sektor de siste tiårene økt langt sterkere enn det som isolert sett følger av befolkningsutviklingen. Framskrivingene i Perspektivmeldingen er i denne forstand basert på meget forsiktige forutsetninger om utviklingen i ressursbruken i offentlig finansiert tjenesteproduksjon.

Fortsatt produktivitetsvekst på linje med utviklingen de siste 30 – 40 årene og om lag uendret arbeidsinnsats pr. innbygger innebærer at verdiskapingen i fastlandsøkonomien om lag vil dobles fram mot 2050 (målt pr. innbygger). I tillegg gir også olje- og gassressursene et bidrag til inntekts- og forbruksnivået.

Samtidig innebærer en videreføring av pensjonssystemet og andre velferdsordninger at en større andel av verdiskapingen må omfordeles over statsbudsjettet. I Perspektivmeldingen ble det samlede inndekningsbehovet for offentlig sektor anslått til 5 pst. av BNP for Fastlands-Norge i 2050 og 8 pst. i 2060. I budsjettframskrivingen ble det lagt til grunn at dagens pensjonssystem og andre velferdsordninger videreføres, samtidig som bruken av petroleumsinntekter ble forutsatt å følge den forventede realavkastningen av Statens pensjonsfond – Utland (tidligere Statens petroleumsfond). Målt i forhold til 2005-nivået på BNP for Fastlands-Norge, tilsvarer 8 pst. om lag 110 mrd. kroner.

1 Timeverksutvikling ved uendret dekningsgrad og ressursinnsats.

2 Anslått timeverksutvikling ved dekningsgrad og ressursinnsats pr. bruker om i 1988.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

I denne meldingen legges det til grunn at olje- og gassprisene vil holde seg på et høyere nivå i årene framover enn tidligere forutsatt, jf. omtale i kapittel 2. Isolert sett vil en prisutvikling på linje med anslagene i denne meldingen bidra til å styrke de offentlige finansene tilsvarende 1 pst. av BNP for Fastlands-Norge i 2050 når en også tar hensyn til nye anslag for utviklingen i driftsutgiftene i petroleumsvirksomheten. Dette forutsetter imidlertid at en ikke benytter den ekstra handlefrihet de neste 5–10 årene til å øke standarder eller dekningsgrader i offentlig finansierte velferdsordninger, der utgiftene vil øke med en aldrende befolkning.

Samtidig anslås skatte- og avgiftsnivået ved starten av beregningsperioden litt lavere nå enn da Perspektivmeldingen ble utarbeidet. Dette må ses i lys av den usikkerheten som knytter seg til foreløpige regnskapstall. Når en tar hensyn til dette, kan offentlig sektors inndekningsbehov fram til 2050 anslås til om lag 5 pst. av BNP for Fastlands-Norge.

Langsiktige framskrivinger av offentlige finanser er usikre og svært følsomme for de forutsetningene som gjøres. I Perspektivmeldingen ble det på denne bakgrunnen presentert beregninger under alternative forutsetninger om bl.a. oljepris, rente og arbeidsinnsats. Disse beregningene viste at utviklingen i arbeidstilbudet er av særlig stor betydning for offentlige finanser.

Virkningen på offentlige finanser vil være særlig gunstige dersom en kan få til en økning i arbeidstilbudet gjennom en høyere gjennomsnittlig pensjoneringsalder. Gjennomføringen av en pensjonsreform innenfor om lag de samme økonomiske rammene som i forslaget fra Pensjonskommisjonen, vil derfor være et viktig skritt i retning av en økonomisk politikk som er opprettholdbar på lang sikt. Regjeringen følger opp stortingsforliket fra 26. mai 2005, der prinsippene for en pensjonsreform ble vedtatt. En omlegging av alderspensjonssystemet vil imidlertid ikke være tilstrekkelig til å lukke det anslåtte gapet mellom statens utgifter og inntekter. Det vil derfor være nødvendig med ytterligere reformer som bygger opp under langsiktig bærekraft i statsfinansene.

3.2 Nærmere om kommuneforvaltningens økonomi

3.2.1 Sentrale utviklingstrekk

Kommunesektoren står for en stor del av produksjonen av de offentlig finansierte velferdstjenestene i Norge. Aktiviteten i kommunesektoren har økt betydelig gjennom flere tiår, både gjennom forbedringer av eksisterende tjenestetilbud og i form av mer omfattende oppgaver. De siste årene er det blant annet satset sterkt på barnehageutbygging, samtidig som det er blitt gjennomført omfattende reformer i grunnskolen og i videregående utdanning. Reformen for psykisk utviklingshemmede og eldresatsingen har også krevd store ressurser.

Størrelsen på kommunesektoren innebærer at utviklingen i sektoren er av stor betydning for den samlede utviklingen i norsk økonomi. Kommunesektorens inntekter utgjør drøyt 17 pst. av Fastlands-Norges BNP, mens sysselsettingen i sektoren utgjør om lag 16 pst. av samlet antall utførte timeverk i Norge. Målt i personer er kommunesektorens andel av samlet sysselsetting enda større, noe som skyldes at en relativt stor andel av de kommuneansatte jobber deltid, jf. figur 3.8A.

1 Spesialisthelsetjenesten ble overført fra fylkeskommunene til staten i 2002.

2 Aktiviteten måles som et vektet snitt av sysselsetting målt i timeverk, produktinnsats og brutto realinvesteringer.

3 Reviderte tall for offentlige finanser tyder på noe lavere sysselsetting og aktivitet i kommunene i 2005 enn anslått i de foreløpige nasjonalregnskapstallene fra Statistisk sentralbyrå. Reviderte nasjonalregnskapstall for 2005 vil bli publisert i juni 2006.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Den økonomiske virksomheten i kommune-sektoren styres i første rekke gjennom de inntektsrammene som Stortinget fastsetter, jf. boks 3.3. Kommunene må derfor tilpasse utgiftene til inntektene innenfor de lover og regler som gjelder for de ulike kommunale tjenesteområdene og innenfor det regelverket som gjelder for den kommunale økonomiforvaltningen.

Inntektsveksten i kommunesektoren var høy i 2004 og 2005, etter flere år med relativt lav vekst siden slutten av 1990-tallet, jf. figur 3.8B. Ifølge foreløpige regnskapstall økte sektorens samlede inntekter reelt med 6 mrd. kroner fra 2004 til 2005, tilsvarende 2,8 pst. Kommunesektorens frie inntekter økte reelt med 3,7 mrd. kroner, tilsvarende 2,4 pst. Anslagene er noe høyere enn i tilleggsnummeret til Statsbudsjettet 2006, bl.a. som følge av at kommunesektorens inntekter fra skatt på inntekt og formue i 2005 ble om lag 0,6 mrd. kroner høyere enn anslått. Også inntektene fra eiendomsskatt ble høyere enn anslått. På den annen side ble øremerkede statlige overføringer til kommunene om lag 0,3 mrd. kroner lavere enn lagt til grunn i Nasjonalbudsjettet 2006 og tilleggsnummeret til Statsbudsjettet 2006.

De siste par årene har aktiviteten i kommunesektoren økt forholdsvis moderat, og klart svakere enn inntektene. Det må ses i sammenheng med at sektoren hadde behov for å styrke den økonomiske balansen etter at aktivitetsveksten hadde vært høyere enn inntektsveksten i mesteparten av den foregående tiårsperioden. Samtidig med at den økonomiske balansen er forbedret, har kommunene de siste par årene fortsatt utbyggingen av barnehager. I grunnskolen og pleie- og omsorgssektoren har tjenestetilbudet i 2005 vokst om lag i takt med antall elever og antall eldre. Fylkeskommunene har opprettholdt dekningsgraden for 16 – 18-åringer i videregående opplæring i en situasjon hvor antall elever har økt kraftig. Det tekniske beregningsutvalget for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU) uttaler i sin rapport fra april 2006 at den økonomiske balansen i kommunesektoren er styrket og barnehagetilbudet bygd ut i 2005, samtidig som tjenestetilbudet på andre sentrale velferdsområder er opprettholdt.

Mens både inntektene og aktiviteten i kommunesektoren jevnt over vokste sterkere enn BNP for Fastlands-Norge på 1980-tallet og begynnelsen av 1990-tallet, har inntekts- og aktivitetsveksten stort sett vært lavere enn den økonomiske veksten i fastlandsøkonomien siden 1993, jf. figur 3.8C. Målt som andel av BNP har likevel kommunesektorens inntekter og konsum holdt seg på et forholdsvis stabilt nivå, når det justeres for overføringen av sykehusene til staten. Dette skyldes bl.a. at lønn utgjør en stor del av kommunesektorens utgifter, og at prisveksten på kommunale utgifter (deflatoren) derfor gjennomgående har vært høyere enn for fastlands-BNP.

Det tekniske beregningsutvalget for kommunal og fylkeskommunal økonomi bruker netto driftsresultat som hovedindikator for økonomisk balanse i kommunesektoren. Netto driftsresultat uttrykker hvor mye kommunene og fylkeskommunene kan disponere til avsetninger og investeringer etter at driftsutgifter, renter og avdrag er betalt. Ifølge TBU bør netto driftsresultat for kommunesektoren over tid i gjennomsnitt være om lag 3 pst. av driftsinntektene for at sektoren skal sitte igjen med tilstrekkelige midler til avsetninger og investeringer.

Boks 3.3 Inntektssystemet for kommunesektoren

Dagens inntektssystem for kommunene og fylkeskommunene ble innført i 1986. Om lag 50 større og mindre tilskudd ble da slått sammen til sektorvise rammetilskudd, kombinert med et generelt tilskudd. De sektorvise rammetilskuddene er siden slått sammen til ett tilskudd. Systemet har også gjennomgått flere andre endringer, men prinsippet om rammestyring har ligget fast. Mesteparten av kommunesektorens inntekter gis derfor som frie midler, jf. figur 3.9. De frie midlene består dels av skatteinntekter og dels av rammetilskudd fra staten. I tillegg mottar kommunene øremerkede tilskudd fra staten. Soria Moria-erklæringen understreker at øremerkede tilskudd som hovedregel skal være forbeholdt viktige nasjonale prioriteringsområder i en oppstartsfase, eller finansiering av oppgaver som få kommuner har ansvar for. Kommunesektoren har også inntekter fra bl.a. gebyrer og tilskudd fra staten under momskompensasjonsordningen.

Rammestyring innebærer at den økonomiske virksomheten i kommunesektoren i hovedsak styres gjennom de inntektsrammene som Stortinget fastsetter. Staten har et ansvar for å sørge for at det er samsvar mellom oppgavene kommunesektoren pålegges og ressursene som stilles til rådighet. Prioriteringer innenfor rammene er opp til kommunene og fylkeskommunene, men de må holde seg innenfor de lover og regler som gjelder for de ulike kommunale ansvarsområdene og for den kommunale økonomiforvaltningen. Innenfor disse rammene skal kommunene og fylkeskommunen gi et best mulig tjenestetilbud til sine innbyggere, bruke midlene på en effektiv måte, tilpasse utgiftene til inntektene og ha god kontroll med utgiftene.

1 Rammetilskuddet inkluderer om lag 5,0 mrd. kroner knyttet til tilbakeføring av selskapsskatt.

Kilde: Finansdepartementet.

For kommunesektoren som helhet ble netto driftsresultat styrket fra 2,2 pst. av driftsinntektene i 2004 til 3,9 pst. i 2005. Fylkeskommunene hadde et netto driftsresultat på 4,0 pst. av inntektene i 2005, som er en svak nedgang fra 2004. Kommunene hadde et netto driftsresultat på 3,9 pst. av inntektene i 2005, som er en betydelig forbedring fra året før. Bedringen skyldes dels den økte inntektsveksten, dels lavere aktivitetsvekst enn årene før.

Kommuneforvaltningens underskudd før lånetransaksjoner økte fra slutten av 1990-tallet fram til 2003, da det utgjorde drøyt 7 pst. av de samlede inntektene. De siste to årene har utviklingen snudd, og i 2005 var underskuddet 1,2 pst. av de samlede inntektene. Perioden med høye underskudd må ses i sammenheng både med svake driftsresultater og med høye investeringer blant annet knyttet til grunnskolereformen og eldresatsingen. De høye investeringsutgiftene slo ut i høyere underskudd i investeringsperioden, mens størstedelen av de statlige overføringene til dekning av disse utgiftene ble tilført kommunene over en lengre tidsperiode.

3.2.2 Kommuneforvaltningens inntekter og utgifter i 2006

Kommuneopplegget i tilleggsnummeret til Statsbudsjettet 2006 innebar en anslått realvekst i kommunesektorens samlede inntekter på 6,3 mrd. kroner i 2006, tilsvarende 2 pst., regnet fra anslag på regnskap for 2005. De frie inntektene ble anslått å øke reelt med 4,8 mrd. kroner, tilsvarende 3 pst., regnet fra anslag på regnskap for 2005.

Etter at tilleggsnummeret ble lagt fram er anslaget for kommunesektorens inntekter fra skatt på inntekt og formue i 2006 oppjustert med 800 mill. kroner, bl.a. basert på statistikk for skatteinngangen hittil i 2006. Samtidig tilsier ny informasjon at prisveksten på kommunale kjøp av varer og tjenester kan bli noe høyere enn lagt til grunn i tilleggsnummeret, særlig som følge av økte energipriser. Den anslåtte prisveksten for kommunal tjenesteyting er oppjustert med 0,2 prosentpoeng til 3 pst. Høyere prisvekst bidrar isolert sett til å redusere realveksten i kommunesektorens inntekter fra 2005 til 2006 med knapt 500 mill. kroner. Forslagene i Revidert nasjonalbudsjett 2006 innebærer økte øremerkede bevilgninger til kommunene på om lag 700 mill. kroner. Dette er i hovedsak knyttet til flere barnehageplasser i 2005 og en oppjustering av måltallet for nye plasser i 2006.

Alt i alt kan den reelle veksten i kommunesektorens samlede inntekter fra 2005 til 2006 nå anslås til om lag 7,1 mrd. kroner, tilsvarende 3,1 pst. Kommunesektorens frie inntekter anslås å øke med om lag 4,7 mrd. kroner i 2006, tilsvarende 2,9 pst. Inntektsveksten i 2006 anslås dermed klart høyere enn i fjor høst. Som nevnt er nettoeffekten av høyere skatteinntekter og lavere øremerkede tilskudd enn anslått i tilleggsnummeret til Statsbudsjettet 2006 en klar oppjustering av inntektsnivået i 2005. Det innebærer at inntekts nivået i 2006 er justert opp enda mer enn det som isolert sett følger av oppjusteringen av inntekts veksten fra 2005 til 2006 .

I denne meldingen er det også foreslått enkelte endringer i skattereglene som har virkning på skattegrunnlagene for kommunesektoren. Det foreslås blant annet å gi selvstendige næringsdrivende adgang til pensjonssparing med skattefradrag. Samtidig foreslås det innstramminger i skattefavorisering av individuelle pensjonsavtaler. Virkningene for kommunesektoren av regelverksendringene er isolert sett beregnet til å øke skatteinntektene med 30 mill. kroner til kommunene og 7 mill. kroner til fylkeskommunene. Rammetilskuddene til kommuner og fylkeskommuner foreslås redusert med henholdsvis 30 og 7 mill. kroner for å nøytralisere virkningen av disse regelverksendringene.

Merverdiavgiftskompensasjon for kommunene

I tilleggsnummeret til Statsbudsjettet 2006 ble det uttalt at det er behov for en ny vurdering av hvordan merverdiavgiftskompensasjonsordningen for kommunene fungerer. En slik vurdering vil omfatte både den gamle, begrensede ordningen og den nye, generelle ordningen fra 2004, jf. nærmere omtale i avsnitt 3.8. Regjeringen vil komme tilbake med en bredere gjennomgang av ordningen i statsbudsjettet for 2007.

Oppfølging av inntektssystemutvalget

Inntektssystemutvalget overleverte sin utredning NOU 2005: 18 Fordeling, forenkling, forbedring – Inntektssystemet for kommuner og fylkeskommunerhøsten 2005. Utredningen har vært på høring. Regjeringen arbeider med å vurdere de omfattende forslagene som behandles i utredningen, med sikte på å fremme et samlet forslag til nytt inntektssystem for kommunene i Kommuneproposisjonen 2009.

3.3 Pengepolitikken

Retningslinjene for pengepolitikken ble fastsatt i forskrift av 29. mars 2001, jf. boks 3.4. Pengepolitikken skal sikte mot stabilitet i den norske krones nasjonale og internasjonale verdi, herunder også bidra til stabile forventninger om valutakursutviklingen. Pengepolitikken skal samtidig bidra til å stabilisere utviklingen i produksjon og sysselsetting.

Pengepolitikkens langsiktige oppgave er å gi økonomien et nominelt ankerfeste gjennom lav og stabil inflasjon. Norges Banks operative gjennomføring av pengepolitikken skal i samsvar med dette rettes inn mot en årsvekst i konsumprisene som over tid er nær 2 pst. I St.meld. nr. 29 (2000 – 2001) står det at det forventes at konsumprisveksten som en hovedregel vil ligge innenfor et intervall på +/- ett prosentpoeng rundt målet. Dersom prisstigningen i en periode avviker vesentlig fra målet, skal Norges Bank sette renten med sikte på at konsumprisveksten gradvis bringes tilbake til målet, slik at en unngår unødige svingninger i produksjon og sysselsetting.

Forskriften etablerer et fleksibelt inflasjonsmål for pengepolitikken, der hensynet til lav og stabil inflasjon på kort og mellomlang sikt skal veies opp mot hensynet til stabilitet i produksjon og sysselsetting. Pengepolitikken har dermed en klar rolle i stabiliseringspolitikken. Budsjett- og pengepolitikken må virke sammen for å nå målet om en stabil utvikling i norsk økonomi. I utøvelsen av pengepolitikken skal Norges Bank være framoverskuende og ta tilbørlig hensyn til usikkerheten knyttet til makroøkonomiske anslag og vurderinger. I rentesettingen skal det tas hensyn til at det kan ta tid før politikkendringer får effekt, og man bør se bort fra forstyrrelser av midlertidig karakter som ikke vurderes å påvirke den underliggende pris- og kostnadsveksten.

1 Det er trukket prosentpoeng fra terminrentene for å få et uttrykk for markedets forventede styringsrenter.

Kilde: Norges Bank, ECB, Fed., Reuters og Finansdepartementet.

Norsk økonomi har vokst sterkt i nesten tre år. Siden andre halvår i fjor har sysselsettingen økt markert. På tross av den sterke økonomiske veksten er den underliggende prisveksten fortsatt lav. Kronen styrket seg noe gjennom fjoråret. Dette har bl.a. sammenheng med den sterke økonomiske veksten og den kraftige økningen i oljeprisen. Utviklingen i priser, renter og valuta er nærmere omtalt i kapittel 2.

Departementet gir hvert år en vurdering av Norges Banks utøvelse av pengepolitikken i kredittmeldingen. I Kredittmeldinga 2005, som ble lagt fram 7. april i år, skriver departementet bl.a. følgende om utøvelsen av pengepolitikken i 2005:

1 Indeks. 1990=100.

Kilde: Norges Bank, Reuters og Finansdepartementet.

«Prisstigninga i 2005 låg under målet som er gitt i forskrifta for pengepolitikken. Den låge inflasjonen var ikkje eit teikn på svak økonomisk utvikling. Den låge renta gav sterke vekstimpulsar til norsk økonomi i fjor, og vil framleis gi vekstimpulsar til den økonomiske utviklinga. Det er venta at den høge veksten held fram. Arbeidsløysa fell raskt og nærmar seg eit nivå som i tidlegare oppgangsperiodar har gitt tiltakande vekst i lønnene. Pengepolitikken skal i tråd med retningslinjene vere framoverretta. I utøvinga av pengepolitikken i 2005 har Noregs Banks avvege omsynet til å bringe inflasjonen mot 2,5 prosent mot risikoen for at veksten i produksjonen etter kvart kan bli for sterk. Dette har ført til at Noregs Bank i fjor sette opp renta med til saman 0,5 prosentpoeng. Etter ei samla vurdering har departementet ingen vesentlege merknader til Noregs Banks skjønnsutøving i rentesetjinga i 2005.»

Hittil i år har styringsrenten blitt satt opp én gang, med prosentpoeng til 2,5 pst. på rentemøtet 16. mars. Dagens situasjon, med utsikter til fortsatt svak prisvekst på tross av sterk vekst i produksjon og sysselsetting, gir store utfordringer for pengepolitikken. I rentesettingen må Norges Bank veie hensynet til å bringe prisveksten opp mot målet mot hensynet til å redusere faren for overoppheting av økonomien. Konsumprisene justert for avgiftsendringer og uten energivarer, som er et mål på den underliggende prisveksten, er i denne meldingen anslått å øke med 1 pst. i år. Også de neste årene ventes prisveksten å bli moderat. Dette må ses i sammenheng med utsiktene til at kronen vil holde seg sterk, forventninger om fortsatt lav prisvekst på importerte konsumvarer og moderat lønnsvekst. Den lave prisveksten er ikke et tegn på svak utvikling i norsk økonomi. Arbeidsmarkedet er i rask bedring, og den registrerte ledigheten er nær et nivå som tidligere har gitt klart tiltakende lønnsvekst. Risikoen for at det etter hvert oppstår flaskehalser i økonomien har økt. Norges Banks vurderinger i Inflasjonsrapport 1/06 er at styringsrenten gradvis – i små og ikke hyppige skritt – bringes opp mot et mer normalt nivå. En slik renteutvikling gir etter Norges Banks syn en god avveiing mellom de ulike hensynene pengepolitikken skal ta.

Terminrentene fra slutten av april, som er lagt til grunn i denne meldingen, er i tråd med Norges Banks renteprognose for de nærmeste årene. De innebærer at styringsrenten vil bli hevet gradvis med ytterligere prosentpoeng gjennom året. Til neste år ventes ytterligere økning i renten, men i noe mer moderat tempo, jf. figur 3.10. I likhet med rentene hos flere viktige handelspartnere, som bl.a. Sverige, Danmark og landene i euroområdet, er norske renter langsomt på vei oppover fra et historisk sett svært lavt nivå.

3.4 Statens pensjonsfond

3.4.1 Bakgrunn

Statens pensjonsfond ble opprettet ved lov 21. desember 2005 nr. 123 som en overbygning over det som tidligere var Statens petroleumsfond og Folketrygdfondet. Formålet med Statens pensjonsfond er å understøtte statlig sparing for finansiering av folketrygdens pensjonsutgifter og å underbygge langsiktige hensyn ved anvendelse av statens petroleumsinntekter. De løpende innbetalingene fra petroleumsvirksomheten har en annen karakter enn statens øvrige inntekter, ettersom de delvis har sitt motstykke i en reduksjon av statens petroleumsformue. De budsjettpolitiske retningslinjene ivaretar petroleumsinntektenes spesielle karakter og sikter mot at olje- og gassinntektene også skal komme framtidige generasjoner til gode. I lys av at pensjonsutgiftene i folketrygden vil øke sterkt gjennom de neste tiårene er en betydelig fondsoppbygging i årene framover nødvendig for å unngå å skyve store byrder over på kommende generasjoner, jf. avsnitt 3.1.4. I Ot.prp. nr. 2 (2005 – 2006) ble det lagt til grunn at Statens pensjonsfond skal etableres på en slik måte at statens finansielle sparing opprettholdes.

Statens pensjonsfond består av Statens pensjonsfond – Utland og Statens pensjonsfond – Norge. Utenlandsdelen er anbrakt som innskudd på konto i Norges Bank, mens innenlandsdelen er anbrakt som et kapitalinnskudd i Folketrygdfondet.

Finansdepartementet er i pensjonsfondsloven gitt i oppgave å forvalte fondet. Den operative forvaltningen av Statens pensjonsfond – Utland er delegert til Norges Bank, mens Statens pensjonsfond – Norge forvaltes av Folketrygdfondet. Avkastningen av Pensjonsfondet blir fullt ut bestemt av Norges Banks og Folketrygdfondets plasseringer. Statens pensjonsfond har ikke eget styre eller egen administrasjon.

Inntekter i Pensjonsfondet – Utland er kontantstrømmen fra petroleumsvirksomheten som blir overført fra statsbudsjettet, avkastningen av fondets formue og netto finanstransaksjoner knyttet til petroleumsvirksomheten. Inntekter i Pensjonsfondet – Norge er avkastningen av de forvaltede midlene. Midlene i Statens pensjonsfond kan bare anvendes til en beløpsmessig overføring til statsbudsjettet etter vedtak i Stortinget. Overføringen dekker det oljekorrigerte budsjettunderskuddet. Avsetningen av fondsmidler inngår således i en helhetlig budsjettprosess, slik at fondsoppbygging gjenspeiler faktiske overskudd på statsbudsjettet. På denne måten bidrar Pensjonsfondet – Utland til å synliggjøre statens bruk av petroleumsinntekter. Retningslinjene for budsjettpolitikken (handlingsregelen) innebærer at det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet over tid skal svare til forventet realavkastning av kapitalen i utenlandsdelen av Statens pensjonsfond. Avkastningen på midlene i Statens pensjonsfond – Norge overføres ikke til statskassen, men legges løpende til denne delen av fondet.

Det er en klar arbeidsdeling mellom de to delene av Pensjonsfondet ved at Pensjonsfondet – Utland i sin helhet investeres i utlandet, mens Pensjonsfondet – Norge i hovedsak plasseres innenlands.

3.4.2 Statens pensjonsfond – Utland

3.4.2.1 Hovedlinjer i forvaltningen

Oppbyggingen av kapital i Pensjonsfondet – Utland er for en vesentlig del omgjøring av olje- og gassressurser i Nordsjøen til finansielle fordringer utenfor Norge. Innbetalingene fra petroleumssektoren varierer mye, bl.a. i takt med svingninger i oljeprisen. Pensjonsfondet og handlingsregelen for budsjettpolitikken legger imidlertid til rette for at bruken av inntektene er forutsigbar og frikoblet fra de løpende inntektsstrømmene. På denne måten skjermes statsbudsjettet og fastlandsøkonomien fra virkninger av svingninger i oljeprisen. Samtidig unngår en å tære på formuen i fondet, slik at petroleumsinntektene kan bidra til å opprettholde velferden også for kommende generasjoner. Mens kapitalen i fondet bare kan brukes én gang, kan avkastningen finansiere et varig høyere nivå på statens utgifter. Dette setter Norge i en gunstig stilling sammenliknet med andre land.

Ved at en stor del av petroleumsinntektene investeres i utlandet, bidrar Pensjonsfondet – Utland til en kapitalutgang som motvirker en stor og varierende valutainngang fra petroleumssektoren. Kapitalutgangen gjennom fondet bidrar til å stabilisere kronekursen og til å opprettholde en variert næringsstruktur som kan legge grunnlag for en balansert utvikling i norsk økonomi. Det ligger således viktige stabiliserings- og pengepolitiske hensyn bak handlingsregelen og fondsmekanismen.

Finansdepartementets valg av investerings-strategi er avgjørende for forventet avkastning av fondets midler og for hvor stor risiko som er knyttet til investeringene. Særlig viktig er valget av vekter for geografiske regioner og aktivaklasser. Strategien er nedfelt i en referanseportefølje satt sammen av aksje- og obligasjonsindekser fra mange land. Det benyttes indekser fra leverandørene FTSE og Lehman Brothers for henholdsvis aksjer og obligasjoner. Disse indeksene inneholder representative utvalg av verdipapirer, og utviklingen til indeksene reflekterer i stor grad markedsutviklingen i landene. Avkastningen av fondet vil i stor grad følge markedsutviklingen i de verdipapirene som inngår i referanseporteføljen.

Norges Bank er ansvarlig for den operative forvaltningen av Statens pensjonsfond – Utland på vegne av Finansdepartementet. Forvaltningen er regulert av forskrift av 22. desember 2005 nr. 1725, retningslinjer med utfyllende bestemmelser og en forvaltningsavtale mellom Finansdepartementet og Norges Bank. Disse dokumentene er tilgjengelige på departementets internettsider (www.odin.dep.no/fin).

Forskriften for forvaltningen av Statens pensjonsfond – Utland angir bl.a. hvor og i hvilke typer verdipapirer fondet kan investere. Ifølge forskriften skal 50–70 pst. av fondets portefølje investeres i rentebærende verdipapirer og 30–50 pst. i aksjer. Investeringene i aksjeporteføljen har fra 2003 vært fordelt på valutaer og markeder med 40–60 pst. i Europa og resten i øvrige regioner. Obligasjonsporteføljen har vært plassert med 45–65 pst. i Europa, 25–45 pst. i Amerika og Midt-Østen/Afrika og 0–20 pst. i Asia og Oceania. Referanseporteføljens aksjeandel og regionfordeling tilsvarer midtpunktene i de intervallene som er angitt i forskriften. Sammensetningen av referanseporteføljen framgår av figur 3.12. Referanseporteføljens fordeling mellom land innenfor hovedregionene bestemmes av størrelsen på markedene i de enkelte landene. Departementet har besluttet enkelte endringer i referanseporteføljens fordeling på regioner, jf. omtale i 3.4.2.5.

Kilde: Finansdepartementet.

Referanseporteføljen benyttes som et risikostyringsverktøy ved at det er definert en ramme for hva som aksepteres av avvik mellom de faktiske investeringene og referanseporteføljen (differanseporteføljen). Avviket måles ved standardavviket til avkastningen av differanseporteføljen, som omtales som relativ volatilitet. Finansdepartementet har fastsatt rammen for avvik til 1,5 prosentpoeng relativ volatilitet. Over tid, og noe forenklet, betyr det at forskjellen mellom avkastningen i Pensjonsfondet – Utland og fondets referanseportefølje i to av tre år ikke vil være mer enn 1,5 prosentpoeng.

Fondets investeringsunivers definerer hvilke investeringer som er tillatt, og favner videre enn referanseporteføljen. Investeringsuniverset for Statens pensjonsfond – Utland inneholder blant annet flere selskaper og land enn referanseporteføljen. Det er også tillatt å benytte flere finansielle instrumenter enn de som inngår i referanseporteføljen. Ved å investere i aktiva og instrumenter utenfor referanseporteføljen trekker Norges Bank på rammen for relativ volatilitet.

Risikorammen gir Norges Bank noe rom til å drive aktiv forvaltning for å oppnå en meravkastning i forhold til referanseporteføljen. En sammenlikning over tid av fondets faktiske avkastning med avkastningen av referanseporteføljen viser hvilken meravkastning Norges Bank har skapt.

Det har vært bred politisk enighet om investeringsstrategien til Pensjonsfondet – Utland. Fondet skal forvaltes på en forsvarlig måte, hvor siktemålet er høy avkastning innenfor moderat risiko. Midlene vil bidra til å sikre grunnlaget for framtidige pensjoner og andre velferdsoppgaver. Dette kan best oppnås ved at fondet opptrer som en finansiell investor. Eierandelene i enkeltselskaper er små, og fondet plasseres slik at det gir en avkastning på linje med bredt sammensatte aksje- og obligasjonsindekser i land med velutviklet selskaps-, børs- og verdipapirlovgivning.

Finansdepartementet benytter seg av råd fra Norges Bank i arbeidet med fondets investeringstrategi. Det er inngått en egen avtale med Norges Bank om rådgiving vedrørende strategivalg for utenlandsdelen av Pensjonsfondet. Departementet har også oppnevnt et råd for investeringsstrategi (Strategirådet) som bistår departementet i arbeidet med den langsiktige, overordnede investeringsstrategien.

Finansdepartementet opprettet i 2004 Etikkrådet, som gir departementet anbefalinger om utelukkelse av selskaper i henhold til etiske retningslinjer for Pensjonsfondet – Utland.

3.4.2.2 Forvaltningen i 2005

Statens pensjonsfond – Utland utgjorde 1 390,1 mrd. kroner ved utgangen av 2005, jf. St.meld. nr. 3 (2005–2006) Statsrekneskapen 2005. Dette er en økning på 378,6 mrd. kroner siden utgangen av 2004. Av denne økningen var 221,3 mrd. kroner tilførsel av ny kapital fra statsbudsjettet. Resten av økningen skyldes positiv avkastning i de aksje- og obligasjonsmarkeder der fondet er investert og en svekkelse av den norske kronen i forhold til de valutaer fondet er investert i.

Avkastningen av fondet i 2005 var 11,1 pst. målt i utenlandsk valuta, når avkastningen i enkeltvalutaer vektes sammen i samsvar med fondets referanseportefølje. Målt i norske kroner var avkastningen 14,3 pst. Forskjellen mellom de to avkastningstallene reflekterer at den norske kronen i perioden svekket seg i verdi i forhold til fondets valutakurv. Det er avkastningen i internasjonal valuta som er relevant når en skal måle utviklingen i fondets internasjonale kjøpekraft. Norges Bank har beregnet gjennomsnittlig årlig realavkastning, dvs. avkastning etter fradrag for forvaltningskostnader og justert for prisstigning, til 4,5 pst. i perioden 1997–2005. Avkastningen i 2005 betyr mye i denne beregningen. I perioden 1997 – 2004 var gjennomsnittlig årlig realavkastning 4.0 pst. Den nominelle verdiutviklingen i fondets delporteføljer siden inngangen til 1998 er illustrert i figur 3.13. Figuren viser indeksert akkumulert avkastning, men tar ikke hensyn til effekter av at ny kapital i fondet tilføres den aktivaklassen som har falt mest i pris.

Verdien av Statens pensjonsfond – Utland anslås i denne meldingen å vokse til i overkant av 1700 mrd. kroner ved utgangen av 2006. En har i dette anslaget lagt til grunn fondskapitalen i april, en årlig realavkastning i utenlandsk valuta på 4 pst. for resten av året, samt en utvikling i verdien av norske kroner i samsvar med terminvalutakursene. Netto overføring fra statskassen til Statens pensjonsfond – Utland i løpet av 2006 er anslått til 279,8 mrd. kroner. Det vises til avsnitt 2.3 og 3.1 for en nærmere omtale av oljeprisforutsetninger og anslag på statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten.

Avkastningen av Statens pensjonsfond – Utland avhenger i stor grad av markedsutviklingen i den referanseporteføljen som Finansdepartementet har fastsatt. I forvaltningen av fondet har Norges Bank anledning til å avvike fra referanseporteføljen innenfor en risikoramme. Bidraget fra denne aktive forvaltningen måles løpende ved at fondets verdiutvikling sammenliknes med utviklingen i referanseporteføljen. I 2005 var fondets avkastning 1,10 prosentpoeng høyere enn referanseporteføljens avkastning. Fra begynnelsen av 1998 og fram til utgangen av 2005 har den gjennomsnittlige årlige meravkastningen vært på 0,52 prosentpoeng. Regnet i kroner tilsvarer dette 26,3 mrd. kroner.

Norges Banks bidrag til fondets avkastning kan alternativt måles som netto verdiskaping ved aktiv forvaltning. Dette er et uttrykk for hvor mye merverdi som er skapt i forvaltningen sammenlignet med et alternativ der hele porteføljen forvaltes passivt (indeksforvaltning). Ved beregning av netto verdiskaping tas det hensyn til at også ren indeksforvaltning ville ha medført noen transaksjons- og forvaltningskostnader. Videre korrigeres det for ekstra forvaltningskostnader ved aktiv forvaltning og for inntekter fra utlån av verdipapirer som ville ha kommet også ved passiv forvaltning. Norges Banks verdiskaping ved aktiv forvaltning var i 2005 1,05 prosentpoeng. Som gjennomsnitt over perioden 1998–2005, var bidraget 0,48 prosentpoeng.

Forvaltningsavtalen mellom Finansdepartementet og Norges Bank om Statens pensjonsfond – Utland fastsetter prinsipper for den godtgjøringen Norges Bank skal motta for forvaltningen av fondet. Norges Banks godtgjøring skal i henhold til avtalen dekke de faktiske forvaltningskostnadene inntil en øvre grense som for 2005 var 0,1 pst. av fondets gjennomsnittlige markedsverdi. Den øvre grensen for godtgjøring settes bl.a. på grunnlag av informasjon om hva denne type forvaltning koster i pensjonsfond av tilsvarende størrelse. Finansdepartementet benytter det kanadiske selskapet Cost Effectiveness Measurement Inc. (CEM) til å utarbeide analyser som ligger til grunn for kostnadssammenlikningene. I tillegg til kostnadsdekningen innenfor den øvre grensen godtgjøres Norges Bank for den delen av honoraret til eksterne forvaltere som følger av oppnådd meravkastning.

Kilde: Norges Bank..

I 2005 var Norges Banks forvaltningskostnader, eksklusive avkastningsavhengige honorarer, 0,08 pst. av fondets gjennomsnittlige markedsverdi. Forvaltningskostnader inklusive avkastningsavhengige honorarer utgjorde 0,11 pst. av fondets gjennomsnittlige markedsverdi.

For å kontrollere Norges Banks avkastnings-beregninger og for å evaluere resultatene benytter Finansdepartementet konsulentselskapet Mercer Investment Consulting. Selskapet utarbeider månedlige rapporter og en årsrapport om avkastningen av Statens pensjonsfond – Utland. Årsrapporten for 2005 fra Mercer er tilgjengelig på Finansdepartementets internettsider.

3.4.2.3 Etiske retningslinjer

De etiske retningslinjene for Statens pensjonsfond – Utland ble fastsatt 19. november 2004. Retningslinjene bygger på forslag fra det regjeringsoppnevnte Graver-utvalget som la fram sin rapport sommeren 2003. Utvalget identifiserte to etiske forpliktelser for forvaltningen av Pensjonsfondet – Utland. For det første skal fondet forvaltes med sikte på høy avkastning slik at kommende generasjoner også får glede av landets oljerikdom. Samtidig skal grunnleggende rettigheter hos de som berøres av selskaper fondet er investert i, respekteres. Dette etiske grunnlaget fremmes gjennom to typer virkemidler; eierskapsutøvelse og utelukkelse av selskaper fra fondets investeringsunivers.

Norges Bank er ansvarlig for utøvelsen av eierrettigheter for fondet. Det overordnede målet for utøvelsen av eierrettigheter er å sikre fondets finansielle interesser innenfor de rammer som følger av retningslinjene. Eierskapsutøvelsen skal i hovedsak baseres på FNs Global Compact og OECDs retningslinjer for eierskapsutøvelse og for multinasjonale selskaper. Norges Bank fastsatte i 2004 interne prinsipper for eierskapsutøvelsen i banken i overensstemmelse med de etiske retningslinjene for Pensjonsfondet – Utland.

Norges Bank etablerte i september i fjor en egen gruppe i Norges Bank Kapitalforvaltning som skal ha ansvar for eierskapsutøvelsen. I brev til Finansdepartementet av 8. desember 2005 redegjorde banken nærmere for hvordan den vil legge opp dette arbeidet. Banken skriver at den vil søke å oppnå innflytelse gjennom flere virkemidler i sin eierskapsstrategi, herunder å bruke stemmeretten på generalforsamlinger, ha kontakt og samarbeid med andre institusjonelle investorer og å ha direkte kontakt med selskaper. Norges Bank skriver at en viktig del av kommunikasjonen med andre investorer vil være å vise hvordan og hvorfor det å opptre etisk forsvarlig og å ta hensyn til miljø og samfunn er viktig for bedriftenes og porteføljenes finansielle resultater på lang sikt.

Norges Bank skal i henhold til de etiske retningslinjene rapportere om utøvelsen av eierrettigheter i forbindelse med den regulære årsrapporteringen. Årsrapporten for 2005 var det første året der de etiske retningslinjene hadde virket gjennom et helt år. I løpet av 2005 har banken lagt særlig vekt på å gjøre bankens prinsipper for eierskapsutøvelse allment kjent, bygge kontakter med andre institusjonelle investorer og bruke stemmeretten, med særlig vekt på saker og selskaper av viktighet for fondets langsiktige verdi. Etter invitasjon fra FNs generalsekretær Kofi Annan har Pensjonsfondet – Utland, representert ved Norges Bank, vært med å utforme prinsipper for ansvarlig investeringsvirksomhet. Arbeidet munnet ut i seks prinsipper som vektlegger miljø, sosiale hensyn og god virksomhetsstyring i en langsiktig fondsforvaltning. Prinsippene ble lansert 27. april i år.

Etiske hensyn får stadig økt oppmerksomhet i fondsforvaltning internasjonalt. Invitasjonen fra FNs generalsekretær er en indikasjon på at Pensjonsfondet – Utland er en ønsket samarbeidspartner på dette området. Departementet finner grunn til å tro at Norges Bank over tid vil synliggjøre at eierskapsutøvelse er et egnet virkemiddel til å ivareta etiske hensyn innenfor de rammer som følger av retningslinjene.

Statens pensjonsfond – Utland skal i henhold til retningslinjene ikke være investert i selskaper som er involvert i produksjon av våpen som ved normal anvendelse bryter med grunnleggende humanitære prinsipper. Selskaper som driver slik produksjon, skal utelukkes fra fondets investeringsunivers. Videre skal selskaper som vurderes å kunne medføre en uakseptabel risiko for at fondet medvirker til uetiske handlinger eller unnlatelser, som for eksempel grove krenkelser av menneskerettighetene, grov korrupsjon eller alvorlig miljøskade, trekkes ut av fondets investeringsunivers. Hvorvidt en investering i et selskap er i strid med de etiske retningslinjene på bakgrunn av selskapets atferd, vil måtte vurderes konkret i det enkelte tilfellet. Det er Finansdepartementet som er ansvarlig for å utelukke selskaper fra fondets investeringsunivers. Departementet baserer slike beslutninger på tilrådinger fra Etikkrådet for Pensjonsfondet – Utland.

Terskelen for å trekke ut selskaper fra fondet skal være høy. Selskapenes normbrudd må være av en alvorlig, systematisk eller grov karakter for at dette virkemiddelet tas i bruk. Videre dekker retningslinjene bare tilfeller hvor det er risiko for normbrudd fremover i tid. Finansdepartementet har besluttet å utelukke til sammen 17 selskaper fra fondet. 16 av selskapene ble utelukket fordi de er involvert i produksjon av antipersonellminer, klasevåpen og/eller kjernevåpen. Ett selskap er trukket ut på grunn av brudd på etiske normer gjennom letevirksomhet utenfor det okkuperte Vest-Sahara. Rådet har videre gitt en tilråding om hvorvidt et bestemt minesystem er i strid med antipersonellminekonvensjonen. På forespørsel fra Finansdepartementet har Etikkrådet vurdert selskapet Total på bakgrunn av selskapets virksomhet i Burma. Etikkrådet vurderte at Totals aktivitet i Burma ikke medfører en uakseptabel risiko for å medvirke til handlinger eller unnlatelser som bryter med de etiske retningslinjene. I tråd med rådets tilråding, besluttet departementet ikke å trekke selskapet ut av fondet. Listen over selskaper som er utelukket fra fondet, og tilrådinger fra Etikkrådet ligger på Finansdepartementets internettsider (www.odin.dep.no/fin). Tilrådingene er også gjengitt i Etikkrådets årsmelding for 2005 (www.odin.dep.no/etikkradet/).

Det er viktig med en grundig behandling av saker om utelukkelse av selskaper fra Pensjonsfondet – Utlands investeringsunivers. Etikkrådets tilrådinger har gitt et godt grunnlag for departementets beslutninger. Det ble fra midten av november 2005 etablert rutiner der Etikkrådet sender eventuelle tilrådinger om utelukkelse av selskaper på faste tidspunkter én gang i kvartalet. Ved en beslutning om utelukkelse av selskap skal Norges Bank ha åtte uker til å gjennomføre nedsalget i selskapet. Offentliggjøring skjer etter at nedsalget er gjennomført.

3.4.2.4 Eierandelsbegrensningen i Statens pensjonsfond – Utland

Finansdepartementet har i forskrift for Statens pensjonsfond – Utland, § 6 første ledd, fastsatt at kapitalen ikke kan plasseres slik at fondet oppnår en eierandel på mer enn 5 pst. av aksjekapitalen i ett enkelt selskap eller en eierandel på mer enn 5 pst. av de aksjene i ett enkelt selskap som gir stemmerett. Norges Bank foreslår i brev av 9. mars 2006 til Finansdepartementet at forskriftens § 6 første ledd begrenses til å regulere Norges Banks adgang til å opptre som strategisk investor. Banken mener at en slik begrensning skjer mest hensiktsmessig ved å regulere bankens mulighet til å øve styring og kontroll gjennom utøvelse av stemmerett. Eierandelsbegrensningen bør derfor ikke omhandle eierposter som ikke gir investor mulighet til å utøve innflytelse over selskapets virksomhet.

Banken peker på at dagens formulering ikke er nødvendig ut fra hensynet til å spre risikoen i porteføljen. Dette hensynet er ivaretatt gjennom forskriftens § 5 om referanseportefølje og grense for relativ volatilitet. I tillegg vises det i brevet til forskriftens § 2 annet ledd om at den faktiske porteføljen skal settes sammen gjennom utstrakt bruk av diversifisering.

Hensynet til at fondet kun skal være en finansiell investor tilsier heller ikke at det er nødvendig å ha særskilte reguleringer for aksjer uten stemmerett i forskriften. Slike aksjer utgjør ifølge Norges Bank en viktig investeringsmulighet i flere markeder. Dette gjelder særlig i Tyskland, Sverige og Sveits, og også i USA og Storbritannia. Sett i forhold til fondets totale investeringsmuligheter, er det imidlertid kun i et begrenset antall selskaper at andelen stemmerettsløse aksjer er av en slik størrelse at eie av slike aksjer vil kunne få betydning for om eierskapet kan oppfattes som strategisk.

Norges Bank peker også på at den foreslåtte endringen vil tydeliggjøre hvilke andre finansielle instrumenter enn aksjer som skal omfattes av eierandelsbegrensningen, og at det avgjørende bør være om instrumentbruken kan brukes til å oppnå en eierposisjon som gir adgang til å utøve eierrettigheter. Norges Bank viser til opsjonsrettigheter og konvertible obligasjoner som eksempler på slike instrumenter. Finansielle instrumenter hvor det ikke kan oppnås en slik eierposisjon, som for eksempel fondsandeler og derivater uten fysisk oppgjør, bør i tråd med dette holdes utenom ved beregning av eierandelen.

Norges Bank viser til at fondet består av mer enn 100 internt og eksternt forvaltede delporteføljer, og at en ved å fjerne unødige kontroller på tvers av de mange delporteføljene vil forenkle den operative forvaltningen.

Departementets vurdering

Departementets deler Norges Banks syn om at hensynet til å spre risikoen i porteføljen ivaretas i andre deler av retningslinjene. Det er også en fordel å tydeliggjøre hvilke andre instrumenter enn aksjer som skal omfattes av eierandelsbegrensningen.

Det er samtidig viktig at retningslinjene ivaretar hensynet til at fondet fortsatt skal være en finansiell investor og ikke et redskap for strategisk eierskap. Departementet er imidlertid enig med Norges Bank i at dette hensynet i hovedsak er ivaretatt også dersom eierandelsbegrensningen endres til kun å omfatte stemmeberettigede aksjer. Høye eierandeler av aksjer eller andre finansielle instrumenter som ikke gir investor mulighet til å utøve direkte innflytelse over selskapets virksomhet, kan likevel medføre at fondet i noen tilfeller vil kunne få en form for innflytelse i et selskap.

Innenfor fondets totale investeringsmuligheter, er det ifølge Norges Bank kun i et begrenset antall selskaper at andelen aksjer uten stemmerett er av en slik størrelse at eie av slike aksjer ville kunne reise tvil om fondets rolle som finansiell investor. For å sikre at dette ikke blir et problem skriver Norges Bank i brevet av 9. mars 2006 at de skal utforme det interne regelverket slik at summen av aksjer med og uten stemmerett begrenses slik at banken aldri oppnår en eierposisjon hvor det kan reises tvil ved bankens rolle som finansiell investor. Slike interne retningslinjer vil være basert på de mer overordnede retningslinjene for eierskapsutøvelse som allerede er fastsatt av departementet.

Departementet har på denne bakgrunn endret formuleringen i forskriftens § 6 første ledd, med ikrafttredelse fra 1. juni 2006. Den nye formuleringen lyder:

«Investeringene kan ikke plasseres slik at fondet oppnår en eierandel på mer enn 5 pst. av de aksjene i ett enkelt selskap som gir stemmerett.»

Departementet vil følge opp Norges Banks praktisering av den endrede bestemmelsen, blant annet gjennom de regelmessige kvartalsmøtene mellom departementet og banken.

3.4.2.5 Endringer i referanseporteføljen

I avtalen mellom Finansdepartementet og Norges Bank om rådgiving vedrørende strategivalg for fondet, er Norges Bank bedt om å foreta en jevnlig gjennomgang av fondets strategiske investeringsvalg. Gjennomgangen skal belyse om beslutningsgrunnlaget for innrettingen av referanseporteføljen fortsatt er relevant, og om det er framkommet ny informasjon som det bør tas hensyn til.

Norges Bank har i brev av 22. august 2005 til Finansdepartementet analysert hvordan forventet avkastning og risiko påvirkes av endringer i sammensetningen av fondet. Gjennomgangen er avgrenset til de to aktivaklassene som allerede inngår i referanseporteføljen, som er noterte aksjer og obligasjonslån. Norges Bank vil i 2006 foreta en tilsvarende analyse som også vil inneholde andre aktivaklasser. Norges Banks brev er tilgjengelig på departementets internettsider (www.odin.dep.no/fin).

Det er lagt vekt på at eventuelle endringer i referanseporteføljen skal bygge på markedsforutsetninger som representerer utviklingstrekk av en viss varighet. Norges Bank har i sine analyser brukt en horisont på 15 år. Markedsforutsetningene bygger på et hovedscenario med økonomisk vekst i hovedmarkedene om lag på linje med trendvekst, og inflasjonsrater i Europa og Amerika om lag i samsvar med sentralbankenes mål om 2 – 2 pst. pr. år. I Japan forventes det en lavere inflasjon enn i de andre hovedmarkedene. Det er lagt til grunn at realrentene og aksjekursene i løpet av kommende 15 års periode mest sannsynlig vil bevege seg mot langsiktige likevektsnivåer, men det er lagt inn en betydelig usikkerhet både om hva disse likeveksnivåene er og om hvor langt fra likevekt en vil være i perioden. Avkastningen er målt i en valutakurv som er satt sammen ut fra forventninger om valutasammensetningen av det framtidige importoverskuddet som fondet skal brukes til å finansiere.

Norges Banks analyse viser at en økning av regionvekten for Asia/Oseania i referanse-porteføljen for aksjer på bekostning av Amerika/Afrika, og en reduksjon av regionvekten for Asia/Oseania i referanseporteføljen for obligasjoner til fordel for Europa, vil kunne gi både noe høyere forventet avkastning og noe lavere risiko i totalporteføljen. De viktigste forutsetningene for denne konklusjonen er lav forventet avkastning i obligasjonsporteføljen i Asia, og lav samvariasjon mellom aksjeavkastningen i Asia og de globale rentemarkedene. Videre understøttes konklusjonen av at det er større usikkerhet om avkastningen i det asiatiske obligasjonsmarkedet enn i andre markeder. Hver enkelt av disse tre forutsetningene er i seg selv tilstrekkelig for å forsvare de foreslåtte endringene av regionvektene.

Regionfordelingen i fondet ble sist endret etter omtale i Nasjonalbudsjettet 2003. Det ble den gang besluttet at regionvektene for aksjer utenfor Europa skulle tilsvare markedsverdivektene. I Norges Banks brev av 22. august 2005 er det vist til at markedsverdivekter uten å korrigere størrelsen av hvert marked for aksjer som ikke er fritt omsettelige, gir en høyere andel for Asia og en lavere andel for Amerika enn i dagens referanseportefølje. Norges Bank skriver:

«Norges Bank foreslo i brev av 11. april 2002 markedsverdivekter mellom alle aksjemarkeder utenom Europa, slik at de gjennomsnittlige eierandelene skulle bli like i disse regionene. Finansdepartementet fulgte dette forslaget. FTSE-indeksen bruker imidlertid markedsverdier av såkalt «fri flyt», det vil si at vektene gjenspeiler verdien av de aksjer som er tilgjengelige for utenlandske investorer i hvert marked. Vekter basert på fri flyt betyr at Petroleumsfondet får en lavere eksponering i forhold til totale markedsverdier og lavere eierandeler i de land der en stor del av aksjene i noterte selskaper ikke er fritt omsettelige. Utslaget er særlig tydelig i de asiatiske markedene. Med vektene i FTSE-indeksen har Amerika nå en andel på 39 %, mens Asia/Oseania/Afrika har 11 % av aksjereferansen. Dersom vi i stedet baserte regionvektene på totale markedsverdier av noterte aksjer, ville andelen i Amerika synke til 36 %, mens andelen i Asia/Oseania/Afrika ville øke til 14 %. Vi har derfor sett på konsekvensene av å øke regionvekten for Asia/Oseania/Afrika på bekostning av Amerika.»

Norges Bank skriver også at de har analysert egenskapene ved alternativer der det velges en høyere aksjeandel i fondets referanseportefølje enn dagens 40 pst. Banken skriver: «Dette vil øke forventet avkastning av totalporteføljen, samtidig som volatiliteten og sannsynligheten for negativ akkumulert realavkastning over en årrekke vil øke.» Norges Bank mener det er gode grunner for å vurdere om aksjeandelen i fondet bør økes.

Departementets vurdering

Finansdepartementet har lagt vekt på at regelmessige gjennomganger av fondets investeringsstrategi, som i Norges Banks brev av 22. august 2005, er nyttige fordi de bidrar til at sentrale beslutninger om fondets investeringsstrategi blir vurdert på nytt med jevne mellomrom. Regelmessige gjennomganger av investeringsstrategien, bl.a. basert på forventninger om avkastning og risiko på lang sikt, er også vanlig praksis i andre store fond.

Faktisk avkastning kan bli både høyere og lavere enn det som anses som mest sannsynlig i dag. Den usikkerheten som ligger i analyser av forventet avkastning og risiko, taler for å ha en terskel mot å gjøre endringer i referanseporteføljens sammensetning. Norges Bank har i sin analyse lagt inn en betydelig usikkerhet om forventet avkastning av aksjer og obligasjoner. Anslått risiko er basert på erfaringer de siste 30 årene. Det betyr at utfall også langt unna de antatte likevektsnivåene er tillagt en betydelig sannsynlighet. Samtidig viser analysen en viss robusthet overfor endrede forutsetninger om forventet avkastning og risiko.

Banken skriver at en endring av regionvektene i tråd med deres forslag vil kunne gi både noe høyere forventet avkastning og noe lavere risiko i totalporteføljen. Selv om det er betydelig usikkerhet knyttet til hvordan aksje- og obligasjonsmarkedene vil utvikle seg framover, synes denne usikkerheten å være innarbeidet på en god måte i analysen. Departementet har på denne bakgrunn besluttet å endre forskriften for forvaltning av Statens pensjonsfond – Utland i tråd med Norges Banks anbefaling. Referanseporteføljen for aksjer får etter dette en sammensetning med 15 pst. Asia/Oseania, 50 pst. Europa og 35 pst. Amerika/Afrika. Av operasjonelle grunner har departementet, i samråd med Norges Bank, valgt å gruppere Afrika sammen med Amerika i referanseporteføljen for aksjer. Referanseporteføljen for obligasjoner får en sammensetning med 5 pst. Asia/Oseania, 60 pst. Europa og 35 pst. Amerika. Det legges opp til øvre og nedre grenser for regionandeler som er ti prosentpoeng over og under regionvektene i referanseporteføljen. Nedre grense for obligasjoner i Asia/Oseania settes likevel til 0 pst. Tilpasningen vil skje over tid og en vil i arbeidet med å endre den faktiske porteføljens sammensetning ta hensyn til at transaksjonene ikke skal medføre unødige kostnader.

Som ved tidligere analyser av regionfordelingen har departementet også denne gangen lagt vekt på hva markedsverdivektene mellom de ulike regionene er. En videreføring av eksisterende metode for beregning av markedsverdivekter mellom aksjer i Asia/Oseania og Amerika/Afrika betyr at fondet får en lavere eksponering i forhold til totale markedsverdier i de land der en stor del av aksjene i noterte selskaper ikke er fritt omsettelige. Korreksjonen er særlig tydelig i de asiatiske markedene. Dermed får fondet trolig også relativt mindre eksponering mot den verdiskaping som finner sted i disse landene. Norges Bank viser i sitt brev av 22. august 2005 at de nye regionvektene for referanseporteføljen for aksjer utenfor Europa om lag tilsvarer markedsverdivektene uten korreksjon for fri flyt. Etter departementets mening er det et tilleggsmoment som taler for de nye vektene. De nye regionvektene for aksjer utenfor Europa vil i motsetning til tidligere ikke bevege seg i takt med utviklingen i markedet. Det betyr at endringer i størrelsesforholdet mellom de ulike regionene vil være ett av flere forhold som må vurderes ved fremtidige gjennomganger av investeringsstrategien.

Finansdepartementet vil komme tilbake med en vurdering av fondets aksjeandel i Nasjonalbudsjettet 2007. En vil i arbeidet med vurderingen av fondets aksjeandel bl.a. bygge på faglige innspill fra Norges Bank og Finansdepartementets råd for investeringsstrategi.

3.4.3 Statens pensjonsfond – Norge

3.4.3.1 Bakgrunn

Folketrygdfondet forvalter Statens pensjonsfond – Norge på vegne av Finansdepartementet. Virksomheten er regulert ved et reglement fastsatt av Stortinget 20. juni 1997. I Ot.prp. nr. 2 (2005 – 2006) ble det varslet at Finansdepartementet ville erstatte reglementet med retningslinjer for forvaltningen av Pensjonsfondet – Norge fastsatt i egen forskrift, og at denne ville legges fram for Stortinget i Revidert nasjonalbudsjett 2006. Dette vil gi et mer ensartet system for fastsetting av retningslinjene for uten- og innenlandsdelen av Statens pensjonsfond. Departementet varslet i Ot.prp. nr. 2 (2005 – 2006) at en samtidig ville komme tilbake til Folketrygdfondets forslag om endringer i retningslinjene i brev av 3. desember 2004 til Finansdepartementet. I brevet foreslår Folketrygdfondet bl.a. noe utvidet plasseringsadgang i aksjer og obligasjoner i Norge og Norden.

I finanskomiteens innstilling til Ot.prp. nr. 2 (2005 – 2006) (Innst. O. nr. 14 (2005 – 2006)) heter det:

«Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk venstreparti og Senterpartiet, understreker betydningen og rollen til Statens pensjonsfond – Norge med hensyn å styrke innslaget av stabilt, langsiktig eierskap i norsk næringsliv. Flertallet ber Regjeringen legge fram en vurdering av om det vil være ønskelig med en utvidelse av rammene for plasseringsadgangen til Statens pensjonsfond – Norge med sikte på høyest mulig avkastning av fondets kapital. Vurderingen bør blant annet gjelde spørsmålet om utvidet adgang til å foreta investeringer i Norden, og spørsmålet om utvidelse av investeringsområdet i Norge blant annet med hensyn til investeringer i unoterte aksjer, samt ordningen med plassering på kontolån til staten.»

I denne meldingen vurderes også de spørsmål som finanskomiteen tok opp i innstillingen. Fondets plasseringsadgang er omtalt i avsnitt 3.4.3.3 og utkast til forskrift om forvaltningen av Statens pensjonsfond – Norge presenteres i boks 3.5. Innledningsvis omtales kort enkelte sider ved det formelle rammeverket og styrets ansvar for forvaltningen av Statens pensjonsfond – Norge.

3.4.3.2 Nærmere om det formelle rammeverket og styrets ansvar for forvaltningen av Statens pensjonsfond – Norge

Etableringen av Statens pensjonsfond påvirker ikke i seg selv den virksomheten Folketrygdfondet utøver, jf. Ot.prp. nr. 2 (2005 – 2006). Disposisjonsevnen Folketrygdfondet har som forvalter, dvs. bl.a. i hvilken grad Folketrygdfondet kan stifte rettigheter og plikter, er således ikke endret som følge av etableringen av Pensjonsfondet. Folketrygdfondets disposisjonsfrihet følger av de retningslinjene som er fastsatt for forvaltning av Pensjonsfondet – Norge.

Finansdepartementet er ansvarlig for å fastsette retningslinjer for og følge opp forvaltningen av Statens pensjonsfond – Norge. Folketrygdfondet rapporterer resultatene av forvaltningen til Finansdepartementet, som i sin tur informerer Stortinget gjennom budsjettdokumentene og de årlige kredittmeldingene. Retningslinjene for forvaltningen forankres i Stortinget i tråd med den praksis som følges for Statens pensjonsfond – Utland. Det innebærer at vesentlige endringer i retningslinjene for forvaltningen vil legges fram for Stortinget før de trer i kraft.

Økonomiregelverket for staten fastsetter hovedprinsipper og regler for statlig økonomistyring, regnskapsførsel og betalingsformidling. Det omfatter krav til den interne styringen i virksomheter, den overordnede myndighetsstyringen og til oppfølging av virksomhetene. Regelverket gjelder ikke i sin alminnelighet for Folketrygdfondet, men departementet legger til grunn at det følges så langt det passer.

Det følger av lov om Statens pensjonsfond at Statens pensjonsfond – Norge er anbrakt som et kapitalinnskudd i Folketrygdfondet. Folketrygdfondet videreplasserer dette innskuddet i eget navn i finansielle instrumenter og kontantinnskudd. Styret i Folketrygdfondet er ansvarlig for at fondet forvaltes på en forsvarlig og god måte innenfor retningslinjene.

Styring, oppfølging og kontroll med Folketrygdfondets forvaltning må være tilpasset virksomhetens egenart. Folketrygdfondets styre skal i henhold til gjeldende reglement påse at det er betryggende risikostyring for fondets forvaltning. Dette gjelder bl.a. fastsettelse av prinsipper for og gjennomføring av internkontrollen innenfor de ulike aktivitetsområder. For å styrke styrets mulighet til kontroll og oppfølging av forvaltningen er det i forskriftens § 2 tatt inn en ny bestemmelse om at styret skal utpeke en internrevisjon for Folketrygdfondet. Internrevisjonens hovedoppgave er å bistå ledelsen i Folketrygdfondet i deres oppfølging av risikostyring og internkontroll, for å sikre at denne er tilstrekkelig og effektiv og fungerer som forutsatt. Internrevisjonen skal rapportere til styret. Det vises i denne sammenheng også til at finansinstitusjoner mv. er pålagt å etablere internrevisjon i henhold til anerkjente standarder, jf. forskrift av 20. juni 1997 nr. 1057 om klargjøring av kontrollansvar, dokumentasjon og bekreftelse av den interne kontroll. Internrevisjonens godkjente årsplaner og ferdigstilte revisjonsrapporter skal oversendes Riksrevisjonen.

Ansvaret som Folketrygdfondets styre har for den operative forvaltningen videreføres i utkast til forskrift for forvaltningen av Pensjonsfondet – Norge. Det vil fortsatt være styret i Folketrygdfondet som velger referanseportefølje for måling av avkastning og risiko, og som fastsetter rammer for hvor mye forventet avkastning i porteføljen kan variere i forhold til utviklingen i referanseporteføljen (målt ved risikomålet forventet relativ volatilitet).

Departementet vil vurdere behovet for å inngå en forvaltningsavtale med Folketrygdfondet, slik en har gjort med Norges Bank vedrørende forvaltningen av Statens pensjonsfond – Utland, jf. omtale i Ot.prp. nr. 2 (2005 – 2006).

3.4.3.3 Nærmere om plasseringsrammer for forvaltningen

Hovedlinjer i plasseringsrammene

Folketrygdfondet har en langsiktig investeringshorisont i forvaltningen av Statens pensjonsfond – Norge. Investeringene gjøres med bakgrunn i forvalters vurderinger av forventet avkastning og risiko på lang sikt. I oppfølgingen av Folketrygdfondets forvaltning vurderer departementet i tråd med dette Folketrygdfondets resultater med vekt på utviklingen over tid.

Da Folketrygdfondet i 1991 ble gitt adgang til å plassere i aksjer og egenkapitalinstrumenter, ble det lagt vekt på at Folketrygdfondet skal opptre som en porteføljeinvestor i norske aksjer, og at fondets plasseringer i det enkelte selskap bare bør utgjøre minoritetsinteresser, jf. St.prp. nr. 69 (1990 – 91). I proposisjonen heter det videre:

«Fondet vil ut fra sitt formål opptre langsiktig. Fondet vil være en stabil investor i den forstand at det kontinuerlig vil opprettholde en stor portefølje av norske aksjer, men må samtidig løpende vurdere sammensetning av sin aksjeportefølje.»

I brev av 3. desember 2004 skriver Folketrygdfondet bl.a. at organisasjonen «over tid har fått erfaring i å balansere forholdet mellom å være en ren finansiell investor med det eieransvar det er naturlig å ta som stor enkeltaksjonær». Videre heter det at «den eierfunksjon Folketrygdfondet har i en rekke norske selskaper medvirker til å sikre selskapene langsiktige engasjerte eiere».

Departementet legger vekt på at Folketrygdfondets rolle som en langsiktig investor videreføres. I utkast til ny forskrift er denne rollen tydeliggjort, jf. forskriftens § 2 der det bl.a. heter at «styret har ansvaret for at midlene anbringes med sikte på best mulig avkastning over tid under hensyntaken til betryggende sikkerhet og den nødvendige likviditet.» En slik referanse til langsiktige hensyn er også i tråd med finanskomiteens innstilling.

Eierandelsbegrensningen i norske enkeltselskaper på 15 pst. av total aksjekapital er videreført i utkastet til forskrift. Folketrygdfondet skal fortsatt være en finansiell investor som ivaretar Pensjonsfondet – Norges økonomiske interesser gjennom kjøp og salg i markedet og gjennom deltagelse i valgkomiteer, generalforsamlinger, representantskap og bedriftsforsamlinger.

Ansvaret for utøvelsen av eierrettigheter som følger av investeringer i aksjer, ligger hos Folketrygdfondet. Det overordnede målet for eierskapsutøvelsen er å sikre Pensjonsfondets finansielle interesser. Styret i Folketrygdfondet etablerte i 2004 etiske retningslinjer for forvaltningen, og det ble gjennom fjoråret arbeidet videre med å implementere disse som en del av Folketrygdfondets investeringsmetodikk og løpende forvaltningsarbeid. Departementet er positiv til det arbeidet Folketrygdfondet gjør på dette området.

Styrking av markedsplasseringene m.v. og nedskriving av kontolån

Regjeringen legger opp til å tilbakebetale en del av Folketrygdfondets kontolån til staten for å styrke fondets plasseringer i aksjer og obligasjoner. De resterende kontolånene nedskrives.

Folketrygdfondet er etter gjeldende reglement pålagt å plassere minimum 65 pst. av forvaltet kapital som lån til statskassen. Plasseringen har i hovedsak vært i form av kontolån til staten. Dette er direkte lån til statskassen som ikke kan omsettes i markedet. Ordningen har således bidratt til å dekke statskassens finansieringsbehov, uten at Folketrygdfondet har blitt en for stor enkeltaktør i markedsomsatte statspapirer. Ved utgangen av 2005 var markedsverdien av kontolånene Folketrygdfondet forvaltet 108,1 mrd. kroner.

Kontolånsordningen er en administrativt enkel og kostnadseffektiv finansieringskilde for statskassen. Ordningens bidrag til å dekke finansieringsbehovet bl.a. til utlån gjennom statsbankene er imidlertid av mindre betydning nå enn da kontolånsordningen ble etablert i 1967. Kontolånene er en fordring for Statens pensjonsfond – Norge som motsvares av en like stor gjeldspost for staten. Dette kan bidra til å gi et uoversiktlig bilde av Pensjonsfondets og statskassens netto finansielle formue. Forvaltningen av kontolånene skaper heller ingen verdier for staten totalt sett. Renteinntekter fra kontolånsordningen som Folketrygdfondet får, motsvares alltid av en tilsvarende renteutgift for statskassen. Alt i alt foreligger det ikke sterke grunner for å videreføre kontolånsordningen.

For å styrke Folketrygdfondets muligheter til å investere i aksjer og obligasjoner, legger departementet opp til at 10 mrd. kroner av kontolånene (dvs. nær 10 pst. av utestående beholdning ved årsskiftet) tilbakebetales til fondet. Den resterende delen av kontolånene nedskrives. Dette påvirker i seg selv ikke statens netto formuesposisjon.

Tilbakebetaling av deler av kontolånene må finansieres gjennom annen statlig opplåning. Denne tilbakebetalingen vil bidra til å styrke det langsiktige, statlige eierskapet i norsk næringsliv gjennom Statens pensjonsfond – Norge, slik regjeringspartiene tok til orde for i innstillingen til Ot.prp. nr. 2 (2005 – 2006). Det vil også være en oppfølging av Soria-Moria-erklæringen, der det heter at «Folketrygdfondets adgang til å investere i norsk næringsliv utvides.» Regjeringen har samtidig lagt vekt på at Folketrygdfondet allerede er en betydelig aktør i det norske aksjemarkedet, med eierandeler ved årsskiftet tilsvarende om lag 6 pst. av kapitalgrunnlaget for Oslo Børs hovedindeks. Folketrygdfondet er også en stor aktør i markedet for obligasjoner.

En styrking av Statens pensjonsfond – Norges markedsplasseringer med 10 mrd. kroner balanserer etter Regjeringens mening ønsket om å styrke kapitaltilgangen fra Folketrygdfondet og hensynet til fondets størrelse. Utvidede investeringsmuligheter for Statens pensjonsfond – Norge i etablerte norske bedrifter er imidlertid ikke avgjørende for tilførsel av kapital til disse bedriftene. Den samlede kapitaltilførselen til norsk næringsliv avhenger av selskapenes evne til å presentere lønnsomme investeringsprosjekter. En større beholdning av markedspapirer i Pensjonsfondet – Norge vil kunne motsvares av lavere eierandeler for private investorer. Det viktigste bidraget fra myndighetene for å sikre god kapitaltilgang til norsk næringsliv over tid, er å legge til rette for velfungerende egen- og fremmedkapitalmarkeder. Ettersom Pensjonsfondet – Norge ikke er underlagt et krav om at avkastning skal tilføres statskassen, vokser fondet med akkumulert avkastning.

Tilbakebetalingen av kontolånene vil bli gjort ved at fondet får oppgjør i form av markedsomsettelige statspapirer. Folketrygdfondet vil på denne måten få plassert beløpet på en sikker og likvid måte, samtidig som staten gjennom denne utstedelsen av statspapirer finansierer tilbakebetalingen. Likviditeten i pengemarkedet vil ikke bli påvirket av operasjonen. Departementet legger opp til at tilbakebetaling og nedskriving av kontolånene gjennomføres mot slutten av 2006 og at forskriften for Folketrygdfondets forvaltning av Statens pensjonsfond – Norge trer i kraft fra 1. januar 2007.

Statens pensjonsfond – Norge vil ved en slik tilbakebetaling i en periode ha en beholdning av norske statspapirer som er større enn fondets øvre ramme for markedsomsettelige statspapirer på 5 mrd. kroner. Departementet legger til grunn at Folketrygdfondet over tid vil omplassere midler fra norske statspapirer til investeringer i bl.a. aksjer ut fra vurderinger av forventet avkastning og risiko. Departementet legger videre til grunn at Folketrygdfondets styre velger en representativ referanseportefølje som ivaretar hensynet til en gradvis tilpasning til nye plasseringsrammer.

Folketrygdfondet har de siste årene økt sine kontolånsplasseringer med rundt 5 mrd. kroner per år. Etter opphøret av kontolånsordningen vil staten finansiere det lånebehovet som Folketrygdfondet i dag dekker, gjennom ordinære utstedelser av statskasseveksler og statsobligasjoner i markedet.

Departementet vil i nysalderingen av budsjettet for 2006 komme nærmere tilbake til de bevilgningsmessige konsekvensene av tilbakebetalingen og nedskrivingen av kontolånene, og til gjennomføringen av de nødvendige transaksjonene.

Aksjerammen

Folketrygdfondet kan i dag plassere inntil 20 pst. av samlet forvaltningskapital i aksjer (målt til anskaffelseskost). Etter nedskriving av kontolånene tilsvarer dette om lag 50 pst. av den gjenstående forvaltningskapitalen (målt til anskaffelseskost). Med en aksjeramme på 50 pst., slik departementet legger opp til, vil en tilbakebetaling av 10 mrd. kroner isolert sett gi Folketrygdfondet rom for å øke investeringene i aksjer med 5 mrd. kroner.

Departementet legger opp til å videreføre dagens praksis med å fastsette rammer for aksjeandelen som andel av verdier målt til anskaffelseskost. En aksjeramme på 50 pst. av kapitalen utenom kontolånene målt ved anskaffelseskost svarte ved sist årsskifte til en aksjeramme på i overkant av 60 pst. av den samlede kapitalen målt til markedsverdi. Plasseringsrammer gitt ved historisk kost vil lede til at eksponeringen mot aksjer målt til markedsverdi vil variere og over tid trolig vokse relativt til eksponeringen mot rentepapirer. Når departementet likevel har valgt å videreføre en ramme målt til historisk kost, har en bl.a. lagt vekt på fondets rolle som en stor, langsiktig investor i det norske markedet. Dersom markedsverdier skulle bli benyttet ved fastsetting av aksjerammen, og rammen ble fullt utnyttet, måtte Statens pensjonsfond – Norge redusere sin aksjebeholdning i perioder der aksjeverdiene stiger mer enn porteføljen for øvrig.

I gjeldende retningslinjer for forvaltningen av Pensjonsfondet – Norge er det lagt vekt på at hoveddelen av fondets aksjeinvesteringer skal være i likvide instrumenter i velfungerende og oversiktlige markeder. Folketrygdfondets adgang til å investere inntil 5 pst. av aksjerammen i unoterte aksjer har derfor vært begrenset til norske selskaper som har søkt eller har planer om å søke børsnotering. Departementet legger opp til at denne adgangen videreføres. En mer omfattende adgang til å investere i unoterte aksjer ville kreve en annen type forvaltning enn den Folketrygdfondet driver i dag, samtidig som staten har andre virkemidler for å bedre tilgangen på risikokapital til bedrifter i en oppstartsfase, herunder Argentum, Innovasjon Norge med flere finansieringsordninger og såkornfond. Departementet mener at dagens arbeidsdeling mellom disse institusjonene er hensiktsmessig og bør videreføres. På den måten vil kompetansen som er opparbeidet i Folketrygdfondet utnyttes på en god måte.

Norden

Det er etablert en klar arbeidsdeling mellom Pensjonsfondet – Utland og Pensjonsfondet – Norge. Departementet legger vekt på at denne arbeidsdelingen videreføres. Folketrygdfondets plasseringer skal i all hovedsak fortsatt være i Norge og støtte opp om rollen Pensjonsfondet – Norge har som langsiktig investor i det norske markedet. En utvidelse av Folketrygdfondets investeringsunivers utenfor Norge vil kunne bedre bytteforholdet mellom avkastning og risiko for Statens pensjonsfond – Norge, men ikke nødvendigvis for Statens pensjonsfond samlet. Rammen som Pensjonsfondet – Norge har til aksjeinvesteringer i Danmark, Finland og Sverige på 20 pst. av samlet aksjeramme er derfor videreført i utkastet til forskrift.

De siste årene har Folketrygdfondets styre fastsatt en risikoramme for den nordiske aksjeporteføljen på 2,5 prosentpoeng (forventet relativ volatilitet). Finansdepartementet har i tidligere budsjettdokumenter gitt uttrykk for at relativ volatilitet for den nordiske aksjeporteføljen ikke bør være høyere enn den rammen på 1,5 prosentpoeng som gjelder for Pensjonsfondet – Utland, jf. bl.a. Nasjonalbudsjettet 2001. Porteføljen har ligget klart innenfor disse rammene. I 2005 var relativ volatilitet i den nordiske aksjeporteføljen 0,6 prosentpoeng, mens den for perioden 2001 – 2005 i gjennomsnitt var 0,5 prosentpoeng.

Folketrygdfondet har gradvis bygget opp kompetanse på nordiske aksjer, og departementet mener derfor at grensen for (forventet) relativ volatilitet for den nordiske aksjeporteføljen kan økes. Dette legger bedre til rette for at det nordiske aksjemarkedet kan gi Folketrygdfondet kompetanse og erfaringer som kan komme til nytte i forvaltningen av den norske aksjeporteføljen. Den norske aksjeporteføljen har de siste fem årene hatt en gjennomsnittlig relativ volatilitet på 3,8 prosentpoeng. På den bakgrunn kan en grense for relativ volatilitet i nordiske aksjer opp mot 5 prosentpoeng synes hensiktsmessig. Videre legges det opp til at den øvre grensen for eierandeler i enkeltselskaper i Danmark, Sverige og Finland økes fra 3 til 5 pst. Folketrygdfondet er for tiden godt under gjeldende øvre grense. Gjennomsnittlig eierandel i selskaper utenom Norge var ved utgangen av 2005 0,3 pst., og høyeste eierandel i ett enkelt selskap var 0,9 pst.

Pensjonsfondet – Norge er i dag investert i obligasjoner utstedt av norske foretak denominert i norske kroner. Det er i retningslinjene ikke satt krav knyttet til utsteders kredittrisiko, men av Folketrygdfondets årsrapport for 2005 fremgår det at porteføljen er konsentrert om de beste risikoklassene. Departementet legger opp til at Pensjonsfondet – Norge framover også skal kunne investere i obligasjoner og sertifikater utstedt av offentlig og privat sektor i Danmark, Finland og Sverige, i deres respektive valutaer, og innenfor en tilsvarende ramme som for nordiske aksjeinvesteringer (dvs. inntil 10 pst. av samlet forvaltningskapital målt til anskaffelseskost). Slike investeringer kan gi noe kompetanseoverføring til det norske markedet.

Annet

I gjeldende reglement for Folketrygdfondets forvaltning er det en bestemmelse knyttet til særskilte, koordinerte egenkapitalinnskudd dersom det er fare for at fondet kan lide betydelig tap som obligasjonseier. Bestemmelsen har ikke vært aktuell på mange år, og det legges derfor opp til at denne utgår. Likeledes foreslår departementet å ta ut bestemmelsen om at styret kan ta opp kortsiktige lån. Med god likviditetsstyring av porteføljen synes det ikke å være behov for en slik bestemmelse. Dette forhindrer likevel ikke Folketrygdfondet fra å ha trekkfasiliteter til bruk i verdipapiroppgjør. Det vises for øvrig til § 11 i utkastet til forskrift, der det heter at departementet kan gi nærmere bestemmelser til utfylling og gjennomføring av bl.a. plasseringsreglene, og i særlige tilfeller dispensere fra § 4.

Avkastning og risiko

En nedskriving av kontolånene vil isolert sett øke forventet avkastning og de årlige svingningene i Folketrygdfondets resultater ettersom aksjeporteføljen vil utgjøre en større andel av den gjenværende porteføljen. Folketrygdfondets norske aksje- og renteportefølje hadde i perioden 2001 – 2005 en gjennomsnittlig årlig avkastning på henholdsvis 11,7 og 6,8 pst. Svingningene i porteføljens avkastning, målt ved standardavviket, var over femårsperioden henholdsvis 21,8 pst. og 2,5 pst. på årlig basis. Den økte aksjeandelen i Statens pensjonsfond – Norge innebærer således at en må være forberedt på større årlige svinginger i fondsavkastningen framover enn det fondet har hatt til nå. Folketrygdfondet har en langsiktig investeringshorisont. I en vurdering av resultatene i forvaltningen må en legge vekt på utviklingen over tid. Årlige svingninger har i denne sammenheng mindre betydning.

3.4.3.4 Administrative forhold og regnskap, revisjon og rapportering

Reglene om administrasjon av Folketrygdfondet i gjeldende reglement, videreføres i det vesentlige som de er i dag. Reglene omhandler bl.a. oppnevning av styret, avholdelse av styremøter, krav vedrørende styrets beslutningsdyktighet og forhold knyttet til Folketrygdfondets administrasjon. I gjeldende reglement går det fram at ved første gangs oppnevning av styret skal fire av medlemmene oppnevnes for to år. Departementet har tatt denne bestemmelsen ut av forskriften, ettersom det er etablert et styre i Folketrygdfondet. Departementet legger imidlertid opp til å videreføre praksisen med at henholdsvis 4 og 5 av medlemmene er på valg annethvert år.

Administrerende direktør i Folketrygdfondet beskikkes av Kongen i statsråd for en åremålsperiode på seks år. Det er Finansdepartementet som fastsetter lønn og andre vilkår for stillingen innenfor statens lederlønnssystem. De øvrige tjenestemenns lønns- og arbeidsvilkår følger statens tariffavtale, med enkelte særlige fullmakter innenfor statens lønnssystem.

Styret i Folketrygdfondet skal sørge for at det blir utarbeidet årsregnskap og årsberetning i samsvar med god regnskapskikk, og at Folketrygdfondet følger god bokføringsskikk. Det innebærer bl.a. at fondskapitalen regnskapsmessig skal vurderes til virkelig verdi (markedsverdi eller tilnærmet markedsverdi), og at det skal gis opplysninger som minst viser antall aksjer, pålydende verdi, anskaffelseskost og balanseført verdi spesifisert på hvert selskap og utsteder. Departementet legger til grunn at Folketrygdfondet vil presentere regnskapet på en god og oversiktlig måte i henhold til prinsipper som er alminnelig akseptert for aksje- og obligasjonsfond. Departementet legger videre til grunn at Folketrygdfondet vil følge en praksis med åpenhet om godtgjørelse og andre fordeler gitt til ledende ansatte.

I forskriftsutkastets § 8 er det tatt inn en bestemmelse om at styret også skal sørge for at det utarbeides halvårsrapport innen 15. august. Halvårsrapporten skal inneholde resultatregnskap, balanse, totalporteføljens og delporteføljenes avkastning og risiko (både absolutt og relativt til referanseporteføljen), og ev. annen vesentlig informasjon. Halvårsrapporten bør også inneholde en oversikt over beholdningene av aksje- og renteplasseringer (inklusive påløpte renter) målt til anskaffelseskost.

Det skal rapporteres særskilt om ev. avvik fra plasseringsrammene som følger av forskriften og ev. utfyllende bestemmelser gitt av departementet.

3.4.3.5 Forvaltningen i 2005

Folketrygdfondet forvaltet 191,3 mrd. kroner ved utgangen av 2005. Markedsverdien av renteplasseringene var 140,7 mrd. kroner. Av dette var 112,3 mrd. kroner plassert i stats- og statsgaranterte verdipapirer, hvorav 108,1 mrd. kroner var plassert som kontolån til staten. 28,5 mrd. kroner var plassert i private og kommunale obligasjoner og sertifikater. Fondet hadde ved utgangen av 2005 en urealisert kursgevinst på de rentebærende papirene på 7,2 mrd. kroner.

Markedsverdien av egenkapitalplasseringene til Folketrygdfondet var ved årsskiftet 50,6 mrd. kroner, hvorav 41,9 mrd. kroner inngikk i den norske aksjeporteføljen. Plasseringene i den norske aksjeporteføljen var fordelt på 40 selskaper, mens investeringene i Danmark, Finland og Sverige var fordelt på 31 selskaper. Fondet hadde en urealisert kursgevinst fra egenkapitalplasseringene på 22,8 mrd. kroner.

Resultatet til Folketrygdfondet (medregnet endringer i urealiserte gevinster) var på 15 861 mill. kroner i 2005. Det svarer til en verdijustert avkastningsrate av samlet kapital på 9,0 pst. Tilsvarende avkastning i 2004 var 10,6 pst. Avkastningen av renteplasseringene var 2,8 pst. i 2005, mens avkastningen av norske aksjer og grunnfondsbevis var 31,9 pst. Avkastning av aksjeplasseringer i resten av Norden var 25,1 pst. Aksjeavkastningen i Norge i 2005 var 8,6 prosentpoeng lavere enn avkastningen til referanseporteføljen for aksjeinvesteringer, som Folketrygdfondets styre har valgt skal være hovedindeksen på Oslo Børs. Renteporteføljen hadde i samme periode en mindreavkastning på 0,9 pst. sammenliknet med referanseporteføljen, mens aksjeinvesteringene i øvrige nordiske land i 2005 ga en meravkastning på 0,6 prosentpoeng i forhold til referanseporteføljen som styret har satt til å være FTSE NOREX 30. Indeksen inneholder de 30 største og mest likvide selskapene i Norden. De norske selskapene som inngår er tatt ut ved beregningen av fondets referanseportefølje.

I femårsperioden fra 2001 til 2005 har gjennomsnittlig årlig avkastning vært 8,2 pst. for totalporteføljen, noe som er 0,8 prosentpoeng lavere enn avkastningen for referanseporteføljen. Den norske aksjeporteføljen har i samme periode hatt en gjennomsnittlig årlig avkastning på 11,7 pst., noe som er 0,7 prosentpoeng høyere enn referanseporteføljen. Renteporteføljen hadde med en gjennomsnittlig årlig avkastning på 6,8 pst. i perioden årlig mindreavkastning på 0,9 pst. i forhold til referanseporteføljen, mens aksjeinvesteringene i øvrige nordiske land ga en gjennomsnittlig avkastning på 2,1 pst. i årene 2001 – 2005, som er på linje med referanseporteføljen. Den norske aksjeporteføljen til Folketrygdfondet har over de siste fem årene hatt en relativ volatilitet i forhold til referanseporteføljen på 3,8 prosentpoeng.

Historisk avkastning viser at det er en tendens til at Folketrygdfondets norske aksjeportefølje gjør det bedre enn referanseporteføljen i perioder med svak utvikling på Oslo Børs og noe svakere enn referanseporteføljen i de perioder der kursoppgangen er særlig sterk.

Resultatene av Folketrygdfondets forvaltning er nærmere omtalt i Kredittmeldinga 2005, som ble lagt fram 7. april 2006.

3.5 Sysselsettingspolitikken

Arbeidskraften er vår viktigste ressurs. Verdiskapingen avhenger av hvor effektivt vi utnytter den. Skal vi oppnå høy yrkesdeltakelse, lav ledighet og redusert fattigdom må det føres en aktiv arbeidsmarkedspolitikk som både legger til rette for at arbeidssøkere kommer i arbeid og motvirker utstøting fra arbeidslivet. Det er også viktig å ha målrettede tiltak overfor grupper med de svakeste kvalifikasjonene i arbeidsmarkedet. I møte med voksende utgifter til pensjoner, helse og omsorg er en godt innrettet sysselsettingspolitikk avgjørende for å sikre framtidig vekst i levestandard og bærekraftige offentlige finanser.

Yrkesdeltakingen i Norge er høy i forhold til gjennomsnittet for OECD-landene, og arbeidsledigheten er lav, jf. figur 3.14A. Antall arbeidede timer pr. sysselsatt er imidlertid relativt lavt i internasjonal målestokk, jf. figur 3.14B. Den gjennomsnittlige arbeidstiden pr. sysselsatt har avtatt med i underkant av 25 pst. siden 1970. Avgangen fra arbeidslivet til ulike trygdeordninger har dessuten økt sterkt, særlig siden midten av 1990-tallet. Det er en betydelig utfordring, men helt nødvendig, å snu denne utviklingen og å sikre arbeidslinjen. Utfordringene forsterkes av at demografien trekker i retning av bare moderat vekst i arbeidsstyrken framover. Aldringen av befolkningen understreker behovet for en pensjonsreform som stimulerer til fortsatt arbeidsinnsats. Regjeringen vil gjennomgå virkemidlene rettet mot personer i yrkesaktiv alder og utvikle strategier med sikte på å øke arbeidstilbudet. Det vil bl.a. innebære en vurdering av regelverk, stønader, tiltak og tjenester, der målet er å styrke innsatsen for å få flere tilbake i jobb. Opprettelsen av den nye statlige Arbeids- og velferdsetaten og etableringen av arbeids- og velferdsforvaltningen i samarbeid mellom staten og kommunene (NAV-reformen), vil være et viktig virkemiddel for å få flere i arbeid. Økt arbeidsinnvandring vil også kunne gi et positivt bidrag til å sikre et større arbeidstilbud.

Antallet som mottar trygdeytelser som uføretrygd, sykepenger, attføring og rehabilitering eller avtalefestet pensjon (AFP), har økt med om lag 200 000 personer, eller 50 pst. de siste 10 årene, jf. figur 3.14C.Tall fra OECD viser at både sykefraværet og andelen uføre er høyere i Norge enn i de fleste andre OECD-land. Totalt sett er en femdel av befolkningen i yrkesaktiv alder nå på helserelaterte trygdeordninger, AFP eller dagpenger.

Ved utgangen av 1. kvartal 2006 var det registrert vel 322 000 uførepensjonister, nesten 9 000 flere enn ett år tidligere. I overkant av 300 000 av disse har fått innvilget varig uførepensjon. Totalt sett var det registrert 113 000 personer på attføring- og rehabiliteringspenger ved utgangen av 1. kvartal i år. Det samlede antall mottakere av disse stønadsordningene har holdt seg forholdsvis stabilt siden 2004 etter en økning på over 60 pst. i fireårsperioden før. Antall personer som mottar rehabiliteringspenger har imidlertid avtatt. Det må bl.a. ses i sammenheng med regelverksendringer som bidro til å redusere perioden man kan motta denne stønaden. Samtidig kan endringene ha bidratt til at det siden 2004 har blitt enda flere under attføring. Antallet personer som mottar AFP har fortsatt å øke. Ved utgangen av 1. kvartal i år var det vel 38 000 AFP-pensjonister, en økning på 6 pst. fra samme periode ett år tidligere.

Etter en sammenhengende sterk oppgang fra 1994 avtok sykefraværet markert rundt sommeren 2004. Denne nedgangen kan ses i sammenheng med enkelte endringer i regelverket for sykepenger fra 1. juli 2004. Mot slutten av 2004 stoppet imidlertid nedgangen opp. Det er nå tegn til at sykefraværet øker igjen. I 4. kvartal 2005 var sykefraværet nesten 5 pst. høyere enn i 4. kvartal 2004, jf. figur 3.14D. Tall for de løpende utbetalingene av sykepenger over folketrygden indikerer at sykefraværet har fortsatt å øke de første månedene i år. Det anslås at det trygdefinansierte fraværet i 1. kvartal 2006 var om lag 10 pst. høyere enn i 1. kvartal 2005.

Intensjonsavtalen om et inkluderende arbeidsliv (IA-avtalen) er et sentralt virkemiddel i strategien for å nå overordnede mål i sysselsettings-, arbeidsmiljø- og inkluderingspolitikken. Avtalen ble opprinnelig inngått i 2001 av Stoltenberg I-regjeringen. Regjeringen ble i desember 2005 enig med partene i arbeidslivet om å videreføre IA-avtalen for en ny fireårsperiode. De operative målene i den opprinnelige avtalen var å redusere sykefraværet med minst 20 pst. i avtaleperioden, få tilsatt flere arbeidstakere med redusert funksjonsevne og øke den reelle pensjoneringsalderen. Evaluering av IA-avtalen høsten 2005 konkluderte med at det var oppnådd lite på nasjonalt nivå i forhold til delmålene i avtalen, med unntak av at sykefraværet hadde falt med vel 10 pst. Målet om reduksjon i sykefraværet på 20 pst. er forlenget fram til 2009 i den nye avtalen. Regjeringen og partene i arbeidslivet vil konkretisere målformuleringene i avtalen og utrede alternative virkemidler innenfor IA-avtalens gjeldende økonomiske rammer i løpet av første halvår 2006.

1 Basert på tall for antall sykepengedager betalt av folketrygden.

Kilde: OECD, Rikstrygdeverket, Aetat, Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Regjeringen har i Ot.prp. nr. 47 (2005 – 2006) fremmet forslag til lov om arbeids- og velferdsforvaltningen.Det er lagt opp til at den nye Arbeids- og velferdsetaten opprettes fra 1. juli i år. Innen 2010 skal det være etablert lokale kontorer som dekker alle landets kommuner. De nye NAV-kontorene kan ta i bruk både statlige og kommunale virkemidler for å hjelpe brukerne med å komme inn i arbeidslivet, beholde jobben, eller komme tilbake til arbeid. NAV-reformen skal bidra til å få flere i arbeid, redusere forskjeller og avskaffe fattigdom.

I tråd med en forventet bedring på arbeidsmarkedet ble det i tilleggsnummeret til Statsbudsjettet 2006 lagt til grunn at de ordinære arbeidsmarkedstiltakene skulle reduseres fra 14 000 plasser i første halvår 2006 til 11 000 plasser i andre halvår. Utviklingen i arbeidsmarkedet hittil i år er enda bedre enn det som ble lagt til grunn i fjor høst. Etterspørselen etter arbeidskraft fortsetter å øke, arbeidsledigheten avtar sterkt og det er økende knapphet på enkelte typer arbeidskraft. Den registrerte ledigheten er nå bare om lag 8 000 personer over nivået mot slutten av 1990-tallet, da det var betydelig mangel på arbeidskraft i flere sektorer. I denne meldingen legges det til grunn en ytterligere bedring i arbeidsmarkedet i inneværende år, jf. omtale i avsnitt 2.2. I denne situasjonen er det særlig viktig å innrette arbeidsmarkedspolitikken med sikte på å stimulere overgangen til arbeid. Så langt som mulig bør innelåsing i langvarige tiltak unngås. Selv om konjunktursituasjonen på arbeidsmarkedet er bedret de siste månedene, er det fortsatt arbeidssøkere som har vanskeligheter med å vinne innpass i arbeidslivet. Regjeringen ønsker en fortsatt sterk innsats overfor grupper med de svakeste kvalifikasjonene i arbeidsmarkedet, slik det ble lagt opp til i budsjettet for 2006. Det legges til grunn et nivå på de ordinære arbeidsmarkedstiltakene på 11 000 plasser i andre halvår.

Regjeringen vil også trappe opp de spesielle arbeidsmarkedstiltakene for yrkeshemmede med i alt 1 000 plasser i andre halvår 2006 medregnet plasser for å bekjempe og forebygge fattigdom. Dette gir et gjennomsnittlig tiltaksnivå på anslagsvis 27 300 plasser for yrkeshemmede i andre halvår 2006. Oppfølgings- og formidlingsrettede tiltak rettet mot ordinært arbeidsliv vil bli prioritert. For å gi mulighet for en målrettet oppfølging av flere yrkeshemmede tiltaksdeltakere foreslår Regjeringen i tillegg å styrke bevilgningen til personellressurser i Aetat.

Arbeidsinnvandring og mobilitet av arbeidskraft over landegrensene kan bidra til å lette knappheten på arbeidskraft i oppgangskonjunkturer, redusere økningen i arbeidsledigheten i nedgangskonjunkturer og øke produksjonskapasiteten og veksten i norsk økonomi. Etter EØS-utvidelsen 1. mai 2004 har arbeidsinnvandringen fra de nye EØS-landene til Norge økt sterkt. Antall personer med gyldig arbeidstillatelse har økt fra om lag 17 000 ved inngangen til 2004 til om lag 31 000 ved inngangen til 2006. Om lag 70 pst. av denne økningen skyldes arbeidsinnvandring fra de nye EØS-landene. Dette har bidratt til å avhjelpe mangel på arbeidskraft, særlig i bygge- og anleggssektoren.

Regjeringen varslet i Soria Moria-erklæringen at det er behov for å sikre at bestemmelsene om at utenlandske arbeidstakere tilbys samme lønns- og arbeidsvilkår som norske arbeidstakere blir overholdt. Som et ledd i det arbeidet legges det nå fram en handlingsplan mot sosial dumping, jf. avsnitt 3.6. Regjeringen legger samtidig vekt på at tiltakene som presenteres i handlingsplanen ikke må undergrave de positive sidene ved arbeidsinnvandringen og hindre et velfungerende og fleksibelt arbeidsmarked.

3.6 Handlingsplan mot sosial dumping

Regjeringen er positiv til den nye arbeidskraftinnvandringen som følger av EU-utvidelsen. For å sikre at arbeidstakere som kommer hit fra de nye EØS-landene, tilbys ordnede lønns- og arbeidsvilkår vil Regjeringen foreta en bred vurdering av lovverk og virkemidler.

Regjeringen har besluttet å forlenge overgangsordningene for arbeidstakere fra de nye EØS-landene, jf. St.meld. nr. 9 (2005 – 2006). Ordningene bidrar etter Regjeringens vurdering til ryddige forhold for individuelle arbeidstakere, samtidig som de ikke hindrer tilgang av nødvendig arbeidskraft fra de nye medlemslandene. I utgangspunktet blir ordningene videreført for en treårsperiode fra 1. mai 2006. Det skal likevel foretas en ny vurdering i løpet av denne perioden, blant annet på bakgrunn av utsiktene til et strammere arbeidsmarked, bedre sikkerhet for ordnede lønns- og arbeidsvilkår og endringer i overgangsordningene i andre nordiske land som kan føre til at konkurransen om arbeidskraft øker.

Overgangsordningene gjelder ikke for leverandører av tjenester. Virksomheter fra hele EØS-området kan dermed fritt medbringe egne arbeidstakere til Norge for å utføre tjenester for en avgrenset periode. For arbeidstakere som ikke er omfattet av overgangsreglene, såkalte utsendte arbeidstakere, stilles det ikke spesielle krav til lønns- og arbeidsvilkår utover de som følger av arbeidsmiljølovens utsendingsregler, og eventuelle allmenngjorte tariffavtaler, jf. nærmere omtale i St.meld. nr. 9 (2005 – 2006). Når overgangsreglene avvikles, vil det samme regelverket gjelde både for individuelle og utsendte arbeidstakere. Før avvikling må det derfor iverksettes tiltak som på best mulig måte kan sikre likeverdige og ordnede forhold på det norske arbeidsmarkedet.

Etter Regjeringens vurdering er det sosial dumping av utenlandske arbeidstakere både når de utsettes for brudd på helse-, miljø- og sikkerhetsregler, herunder regler om arbeidstid og krav til bostandard, og/eller når de tilbys lønn og andre ytelser som er uakseptabelt lave sammenliknet med hva norske arbeidstakere normalt tjener eller som ikke er i tråd med allmenngjøringsforskrifter, der slike gjelder. Sosial dumping er i tillegg uheldig for andre arbeidstakere og virksomheter i Norge, fordi det kan føre til en urettferdig konkurransesituasjon med urimelig press på opparbeidete rettigheter og svekket rekruttering til særlig utsatte yrker og bransjer, og fordi seriøse bedrifter kan tape oppdrag og kunder til useriøse aktører.

Overgangsreglene for arbeidstakere fra de nye EØS-landene kan i noen grad ha ført til en vridning mot fiktiv tjenesteyting for å unngå kravene om norske lønns- og arbeidsvilkår. I utformingen av tiltak mot sosial dumping vil Regjeringen være særlig oppmerksom på forhold som kan bidra til uheldige vridninger i tilpasningen til regelverket og hindre forsøk på omgåelser.

En viss økning i antallet registrerte enkeltpersonsforetak fra utlandet kan ses i sammenheng med at det som følge av mer bruk av allmenngjøring gjelder krav om lønns- og arbeidsvilkår for individuelle arbeidstakere og ikke for enkeltpersonsforetak. Arbeidstilsynet og Petroleumstilsynet må i sitt tilsynsarbeid være oppmerksom på forsøk på å omgå reglene i arbeidsmiljøloven og allmenngjøringsloven. Det er de reelle forhold som skal legges til grunn i vurderingen av om lovgivningen skal komme til anvendelse eller ikke. Det vises i denne sammenheng til bestemmelsen i arbeidsmiljøloven § 15 – 7 tredje ledd, som innebærer at arbeidsgiver, med mindre det er nødvendig av hensyn til virksomhetens fortsatte drift, ikke lovlig kan si opp en arbeidstaker og sette ut vedkommendes arbeidsoppgaver til en selvstendig oppdragstaker. Også regelverket om offentlige anskaffelser inneholder regler som kan bidra til at arbeidstakere ikke erstattes av selvstendige oppdragstakere i unødvendig grad.

Handlingsplanen mot sosial dumpingomfatter tiltak som Regjeringen mener kan bidra til å nå målet om ordnede lønns- og arbeidsvilkår for alle og et seriøst arbeidsmarked. Disse er omtalt nedenfor og oppsummeres i boks 3.6. En mer utfyllende omtale er gitt i St.meld. nr. 9 (2005 – 2006). Regjeringen vil rapportere jevnlig til Stortinget om oppfølgingen av tiltakene i handlingsplanen. Tiltakene vil bli justert underveis dersom utviklingen viser at det er nødvendig.

Styrking av Arbeidstilsynets og Petroleumstilsynets sanksjonsmidler

Arbeidstilsynet og Petroleumstilsynet har siden 2004 hatt en sentral oppgave med å føre tilsyn med at utenlandske arbeidstakere får de lønns- og arbeidsvilkår de har krav på. Erfaringen så langt har vist at tilsynsetatene har behov for bedre virkemidler, tilsvarende de virkemidler de har når de fører tilsyn etter arbeidsmiljøloven. Regjeringen vil i juni 2006 legge fram en odelstingsproposisjon med bl.a. forslag om at Arbeidstilsynet og Petroleumstilsynet ved tilsyn etter allmenngjøringsloven og utlendingsloven skal få adgang til å gi pålegg og bruke tvangsmulkt og stansing.

Økte ressurser til Arbeidstilsynet og Petroleumstilsynet

Regjeringen vil sikre tilsynsetatene økte ressurser i innsatsen mot sosial dumping og legger fram forslag i St.prp. nr. 66 (2005 – 2006) om styrking av Arbeidstilsynets og Petroleumstilsynets budsjetter for å kunne ivareta tilsynsansvaret. Blant annet vil innføring av nye sanksjonsmuligheter, jf. forrige punkt, medføre økt ressursbehov.

Forbedre ordningen med allmenngjøring av tariffavtaler

Allmenngjøring av tariffavtaler er et av de viktigste virkemidlene i innsatsen mot sosial dumping, særlig for å sikre lønns- og arbeidsvilkårene for utsendte arbeidstakere. Når overgangsordningene oppheves, vil allmenngjøringsordningen også kunne bli viktig for de individuelle arbeidstakerne som ansettes i norske virksomheter.

Regjeringen vil sikre at allmenngjøringsordningen framstår som et effektivt virkemiddel med bred oppslutning blant arbeidslivets parter. Regjeringen vil i lys av høringsuttalelsene vurdere allmenngjøringsordningen grundig og arbeide videre med evalueringen, bl.a. i forhold til problemstillingene knyttet til innsynsrett og i sammenheng med regelverket for inn- og utleie.

Ryddigere forhold for inn- og utleie av arbeidskraft

Regjeringen er bekymret for at adgangen til inn- og utleie av arbeidskraft, sett i sammenheng med økt arbeidsinnvandring, kan føre til framvekst av et nytt korttidsarbeidsmarked preget av useriøsitet og dårlige lønns- og arbeidsvilkår. I Soria Moria-erklæringen uttalte Regjeringen at den vil innføre en ordning med godkjenning og kontroll av firma som driver arbeidsutleie. Også enkelte andre tiltak som bl.a. å ansvarliggjøre innleier, innsynsrett i lønns- og arbeidsvilkår og å oppheve skillet i arbeidsmiljøloven mellom innleie fra produksjonsbedrifter og bemanningsforetak/vikarbyråer, er blitt lansert for å hindre en uheldig utvikling i bransjen.

Regjeringen vil vurdere hvilke tiltak som er mest effektive for å sikre ryddige forhold for arbeidstakerne på inn- og utleiemarkedet og tar sikte på å legge fram forslag om regelendringer i forbindelse med arbeidet med allmenngjøringsloven og reglene for inn- og utleie høsten 2006.

Krav om norske lønns- og arbeidsvilkår i offentlige anbudsprosesser

Regjeringen uttalte i Soria-Moria-erklæringen at den ville stille krav om norske lønns- og arbeidsvilkår i alle offentlige anbudsprosesser. ILO-konvensjon nr. 94 om arbeiderklausuler i offentlige arbeidskontrakter er gjennomført i norsk rett og gjort gjeldende for statlig sektor. Det innebærer at det skal stilles krav om norske lønns- og arbeidsvilkår i alle kontrakter om levering av tjenester og bygge- og anleggsarbeid over en viss størrelse. Regjeringen vil, i lys av erfaringene i statlig sektor, vurdere hvordan en ordning for kommunene kan utformes, med sikte på iverksetting i 2007. Partene i kommunal sektor vil bli konsultert i forbindelse med dette arbeidet.

Innføre utvidet byggherreansvar

Byggebransjen er tradisjonelt preget av mange kontraktsforhold, lange kontraktskjeder, stramme tidsfrister og et stort innslag av utenlandsk arbeidskraft. Det er også i denne bransjen de groveste eksemplene på sosial dumping er registrert. Regjeringen mener det er viktig at byggherren skal ha et ansvar også når det gjelder lønns- og arbeidsvilkår. Det tas derfor sikte på å legge fram forslag om at byggherren skal pålegges å ta inn en klausul i kontraktene med sine underleverandører, som sikrer at arbeidstakerne får den lønnen og de arbeidsvilkårene de har krav på i hht. en allmenngjøringsforskrift.

Innføre id-kort i byggebransjen

Krav om id-kort i byggebransjen kan etter Regjeringens syn bidra både til å bedre kontrollen med helse, miljø og sikkerhet og til økt seriøsitet i næringen. Id-kortene som ble vedtatt innført av Bondevik II-regjeringen, var etter partene i byggenæringens vurdering ikke gode nok til å ivareta disse hensynene. Regjeringen utreder i samarbeid med arbeidslivets parter hvilke krav som bør stilles til id-kortene for å gjøre dem til et mer egnet virkemiddel, også mot sosial dumping. Forslag til endrede regler vil bli sendt på høring, og Regjeringen legger opp til å fastsette regler for id-kort høsten 2006.

Tiltak mot sosial dumping i kystfarten

Regjeringen har i Soria Moria-erklæringen uttalt at den ønsker å gjeninnføre kravet om arbeids- eller oppholdstillatelse for utenlandske sjøfolk på skip under fremmed flagg som frakter gods eller passasjerer mellom norske havner. Regjeringen utreder dette og viser i denne sammenheng også til sjømannsorganisasjonenes ønske om tiltak mot sosial dumping i norsk innenriks skipsfart. Det tas sikte på å gjeninnføre dette kravet i løpet av 2006. I dette arbeidet må det legges vekt på de internasjonale forpliktelsene som Norge er bundet av på området, og for øvrig ses i sammenheng med kravene i den nylig vedtatte ILO-konvensjonen om arbeids- og levekår for sjøfolk.

Tiltak mot sosial dumping i landbruket

Partene i landbrukssektoren, Landbrukets Arbeidsgiverforening (LA), Norges Bondelag og landbrukets organisasjoner for øvrig, er opptatt av å hindre sosial dumping i landbruket. Gjennom media, internett, kurs og kampanjer drives det holdningsskapende arbeid. Partene har i samarbeid med Arbeidstilsynet utarbeidet et veiledningshefte vedrørende bruk av utenlandske sesongarbeidstakere. Sosial dumping i landbruket er tema mellom LA og Fellesforbundet som tariffparter, bl.a. i flere partssammensatte utvalg. Samtidig vil Arbeidstilsynet iverksette en omfattende kampanje mot sosial dumping i landsbrukssektoren.

Bedre samordnet innsats fra statlige etater mot sosial dumping, svart arbeid og økonomisk kriminalitet

Regjeringen ser innsatsen mot sosial dumping i sammenheng med tiltak mot svart arbeid, skatteunndragelser og økonomisk kriminalitet. Dagens samarbeid og fellesprosjekter mellom de berørte departementer og etater skal videreføres og styrkes. Det skal settes økt fokus på å sikre at samarbeidet også fungerer lokalt.

Arbeidstilsynet og Petroleumstilsynet prioriterer arbeidet med tilsyn etter utlendingsloven og allmenngjøringsforskriftene høyt, og også andre etater har ansvar på dette området. Det er derfor etablert en arbeidsgruppe med representanter fra Arbeidstilsynet, Utlendingsdirektoratet og Politidirektoratet. Samarbeidet med arbeidslivets parter, herunder de regionale verneombudene, er også viktig, og det er opprettet kontaktnett på ulike nivåer mellom tilsynsetatene og partene.

Gjennom flere år har det blitt gjennomført felles aksjoner, f.eks. fra Arbeidstilsynet, skattemyndighetene og politiet, rettet bl.a. mot uryddige og ulovlige arbeidskontrakter og skatteforhold i byggebransjen og hotell- og restaurantbransjen. Slike samordnede aksjoner vil være viktige også i innsatsen mot sosial dumping.

I Arbeidstilsynets særlige satsing i 2006 for å motvirke ulovlige arbeidsforhold for utenlandske arbeidstakere, er videreutvikling av samarbeidsordninger og kampanjerettede fellesprosjekter viktige tiltak. Regjeringen vil foreta en kartlegging av hvordan samarbeidet mellom ulike myndigheter fungerer på landsbasis.

Rapporteringsplikten for oppdragsgivere og oppdragstakere etter ligningsloven gir skatteetaten bedre oversikt over utenlandske arbeidstakere og oppdragstakere i Norge, og er som sådan et virkemiddel i kampen mot skatteunndragelser og svart arbeid. Regjeringen er i ferd med å evaluere ligningslovens rapporteringsordning for bl.a. å vurdere om dagens regler ivaretar hensynet til skattekontroll på best mulig måte. Det ble i 2004 også vedtatt en hjemmel for meldeplikt for alle utenlandske arbeidstakere i utlendingsloven. Om og eventuelt hvordan denne skal settes i kraft må vurderes i forhold til hvordan ligningslovens regler skal utformes.

Innsatsen mot sosial dumping må også ses i nær sammenheng med Regjeringens intensivering av arbeidet med tiltakene i handlingsplanen mot økonomisk kriminalitet. Handlingsplanens kapittel om skatte- og avgiftskriminalitet inneholder flere viktige tiltak rettet mot bekjempelsen av svart arbeid.

Forbedret statistikk- og analysegrunnlag

Det er ikke tilstrekkelig kunnskap verken om omfanget av utenlandsk arbeidskraft i Norge eller om hvilke vilkår de tilbys når de jobber her. Slik kunnskap er vesentlig for å målrette innsatsen og tiltakene. Statistisk sentralbyrå har igangsatt produksjon av statistikk over arbeidstakere i Norge som ikke er registrert bosatt i landet. Arbeidet med rapporteringsplikten etter ligningsloven og en eventuell iverksettelse av meldeplikten etter utlendingsloven vil også kunne være viktige bidrag til et forbedret statistikkgrunnlag.

Regjeringen vil forsette arbeidet med forbedringer i statistikkgrunnlaget. I regi av Arbeidslivspolitisk Råd vil det bli foretatt en evaluering av behovet for statistikk og analyse. Blant annet gjennom Norsk Forskningsråd, har Regjeringen bevilget midler til flere forskningsprosjekter som har som formål å bedre kunnskapen om arbeidsmiljøet og lønns- og arbeidsvilkårene til utenlandske arbeidstakere i Norge og om virkningen av økt arbeidsinnvandring for norske arbeidstakere.

Styrke samarbeidet mellom myndighetene og partene i arbeidslivet

Arbeidslivets parter spiller en sentral rolle for å hindre sosial dumping og sikre seriøsiteten i norsk arbeidsliv. Regjeringen ser det utstrakte samarbeidet med arbeidslivets parter i disse spørsmålene som svært viktig, og Regjeringen vil videreføre og videreutvikle samarbeidet på alle nivåer for å motvirke sosial dumping. Arbeidstakersiden har tatt opp spørsmålet om å etablere en ordning med regionale verneombud i renholdsbransjen for å bidra til ryddige forhold i næringen. Dette kan også bli aktuelt i andre næringer. I den forbindelse er det naturlig å også se på erfaringene med dagens ordning med regionale verneombud i byggenæringen.

I et felles brev til Regjeringen ber LO og NHO om at det iverksettes konkrete tiltak for å sikre et seriøst arbeidsliv. Forslagene gjelder bedre regelverk for inn- og utleie av arbeidstakere, utvidede sanksjonsmuligheter for Arbeidstilsynet og Petroleumstilsynet, bedret statistikkgrunnlag og klargjøring av reglene om yrkesskadeforsikring. Forslagene i brevet er i stor grad ivaretatt i den foreliggende handlingsplanen. Det vises videre til at det i dag framstår som noe uklart om regelverket for yrkesskadeforsikring gjelder for utenlandske arbeidstakere i Norge i alle tilfeller. Denne problemstillingen vil Regjeringen følge opp.

3.7 Inntektspolitikken

Det inntektspolitiske samarbeidet er en sentral del av den økonomiske politikken i Norge. Dette samarbeidet har bidratt til at vi i de siste 30 årene har hatt lavere arbeidsledighet enn de fleste andre OECD-landene. En viktig del av det inntektspolitiske samarbeidet er å legge til rette for at partene i arbeidslivet har best mulig felles forståelse av situasjonen i norsk økonomi, og at de så langt som mulig er enig om tallgrunnlaget i forhandlingene. Den norske lønnsforhandlingsmodellen bygger på at lønnsveksten må tilpasses hva konkurranseutsatt sektor over tid kan leve med. Lønnsveksten i Norge har de siste årene vært nær lønnsveksten hos våre handelspartnere. Regjeringen legger vekt på å videreføre det inntektspolitiske samarbeidet.

Fra 2004 til 2005 var veksten i gjennomsnittlig årslønn ifølge Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene (TBU) 3 pst., mot om lag 3 pst. hos våre handelspartnere. Målt ved industriens effektive valutakurs styrket kronen seg med 4,4 pst. i fjor. Dette bidro til en klar svekkelse av den kostnadsmessige konkurranseevnen.

Kilde: Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene og Finansdepartementet.

I årets inntektsoppgjør, som er et hovedoppgjør, ble det i meklingen mellom Fellesforbundet og Norsk Industri og Byggenæringens landsforening enighet om et generelt tillegg på 1 krone pr. time for overenskomster med lokal forhandlingsrett og 1,50 kroner pr. time for overenskomster uten lokal forhandlingsrett. Etter en kort streik, ble det også i byggfaget (Fellesforbundet og Byggenæringens Landsforening) gitt et generelt tillegg på 1 krone pr. time. I detaljistoppgjøret mellom Handel og Kontor og Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon (HSH) ble det gitt et generelt tillegg på 1,50 kroner pr. time. Oppgjøret vil også være retningsgivende for uorganiserte i varehandelen. I grossistoppgjøret i HSH-området ble det gitt et generelt tillegg på 1 krone pr. time og et utjevningstillegg på 3,50 kroner pr. time. I oppgjøret innen hotell og restaurant ble det gitt et tillegg på 3,70 kroner pr. time til alle, mens transportarbeiderne har fått et tillegg på 5,50 kroner pr. time. Oppgjørene i staten og kommunene er gått til mekling. Fristen for å komme til enighet i meklingene er natt til 24. mai. På bakgrunn av de lønnsoppgjørene som er gjennomført så langt, anslås gjennomsnittlig årslønnsvekst i denne meldingen til 3 pst. i inneværende år. Anslaget er det samme som i tilleggsnummeret til Statsbudsjettet 2006. Hos våre handelspartnere anslås lønnsveksten i år til om lag 3 pst.

Selv om lønnveksten i fjor kom ned på linje med lønnsveksten hos våre handelspartnere, er det norske kostnadsnivået høyt i internasjonal målestokk, jf. figur 3.15. Ifølge TBU lå lønnskostnadene for norsk industri i fjor om lag 22 pst. høyere enn for et handelsvektet gjennomsnitt av våre handelspartnere, målt i felles valuta. Høye priser på viktige norske eksportprodukter, sammen med fortsatt oppgang i internasjonal økonomi, har likevel bedret situasjonen for de konkurranseutsatte næringene. Eksportprisene varierer imidlertid erfaringsmessig betydelig, og mange konkurranseutsatte virksomheter er derfor sårbare overfor tiltakende lønnsvekst og kronestyrking.

3.8 Skatter og avgifter

3.8.1 Innledning

I forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett 2006 foreslås følgende endringer på skatte- og avgiftsområdet:

• Regjeringen legger opp til å gi selvstendig næringsdrivende adgang til pensjonssparing i ordning regulert av innskuddspensjonsloven, slik Stortinget har vedtatt, men foreslår å øke grensen for høyeste sparing fra 2 pst. til 4 pst. av inntekten, jf. også omtale i Ot.prp. nr. 77 (2005 – 2006) Om endringar i skatte- og avgiftslovgivninga mv.

• Etter innføring av obligatorisk tjenestepensjon og adgang for selvstendig næringsdrivende til å spare i innskuddsordninger, vil i praksis alle yrkesaktive (lønnstakere og næringsdrivende) være sikret retten til skattefavorisert pensjonssparing gjennom arbeidsforhold eller næring. Regjeringen mener derfor at det ikke er behov for å videreføre skattefavoriserte pensjonsspareordninger i tillegg, og vil avvikle inntektsfradraget for nye premieinnbetalinger i individuell pensjonsavtale (IPA) med virkning for premieinnbetalinger foretatt fra og med 12. mai 2006. Eksisterende IPA-poliser kan videreføres etter samme regler som i dag, men uten nye fradragsberettigede innskudd. Skattefavoriseringen av individuelle og kollektive livrenter vil i stor grad avvikles med virkning fra skatteåret 2007. Nødvendige lovendringer om både IPA og livrenter vil fremmes i budsjettet for 2007. Forslagene har en god fordelingsprofil ettersom disse ordningene brukes mest av personer med høye inntekter og/eller formuer.

• Regjeringen foreslår å endre begrensningen i eigedomsskattelova om at området må være «utbygd på byvis» for å kunne ilegges eiendomsskatt. Kommunen kan da velge mellom å holde seg til det gamle byvis-kriteriet, eller å utvide eiendomsskatten til hele kommunen. Regjeringen foreslår at dagens frivillige fritak for jord– og skogbrukseiendom gjøres om til et obligatorisk fritak. Det vises til Ot.prp. nr. 77 (2005 – 2006) for en nærmere omtale av endringene i eigedomsskattelova.

• Kjøretøy med forbrenningsmotor som kun kan benytte hydrogen som drivstoff, foreslås fritatt fra engangsavgiften med virkning fra 1. juli 2006. Fritaket er midlertidig. Fritaket vil også omfatte hybridbiler som er utstyrt med hydrogenbasert forbrenningsmotor i tillegg til el-motor. Det vises til nærmere omtale i St.prp. nr. 66 (2005 – 2006) Tilleggsbevilgninger og omprioriteringer i statsbudsjettet for 2006.

• Drivstoff hvor bioetanol utgjør hovedbestanddelen, f.eks. såkalt E85, ilegges ikke avgifter. Regjeringen legger opp til at bioetanol som blandes med bensin, blir fritatt fra CO₂-avgiften etter andel bioetanol i bensinen fra 1. januar 2007.

• I statsbudsjettet for 2006 ble det vedtatt å ta overnattingstjenester inn i merverdiavgiftssystemet fra 1. september 2006. Vedtaket omfatter også yrkesmessig utleie av hytter, ferieleiligheter og fritidseiendommer mv. Det vil åpne for store avgiftstilpasninger ved at fritidsboliger etter gjeldende regelverk kan bygges for utleie og allerede etter 3 år tas ut av virksomheten og over til privat bruk. Ved en slik tilpasning slipper utleier å tilbakeføre fradragsført merverdiavgift ved utbygging av fritidsboliger. Det har dessuten vist seg vanskelig å finne egnede avgrensningsbestemmelser. For å unngå denne typen tilpasninger og av hensyn til avgrensningsproblemene, foreslås det at yrkesmessig utleie av hytter, ferieleiligheter og annen fritidseiendom likevel ikke tas inn i merverdiavgiftsområdet fra 1. september 2006, med mindre slik utleie drives i tilknytning til for eksempel hotelldrift. Forslaget er nærmere omtalt i Ot.prp. nr. 77 (2005 – 2006) og St.prp. nr. 66 (2005 – 2006).

• Regjeringen vurderer å foreslå et eget fradrag i skattepliktig inntekt på Svalbard i budsjettet for 2007 samt å innføre et eget svalbardtillegg (tilsvarende finnmarkstillegget) i barnetrygd på Svalbard. Et forslag vil bli sendt på høring til relevante aktører på Svalbard og til Skattedirektoratet.

• I forbindelse med Stortingets vedtak om å oppheve skattefritakene for fri kost for sokkelarbeidere og det særskilte hyretillegget for sjøfolk fra 2006, ba et flertall Regjeringen om å vurdere opphevelsen av skattefritakene på nytt i Revidert nasjonalbudsjett 2006. Regjeringen foreslår å innføre et inntektsavhengig skattefritak for fri kost for ansatte på sokkelen og et skattefritt hyretillegg med en øvre beløpsgrense. Forslagene gjøres gjeldende fra 1. juli 2006.

• I Ot.prp. nr. 77 (2005–2006) er også enkelte andre mindre endringer i skattesystemet fremmet. Det gjelder blant annet en økning av reindriftsfradraget, skattleggingen av supplerende støtte, som er en ytelse til personer med kort botid i Norge, skattleggingen av behovsprøvd barnetillegg til mottakere av tidsbegrenset uførestønad og skattleggingen av attførings- og rehabiliteringspenger for personer som har tjenestepensjonsordning med uførhetsforsikring.

Samlet sett innebærer skatte- og avgiftsendringene som er foreslått eller varslet, et provenytap på om lag 65 mill. kroner påløpt og om lag 50 mill. kroner bokført i 2006.

3.8.2 Pensjonssparing for selvstendig næringsdrivende

Innledning

I forbindelse med Stortingets behandling av lov om obligatorisk tjenestepensjon, jf. Ot.prp. nr. 10 (2005 – 2006) og Innst. O. nr. 17 (2005 – 2006), ble det vedtatt at selvstendig næringsdrivende skal ha anledning til å spare i skattefavorisert innskuddspensjonsordning begrenset oppad til 2 pst. av arbeidsinntekten mellom 1 og 12 G. Stortinget ba Regjeringen komme tilbake i Revidert nasjonalbudsjett 2006 med en vurdering av å utvide adgangen for selvstendig næringsdrivende til å spare i innskuddspensjonsordning fra 2 til 4 pst. Regjeringen foreslår nå en slik utvidelse, jf. også Ot.prp. nr. 77 (2005 – 2006).

Lov om obligatorisk tjenestepensjon innebærer at alle lønnsmottakere som omfattes av loven, får (skattefavorisert) pensjonssparing gjennom lov om innskuddspensjon eller lov om foretakspensjon. Samtidig vil alle selvstendig næringsdrivende nå få rimelig adgang til skatte-favorisert pensjonssparing innenfor rammen av regelverket for kollektiv innskuddspensjon. Det innebærer at yrkesaktive vil ha mulighet til pensjonssparing med skattefradrag gjennom disse ordningene.

Skattefavoriseringen av pensjonssparing bør avgrenses til ordninger etter foretakspensjonsloven, innskuddspensjonsloven og de offentlige pensjonsordningene. Det vesentligste av skatte-favoriseringen av individuell pensjonsavtale (IPA) og kollektiv og individuell livrente vil derfor avvikles, jf. omtale i avsnitt 3.8.3.

Bakgrunn

I forbindelse med stortingsbehandlingen av lov om obligatorisk tjenestepensjon ble det vedtatt at næringsdrivende skal ha anledning til å spare i skattefavorisert pensjonsordning regulert av lov om innskuddspensjon i arbeidsforhold (heretter «innskuddspensjonsordning»). De næringsdrivendes sparebeløp i en slik ordning er begrenset oppad til minimumskravet i lov om obligatorisk tjenestepensjon, som er 2 pst. av næringsinntekt (beregnet personinntekt) mellom 1 og 12 G. Lovforslag om fradragsrett for slik pensjonssparing, med virkning fra 1. januar 2006, fremmes i Ot.prp. nr. 77 (2005 – 2006).

I forbindelse med stortingsbehandlingen av lov om obligatorisk tjenestepensjon ba et flertall i finanskomiteen Regjeringen om å vurdere å øke den øvre grensen for skattefavorisert pensjonssparing for næringsdrivende til 4 pst. Samtidig ble det bedt om en vurdering av om dette bør få konsekvenser for de eksisterende individuelle skattefavoriserte spareordningene, det vil i praksis si IPA og livrente.

I Innst. O. nr.17 (2005 – 2006) Innstilling fra finanskomiteen om lov om obligatorisk tjenestepensjon, ble det blant annet uttalt følgende:

«Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, slutter seg til forslag til lov om obligatorisk tjenestepensjon § 10 nr. 5 om endring i innskuddspensjonsloven § 2 – 3 andre ledd.

Flertallet viser til at flertallet i Stortingets finanskomité ved behandlingen av pensjonsreformen uttalte:

«Også for de med frivillig tilslutning til en kollektiv tjenestepensjonsordning, må det gis større skattemessig likebehandling med ordningen med tjenestepensjon for arbeidstakerne, blant annet med fradrag for premien i skattbar næringsinntekt.»

Flertallet mener dette kan tilsi at adgangen til å ha innskuddspensjonsordning ikke begrenses til minimumsgrensen i forslaget til obligatorisk ordning. Flertallet viser til at flertallet i finanskomiteen ba om at det skulle arbeides videre med dette.

Flertallet ber Regjeringen foreta en samlet vurdering av spørsmålet om tjenestepensjon for selvstendig næringsdrivende bl.a. sett i lys av at arbeidsgiver og arbeidstaker i den obligatoriske ordningen også kan avtale at arbeidstaker i tillegg skal betale inn et innskudd eller en premie i pensjonsordningen. Flertallet ber derfor om at en særskilt vurdering av å øke grensen til 4 %, legges fram i Revidert nasjonalbudsjett, slik at en eventuell utvidet ordning kan gjøres gjeldende for 2006.

Flertallet ber videre om en vurdering av behovet for endringer i andre skattestimulerte pensjonsordninger, som gjelder både lønnsmottakere og selvstendig næringsdrivende.»

Proveny- og fordelingsvirkninger

Fradragsretten i personinntekten for næringsdrivendes sparing på opptil 2 pst. av personinntekt mellom 1 og 12 G i innskuddspensjonsordning antas å redusere skatteprovenyet i 2006 med om lag 150 mill. kroner påløpt. Provenyanslaget er svært usikkert fordi en verken vet hvor mange næringsdrivende som vil benytte seg av ordningen, eller hvor mye den enkelte vil spare. Anslaget avhenger også av inntektsnivået til de næringsdrivende som benytter ordningen, ettersom verdien av inntektsfradraget øker med inntekt. I beregningene som ligger til grunn for provenyanslaget, innebærer adgangen til å spare inntil 2 pst. en skattelettelse på i gjennomsnitt 1300 kroner for selvstendig næringsdrivende. Skattelettelsen er her anslått som verdien av fradraget for innskuddet. Nåverdien av den samlede skattefordelen vil imidlertid være forskjellig fra dette fordi midlene som står inne i ordningen, også er fritatt for formuesskatt og skatt på kapitalavkastningen. På den andre siden blir midlene skattlagt som pensjonsinntekt ved utbetaling.

En utvidelse av adgangen til å spare opptil 4 pst. av det samme grunnlaget, antas å redusere provenyet i 2006 med ytterligere 150 mill. kroner påløpt, dvs. at samlet provenyvirkning i 2006 anslås til 300 mill. kroner påløpt og 240 mill. kroner bokført. Gitt visse forutsetninger om sparemønsteret innebærer forslaget en skattelettelse på i gjennomsnitt 2600 kroner for selvstendig næringsdrivende, men der gjennomsnittlig skattelettelse øker fra knapt 300 kroner for næringsdrivende i den laveste inntektsgruppen til om lag 4300 kroner til næringsdrivende i den øverste inntektsgruppen. Maksimal skattelettelse gis til en næringsdrivende med en inntekt på 12 G (knapt 750 000 kroner i 2006) som sparer maksimumsbeløpet, og utgjør drøyt 13 500 kroner.

Næringsdrivende med høye inntekter vil trolig benytte ordningen i større grad enn næringsdrivende med lave inntekter. Denne fordelingsvirkningen forsterkes av at det tillatte innskuddsbeløpet øker med inntekt (siden det beregnes i prosent av inntekten) og av at verdien av skattefradraget også øker med inntekten (siden beskatningen av beregnet personinntekt er progressiv). Næringsdrivende har i gjennomsnitt dessuten høyere inntekter enn befolkningen sett under ett. Økt innskuddspensjon for næringsdrivende vil dermed ha uheldige fordelingsvirkninger. På usikkert grunnlag antas det at om lag 45 pst. av skattelettelsen ved å innføre skattefavorisert spareadgang for selvstendig næringsdrivende vil tilfalle tidelen av befolkningen med høyest inntekt, mens om lag 80 pst. vil tilfalle halvdelen med høyest inntekt. Beregningene er gjennomført med Statistisk sentralbyrås skattemodell LOTTE.

Vurdering og forslag

Regjeringen foreslår å utvide adgangen til å spare i innskuddspensjonsordning for næringsdrivende fra 2 til 4 pst., jf. forslag til endring av innskuddspensjonsloven § 2 – 3 annet ledd i Ot.prp. nr. 77 (2005 – 2006). I og med innføringen av innskuddspensjonsordning for næringsdrivende og obligatorisk tjenestepensjon får yrkesaktive nå adgang til skattefavorisert pensjonssparing innenfor de kollektive ordningene. Økningen i adgangen til å spare fra 2 til 4 pst. vil styrke likebehandlingen av pensjonssparing foretatt av lønnstakere og næringsdrivende ytterligere.

Innføringen av obligatorisk tjenestepensjon førte isolert sett til en reduksjon av skatteinntektene på om lag 800 mill. kroner. På usikkert grunnlag anslås innføring av innskuddspensjonsordning for næringsdrivende å innebære en skattelettelse på ytterligere 300 mill. kroner.

Behovet for å videreføre supplerende skattefavoriserte spareordninger er sterkt redusert når yrkesaktive nå har adgang til skattefavorisert pensjonssparing gjennom arbeidsforhold eller næring. Blant annet i lys av dette er det etter Regjeringens syn nødvendig å stramme inn i skattefavoriseringen av de supplerende ordningene.

3.8.3 Avvikling av skattefavoriseringen av individuell pensjonsavtale (IPA) og livrente

Innledning

Etter innføring av obligatorisk tjenestepensjon og adgang for selvstendig næringsdrivende til å spare i innskuddsordninger, vil yrkesaktive (lønnstakere og næringsdrivende) være sikret retten til skattefavorisert pensjonssparing gjennom arbeidsforhold eller næring. Regjeringen mener at det ikke er behov for å videreføre skattefavoriserte pensjonsspareordninger i tillegg til dette. Det er dessuten prinsipielle og fordelingsmessige argumenter for å stramme inn i skattefavoriseringen av de supplerende ordningene.

Regjeringen vil derfor avvikle fradragsretten for nye premieinnbetalinger i individuell pensjonsavtale (IPA) foretatt fra og med 12. mai 2006. Eksisterende IPA-poliser kan imidlertid videreføres uten nye fradragsberettigede premier etter samme regler som i dag, herunder med pensjonsbeskatning av utbetalte beløp fra polisene. I tillegg vil det vesentligste av skattefavoriseringen av livrenteordningene (individuelle og kollektive) avvikles med virkning fra inntektsåret 2007.

Nødvendige lovendringer om innstramminger i skattefavoriseringen av disse ordningene vil bli fremmet i budsjettet for 2007. En vil samtidig vurdere behovet for ytterligere endringer i regelverket.

Bakgrunn

Etter gjeldende regler for IPA-ordninger kan enkeltpersoner sette av opptil 40 000 kroner pr. år til pensjonssparing. Det innskutte beløpet er fradragsberettiget mot skattesatsen på alminnelig inntekt, slik at det er mulig å redusere skatten i innbetalingsåret med opptil 11 200 kroner. Avkastningen av det innskutte beløpet blir ikke skattlagt, og det ilegges heller ikke formuesskatt. På den andre siden vil hele beløpet (inklusive avkastningen) bli skattlagt som pensjonsinntekt ved utbetaling. Skattefavoriseringen av IPA-ordningen er dermed en kombinasjon av en skattekreditt (utsatt beskatning) og et skattefritak (fritak for formuesskatt og skatt på kapitalavkastning).

I 2005 ble det skutt inn om lag 1,6 mrd. kroner i IPA-ordninger. I underkant av 120 000 personer sparer i IPA, og gjennomsnittlig sparebeløp for dem som sparer, er knapt 12 000 kroner. Rundt 60 pst. sparer mindre enn 10 000 kroner, mens drøyt 10 pst. sparer mellom 30 000 og 40 000 kroner. Om lag 80 pst. av de som sparer i IPA, er lønnstakere, om lag 15 pst. er næringsdrivende, mens om lag 5 pst. tilhører gruppen trygdede eller andre (herunder personer som lever av kapitalinntekter). Ordningen benyttes i hovedsak av personer med høye inntekter. Det er kun 0,8 pst. av gruppen med samlet inntekt under 250 000 kroner som benytter IPA, mens andelen øker til 3,5 pst. for dem med bruttoinntekt mellom 250 000 og 400 000 kroner og til 7,5 pst. for dem med bruttoinntekt over 400 000 kroner. Gjennomsnittlig innskutt beløp er også betydelig høyere for dem med høy enn for dem med lav bruttoinntekt. Eksempelvis har nærmere 80 pst. av dem som sparte mellom 30 000 og 40 000 kroner i IPA en samlet inntekt på over 400 000 kroner.

Ordningen med individuelle livrenter er ikke utelukkende en pensjonsspareordning, men en spareordning der hovedkravet er at man har en avtale som strekker seg over minst 12 år, og der utbetalingene strekker seg over de siste 6 årene. Det er ingen beløpsgrenser på innskuddene. Den skattemessige særbehandlingen består i at midlene er fritatt fra formuesskatt og at avkastningen ikke skattlegges løpende, men først ved utbetaling. Kollektive livrenter er livrenteavtaler der premiene er betalt av arbeidsgiver for en gruppe ansatte. Innskuddet skattlegges normalt ikke som lønn for den som mottar ytelsen, men selskapet får heller ikke fradragsrett for det innskutte beløpet. I tillegg er det tilsvarende fordeler som ved individuelle livrenter.

I 2005 ble det skutt inn om lag 6,1 mrd. kroner i individuell livrente, slik at samlet innskutt kapital i slike ordninger utgjorde om lag 40 mrd. kroner. Departementet har ikke tilgang på en detaljert oversikt over hvem som sparer i individuell livrente. Ettersom skattefordelen hovedsakelig er knyttet til fritak for formuesskatt, er det imidlertid grunn til å anta at ordningen først og fremst benyttes av personer med (høy) skattepliktig formue. Det er ingen beløpsgrenser på innskuddene, noe som innebærer at det i prinsippet er mulig å skyte inn store beløp og dermed oppnå en betydelig reduksjon av formuesskatt.

Det ble skutt inn om lag 800 mill. kroner i kollektive livrenteordninger i 2005, og samlet innskutt kapital utgjorde om lag 5 mrd. kroner. Departementet har ikke oversikt over hvem som benytter slike ordninger, men det er grunn til å anta at de først og fremst benyttes i forbindelse med pensjonsavtaler som går utover rammene bestemt i lov om foretakspensjon og lov om innskuddspensjon. Dette vil i første rekke være førtidspensjonsavtaler betalt av arbeidsgiver eller pensjonsavtaler med svært høye utbetalinger. På den bakgrunn antas det at det først og fremst er personer med høye inntekter som har slike ordninger.

Proveny- og fordelingsvirkninger

En avvikling av skattefavoriseringen av nye premieinnbetalinger i IPA-ordninger anslås å øke skatteinntektene på årsbasis med om lag 450 mill. kroner påløpt. Ettersom adgangen vil avvikles med virkning fra og med 12. mai 2006, anslås forslaget på usikkert grunnlag å øke skatteinntektene i 2006 med om lag 300 mill. kroner påløpt og 240 mill. kroner bokført. Det er da skjønnsmessig antatt at om lag en tredel av innskuddene er foretatt før fremleggelsen av Revidert nasjonalbudsjett 2006. Nåverdien av den samlede skattefordelen vil imidlertid være forskjellig fra dette fordi midlene som står inne i ordningen, også er fritatt for formuesskatt og løpende skatt på kapitalavkastningen. På den andre siden blir midlene skattlagt som pensjonsinntekt ved utbetaling.

Innstrammingen i IPA bidrar til å motvirke fordelingsvirkningene av forslaget om adgang for selvstendig næringsdrivende til å spare inntil 4 pst. av personinntekten i innskuddspensjonsordning. Det skyldes at IPA i stor grad har vært benyttet av personer med høye inntekter. Om lag 40 pst. av skatteskjerpelsen ved å avvikle fradragsretten for nye innskudd i IPA-ordningen tilfaller tidelen av befolkningen med høyest inntekt, mens om lag 80 pst. tilfaller halvdelen med høyest inntekt. Forslaget gir en skatteskjerpelse på i gjennomsnitt 2100 kroner for dem i den laveste inntektsgruppen som faktisk sparer i IPA (det gjelder imidlertid kun 0,1 pst. av personene i gruppen), mens den øker til om lag 4700 kroner i gjennomsnitt for dem som faktisk sparer i IPA i den øverste inntektsgruppen (det gjelder 7,2 pst. av personene i gruppen). Maksimal skattelettelse ved IPA utgjør som nevnt 11 200 kroner.

En avvikling av formuesskattefritaket for individuelle livrenter vil gi økt skatt til personer som er i formuesskatteposisjon. Dette er trolig i hovedsak personer som også har høye inntekter. På svært usikkert grunnlag anslås dette å øke skatteinntektene med om lag 100 mill. kroner påløpt. Det er da skjønnsmessig antatt at en betydelig andel av midlene som i dag er plassert i individuell livrente, vil bli plassert i andre aktiva med lav formuesskatt når skattefavoriseringen avvikles. Forslaget vil først få virkning fra og med inntektsåret 2007.

De kollektive livrenteordningene har et mindre omfang enn de individuelle. Ordningene benyttes først og fremst til pensjonsavtaler utover rammene til lov om foretakspensjon og lov om innskuddspensjon. Slike avtaler omfatter i hovedsak personer med høye inntekter. Reglene for de kollektive livrenteordningene innebærer en skattekreditt i tillegg til skattefritaket for formuesskatt. En avvikling av skattefavoriseringen av de kollektive livrentene anslås på svært usikkert grunnlag å øke skatteinntektene med om lag 250 mill. kroner påløpt, der det beregningsteknisk antas at kostnadene ved ordningene veltes over i arbeidstakernes lønn. Forslaget vil først få virkning fra og med inntektsåret 2007.

Vurdering og forslag

Internasjonale empiriske undersøkelser tyder på at skattefavorisert (individuell) pensjonssparing først og fremst påvirker sammensetningen av sparing (hvordan enkeltpersoner sparer), mens det har liten virkning på hvor mye som spares. Det er uavhengig av dette vanskelig å begrunne prinsipielt en skattemessig forskjellsbehandling av ulike måter å spare på. Dette argumentet forsterkes av at IPA og livrenteordningene i stor grad kan betraktes som spareprodukter og ikke som pensjonsforsikring.

Slike ordninger blir dessuten i hovedsak benyttet av personer med høye inntekter og/eller formuer, og slår dermed også fordelingsmessig skjevt ut. Når det også tas hensyn til at yrkesaktive nå har fått adgang til skattefavorisert pensjonssparing gjennom de kollektive ordningene i arbeidsforhold eller næring, er det liten grunn til i tillegg å videreføre skattefavoriseringen av slike supplerende pensjonsspareordninger.

På denne bakgrunn vil Regjeringen avvikle skattefavoriseringen av nye premieinnbetalinger i individuelle pensjonsavtaler (IPA) med virkning for innskudd som foretas fra og med tidspunktet for fremleggelsen av Revidert nasjonalbudsjett 2006 (12. mai). Eksisterende IPA-poliser kan videreføres uten nye fradragsberettigede premieinnbetalinger etter samme regler som i dag (fritak for skatt på opptjent avkastning og formue, men der utbetalinger skattlegges som pensjonsinntekt). Fritaket for formuesskatt av kapital i individuelle livrenteavtaler vil også bli fjernet med virkning fra og med inntektsåret 2007, og de spesielle skattereglene for kollektive livrenteavtaler (herunder fritak fra lønnsbeskatning av arbeidsgiverbetalte premiebetalinger) strammes inn fra samme tidspunkt.

Forslag til nødvendige lovendringer om innstramminger i skattefavoriseringen av disse ordningene vil bli fremmet i tilknytning til budsjettet for 2007. Det vil samtidig bli vurdert om det er nødvendig å endre regelverket ytterligere.

3.8.4 Skattlegging av fri kost for sokkelarbeidere og det særskilte hyretillegget for sjøfolk

Innledning

Bondevik II-regjeringen foreslo i budsjettet for 2005 å fjerne skattefritaket for fri kost for ansatte på sokkelen og skattefritaket for hyretillegg for sjøfolk. Forslaget ble vedtatt. I forbindelse med revidert nasjonalbudsjett for 2005 ble imidlertid disse innstrammingene reversert, jf. budsjettavtalen mellom Bondevik II-regjeringen og Fremskrittspartiet.

I nasjonalbudsjettet for 2006 foreslo Bondevik II-regjeringen på nytt å fjerne skattefritaket for fri kost for ansatte på sokkelen og skattefritaket for hyretillegg for sjøfolk, jf. St.prp. nr. 1 (2005 – 2006) Skatte-, avgifts- og tollvedtak og Ot.prp. nr. 1 (2005 – 2006) Skatte- og avgiftsopplegget 2006 – lovendringer. Regjeringen Stoltenberg II valgte å opprettholde forslaget, jf. St.prp. nr. 1 Tillegg nr. 1. Fjerningsforslaget ble vedtatt av Stortinget. I forbindelse med Finanskomitéens behandling av disse lovforslagene avga flertallet følgende merknad, jf. Innst. O. nr. 1 (2005 – 2006):

«Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, viser til B.inst. S. nr. 1 (2004 – 2005) og Innst. O. nr. 10 (2004 – 2005) hvor disse partiene gikk mot regjeringen Bondeviks forslag om å fjerne fritaket på fri kost for arbeidstakere på sokkelen og hyretillegg for sjøfolk. Flertallet viser videre til Innst. S. nr. 240 (2004 – 2005) hvor Fremskrittspartiet inngikk forlik med regjeringen Bondevik om å gjeninnføre fritaket. Stortingets finanskomité sluttet seg enstemmig til dette i Innst. O. nr. 125 (2004 – 2005).

Flertallet viser til at regjeringen Bondevik til tross for dette i St.prp. nr. 1 (2005 – 2006) foreslo å fjerne fritaket.

Flertallet ber Regjeringen vurdere spørsmålet i tilknytning til Revidert nasjonalbudsjett 2006.»

Denne vurderingen gis nedenfor.

Skattlegging av fri kost for ansatte på kontinentalsokkelen

Utgangspunktet i skatteloven er at alle ytelser fra arbeidsgiver som utgjør en privat fordel, skal anses som skattepliktig inntekt for den ansatte. Dette gjelder uavhengig av om ytelsen blir gitt i form av kontant lønn eller som en naturalytelse.

Fri kost fra arbeidsgiver innebærer en privat fordel siden en slipper å betale for ordinært, privat kosthold selv. Denne besparelsen oppnås uavhengig av om skattyter har mulighet for å holde seg selv med kost. Fri kost utgjør derfor en økonomisk fordel, også for ansatte på sokkelen. Regjeringen mener derfor at en bør opprettholde en viss skattlegging av fri kost for ansatte på sokkelen, men foreslår likevel at skatteskjerpelsen begrenses og gis en bedre fordelingsprofil innenfor denne gruppen. Regjeringen foreslår at det innføres et skattefritak for fri kost for ansatte på sokkelen med en samlet årlig personinntekt (inklusive verdien av fri kost) inntil 600 000 kroner fra 1. juli 2006. Det skal fortsatt betales arbeidsgiveravgift selv om arbeidstakeren får skattefritak for fri kost, jf. Ot.prp. nr. 77 (2005 – 2006) kapittel 6.

Forslaget vil innebære en årlig gjennomsnittlig skattelettelse på i underkant av 3800 kroner for en som betaler toppskatt trinn 1 og om lag 3000 kroner for en som ikke betaler toppskatt. For 2006 blir skattelettelsen halvparten av dette. Forslaget anslås å redusere provenyet med om lag 13 mill. kroner påløpt og 8 mill. kroner bokført i 2006.

Skattefritak for hyretillegg

Hyretillegg er i hovedsak en tariffestet ytelse for utgifter til kost for sjøfolk når de er på land. Tillegget utbetales uten krav om dokumentasjon for arbeidsrelaterte utgifter, og er i realiteten et kontant tillegg til lønnen/hyren. Enkelte sjøfolk i kystnær trafikk får også hyretillegg for tiden om bord i stedet for fri kost, fordi rederiet ikke har sett seg tjent med å anrette mat om bord. For andre arbeidstakergrupper er slik godtgjørelse til dekning av rene private kostutgifter skattepliktig. I henhold til tariffavtalen mellom Norsk Sjøoffisersforbund og NHO utgjør hyretillegget om lag 16 500 kroner i året.

Regjeringen foreslår at skattefritaket for hyretillegg gjeninnføres, men foreslår samtidig en øvre beløpsgrense for hvor stort hyretillegg som kan være skattefritt. Hensikten er å sikre at det er skatteloven som bestemmer nivået på skattefordelen, slik at det ikke kan avtales et vilkårlig høyt skattefritt beløp. Regjeringen foreslår å innføre en øvre beløpsgrense for skattefritt hyretillegg på 1375 kroner pr. måned, tilsvarende 16 500 kroner pr. år, fra 1. juli 2006. Det skal fortsatt betales arbeidsgiveravgift selv om arbeidstakeren mottar skattefritt hyretillegg, jf. Ot.prp. nr. 77 (2005 – 2006) kapittel 7.

Den maksimale skattereduksjonen som følge av forslaget vil være i underkant av 4000 kroner for 2006 og 8000 kroner i 2007 når skattefritaket gjelder for hele året. Forslaget anslås å ha en bruttoprovenyvirkning på om lag 50 mill. kroner påløpt og om lag 40 mill. kroner bokført i 2006. Når det tas hensyn til at utgiftene til nettolønnsordningen for sjøfolk reduseres som følge av forslaget, blir anslaget for netto bokført proveny om lag 25 mill. kroner.

3.8.5 Skattlegging på Svalbard

I behandlingen av budsjettet for 2006, jf. St.prp. nr. 1 (2005 – 2006) og St.prp. nr. 1 Tillegg nr. 1 (2005 – 2006), vedtok Stortinget å innføre en modifisert skjermingsmetode for personlige aksjonærer og deltakere og selvstendig næringsdrivende på Svalbard. Bakgrunnen var innføring av skjermingsmetoden på fastlandet fra og med 2006, og at det var hensiktsmessig med samme hovedprinsipper i skattleggingen av næringsdrivende og selskaper på Svalbard som på fastlandet. Det er videre et mål med skjermingsmetoden å sikre mest mulig lik skattlegging av reelle arbeidsinntekter og eierinntekter (aksjegevinster og aksjeutbytter og tilsvarende i deltakerlignede selskaper). Det ble derfor vedtatt å øke skattesatsen i lønnstrekkordningen fra 8 pst. til 12 pst. Kapital- og selskapsskattesatsen på Svalbard er 10 pst., og med skjermingsmetoden er samlet marginalskatt for eierinntekter fra selskap 19 pst. fra og med 2006, når selskap og deltaker ses under ett. For selvstendig næringsdrivende på Svalbard er høyeste marginalskattesats 20,7 pst. Med økt skattesats i lønnstrekkordningen er maksimal marginalskatt på arbeidsinntekter økt fra 15,8 pst. til 19,8 pst. i 2006, og er dermed på nivå med maksimal marginalskatt for eierinntekter fra selskap og for selvstendig næringsdrivende.

Det er satt ned en arbeidsgruppe, jf. St.prp. nr. 1 (2005 – 2006), som skal vurdere skattesystemet på Svalbard, sammenhengen med andre virkemidler og hvordan en kan bygge opp under de overordnede målene for Svalbard. Arbeidsgruppen har i utgangspunktet frist 1. desember. Deler av arbeidet med svalbardbeskatning er imidlertid fremskyndet. Bakgrunnen for dette er å unngå usikkerhet om skattenivået for dem som bor på Svalbard. De overordnede målene for norsk svalbardpolitikk ligger fast. Et hovedmål er å opprettholde norske samfunn på øygruppen. Regjeringen ønsker at Longyearbyen skal være et robust og livskraftig familiesamfunn. For å bidra til en stabil og livskraftig bosetting på Svalbard og motvirke omfattende pendling, vurderer Regjeringen å foreslå et fradrag i skattepliktig inntekt fra og med 2006 og å innføre et tillegg tilsvarende finnmarkstillegg i barnetrygd på Svalbard. Et forslag vil bli sendt på høring til relevante aktører på Svalbard og til Skattedirektoratet.

Et fradrag i skattepliktig inntekt bør bygge på den gjeldende lønnstrekkordningen og bør ikke innebære en reversering av eller endring av skattesatsen i lønnstrekkordningen. Innføringen av den modifiserte skjermingsmetoden bør stå ved lag i påvente av arbeidsgruppens nærmere vurdering av kapital- og selskapsbeskatningen. Skattereformen må få virke en tid, slik at en får oversikt over økonomiske og administrative virkninger. En bør derfor ikke nå legge opp til systemendringer som kan komme i konflikt med reformen, heller ikke på Svalbard. Behovet for å ha en skattesats i lønnstrekkordningen på 12 pst. er dermed uendret. Det legges også vekt på at en løsning på kort sikt bør gå i samme retning som senere mer varige løsninger for Svalbard.

På bakgrunn av dette legges det opp til et særskilt fradrag i skattepliktig inntekt til dem som er skattemessig bosatt på Svalbard. Opphold på Svalbard med minst 12 måneders varighet regnes som bosettelse fra begynnelsen av oppholdet. Ved at fradraget gis til dem som har langtidsopphold på Svalbard, kan en stimulere til langvarig opphold og unngå omfattende pendling. Det er mindre behov for å gi skattelette til dem som pendler og har korttidsopphold på Svalbard. Samtidig som disse nyter godt av relativt lav skattesats på lønnsinntekt opptjent på Svalbard, er de skattepliktige til fastlandet og nyter godt av de fradragene som gjelder der.

I høringsnotatet skisseres et fradrag i skattepliktig inntekt på 60 000 kroner med virkning fra og med 2006, som vil innebære en tilbakebetaling på 7200 kroner pr. skattemessig bosatt person i 2007. Det tilsvarer en lettelse på i størrelsesorden 13 mill. kroner med virkning for 2006, som tilsvarer den bokførte skatteøkningen i 2006. Et slikt fradrag vil særlig komme dem med lave inntekter til gode ved at refusjonen, som andel av lønnsinntekt, vil være størst for dem med lavest lønn. Det vil dermed bidra til bedre fordelingsprofil i beskatningen på Svalbard.

Barnetrygden på Svalbard tilsvarer i utgangspunktet barnetrygden på fastlandet. For 2006 gis det barnetrygd for barn under 18 år på 11 640 kroner pr. barn pr. år. Videre gis det et småbarnstillegg for enslige forsørgere med barn 0 – 3 år på 7920 kroner pr. år. På fastlandet er det dessuten et såkalt finnmarkstillegg (gjelder Finnmark og enkelte kommuner i Nord-Troms) på 3840 kroner pr. barn pr. år. Regjeringen tar sikte på å innføre et eget svalbardtillegg (tilsvarende finnmarkstillegget) i barnetrygd på Svalbard fra og med 2007. Det vil være et målrettet tiltak overfor barnefamilier og bidra til et familiesamfunn. Mange av dem som bosetter seg på Svalbard, kommer fra Finnmark og Nord-Troms, og vil dermed ha krav på finnmarkstillegget dersom barnet er bosatt i Finnmark eller Nord-Troms. Innføring av et svalbardtillegg i barnetrygden (tilsvarende finnmarkstillegget) anslås å redusere provenyet med drøyt 1 mill. kroner i 2007.

Regjeringen vil komme tilbake med konkrete forslag i budsjettet for 2007, etter at høringen er gjennomført.

3.8.6 Avgift på utslipp av NOx

Norge ratifiserte Gøteborg-protokollen i januar 2002, og har forpliktet seg til å redusere de årlige utslippene av nitrogenoksider (NOx) til maksimalt 156 000 tonn fra 2010, jf. St.prp. nr. 87 (1999 – 2000). Dette er om lag 27 pst. lavere enn NOx-utslippet i 2004 og om lag 22 pst. lavere enn forventet utslipp i 2010. Så store utslippsreduksjoner vil bli meget krevende. Da Gøteborg-protokollen ble ratifisert, ble marginalkostnaden for reduksjon av NOx-utslipp beregnet til mellom 10 og 20 kroner pr. kg NOx. Nyere anslag tyder på at kostnaden ved å oppfylle forpliktelsen innen 2010 kan bli vesentlig høyere enn tidligere antatt. Statens forurensningstilsyn (SFT) og andre berørte direktorater gjennomførte i 2005 en ny tiltaksvurdering som indikerer at det må gjennomføres tiltak der kostnadene løper opp mot 50 – 60 kroner pr. kg NOxsom reduseres. Regjeringen legger stor vekt på at forpliktelsen oppfylles til lavest mulig kostnader.

Regjeringen tar sikte på å innføre en avgift på NOx-utslipp fra 1. januar 2007. Hovedmålet med en avgift er at den, sammen med andre virkemidler, skal bidra til å oppfylle NOx-forpliktelsen i Gøteborg-protokollen. En avgift bør avgrenses geografisk i tråd med Gøteborg-protokollens virkeområde. Dette innebærer f.eks. at utslippene fra utenriks sjøfart og utenriks luftfart ikke omfattes av avgiften.

Utslipp av NOx fra den enkelte utslippskilde avhenger av flere faktorer som forbrenningsutstyr, rensetiltak, valg av energibærer og drift av motorer, kjeler og turbiner. En utslippsavgift bidrar til at aktørene tilpasser seg slik at utslippene reduseres på billigst mulig måte. Normalt vil forurenseren selv ha bedre kunnskap om kostnadene ved ulike utslippsreduserende tiltak enn myndighetene. En riktig utformet avgift vil derfor være det mest kostnadseffektive virkemidlet for å oppfylle Gøteborg-protokollen. For utslipp som omfattes av avgiften, vil avgiftsnivået være styrende for hvilke utslippsreduserende tiltak som utløses.

En avgift bør omfatte alle utslippskilder, men praktiske hensyn tilsier at en avgift i første omgang bare bør omfatte større enheter. Avgiften vil omfatte utslipp fra skip, fiskefartøy, fly og dieseldrevet jernbanetrafikk med samlet fremdriftsmaskineri med effekt over 750 kW. Tilsvarende vil kjeler og turbiner i energianlegg med effekt over 10 MW omfattes. Disse grensene kan bli satt lavere når praktiske og administrative forhold gjør det tilrådelig. På sikt vil NOx-avgiften kunne omfatte en større del av utslippene.

Innføring av en NOx-avgift vil bli sett i sammenheng med kompensasjoner til enkelte berørte næringer.

3.8.7 Bioetanol

Bioetanol er laget av biologisk materiale og bidrar ikke til økte nettoutslipp av CO₂. Drivstoff hvor etanol utgjør hovedbestanddelen omfattes ikke av begrepene mineralolje eller bensin i Stortingets avgiftsvedtak, og ilegges derfor verken drivstoffavgift eller CO₂-avgift. Slikt drivstoff omfattes imidlertid av Stortingets vedtak om avgift på alkohol, med mindre etanolen er tilstrekkelig denaturert (gjort udrikkelig). Det er tollmyndighetene som avgjør om etanolen er tilstrekkelig denaturert. Finansdepartementet er kjent med at enkelte aktører vil få eller har fått godkjent såkalt E85 (drivstoff som består av 85 pst. etanol og 15 pst. bensin) slik at salg kan skje uten alkoholavgift.

Drivstoff hvor etanol utgjør hovedbestanddelen, f.eks. E85, blir dermed ikke ilagt avgifter. På prinsipielt grunnlag bør imidlertid alle trafikanter betale en avgift som tilsvarer kostnadene de påfører andre i form av ulykker, kø, støy, veislitasje og lokale utslipp til luft. Det meste av kostnadene ved bruk av personbil er knyttet til ulykker, kø og støy. Disse kostnadene varierer i liten grad med valg av drivstoff. Dette taler for at det over tid vil være nødvendig å ilegge bioetanol en drivstoffavgift for veibruk på linje med bensinavgiften. At det ikke foreslås avgift på drivstoff hvor etanol utgjør hovedbestanddelen nå, er motivert av ønsket om å stimulere til økt bruk av alternative drivstoff og bidra til reduserte klimagassutslipp fra transportsektoren.

Regjeringen legger opp til at bioetanol som blandes med bensin i mindre mengder, blir fritatt fra CO₂-avgiften etter andel bioetanol i bensinen fra 1. januar 2007. Regjeringen vil komme nærmere tilbake til vurderinger av bruk og fremtidig avgiftslegging av alternative drivstoff i forbindelse med omleggingen av bilavgiftene i 2007-budsjettet.

3.8.8 Merverdiavgiftskompensasjon for kommunene mv.

I 2004 ble det innført en generell ordning med kompensasjon for merverdiavgift til kommuner og fylkeskommuner. Ordningen omfatter også private produsenter av helse-, sosial- og undervisningstjenester som kommunene og fylkeskommunene har et lovpålagt ansvar for. I tilleggsproposisjonen ble det uttalt at det er behov for en ny vurdering av hvordan kompensasjonsordningen for kommunene mv. fungerer.

Finansdepartementet og Kommunal- og regionaldepartementet foretar nå en vurdering som omfatter både den gamle, begrensede ordningen og den nye, generelle ordningen fra 2004. Departementene skal i denne forbindelse blant annet vurdere hvorvidt den nye ordningen oppfyller intensjonen om avgiftsmessig likebehandling av egenproduksjon og kjøp fra andre. I tillegg skal både innrettingen og avgrensingen av ordningen samt den administrative belastningen vurderes. Også erfaringer som er gjort rundt gjennomføringen av trekket i kommunesektorens rammetilskudd, skal tas med i vurderingen. Kompensasjonene til de private produsentene som er omfattet av ordningen (skoler, barnehager, sykehus mv.), har økt kraftig etter innføringen i 2004, jf. omtale i St.prp. nr. 66 (2005 – 2006). Departementene vil derfor også se nærmere på hva denne økningen skyldes.

Arbeidet er også omtalt i kommuneproposisjonen. Det legges opp til en bredere gjennomgang av ordningen i statsbudsjettet for 2007.

3.9 Særaldersgrenser og obligatorisk tjenestepensjon

3.9.1 Innledning

I forbindelse med behandlingen av lov om obligatorisk tjenestepensjon ba finanskomiteen i Innst. O. nr. 17 (2005 – 2006) s. 15 departementet om følgende:

«Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, viser til at målsettingen med å innføre obligatorisk tjenestepensjon i arbeidsforhold er å sikre en pensjonsytelse utover folketrygden. Flertallet legger ut fra dette til grunn at det prinsipielle utgangspunktet må være at alle som omfattes av ordningen skal sikres obligatorisk tjenestepensjon etter den ordinære pensjonsalder på 67 år. Dette gjelder følgelig også bl.a sjøfolk.

Flertallet viser til at avtalen om pensjonsreformen ikke drøfter spørsmålet om obligatorisk tjenestepensjon i privat sektor sett i forhold til særaldersgrenser. Flertallet ber departementet vurdere hvordan dette skal behandles, herunder spørsmålet om partene skal kunne avtale utbetaling fra tidligere tidspunkt og spørsmålet om obligatorisk tjenestepensjon skal kunne utbetales over en lenger periode for arbeidstakere som har særaldersgrense. Flertallet ber Regjeringen legge dette fram for Stortinget i Revidert nasjonalbudsjett.»

I Innst. S. nr. 195 (2004 – 2005) Innstilling fra finanskomiteen om pensjonsreform – trygghet for pensjonene avsnitt 7.2 uttalte finanskomiteens flertall blant annet: «Flertallet viser til at særaldersgrensene i privat og offentlig sektor må vurderes.» Dette var i samsvar med departementets uttalelse i Pensjonsmeldingen (Stortingsmelding nr. 12 (2004 – 2005)): «Regjeringen vil […], i samarbeid med partene i arbeidslivet, gjennomgå gjeldende særaldersgrenser i den hensikt at det i framtiden blir arbeidets art og risiko, og ikke en bestemt alder, som avgjør behovet for en tidlig pensjonering.»

Arbeidet med en generell vurdering av særaldersgrenser i offentlig og privat sektor i tråd med denne anmodningen inngår som en del av det pågående arbeidet med oppfølgningen av pensjonsforliket.

3.9.2 Aldersgrenser i pensjonslovene

Etter lov av 24. mars 2000 nr. 16 om foretakspensjon (foretakspensjonsloven) § 4 – 1 og lov av 24. november 2000 nr. 81 om innskuddspensjon i arbeidsforhold (innskuddspensjonsloven) § 7 – 1 skal pensjonsalderen fastsettes i regelverket for ordningen. Alderspensjon skal ytes fra den pensjonsalder regelverket for ordningen fastsetter, jf. foretakspensjonsloven § 5 – 1 og innskuddspensjonsloven § 7 – 2. Pensjonsalderen kan som hovedregel ikke settes lavere enn 67 år. I begge pensjonslovene er imidlertid Kongen (delegert til Finansdepartementet) gitt adgang til å fastsette lavere pensjonsalder «for stillinger som medfører uvanlig fysisk eller psykisk belastning for de ansatte, eller krever at de ansatte har særlige fysiske eller psykiske egenskaper for at arbeidet skal bli tilfredsstillende utført på forsvarlig måte.» I forskrift til innskuddspensjonsloven og forskrift til foretakspensjonsloven er det fastsatt lavere pensjonsalder enn 67 år for nærmere angitte yrker. I disse forskriftene er pensjonsalder for flypiloter, dykkere og redningsmenn på helikoptre som tjenestegjør på oljeinstallasjon til havs satt til 55 år, for flybesetningsmedlemmer unntatt piloter 60 år, for yrkessjåfører 62 år og for sykepleiere, bergverksarbeidere under dagen, kranførere, førere av gravemaskiner og bulldoserkjørere, yrkesakkvisitører i forsikring, reisende (selgere), reingjetere, ansatte på faste oljeinstallasjoner til havs og sjåførlærere 65 år. I tillegg er det fastsatt særaldersgrenser for enkelte andre yrkesgrupper. Pensjonsalder i forhold til utbetaling fra Folketrygden (67 år) påvirkes ikke av disse reglene.

3.9.3 Pensjonslovenes regler om utbetalingstid

Departementet foreslo i forbindelse med arbeidet med foretakspensjonsloven at det skulle være krav om livsvarige ytelser, jf. Ot.prp. nr. 47 (1998 – 1999). Ved behandlingen i Stortinget ble det imidlertid bestemt at vilkåret i foretakspensjonsloven skulle være at ytelsene skulle vare i minst 10 år. Dette ble i Innst. O. nr. 50 (1999 – 2000) begrunnet med at

«det fra flere hold er kommet innspill om at forslaget om at det skal kreves en livsvarig, fast ytelse er svært rigid og kostnadskrevende. Flertallet kan i stor grad slutte seg til departementets argumentasjon om de isolerte fordelene ved en fast livsvarig ytelse. Flertallet mener imidlertid at det samtidig må legges stor vekt på at det i mange tilfeller ikke vil være et valg mellom tidsbegrenset eller livsvarig ytelse, men på grunn av kostnadselementet i stedet være et valg mellom tidsbegrenset ytelse eller ingen ytelse.

Flertallet mener derfor at spørsmålet om ytelsenes varighet i stor grad bør overlates til partene, slik at dette kan tilpasses forholdene i det enkelte foretak. Flertallet finner det likevel rimelig at det settes visse krav til varighet på ytelsen, og mener at et krav om 10 års full ytelse er et rimelig krav å stille til en skattefinansiert ordning. Utover 10 år bør det være adgang til å avtale at pensjonen skal opphøre, eller ulike former for avtrapping av ytelsene.»

Etter dette ble det laget tilsvarende regler i (den etterfølgende) innskuddspensjonsloven, jf. Ot.prp. nr. 71 (1999 – 2000). Dette innebærer at minstekravet til utbetalingstid i foretakspensjonsloven og innskuddspensjonsloven er 10 år.

3.9.4 Departementets vurdering

Lov om obligatorisk tjenestepensjon trådte i kraft 1. januar 2006. Loven pålegger nærmere bestemte foretak å opprette en tjenestepensjonsordning for arbeidstakerne, som tilfredsstiller kravene i foretakspensjonsloven eller innskuddspensjonsloven, og samtidig tilfredsstiller minstekrav som er nærmere angitt i lov om obligatorisk tjenestepensjon. Innføringen av obligatorisk tjenestepensjon medfører ingen endring i gjeldende regler om særaldersgrenser i foretakspensjonsloven og innskuddspensjonsloven.

Dette innebærer at ordninger etter foretakspensjonsloven og innskuddspensjonsloven, for yrkesgrupper med særaldersgrenser, vil oppfylle lov om obligatorisk tjenestepensjon selv om dette for enkelte personer/yrkesgrupper med lavere pensjonsalder enn 67 år innbærer at utbetalingen for tjenestepensjonsordninger kommer for eksempel i en 10-årsperiode som starter før fylte 67 år.

Dersom det skal innføres krav om at en person med særaldersgrense skal motta pensjonsutbetalinger i en periode som minst varer til fylte 77 år, vil dette, for ordninger som nå har basert seg på 10 års utbetalingstid, enten kreve en høyere pensjonskapital, eller, for innskuddsordninger, kunne medføre lavere årlige utbetalinger.

Spørsmålet om å kreve lengre utbetalingstid enn det som følger av de to pensjonslovene for personer med særaldersgrenser reiser en del spørsmål både i forhold til selve særaldersgrensespørsmålet og i forhold til de regler som gjelder for minste utbetalingstid for tjenestepensjon for henholdsvis personer med vanlig pensjonsalder og med særaldersgrense. Departementet tilrår på denne bakgrunn at dette vurderes nærmere. Det vil være naturlig å vurdere dette i tilknytning til den generelle vurderingen av særaldersgrenser i privat og offentlig sektor som finanskomiteens flertall ba om i Innst. S. nr. 195 (2004 – 2005).