4 Endring av styringsforholda

4.1 Behov for styring og kontroll

Det er behov for større grad av styring når det gjeld praksis i utlendingssaker for å sikre at praksisen er i samsvar med politiske mål og prioriteringar. Det kan, som nemnt i kapittel 1, tenkjast at skjønnsutøvinga i utlendingsforvaltninga kan utvikle seg i strid med politiske mål, anten i for liberal eller i for restriktiv retning.

Politiske debattar på utlendingsfeltet har ofte teke utgangspunkt i einskildsaker, og på grunnlag av desse sakene trekkjer ein så slutningar om regelverket. Den politiske leiinga i departementet må vege orda sine for ikkje å kommentere ei sak som er til behandling, eller for ikkje å argumentere på ein måte som kan oppfattast slik at det blir lagt politiske føringar for behandlinga av ei aktuell sak, eller av tilsvarande saker seinare. Dette er omsyn som andre deltakarar i den offentlege debatten ikkje treng å ta. Desse avgrensingane kan innebere ei innsnevring av debatten, ettersom den politiske leiinga i departementet, som dei einaste i det politiske miljøet, må halde seg unna «høgttenking» knytt til einskildsaker og kritiske kommentarar til utfallet i ei sak. Som nemnt skal politisk styring i dag skje gjennom lov og forskrift.

Å styre gjennom lov- og forskriftsverket er ein tidkrevjande prosess. Erfaringane viser at det lett går mange månader før ei lov- eller forskriftsendring kan setjast i verk. Problemet blir forsterka ved at raske endringar i omgivnadene ofte fører til at styresmaktene finn grunn til å leggje om praksis. Dette kan til dømes vere tilfellet dersom eit naboland brått legg om asylpraksisen i ei meir restriktiv retning. Det kan då vere politisk ønskjeleg å gjennomføre ei tilsvarande omlegging også i Noreg, for erfaringar viser at straumen av asylsøkjarar finn vegen dit sjansen til å få opphald er størst. Forseinkingar på fleire månader med å gjennomføre politisk sett nødvendige endringar kan føre til ei stor tilstrøyming av søkjarar, med dei kostnadene det inneber.

Til tider vil behovet for endring gjelde mindre grupper av personar. Det kan gjelde personar frå visse land eller frå spesielle område i eit land, eller det kan gjelde ei minoritetsgruppe i eit land. Eit forskriftsverk som inneheld særlege reglar for stadig nye grupper, kan vise seg å vere lite tenleg dersom endringane skulle bli mange. Det kan derfor vere behov for å finne raskare og betre styringsreiskapar.

Hovudregelen bør vere at statsråden og departementet skal ha generelt instruksjons- og kontrollmynde, ikkje instruksjonsmynde i einskildsaker. Eit slikt generelt mynde burde gi godt nok høve til å gjennomføre ein politikk i tråd med politiske mål og prioriteringar, som til dømes kan ha sin bakgrunn i ønske frå Stortinget. Det er vanskeleg å få til dette innan rimelege tidsfristar dersom endring av lov og forskrifter er det einaste verkemiddelet.

I tillegg er det problematisk at det på fleire saksområde kan utvikle seg ulik praksis mellom eller innanfor UDI og UNE. Det er størst risiko for skilnader der det er eit visst rom for skjønn i vurderingane. Eit døme er vurderinga av opphald på humanitært grunnlag etter søknad om asyl. Det kan mellom anna vere tvil om kva slags sjukdomstilfelle som fell innanfor det som i føresegna blir kalla «sterke menneskelege omsyn», eller kor langvarig og sterk tilknytinga til Noreg må vere for at ein person skal få opphald. På bakgrunn av dette kan det oppstå ulik praksis mellom eller innanfor etatane. Noko liknande kan skje ved vurderinga av om det skal givast løyve til familiesamanføring på grunn av særleg tilknyting til riket eller sterke menneskelege omsyn.

Det kan også førekome variasjonar med omsyn til vurderinga av behovet for asyl for søkjarar frå ulike land eller regionar. Eit anna døme er vurderinga av føresetnaden om retur ved søknad om visum. Alt etter kva land eller region søkjaren kjem frå, kan det bli lagt ulik vekt på dei relevante kriteria i vurderinga av kor sannsynleg det er at søkjaren kjem til å returnere til heimlandet etter at visumet er gått ut.

4.2 Praksis og vedtak i UDI

4.2.1 Innleiing

Som nemnt meiner regjeringa at det er tenleg å innføre eit høve til å auke kontrollen med vedtak og praksis i UDI. Det er behov for å innføre styringsreiskapar som kan medverke til å sikre ein praksis som er meir einsarta og meir i samsvar med politiske mål og prioriteringar. Det er derimot ikkje ønskjeleg at departementet skal behandle einskildsaker. Det vil føre til auka press, større arbeidsbelastning og meir omfattande ressursbruk, samtidig som det gir mindre høve til å fokusere på dei generelle sidene ved utlendingspolitikken. Det er gjort ei avveging av desse omsyna i vurderinga av dei ulike styringsreiskapane.

Når UDI har gjort eit negativt vedtak, det vil seie eit vedtak til ugunst for utlendingen, skal rettstryggleiken til søkjaren sikrast ved at søkjaren som part kan bringe eit avslag i UDI inn for klagebehandling i UNE. Høvet til å klage blir nytta jamleg, og det er ingen utgifter for parten knytt til klagebehandlinga. Det er berre der UDI har gjort eit negativt vedtak, at søkjaren vil ha interesse av å påklage vedtaket. Når UDI har gjort eit positivt vedtak, er det ingen som har rett eller høve til å få ei ny vurdering av vedtaket. Korkje departementet eller UNE har av eige tiltak instruksjonsmynde eller rett til å gjere om eit positivt vedtak. Dette inneber at det ikkje er nokon kontroll med positive vedtak i UDI, korkje når det gjeld skjønnsmessige spørsmål, når det gjeld rettsbruken eller når det gjeld vurderinga av fakta. Departementet ønskjer å betre denne situasjonen og meiner at behovet for auka kontroll med einskildvedtak er størst der UDI har gjort positive vedtak.

Ulike tiltak som kan gi betre kontroll med praksisen i UDI, har vore vurderte:

• høve for departementet til å gi generelle instruksar om lovtolking og skjønnsutøving

• høve for departementet til å instruere i einskildsaker

• høve for departementet eller regjeringa til å kome med prinsippfråsegn i einskildsaker

• høve for departementet til å bestemme at vedtak skal vurderast på nytt i UNE

• høve for departementet til å gjere om vedtak gjorde i UDI, eller til å instruere UDI om omgjering etter at det er gjort vedtak

Tiltaka blir drøfta i punkt 4.2.2 og 4.2.3 nedanfor.

4.2.2 Generelt instruksjonsmynde

Som omtalt under punkt 3.1.3.1 om gjeldande rett, vurderte ein det slik i førearbeida til § 38 i utlendingslova at opprettinga av UNE måtte føre til at også UDI blei gjort uavhengig av departementet. Ein meinte at noko anna ville vere unaturleg, ettersom det kunne føre til at direktoratet kunne få motstridande signal frå nemnda og departementet. Samtidig var ein oppteken av omsynet til omdømmet til UNE som uavhengig instans.

Som det går fram av punkt 3.2, er hovudregelen på andre forvaltningsområde med uavhengig klageorgan at departementet overfor førsteinstansen både har generell instruksjonsrett og høve til å instruere om utfallet i einskildsaker. At departementet kan instruere førsteinstansen, ser også ut til å vere utgangspunktet i forvaltningsretten, jf. punkt 3.1.3.2. Utlendingslova stiller altså opp ei særordning i og med at departementet er fråteke ein vesentleg del av kontrollen med praksisen i førsteinstansen.

Dersom departementet får høve til å instruere UDI om lovtolking og skjønnsutøving, vil departementet få ein effektiv styringsreiskap. Å gi generelle instruksar om faktavurderingar, til dømes om korleis situasjonen i eit opphavsland skal forståast, er derimot lite tenleg, jf. punkt 5.3.4 om landrådgivartenesta.

Generelle instruksar bør givast i skriftleg form. Instruksar kan givast raskt og vere detaljregulerande i ein heilt annan grad enn det ein kan oppnå ved å instruere gjennom lov og forskrift. Slike instruksar bør kunne regulere praksis både i meir liberal og i innstrammande retning, så lenge dei er i samsvar med lovverket og med internasjonale forpliktingar.

Eit argument mot at departementet skal ha høve til å gi generelle instruksar til UDI, er at då ein innførte den gjeldande ordninga med at departementet berre kan påverke praksisen gjennom lov- og forskriftsendringar, mellom anna grunngav det med at ein ønskte å unngå raske og lite gjennomtenkte praksisendringar. Ein vona at den prosessen som arbeidet med endring av eit regelverk er, ville gi rom for grundig gjennomgang og vurdering av behovet for den aktuelle praksisendringa.

Regjeringa har etter ei samla vurdering kome til at generelt instruksjonsmynde er det mest effektive verktyet for å sikre at praksisen er mest mogleg i samsvar med politiske mål og prioriteringar. Det er også hovudregelen på andre forvaltningsområde at departementet kan instruere førsteinstansen. På bakgrunn av dette bør departementet ha høve til å gi UDI generelle instruksar om lovtolking og skjønnsutøving. Eit høve til å gi instruksjon vil ikkje gjere arbeidet med lover og forskrifter overflødig.

4.2.3 Kontroll med einskildsaker

4.2.3.1 Behovet

Det vil kunne førekome tilfelle der eit høve til å gi generelle instruksar ikkje vil vere tilstrekkeleg for departementet når ein ønskjer å føre kontroll med praksisen i UDI. Gjennom generelle instruksar kan ein ikkje gi ei uttømmande utgreiing om alle tenkjelege forhold, og ein har heller ingen garanti for at instruksar alltid blir oppfatta slik departementet vil. Det kan vidare gjerast uheldige einskildvedtak på område der departementet ikkje har gitt instruksar. Ein instruks vil heller ikkje kunne ha tilbakeverkande kraft og føre til at eit vedtak som allereie er gjort, blir endra. Spørsmålet blir om departementet også skal ha høve til å føre kontroll med einskildvedtak i særskilde tilfelle, ettersom avgjerder i einskildsaker kan få verknader for liknande saker.

4.2.3.2 Instruksjon før vedtak

Dersom departementet får høve til å gi generelle instruksar, og dessutan høve til å bringe positive vedtak inn for nemnda (jf. punkt 4.2.3.5), er det grunn til å tru at departementet er sikra relativt god kontroll med vedtak som blir gjorde i UDI. Det kan likevel tenkjast at det også vil vere behov for å kontrollere utfallet i einskildsaker.

Ein måte å gjere det på er å gi departementet høve til å instruere UDI om utfallet av ei sak før vedtaket blir gjort. Ein slik rett har departementet i dag i saker som vedrører nasjonal tryggleik og utanrikspolitiske omsyn. Denne retten kan utvidast til å gjelde alle typar saker, eller til å gjelde visse andre grupper av saker. Instruksen kan anten gå ut på at det skal gjerast positivt vedtak, eller han kan gå ut på at det skal gjerast negativt vedtak.

Eit slikt høve til å gi instruksjon ville i stor grad bringe einskildsakene tilbake til departementet. Det ville kunne føre til stor pågang på statsråden, og det ville kunne gå ut over arbeidet i departementet med å utforme politikken og fungere som sekretariat for den politiske leiinga. Dersom det skulle vere mogleg å instruere UDI før vedtak, ville det også føre til at slike saker i realiteten blei behandla i tre organ - i UDI, i departementet og til sist i UNE - dersom vedtaket blei påklaga. Dette verkar tungvint og ressurskrevjande. Det ville vidare truleg vere vanskeleg å setje opp klare og tydelege retningslinjer for kva slags saker ein i tilfellet skulle instruere i. Slike retningslinjer måtte også dekkje eit eventuelt behov for instruksjon i framtidige saker.

Regjeringa har derfor kome til at det ikkje bør innførast eit høve for departementet til å instruere UDI om utfallet i einskildsaker. Det er særleg lagt vekt på at departementet då i stor grad ville fått med einskildsaker å gjere, noko som ikkje er ønskjeleg.

4.2.3.3 Prinsippfråsegn i einskildsaker

Inspirert av den svenske modellen kunne ein tenkje seg ei ordning der UDI legg visse saker fram for departementet eller Kongen i statsråd for ei bindande prinsippfråsegn (jf. punkt 3.3.2). Det kan utformast meir eller mindre forpliktande retningslinjer for når dette skal gjerast, eller departementet kan sjølv peike ut saker som det ønskjer framlagde.

Ved sida av dei endringane som blir føreslått, vil ikkje høvet til å gi prinsippfråsegner i særleg grad føre til betre kontroll med og til meir fleksibel styring av praksisen i utlendingssaker, jf. erfaringane frå Sverige. Å gi prinsippfråsegn er ein tidkrevjande og omstendeleg prosess som sjeldan blir nytta. Vidare er det i strid med den forvaltningspolitiske utviklinga å leggje einskildsaker fram for departementet for uttale. Dette gjer seg endå sterkare gjeldande når det gjeld Kongen i statsråd. Departementet har derfor kome til at ei slik ordning ikkje er aktuell som styringsreiskap.

Forslaget under punkt 4.2.3.5 om ny vurdering av positive vedtak inneheld likevel fleire av dei same elementa som ordninga omtalt ovanfor. Det blir her føreslått å gi departementet høve til å bringe positive vedtak i UDI inn for ny vurdering i UNE. Dersom UNE kjem til at vedtaket er gyldig, vil nemnda gi si vurdering i ei prinsippfråsegn basert på den konkrete einskildsaka, og denne fråsegna blir så retningsgivande for framtidig praksis i utlendingsforvaltninga. Vedtaket i einskildsaka blir derimot ståande. Eit forhold som kunne gjere at eit vedtak ikkje var gyldig, ville til dømes vere at UDI ikkje hadde heimel i lov for å gjere vedtaket, anten fordi direktoratet tolka lova feil, eller fordi det blei lagt feilaktige fakta til grunn for vedtaket. I tilfelle der UNE meiner at skjønnsutøvinga burde ha vore strengare, vil nemnda derimot ikkje ha nokon grunn til å kjenne vedtaket ugyldig.

4.2.3.4 Omgjering

Eit fjerde alternativ for å få kontroll med einskildsakene er å gi departementet høve til å gi instruks om at eit vedtak gjort i UDI skal omgjerast, eller å gi departementet sjølv høve til å gjere om vedtaket.

Det taler for ein slik omgjeringsrett at det ville gitt departementet høve til å overprøve positive vedtak som allereie var gjorde, og at ein ikkje ville vere avhengig av å få kunnskap om kontroversielle vedtak i UDI før vedtaka blei gjorde.

Mange av dei same argumenta som taler mot instruksjon i framkant av vedtak, taler også mot ein rett til å instruere om omgjering. Eit slikt system ville gå ut over arbeidet i departementet med utforming av politikken, eller det ville innebere ein auke i arbeidsbelastninga, som ville krevje ytterlegare ressursar. I motsetnad til modellen der departementet får høve til å bringe positive vedtak i UDI inn for ny prøving i UNE, vil ein omgjeringsrett føresetje grundig kunnskap om praksis på feltet og om alle sider ved saka.

Regjeringa meiner på bakgrunn av dette at ein ikkje bør ha høve til å gjere om vedtak gjorde i UDI.

4.2.3.5 Ny vurdering av positive vedtak i UDI

Som nemnt er dagens system slik at når UDI har gjort eit positivt vedtak, er det ingen motpart som har rett eller høve til å få overprøvt vedtaket. Dette fører til at positive vedtak i direktoratet blir endelege og aldri gjenstand for nokon kontroll. Sidan søkjaren kan påklage eit negativt vedtak, og dette jamleg blir gjort, ønskjer regjeringa å innføre ei ordning som gjer at også positive vedtak kan bli vurderte på nytt. Departementet kjenner ikkje til tilsvarande ordningar frå andre forvaltningsområde.

Ein mogleg modell vil vere at departementet får den same klageretten i forhold til positive vedtak som ein utlending har når det gjeld eit negativt vedtak. Eit anna alternativ er å ikkje gi departementet ein klagerett i tradisjonell forstand, men å la departementet få høve til å bringe eit positivt vedtak i UDI inn for ny vurdering i UNE.

Dette kan gjerast på denne måten: Departementet kan bestemme at ei sak som har fått positivt vedtak i UDI, skal vurderast på nytt av UNE, utan at departementet kan styre utfallet av behandlinga i UNE, og utan at departementet blir part i saka. Departementet vil såleis ikkje vere direkte involvert i saksbehandlinga.

Fordelen med ei slik ordning er at departementet ikkje vil trenge like inngåande kjennskap til praksis og alle sider ved saka som dersom departementet skulle vere part i saka, eller dersom departementet skulle ha eit høve til omgjering. Det er viktig at departementet får kjennskap til vedtak i UDI for å kunne bestemme at ei sak skal vurderast på nytt i UNE, jf. punkt 4.2.4.3.

Ei ny vurdering av positive vedtak vil innebere ei ytterlegare kvalitetssikring av saksbehandlinga. Det vil til dømes bli vurdert om vedtaket er gyldig, om saka er tilstrekkeleg opplyst, kor einsarta praksis er, osv. Ordninga rokkar ikkje ved UNE si uavhengige stilling eller ved prinsippet om at departementet skal halde avstand til saksbehandlinga. Ordninga vil kunne fremje likebehandling. Ho vil òg i større grad synleggjere om det er behov for lov- eller forskriftsendringar. Departementet vil derimot ikkje ha kontroll med utfallet av saka; det kan hende at UNE kjem til same resultat som UDI.

Ei slik ny vurdering i UNE kan skje på fleire måtar. Éin måte vil vere å la UNE overprøve vedtaket på same vis som UNE gjer det i ordinære klagesaker. Det vil seie at UNE prøver alle sider av saka og har kompetanse til å gjere nytt vedtak, eller til å oppheve vedtaket i UDI og sende saka tilbake til UDI til heilt eller delvis ny behandling, jf. forvaltningslova § 34.

Ein kan også tenkje seg ei ordning der positive einskildvedtak i UDI blir ståande, men der UNE vurderer saka på same måten som nemnt ovanfor, og kjem med ei prinsippfråsegn på bakgrunn av saka. Fråsegna blir så retningsgivande for framtidig praksis i utlendingsforvaltninga.

Omsynet til utlendingen taler for det siste alternativet, men ei slik ordning inneber at einskildvedtak som UDI allereie har gjort, ikkje vil kunne endrast eller opphevast av UNE. Etter ei avveging av dei ulike omsyna har regjeringa kome til at positive einskildvedtak i UDI bør bli ståande der UNE kjem til at vedtaket er gyldig. Der nemnda kjem til at vedtaket er ugyldig, vil ho ha kompetanse til å gjere nytt vedtak eller oppheve vedtaket. I desse tilfella vil det ikkje vere like god grunn til å ta omsyn til utlendingen si interesse i at vedtaket ikkje skal endrast.

Meininga er at høvet til å bringe positive vedtak inn for ny vurdering i UNE berre skal brukast unntaksvis. Ei viss rettesnor for kva slags saker som kan tenkjast vurderte på nytt, følgjer av kva praksis det kan vere aktuelt at UDI skal informere departementet om, jf. punkt 4.2.4.2. Det blir lagt opp til at saker som departementet bestemmer skal vurderast av UNE etter denne modellen, skal behandlast i stornemnd, jf. punkt 5.2 om stornemnd.

Der departementet vel å bringe eit positivt vedtak inn for ny vurdering i UNE, er det rimeleg at det offentlege dekkjer utgiftene til rettshjelp. Det kan innvendast at behovet for fri rettshjelp ikkje er så sterkt dersom UNE kjem til at vedtaket er gyldig, og vedtaket dermed blir ståande. Men ein kan ikkje vite på førehand kva utfallet av behandlinga i UNE blir.

Fleire problemstillingar må utgreiast nærmare. Det må mellom anna takast stilling til om det skal stillast krav til grunngiving for avgjerda om at vedtaket skal vurderast på nytt. Regjeringa vil kome nærmare tilbake til problemstillingane i ein lovproposisjon.

4.2.4 Informasjon om praksis og vedtak i UDI

4.2.4.1 Generelt om informasjonsbehovet

Eit høve for departementet til å kunne instruere om lovtolking og skjønnsutøving føreset at departementet er kjent med praksisen i UDI. Vidare er det slik at for å kunne bestemme at eit positivt vedtak skal vurderast i UNE, må departementet bli kjent med dei vedtaka som det kan vere av interesse å få vurderte på nytt. Dette krev god flyt i informasjonen mellom UDI og departementet, og det må givast meir systematisk informasjon enn det som blir gjort i dag. Eit nært og godt samarbeid mellom departementet og direktoratet vil vere nødvendig.

4.2.4.2 Informasjon om den generelle praksisen i UDI

Dersom departementet skal kunne bruke instruksjonsmyndet som eit effektivt verkemiddel, er det ein føresetnad at ein heile tida er oppdatert når det gjeld den aktuelle praksisen og moglege endringar i praksisen i UDI. Spørsmålet er korleis departementet kan få den informasjonen det treng for å kunne gi generelle instruksar eller for å bestemme at ei sak skal vurderast på nytt i UNE, utan samtidig å få mykje unødvendig informasjon.

Det er mest tenleg at UDI ut frå gitte retningslinjer vurderer kva praksis og praksisendringar som er av interesse for departementet (både positive og negative vedtak). Alternativt kunne UNE informere om praksis i UDI, men nemnda vil sjeldan ha fullt oversyn over praksis i UDI når det gjeld positive vedtak.

Det er viktig at departementet stiller tydelege krav om kva slags informasjon ein ønskjer. Det bør skje ei jamleg evaluering av kva slags informasjon ein faktisk tek imot, og ei presisering av kva slags informasjon ein ønskjer å ta imot. Det er viktig at praksisen i UDI blir betre kjend i departementet. Eitt tiltak kan vere å gjere regelverksbasen i UDI tilgjengeleg. I tillegg bør det jamleg haldast informasjonsmøte om praksisen.

I desse tilfella vil det kunne vere behov for kontinuerleg oppdatering:

• kontroversiell praksis, til dømes saker som ein reknar med får stor mediemerksemd

• praksisendringar med store økonomiske konsekvensar, til dømes utgifter til saksbehandling, asylmottak, sosialhjelp eller helsetenester

• tilfelle der norsk praksis ikkje er i samsvar med praksis i andre nordiske/europeiske land (meir liberal eller meir restriktiv)

• praksisendringar som kan føre til auka tilstrøyming av asylsøkjarar frå visse land eller grupper

• praksisendringar som vil føre til ein auke i talet på søknader om opphaldsløyve

• endring av praksis i UDI på grunn av positive vedtak i UNE

• praksis som kan utvikle seg på område som ikkje er regulerte av utlendingslova

• praksis som blir danna på grunn av ein ny type saker

Samtidig med ei kontinuerleg oppdatering ut frå meir generelle kriterium, kan departementet for ein periode velje ut eit tema som ein ber om informasjon om, eller eit spesielt land som ein vil ha praksisopplysningar om. Departementet vil også kunne peike ut konkrete saker som det ønskjer å få lagde fram for seg.

Det er korkje realistisk eller ønskjeleg å gi uttømmande retningslinjer for kva slags praksis som skal leggjast fram for departementet. UDI vil måtte bruke skjønn. Det er heller ikkje sannsynleg at ein kan få full oversikt over praksisen til kvar tid. Målet er ei ordning som heile tida sikrar oppdatering om dei viktigaste praksisendringane.

4.2.4.3 Informasjon om einskildsaker

Som nemnt føreset eit høve for departementet til å bestemme at ei sak skal vurderast på nytt i UNE, at departementet er kjent med positive vedtak der dette kan vere av interesse.

UDI behandlar i dag om lag 100 000 utlendingssaker på eit år, og i nær halvparten av sakene blir det gjort positive vedtak. Det ville krevje ein vesentleg ressursbruk i departementet dersom ein skulle gå igjennom alle desse vedtaka og ta stilling til om det er grunnlag for ny vurdering. Det må etablerast ei ordning der departementet får informasjon om vedtak som kan vere aktuelle for ein slik gjennomgang.

Spørsmålet er om det er UDI sjølv eller UNE som bør peike ut slike vedtak. Den mest tenlege løysinga er at UDI, etter gitte retningslinjer, vurderer kva for positive vedtak som bør leggjast fram for departementet. Denne løysinga er minst ressurskrevjande, ettersom UDI kan vurdere spørsmålet om framlegging for departementet samtidig som direktoratet gjer vedtak.

Ei alternativ ordning ville vere at UNE fekk oversendt alle saker der UDI hadde gjort positive vedtak, og deretter vurderte kva for saker som skulle leggjast fram for departementet. Men ei slik ordning ville skape uklare roller og svekkje tilliten til at klagebehandlinga er objektiv. Utfallet kunne oppfattast som gitt før behandlinga når UNE allereie vurderte det slik at det var behov for ny vurdering. Ein slik modell ville også vere meir ressurskrevjande.

Det må understrekast at departementet også etter eige initiativ kan peike ut saker som det vil ha lagde fram for seg.

4.2.5 Konklusjon

Regjeringa føreslår:

• Departementet skal kunne gi UDI generelle instruksar om lovtolking og skjønnsutøving.

• UDI må ut frå gitte retningslinjer vurdere kva slags praksis og kva for praksisendringar departementet bør informerast om.

• Departementet skal kunne bestemme at eit positivt vedtak gjort i UDI skal vurderast på nytt av UNE. Etter ein gjennomgang av saka vil nemnda kome med ei prinsippfråsegn som får verknad for tilsvarande saker. Vedtaket gjort i UDI i einskildsaka kan ikkje opphevast eller setjast til side, med mindre det viser seg å vere ugyldig.

• UDI må etter gitte retningslinjer vurdere kva for positive vedtak departementet bør informerast om.

4.3 Praksis og vedtak i UNE

4.3.1 Innleiing

Det er ønskjeleg å innføre eit høve til auka kontroll også med vedtak gjorde i UNE. Ein reknar i første rekkje med at behovet vil knyte seg til positive vedtak i UNE, det vil seie vedtak til gunst for utlendingen. Dersom ein søknad blir avslått i UNE, kan søkjaren bringe saka inn for domstolane. I samband med avslag vil det såleis vere ein part som har interesse av å reise søksmål, og som har rett og høve til å få ei overprøving av vedtaket. Ein part som har fått eit positivt vedtak frå UNE, har derimot ingen motpart med søksmålskompetanse. Vidare har departementet korkje instruksjonsmynde eller av eige tiltak rett til å gjere om eit vedtak. Dette inneber at det i dag ikkje er nokon kontroll med positive vedtak i UNE, korkje når det gjeld skjønnsmessige spørsmål, når det gjeld rettsbruken eller når det gjeld vurderinga av fakta.

Departementet har vurdert ulike tiltak for å betre denne situasjonen. Det kan også vere ønskjeleg å innføre styringsreiskapar som kan medverke til å sikre ein einsarta praksis og ein praksis som er i samsvar med politiske mål og prioriteringar. På den andre sida bør ein vere svært tilbakehalden med å innføre tiltak som kan rokke ved UNE si uavhengige stilling og den tilliten ålmenta har til organet.

4.3.2 Instruksjonsmynde og moglege kontrolltiltak

4.3.2.1 Oversikt

For å gi departementet auka kontroll med praksisen og vedtaka i UNE er desse tiltaka vurderte:

• høve for departementet til å gi generelle instruksar til UNE om lovtolking og skjønnsutøving

• høve for departementet til å instruere i einskildsaker

• høve for departementet eller regjeringa til å kome med prinsippfråsegn i einskildsaker

• høve for departementet til å gjere om vedtak gjorde i UNE

• høve for departementet til å bringe vedtak gjorde i UNE inn for domstolane

4.3.2.2 Generelt instruksjonsmynde og instruksar knytte til einskildsaker

Som nemnt under punkt 3.2, har departementet undersøkt styringsforholda på ein del andre forvaltningsområde der det er oppretta uavhengige klageorgan. Det vanlege ser ut til å vere at departementet kan gi generelle reglar om saksbehandling og organisasjonsform i eit slikt uavhengig organ, men ikkje gi direktiv om lovtolking, skjønnsutøving eller faktavurdering, og heller ikkje direktiv om saksbehandlinga eller vurderinga i ei einskildsak.

Der omsynet til den nasjonale tryggleiken eller utanrikspolitiske omsyn gjer seg gjeldande, kan departementet i dag gi generelle instruksar om lovforståing og skjønnsutøving, og instruere om kva avgjerd som skal takast i einskildsaker. Det er lite tilrådeleg å utvide høvet til å gi instruksjon vesentleg.

Som nemnt i punkt 3.1.2, var omsynet til rettstryggleiken og tilliten sentrale moment då UNE blei oppretta. I denne samanhengen blei den uavhengige stillinga og integriteten til UNE rekna som ein føresetnad. Eit utvida høve til å gi instruksjon vil lett kunne kome i konflikt med slike omsyn. Dette gjeld både for generelle instruksar om skjønnsutøving, rettsbruk og faktavurdering, og for instruksar om korleis einskildsaker skal avgjerast. Ein kan argumentere for at generelle instruksar grip mindre inn i forhold til nemnda enn det instruksar i einskildsaker gjer, men generelle instruksar, avhengig av korleis dei blir utforma, kan leggje nesten like sterke føringar på myndeutøvinga i nemnda som instruksar i einskildsaker. For ordens skuld: Desse omsyna vil etter departementet si vurdering ikkje gjere seg gjeldande på same måten i forholdet til UDI.

Eit anna viktig omsyn bak opprettinga av UNE var at departementet ikkje lenger skulle belastast med einskildsaker. Ein rekna med at departementet dermed ville få meir tid til å rette merksemda mot dei generelle sidene ved utlendingspolitikken. Vidare blei større grad av likebehandling halde fram som ei vinning. Dersom høvet til å gi instruksjon overfor UNE blir utvida, er risikoen stor for at pågang knytt til einskildsaker delvis vender tilbake til departementet. På bakgrunn av dette bør det ikkje innførast eit høve for departementet til å gi UNE generelle instruksar eller instruksjon om utfallet i einskildsaker.

Som nemnt ovanfor, blir det føreslått at departementet får høve til å instruere UDI om praksisen. Det kan hende at UNE kjem til eit anna resultat enn det som går fram av departementet sin instruks til UDI. Men ein praksis i UNE i strid med departementet sine ønske, vil i mange tilfelle kunne møtast ved at departementet ber om at alle liknande saker blir lagde på vent, og at ein så nyttar høvet til å lov- eller forskriftsfeste den praksisen ein ønskjer.

4.3.2.3 Prinsippfråsegn i einskildsaker

Ein kunne tenkje seg eit høve til å kome med prinsippfråsegn i saker som verserer i UNE, slik det er drøfta i forhold til UDI. Ei slik ordning er ikkje ønskjeleg. Det ville kome i strid med den sjølvstendige stillinga og legitimiteten til UNE dersom departementet eller Kongen i statsråd skulle kome med prinsippfråsegner i einskildsaker som var til behandling i UNE, og som UNE måtte rette seg etter. Ein slik modell blir heller ikkje tilrådd overfor UDI, jf. punkt 4.2.3.3.

4.3.2.4 Omgjering

Så langt departementet har greidd å kartleggje forholda, er det svært uvanleg at eit departement av eige tiltak kan gjere om eit nemndvedtak. Argumenta mot å gi departementet instruksjonsmynde overfor UNE gjeld også i forhold til eit høve til omgjering. Eit høve til omgjering for departementet vil kunne bryte med intensjonane bak etableringa av nemnda, og ei slik løysing er derfor ikkje ønskjeleg.

4.3.2.5 Domstolsprøving

Eit høve til å prøve ei avgjerd for domstolane finst i trygdeforvaltninga, der avgjerder i Trygderetten kan bringast inn for lagmannsretten av både parten og staten, jf. trygderettslova 16. desember 1966 nr. 9 § 23. Også i likningsforvaltninga kan staten gå til sak for å få prøvd avgjerder i likningsnemndene, jf. likningslova 13. juni 1980 nr. 24 § 11-2.

Ordninga er også kjend frå andre land. I Storbritannia kan det britiske innanriksdepartementet, til liks med den private parten, bringe vedtak gjorde i den uavhengige klagenemnda på utlendingsfeltet inn for det ordinære domstolsapparatet. Dette høvet blir nytta i praksis.

Departementet har gjort ei avveging av dei ulike omsyna som gjer seg gjeldande. På den eine sida står behovet for juridisk kontroll og ønsket om ein praksis i samsvar med politiske mål og prioriteringar. På den andre sida står omsynet til UNE si uavhengige stilling og ålmenta sin tillit til organet, og dessutan ønsket om å unngå at departementet blir belasta med einskildsaker.

Eit mogleg tiltak kan då vere at departementet får høve til å bringe positive vedtak gjorde i UNE inn for domstolsprøving. I dag er det berre søkjaren som kan gå til søksmål mot vedtak gjorde i UNE, og då med staten ved UNE som motpart.

Argumenta som elles kan framførast mot å la departementet gripe inn i den praksisen UNE følgjer, gjeld ikkje på same måten her. Retten vil gjere ei nøytral overprøving av dei sidene ved saka som retten kan overprøve, og det er vanskeleg å sjå at ei slik ordning vil rokke ved den sjølvstendige stillinga og integriteten til UNE.

For ordens skuld: Domstolen sitt høve til prøving vil vere avgrensa til prøving av om vedtaket er gyldig. Retten vil ikkje kunne prøve om vedtaket er tenleg, det vil seie om vedtaket er rimeleg, om det verkar som ei fornuftig avveging av ulike omsyn, osv. I saker om bortvising, utvising eller tilbakekalling vil retten heller ikkje kunne prøve om det i det heile burde gjerast vedtak om dette; denne vurderinga høyrer inn under det frie skjønnet i forvaltninga. Vidare vil retten, om han kjem til at vedtaket er ugyldig, normalt måtte nøye seg med å underkjenne vedtaket. Nytt vedtak i saka vil måtte gjerast av utlendingsforvaltninga.

Departementet har vurdert om eit høve for departementet til å bringe vedtak gjorde i UNE inn for domstolane bør avgrensast til å gjelde positive vedtak i UNE, eller om det skal gjelde både positive og negative vedtak.

Det er, som tidlegare nemnt, i første rekkje i forhold til positive vedtak det kan vere behov for å gi departementet eit slikt høve til overprøving. Desse vedtaka blir i dag ikkje bringa inn for domstolane, og dei blir dermed heller aldri utsette for denne typen kontroll. Saka stiller seg annleis når det gjeld negative vedtak gjorde i UNE. Her er det ein part som har interesse av å bringe saka inn for domstolane, og dette blir gjort i ei rad saker kvart år.

Også dei ulike omsyna som kan liggje bak ønsket om domstolsprøving, kan tale for ei slik avgrensing. For utlendingen vil i første rekkje omsynet til rettstryggleiken stå sentralt, men det kan argumenterast for at dette omsynet er godt nok sikra gjennom den gjeldande klageordninga, der UNE er eit uavhengig klageorgan. Det er gjort ei rad grep for å sikre ei korrekt og forsvarleg saksbehandling. For departementet vil det derimot kunne gjere seg gjeldande samfunnsmessige omsyn som tilseier at eit vedtak bør bringast inn for retten. Slike omsyn vil gjerne i første rekkje knyte seg til positive vedtak. Som døme kan ein nemne eit positivt vedtak i UNE som får verknader for mange likearta saker (økonomiske konsekvensar), eller ei omgjering i UNE av eit vedtak om utvising på grunn av straffbare forhold (kamp mot kriminalitet). På bakgrunn av dette bør eit høve for departementet til å bringe eit vedtak inn for domstolane avgrensast til å gjelde positive vedtak i UNE.

Ei eventuell ordning med domstolsprøving av positive vedtak vil etter alt å dømme berre bli nytta heilt unntaksvis. For det første må det vere grunnlag for å hevde at eit vedtak i nemnda er ugyldig. I tillegg vil det neppe vere aktuelt å bringe eit vedtak inn for domstolsprøving med mindre det gjer seg gjeldande samfunnsmessige omsyn som nemnde ovanfor, eller at vedtaket verkar støytande e.l.

Også erfaringane frå trygdeforvaltninga tilseier at det etter måten sjeldan blir teke initiativ til domstolsprøving av positive vedtak. Førre gongen staten førte eit positivt vedtak frå Trygderetten inn for ein domstol, var i 1996 (to saker). Det kan likevel vere viktig å ha eit slikt høve til å kunne kontrollere vedtaka.

4.3.3 Konklusjon

I høyringsbrevet frå departementet om styringsforhold på utlendingsfeltet vil moglege tiltak for auka kontroll med praksisen og vedtaka i UNE bli lagde fram for høyringsinstansane. På bakgrunn av innspel frå høyringsinstansane vil regjeringa ta stilling til i kva grad det bør innførast slike kontrolltiltak. Regjeringa vil presentere si vurdering av spørsmålet i lovproposisjonen om saka.

4.4 Kongen i statsråd som klageinstans

4.4.1 Bakgrunn

Regjeringa ser det som tenleg at Kongen i statsråd skal vere klageorgan for vedtak i UDI i saker som vedrører den nasjonale tryggleiken og utanrikspolitiske omsyn.

Som nemnt kan departementet instruere UDI om lovtolking, skjønnsutøving og utfall i saker der tryggingspolitiske eller utanrikspolitiske omsyn gjer seg gjeldande. Der direktoratet gjer negativt vedtak i ei slik sak, kan saka på vanleg måte påklagast til UNE, men departementet har det same instruksjonsmyndet overfor nemnda som overfor direktoratet i desse sakene. Svært få saker som vedrører desse omsyna er til no blitt lagde fram for departementet.

4.4.2 Nærmare om Kongen i statsråd som klageinstans

Kongen i statsråd står øvst og er den høgste klageinstansen i forvaltninga. Det har lenge vore tradisjon at Kongen i statsråd er klageinstans når det gjeld vedtak gjorde i departementa. For å unngå at Kongen i statsråd blir belasta med for mange einskildsaker, er det likevel i medhald av forvaltningslova § 28 fastsett unntak når det gjeld høvet til å klage over departementsvedtak. Ei slik avgrensing er nødvendig, for elles ville det kunne gå ut over behandlinga av store og viktige saker. Saker der tryggingspolitiske og utanrikspolitiske omsyn kjem inn i biletet, kan ikkje reknast som små og uviktige.

Til skilnad frå den normale ordninga i dag, inneber forslaget at Kongen i statsråd skal overprøve vedtak som ikkje er gjorde av eit departement, men av eit direktorat. I St.meld. nr. 17 (2002-2003) Om statlige tilsyn er det føreslått ei tilsvarande ordning. Der blir det føreslått at for visse tilsyn, til dømes Konkurransetilsynet og Luftfartstilsynet, og for visse typar av einskildsaker, bør statsråden sitt instruksjonsmynde heilt eller delvis avskjerast i lov. Vidare er det føreslått at der slik avskjering er innført, bør det opprettast uavhengige klagenemnder for behandling av klager over vedtak i tilsyna.

Meldinga føreslår at

«(P)å enkelte områder eller der det foreligger viktige prinsipielle eller tungtveiende samfunnsmessige hensyn».

skal vedtak i tilsyna kunne overprøvast av Kongen i statsråd. Det blir samtidig føreslått at Kongen i statsråd også skal ha kompetanse til å overprøve vedtak i klagenemndene i saker av tilsvarande karakter som dei som er nemnde ovanfor. I samband med behandlinga av Innst. S. nr. 222 (2002-2003) slutta fleirtalet i Stortinget seg til det nemnde forslaget.

Eit anna døme på at Kongen i statsråd er klageinstans for vedtak som ikkje er gjorde i eit departement, finn vi i personopplysningslova av 14. april 2000 nr. 31. Klager på avgjerder i Datatilsynet om retting og sletting av personopplysningar som blir behandla for historiske formål, kan påklagast vidare til Kongen i statsråd i staden for til Personvernnemnda.

Det er særleg to forhold som taler for å la Kongen i statsråd vere klageinstans for saker der tryggingspolitiske eller utanrikspolitiske omsyn gjer seg gjeldande.

Det første forholdet er at denne typen saker har ein spesiell karakter. I motsetnad til andre saker som blir påklaga til UNE, er denne typen saker utprega politiske og har med utanrikspolitikk og tryggingspolitikk å gjere. Kongen i statsråd vil derfor vere meir eigna til å overprøve slike saker enn nemnda.

Det andre forholdet er at det er viktig å ha ei reell klagebehandling. Det er eit viktig prinsipp i norsk rett at saker skal behandlast i to instansar. Dette blir sikra gjennom den nogjeldande klageordninga for utlendingssaker. I forlenginga av dette prinsippet er det viktig at klagebehandlinga av slike saker er reell. Den gjeldande klageordninga, der saker kan bringast inn for UNE, og der departementet har instruksjonsmynde, kan føre til at det kan reisast tvil om klagebehandlinga er reell. Ved å la Kongen i statsråd vere klageinstans for denne typen saker vil ein betre situasjonen.

4.4.3 Konklusjon

Regjeringa føreslår:

• Kongen i statsråd skal vere klageorgan for vedtak i UDI i saker som har med den nasjonale tryggleiken og utanrikspolitiske omsyn å gjere.