3 Styringsforholda i dag
3.1 Praktisering av utlendingslova og styring frå departementet si side
3.1.1 Tilbakeblikk på forslaget om klagenemnd i utlendingssaker
I mange år var det Politiavdelinga i Justisdepartementet som behandla klager på dei få førsteinstansvedtaka som blei gjorde i utlendingssaker. I asylsaker var departementet førsteinstans, og klagene blei behandla av Kongen i statsråd. Med ei aukande tilstrøyming av asylsøkjarar blei det etter kvart problematisk å ha alt arbeidet liggjande ved eitt kontor i Politiavdelinga. Det blei derfor bestemt å opprette ei eiga avdeling, Utlendingsavdelinga, som skulle stå for arbeidet med utlendingssakene i Justisdepartementet. Dette skjedde i 1988. Samtidig blei UDI oppretta og blei førsteinstans i utlendingssaker, inkludert asylsaker. Departementet blei klageinstans, også for asylsaker.
Talet på vedtak i klagesaker auka sterkt. Talet på førespurnader i samband med sakene auka òg. Regjeringa bestemte derfor i 1994 at det skulle utgreiast om klagesaksbehandlinga burde flyttast ut av departementet ved at ein etablerte ei nemndordning. Med utgangspunkt i den tilslutninga utgreiinga fekk, føreslo regjeringa i Ot.prp. nr. 38 (1995-96) å opprette ei klagenemnd.
Det kom inn 51 høyringssvar til forslaget om lovendring. Dei fleste var positive til at det blei oppretta ei nemnd. Sett i ettertid er det interessant å merke seg nokre av dei motførestellingane som kom fram. Regjeringsadvokaten ville mellom anna
«(...) reise spørsmål om hensiktsmessigheten av departementets forslag om å begrense sin egen adgang til å gi instrukser om skjønnsutøvelse i saker etter utlendingsloven.»
Regjeringsadvokaten uttalte vidare:
«(...) Som et ledd i den politiske styringen vil departementet trolig ha behov for å kunne gi generelle retningslinjer om hvilke momenter som er relevante ved skjønnsutøvelse etter for eksempel § 8 annet ledd - menneskelige hensyn. Å styre i kraft av lovgivning og forskriftsverk kan vise seg å bli for snevert.»
Også tidlegare hadde det kome fram motførestellingar. I St.meld. nr. 17 (1994-95) Om flyktningpolitikken blei det opplyst at eit utval hadde vurdert spørsmålet om ei nemnd, og at eit eventuelt forslag om dette ville bli lagt fram for Stortinget. Både Høgre og Framstegspartiet uttalte seg mot etablering av ei nemnd, og medlemmene frå Høgre i Kommunalkomiteen grunngav standpunktet sitt slik:
«Disse medlemmer vil på prinsipielt grunnlag gå mot at Regjeringen på en slik måte fraskriver seg et ansvar som etter disse medlemmers mening er og bør være Regjeringens. En utvikling i denne retningen at Regjeringen overfører belastede og vanskelige saker til ulike nemnder, vil føre helt galt av sted.» ( Innst. S. nr. 180 (1994-95)).
Av innstillinga frå justiskomiteen ( Innst. O. nr. 24 (1996-97)) til Ot.prp. nr. 38 (1995-96) om mellom anna forslag til klagenemnd i utlendingssaker går det fram at ikkje noko av partia støtta forslaget frå regjeringa om å opprette ei nemnd til å behandle alle klagesaker. Saka blei send tilbake til regjeringa for nærmare avklaring og ny vurdering på bakgrunn av merknadene frå fleirtalet. Komiteen bad regjeringa særleg sjå på dei endringane ein var i ferd med å innføre i dei andre nordiske landa.
Departementet fremja i Ot.prp. nr. 17 (1998-99) på nytt forslaget om at det skulle opprettast ei nemnd til å behandle alle klager etter utlendingslova. Bakgrunnen for å presentere denne løysinga på nytt var at både Justisdepartementet og eit stort fleirtal av høyringsinstansane meinte at ei utlendingsnemnd ville vere det beste alternativet. Som følgje av at eit fleirtal i Stortinget hadde bede regjeringa om å greie ut ei klagenemnd med eit snevrare arbeidsområde, blei ei flyktningnemnd presentert som alternativ 2.
Eit mindretal, komitémedlemmene frå Framstegspartiet og Høgre, gjekk imot begge alternativa, og uttalte mellom anna:
«Regjeringen og den ansvarlige statsråd bør ikke kunne fraskrive seg ansvaret for disse avgjørelsene ved å overlate dem til en nemnd. En ordning med en nemnd vil komplisere Regjeringens politiske ansvar overfor Stortinget på en uheldig måte.
Disse medlemmer viser til at utlendingsloven er en utpreget fullmaktslov som gir departementet rom for et betydelig skjønn, samtidig som enkeltavgjørelsene kan få betydning for mange tilsvarende saker.» ( Innst. O. nr. 42 (1998-99)).
Sosialistisk Venstreparti var ikkje representert i justiskomiteen. I samband med behandlinga i Odelstinget (4. mars 1999) heldt partiet fast ved alternativ 2, ei flyktningnemnd.
På grunnlag av at Stortinget slutta seg til forslaget om å opprette ei nemnd for alle utlendingssaker, vedtok Kongen i statsråd at UNE skulle etablerast 1. januar 2001. Frå den datoen skulle nemnda behandle klager på vedtak etter utlendingslova gjorde av UDI som førsteinstans. Nemnda blei administrativt og økonomisk underlagd Kommunal- og regionaldepartementet, som hadde overteke ansvaret for utlendingslovgivinga frå Justisdepartementet.
3.1.2 Grunngiving for nemndordninga
Grunngivinga for å opprette ei nemnd var i hovudsak tufta på to sentrale forhold: For det første ønskte ein å føre klagesaksbehandlinga ut av departementet, noko som var i tråd med den forvaltningspolitiske utviklinga, og for det andre blei det stadig vist til omsynet til rettstryggleiken. Utviklinga i dei andre nordiske landa (bortsett frå Island) hadde dessutan ført til at det var blitt etablert uavhengige utlendings- eller asylnemnder utanfor departementa. Argumenta for ei nemndløysing blir kort kommenterte i dette kapitlet.
Departementa skal i hovudsak vere sekretariat for den politiske leiinga og stå for leiinga av sektorpolitikken på departementet sitt ansvarsområde. Faglege spesialfunksjonar og behandling av einskildsaker skal i hovudsak handterast av forvaltningsorgan utanfor departementa.
Pressgrupper, einskildpersonar, organisasjonar, representantar frå politiske parti o.a. var svært aktive overfor den politiske leiinga i Justisdepartementet med sikte på å få positive utfall i saker som dei sjølve var opptekne av. Media sette dagsordenen ved å fokusere på einskildsaker, og det blei stor pågang på den politiske leiinga.
Justisdepartementet hadde i mykje mindre grad enn andre departement oppretta direktorat og andre underliggjande organ, og førte derfor ein individuell styringsdialog med over to hundre verksemder og driftseiningar. Heilt sidan 1970-åra hadde departementa arbeidd for å føre einskildsaker ut av departementa ved å opprette underliggjande direktorat. Justisdepartementet hadde ikkje lykkast heilt, og problema var etter kvart blitt nokså omfattande. I 1998 blei det journalført 113 000 dokument, medan gjennomsnittet for dei andre departementa var på under 40 000. I 1998 kom det meir enn 9000 førespurnader frå mellom anna media om innsyn i saker.
Summen av desse forholda var eit sterkt press på både den politiske og den administrative leiinga i departementet. Ved å etablere ei klagenemnd rekna ein med at dette ville bli redusert.
Å grunngi etableringa av ei nemndordning med argument om større rettstryggleik var ikkje uproblematisk. Ei rad vedtak gjorde av Justisdepartementet blei kvart år bringa inn for retten, og departementet tapte slike saker berre unntaksvis. Det blei sagt eksplisitt i utgreiingane som låg til grunn for etableringa av utlendingsnemnda, at klageordninga i departementet fungerte tilfredsstillande. Samtidig blei det argumentert med at ei nemndløysing ville gi eit betre rettsvern ved at nemnda skulle vere eit domstolsliknande organ.
Som ein del av argumentasjonen blei det også vist til at ei nemndløysing ville føre til at ålmenta fekk større tillit til vedtaka. Mindre pågang på politikarane ville kunne føre til større grad av likebehandling og gjere førsteinstansen og klageorganet meir uavhengige av kvarandre. Fleire argumenterte dessutan med at rettstryggleiken ville bli betre ved at vedtak gjorde i ei nemnd ville få større legitimitet.
Det er interessant å merke seg at det ikkje blei lagt særleg vekt på korkje økonomiske omsyn eller omsyn til effektiviteten i samband med forslaget om å opprette ei klagenemnd.
3.1.3 Gjeldande rett
3.1.3.1 Styring og § 38 i utlendingslova
I samband med opprettinga av UNE blei utlendingslova endra, jf. Ot.prp. nr. 17 (1998-99). I lova er departementet si rolle i forhold til utlendingssaker omtalt i § 38:
«Departementet kan instruere om lovtolking og skjønnsutøvelse når det gjelder hensynet til rikets sikkerhet eller utenrikspolitiske hensyn, og om avgjørelsen av enkeltsak som innbefatter slike hensyn. For øvrig kan departementet verken instruere om lovtolking, skjønnsutøvelse eller avgjørelsen av enkeltsaker. Departementet kan instruere om prioritering av saker.
Vedtak truffet av politiet eller utenriksstasjon kan påklages til Utlendingsdirektoratet. For øvrig kan vedtak påklages til Utlendingsnemnda.»
Det følgjer av utlendingslova § 38 a at
«Utlendingsnemnda avgjør som et uavhengig organ de klagesaker som er lagt til den i § 38 tredje ledd».
Hovudregelen som følgjer av utlendingslova § 38, er at departementet ikkje kan instruere om lovtolking, skjønnsutøving eller avgjerd i einskildsaker. Dette gjeld i forhold til alle instansar som gjer vedtak etter utlendingslova.
Saker som vedrører nasjonal tryggleik eller utanrikspolitiske omsyn, skal UDI og UNE leggje fram for departementet, både einskildsaker og meir generelle saker. I slike tilfelle har departementet høve til å instruere både direktoratet og nemnda om korleis utfallet skal bli. Vidare kan departementet gi instruksar om prioritering av saker, slik at ein kan be om at saker blir lagde på vent til lov og forskrift er endra.
I førearbeida til lova ( Ot.prp. nr. 17 (1998-99) og Innst. O. nr. 42 (1998-1999)) gav både departementet og stortingsfleirtalet uttrykk for at det ikkje ville vere i samsvar med oppretting av ei frittståande klagenemnd, om ein framleis skulle ha det same høvet til politisk styring med einskildsaker på utlendingsfeltet som ein hadde den gongen. Det blei vidare uttalt at dersom ein først oppretta ei nemnd, så ville det liggje i ordninga at både lovtolking, skjønnsutøving og avgjerder i einskildsaker burde overlatast til nemnda. Det blei uttalt at det ikkje ville vere haldbart for nemnda å måtte rette seg etter politiske instruksar om dette. Vidare blei det gitt uttrykk for at det heller ikkje var haldbart at den ansvarlege statsråden skulle ha høve til å gripe inn på desse områda. Den einaste moglege politiske styringa på utlendingsfeltet skulle skje gjennom lov og forskrift, jf. omtale i punkt 3.1.1 ovanfor.
Når det gjeld spørsmålet om instruksjon av Utlendingsdirektoratet, følgjer det av dei same førearbeida at opprettinga av UNE innebar at departementet heller ikkje skulle kunne instruere UDI. Grunnane for dette er etter førearbeida til lova at motstridande signal frå departementet og nemnda ville kunne skape problem så lenge nemnda ikkje var bunden av ein instruks frå departementet. Det blei også uttalt at ein kunne risikere at nemnda ville kjenne seg bunden av ein instruks gitt til direktoratet, eller at det kunne oppstå mistanke om det. Dette kunne igjen føre til at den uavhengige stillinga til nemnda blei undergraven.
Førearbeida gjekk inn for politisk styring gjennom lov og forskrift, men peika likevel på at når ein måtte ty til denne forma for styring, kunne tida som ville gå med til å få gjennomført endringar, vere ei ulempe. Dette heng saman med plikta til å sende forslag til endringar i lover og forskrifter på høyring. Denne ulempa blei det likevel ikkje lagt særleg stor vekt på, og i staden viste førearbeida til at det i spesielle høve er mogleg å setje ein kortare tidsfrist enn normalt og halde høyringsmøte.
3.1.3.2 Generelt om departementet og instruksjonsretten
Regjeringa har normalt instruksjonsrett overfor alle underliggjande organ i statsforvaltninga, jf. mellom anna Grunnlova § 3. Hovudregelen er at regjeringa kan gi både generelle instruksar og instruksar i einskildtilfelle. Tilsvarande reglar gjeld også på lågare nivå, slik at til dømes eit departement som hovudregel har generell instruksjonsrett overfor sine underordna organ. Lovreglar kan avgrense eller avskjere slik kompetanse, til dømes ved at det blir oppretta såkalla uavhengige forvaltningsorgan. Typisk for slike organ er at regjeringa, departementa og Stortinget ikkje, heilt eller delvis, kan nytte den retten dei vanlegvis har til å instruere og organisere.
Eit såkalla uavhengig forvaltningsorgan, til dømes ei nemnd, vil aldri vere heilt uavhengig, til dømes økonomisk eller administrativt. Det er i første rekkje tale om ei fagleg uavhengig stilling. Det kan ofte oppstå tvil om i kor stor grad instruksjonsretten er avgrensa overfor eit slikt uavhengig organ. Dei organisatoriske reglane seier sjeldan noko uttrykkjeleg om dette. Meininga er ofte at forvaltningsorganet skal stå fritt når det gjeld innhaldet i avgjerder, men at det overordna organet skal kunne instruere om saksbehandling. Om instruksjonsretten også skal gjelde for einskildsaker, er avhengig av fleire omstende, men som hovudregel vil det ikkje bli instruert i einskildsaker. Fordi ulike omsyn står mot kvarandre, kan det oppstå tvil om styringa av eit uavhengig organ. På den eine sida står omsynet til politisk styring av samfunnsutviklinga, på den andre sida omsynet til at organet skal vere fagleg uavhengig.
3.2 Andre forvaltningsområde
Styringsforholdet mellom eit departement og underliggjande etatar på forvaltningsområde der det er oppretta uavhengige klageorgan, varierer. Departementet har undersøkt forholda på ein del slike område, mellom anna trygdeforvaltninga og likningsforvaltninga. Det finst nokre fellestrekk:
Departementet har som hovudregel høve til å instruere førsteinstansen, og kan av eige tiltak gjere om eit vedtak i førsteinstansen.
Departementet har som hovudregel ikkje høve til å bringe eit vedtak i førsteinstansen inn for eit særskilt klageorgan.
Departementet kan som hovudregel ikkje instruere klageorganet, og kan heller ikkje på eige initiativ gjere om vedtak i klageorganet.
Departementet/forvaltninga har på visse område ein særleg heimel for å kunne bringe avgjerder i klageorganet inn for domstolane.
Eit uavhengig klageorgan kan som hovudregel ikkje instruere førsteinstansen og ikkje av eige tiltak gjere om eit vedtak i førsteinstansen. For at klageorganet skal kome inn i saka, er det ein føresetnad at vedtaket er påklaga.
3.3 Andre land
3.3.1 Innleiing
I meldinga har departementet valt å trekkje fram tre land i nærområdet som det er aktuelt å samanlikne seg med, Sverige, Danmark og Storbritannia.
3.3.2 Sverige
I Sverige er Migrationsverket førsteinstans og Utlänningsnämnden klageinstans i utlendingssaker. Eit løyve frå verket kan ikkje påklagast til nemnda. Ved avslag og klage blir alle sider av saka gjennomgått. I prinsipielt viktige saker og ved praksisendringar kan saka gå til ei stornemnd. Korkje positive eller negative vedtak gjorde i nemnda kan bringast inn for domstolane. Statsråden og departementet har liten eller ingen innverknad på praksisen, og kan som i Noreg berre instruere gjennom lov og forskrift.
I særskilde tilfelle kan regjeringa få innverknad på praksis ved at verket eller nemnda av eige tiltak vel å leggje einskildsaker fram for regjeringa for prinsippvurdering. Lova inneheld reglar som seier at dette kan skje i:
saker som er viktige for den nasjonale tryggleiken eller for den allmenne tryggleiken
saker som vedrører utanrikspolitiske omsyn
saker som kan få verknad for spørsmålet om opphaldsløyve for ei større gruppe av menneske
saker som elles er rekna for å vere så viktige at dei bør leggjast fram for regjeringa.
Både Migrationsverket og Utlänningsnämnden er forplikta til å rette seg etter ei prinsippvurdering frå regjeringa. Det er relativt få slike prinsippsaker som blir lagde fram for regjeringa, og det er blitt færre i dei siste åra.
Så langt departementet kjenner til, er det berre Sverige mellom dei landa det er naturleg for Noreg å samanlikne seg med, som har ei ordning med stornemnd, jf. punkt 5.2. Generaldirektøren i Utlänningsnämnden er leiar i den svenske stornemnda. Det er ein «ordförande» i nemnda, det vil seie ein nemndleiar, som vurderer om ei sak er prinsipiell og om ho vil føre til endring av praksis, slik at det er nødvendig med behandling i stornemnd. Klagaren kan ikkje krevje behandling i stornemnd. Vedtak blir gjorde med eit fleirtal av lekfolk.
I Sverige er det «landrådgivare» både i verket og i nemnda. Dei har i stor grad tilgang på materiale frå begge instansar, og dei reiser til tider saman på tenestereiser. Det er inga styring frå departementet si side når det gjeld landinformasjon.
Når det gjeld innsyn for partane, bruker Migrationsverket eit databasert landinformasjonssystem, Lifos. Det inneheld også ei praksis- og dømesamling som er anonymisert. Både hemmelegstempla og offentleg materiale blir registrert. Eksternt er berre det offentlege materialet tilgjengeleg.
3.3.3 Danmark
Udlændingestyrelsen (UDS) behandlar dei fleste sakene som førsteinstans. Dei få sakene om opphald på humanitært grunnlag blir behandla av Ministeriet for Flyktninge, Indvandrere og Integration som førsteinstans. Flyktningenævnet er klageinstans for avslag i UDS i asylsaker, både dei sakene som gjeld konvensjonsflyktningar, og dei sakene der utlendingar har eit behov for vern av flyktningliknande grunnar. Andre klagesaker går i hovudsak til departementet.
Domstolane sin kompetanse er avgrensa til å prøve om vedtak i nemnda og departementet er lovlege. Domstolane kan ikkje ta skjønnsspørsmål opp til behandling.
Departementet har generell instruksjonsrett over UDS i dei sakene departementet er klageinstans. På asylområdet kan departementet berre instruere UDS om saksbehandlinga, tilsvarande den generelle ordninga i Noreg. For andre saker enn asylsaker har departementet høve til å styre, slik det var etter norsk rett før UNE blei etablert. I tillegg er det, både på asylområdet og i andre utlendingssaker, mogleg for departementet å styre gjennom lov og forskrift.
Flyktningenævnet er eit uavhengig, domstolsliknande forvaltningsorgan som ikkje kan instruerast av departementet eller regjeringa. Alle avslag frå UDS på søknader om asyl blir automatisk oppfatta som ei klage til nemnda, med unntak av «klart ugrunna» søknader, der det ikkje er nokon klagerett. Flyktningenævnet behandlar berre avslag frå styrelsen, og har ikkje noko høve til å kontrollere dei vedtaka i førsteinstansen som ikkje er påklaga av asylsøkjaren. Det ser ikkje ut til å vere omstridd at UDS kan leggje om praksis i liberal retning sjølv om tidlegare avslag i liknande saker er stadfesta i nemnda.
Når det gjeld landkunnskap, har UDS eit eige dokumentasjonskontor som står for landrådgivartenesta. Berre dokumentasjonskontoret har landrådgivarar tilsette på fulltid. Arbeidet dokumentasjonskontoret gjer med å hente inn, vurdere og formidle bakgrunnsopplysningar i asylsaker, skjer ut frå prinsippet om at landrådgivarar ikkje er direkte involverte i arbeidet med å avgjere asylsakene. Plasseringa av dokumentasjonskontoret i UDS, som er lagd under departementet, gjer at det formelt sett er høve til å styre arbeidet ved kontoret politisk, men slik styring har aldri skjedd.
Sekretariatet for Flyktningenævnet er ansvarleg for å systematisere bakgrunnsopplysningar i klagebehandlinga av asylsaker. Flyktningenævnet har ikkje eigne landrådgivarar, men ein spesialkonsulent som er ansvarleg for å systematisere og halde ved like alt bakgrunnsmaterialet. Det er eit nært samarbeid mellom dokumentasjonskontoret i UDS og sekretariatet for nævnet, som har UDS som ei av informasjonskjeldene sine.
Når det gjeld innsyn for partane, er ordninga ved behandling i Flyktningenævnet at lister over bakgrunnsmateriale blir sende til advokatane saman med saksdokumenta. Advokatane kan vende seg til sekretariatet og be om ein kopi av det materialet dei ønskjer.
3.3.4 Storbritannia
Førsteinstans er departementet (The Home Office, Immigration and Nationality Directorate, IND), som behandlar alle typar av utlendingssaker. Statsråden har full instruksjonsrett om lovtolking, faktavurdering og skjønnsutøving, og også om saksbehandling og om utfallet i einskildsaker. I realiteten er det berre aktuelt og praktisk mogleg for statsråden å gripe inn i nokre få saker.
Om ein ser bort frå saker som har med den nasjonale tryggleiken å gjere, blir avslag klaga inn for ein uavhengig «nemndleiar» i klageinstansen (the Immigration Appellate Authority, IAA). Alle sider ved vedtaket kan prøvast. Dei vedtaka som blir gjorde av «nemndleiarar» på første nivå, kan klagast inn til det andre nivået i IAA, tribunalet (the Immigration Appeals Tribunal, IAT).
Dersom klaga skal behandlast, vil tribunalet halde ei høyring på om lag tilsvarande måte som «nemndleiarar» på første nivå i IAA har gjort. Tribunalet har normalt tre medlemmer. Leiaren må vere jurist.
Både IND og søkjaren kan bringe ei sak inn for ein domstol. Det inneber at både løyve og avslag frå klageinstansen IAA kan prøvast av retten.
Departementet har ingen instruksjonsrett overfor klageinstansen. Departementet kan ikkje gjere om vedtak gjorde i klageinstansen, og kan heller ikkje gjere vedtak som klageinstans. Kontrollen med vedtak i klageinstansen skjer gjennom prøving i domstolane. Det er svært sjeldsynt at departementet tek initiativ til ei slik prøving.
Klageinstansen har heller ikkje instruksjonsrett overfor førsteinstansen. IND vil likevel i stor grad følgje den praksisen som er etablert i klageinstansen. Viss ikkje, vil førsteinstansen halde fram med å tape sakene i klageomgangen, med mindre IND får medhald i ein domstol. Klageorganet kan ikkje på eige initiativ gjere om eit vedtak i førsteinstansen, men må vente til vedtaket eventuelt blir påklaga.
Departementet har nyleg sendt på høyring eit forslag om å effektivisere klagebehandlinga ved å opprette eit nytt tribunal, kalla Asylum & Immigration Tribunal. I det nye tribunalet skal klagebehandlinga berre skje på eitt nivå, ikkje på to som i dag.
Det er etablert ei eining for landkunnskap (Country Information and Policy Unit, CIPU) i IND i departementet. Eininga har som oppgåve å samle informasjon som skal gi grunnlag for behandlinga av einskilde asylsaker, og å utforme ein konkret politikk og praksis i høve til aktuelle land.
All informasjon som blir samla inn og formidla av CIPU, er offentleg. Landrapportar om 35 land blir publiserte på nettet to gonger i året. Rapportane inneheld ikkje vurderingar og synspunkt frå styresmaktene si side. Slike vurderingar og synspunkt blir presenterte i elektroniske informasjonsbrev som kjem oftare.