4 Boligmarkedene

4.1 Innledning

Det er ett av boligpolitikkens hovedmål å legge til rette for at markedene skal fungere best mulig. Et velfungerende boligmarked vil ideelt sett imøtekomme alles behov for bolig på en økonomisk effektiv, sosialt rettferdig og miljøvennlig måte, og slik legge forutsetningen for at det tilbys et tilstrekkelig antall boliger med de ønskede kvaliteter til en lavest mulig kostnad for samfunnet. Det offentliges oppgave er å tilrettelegge for at markedene skal fungere best mulig.

Statens viktigste virkemidler for å tilrettelegge for et velfungerende boligmarked er lover og regler, organisering, kunnskap og kommunikasjon. De økonomiske virkemidlene som husbanklån, boligtilskudd og bostøtte skal i hovedsak forbeholdes tiltak for å korrigere markedet, og på den måten sikre boliger til folk med særlige behov og miljøvennlige og tilgjengelige boliger.

Boligmarkedet er et komplisert marked dersom det sammenliknes med flere andre markeder. En av grunnene er at dette store totalmarkedet består av flere delmarkeder. Inndelingen kan gjøres etter geografiske skillelinjer eller etter en kategorisering av boligen, dvs. etter boligtyper. Et annet viktig hovedskille er inndelingen i et eiermarked og et leiemarked. Videre er det vanlig å snakke om et marked for brukte boliger og et marked for nye boliger.

Boligmarkedene er påvirket av konjunkturene, blant annet gjennom svingninger i boligprisene og utlånsrenten. Dette utsetter aktørene for risiko. Rentenivået er trolig den enkelte økonomiske faktoren som påvirker boligmarkedene mest av alt. Renten påvirker lønnsomheten av de investeringer som folk gjør i boliger, i forhold til de kostnader som folk har med å bo og sysselsettingen i byggebransjen. Regjeringen legger derfor stor vekt på å føre en økonomisk politikk som sikrer lav prisstigning og stabile, lave renter. På den måten sikres også en mest mulig stabil utvikling i bolig- og byggemarkedene og høy sysselsetting. Dette vil bidra til å redusere risikoen i nybyggingsprosjekter der det ofte tar flere år fra et prosjekt planlegges til det er ferdig oppført.

Bolig- og leieprisene bestemmes i hovedsak av tilbudet og etterspørselen i det totale boligmarkedet og i de forskjellige delmarkedene. På kort sikt er det totale tilbudet av boliger gitt, og består av eksisterende boligmasse. Tilbudet av boliger endres som følge av nybygging og avgang, dvs. fraflytting, brann, riving, ombygging og bruksendring. Hvis nybygging er større enn avgangen, øker tilbudet av boliger. Nybygging utgjør en liten andel i forhold til det totale antallet boliger, rundt én prosent pr. år.

Etterspørselen etter boliger er en funksjon av utviklingen i befolkningsstørrelsen, husholdningenes sammensetning, flyttinger, kjøpekraft, nivået og standarden på den eksisterende boligmasse og nivået på gjeldende boligkonsum. I tillegg er etterspørselen en funksjon av den generelle økonomiske utviklingen i landet, boligprisene, finansieringsvilkårene på kredittmarkedet, tilgangen på offentlige subsidier; herunder boligbeskatningen, nåværende og forventede fremtidige husholdningsinntekter samt individuelle preferanser. Siden tilbudet på kort sikt så å si er gitt, er det etterspørselen som bestemmer bolig- og leieprisene.

Utviklingen i etterspørselen etter boliger har nær sammenheng med befolkningsutviklingen. Fremskrivninger av befolkningen tilsier en vekst fra om lag 4,5 millioner innbyggere i 2002 til mellom 4,6 og 6,6 millioner innbyggere i 2050, jf. beregninger fra Statistisk sentralbyrå (SSB). Hvor høy veksten blir avhenger i stor grad av fødselsrater og fremtidig innvandring. Med en fortsatt dekningsprosent på 2,3 person pr. bolig, skulle boligbehovet være et sted mellom om lag 45 000 og 910 000 flere boliger i tidsperioden, isolert sett. Dette tilsvarer et sted mellom 1 000 og 20 000 nye boliger pr. år. Tilveksten i antall boliger vil trolig ligge høyere. Det fordi en del boliger saneres og en del blir stående tomme, fordi folketallet trolig vil øke mest i pressområdene der det allerede er knapphet på boliger, fordi antall mindre husstander fortsatt vil øke, fordi folks kjøpekraft fortsatt vil vokse og fordi folks preferanse for boligkonsum ikke vil avta. Boligbyggingen har de senere årene ligget på vel 20 000 nye boliger, og anslag tilsier et tilsvarende nivå i årene fremover. Tilstrekkelig tilvekst av boliger er viktig for at alle skal kunne tilbys en bolig og for å holde boligprisene lave.

Når markedet ikke fungerer hensiktsmessig, kan det skyldes forhold som: Mangler ved lovene, dårlig risikohåndtering, høye byggekostnader som følge av manglende effektivitet, svak konkurranse i byggbransjen og ressurskrevende offentlig saksbehandling, mangel på tomter, manglende finansiering av infrastruktur og manglende boligfinansiering. Ofte vil årsaken til at markedet ikke fungerer godt nok være en kombinasjon av disse forhold, hvor forholdene også internt kan påvirke hverandre.

Et godt lovverk er avgjørende for å legge til rette for et velfungerende marked. Dette gjelder så vel ved nybygging og utbedring som ved regulering av omsetning og drift av boligene. Lovverket sikrer og avveier rettigheter og risiko gjennom regler for kontrakter og regler for å avgjøre tvister. I kapittel 4.4 og 4.5 gis det en omtale av boliglover med betydning for eie- og leiemarkedet. Omtalen av plan- og bygningsloven og arbeidet med denne loven knyttes imidlertid til omtalen av tiltak for å redusere byggekostnadene i kapittel 4.2 og tiltak for å øke tilgangen for tomter i kapittel 4.3.

Tilgang på egnete, rimelige og gode byggematerialer og tjenester er vesentlig for å fremskaffe boliger til en lavest mulig kostnad. Dette krever god konkurranse i byggemarkedet. Konkurransen kan økes ved å motvirke monopoler, blant annet ved å åpne for internasjonal konkurranse, og ved å styrke byggherrenes og boligkjøpernes posisjon, blant annet ved juridiske rettigheter og informasjon. I kapittel 4.2 drøftes prisstigningen på boliger og tiltak for å dempe byggekostnadene.

Mangel på egnete arealer til boligproduksjon og uenighet om finansiering av sosial infrastruktur kan bidra til at det bygges færre boliger enn ønskelig. I kapittel 4.3 drøftes det om mangel på byggeklare tomter begrenser boligbyggingen og tiltak for å sikre en god tomtetilgang.

Et velfungerende marked for boliglån er en forutsetning for et velfungerende boligmarked. Det må være egne låneordninger både for dem som bygger og utbedrer bolig, for byggherre under byggetiden og for dem som skal kjøpe boliger. Også folk med lav eller usikker inntekt må tilbys lån til kjøp av egen bolig. Husbankens lån skal supplere det ordinære kredittmarkedet. For å øke den boligpolitiske effekten av husbanklånene, foreslår regjeringen å samordne dagens oppførings- og utbedringslån i Husbanken til ett nytt grunnlån. Lånet skal målrettes mot boligetablerende med svak økonomi, mot tilgjengelige og miljøvennlige boliger og mot distrikter med svakt tilbud om boliglån. Husbankens låne- og tilskuddsordninger omtales nærmere i kapittel 7.

Skatter og avgifter påvirker også boligmarkedenes funksjonsmåte. Skatteutvalget har foreslått endringer i skattesystemet, herunder boligbeskatningen, jf. NOU 2003:9. Det vises til boks 4.1 for en nærmere omtale av dagens regler for boligbeskatning og skatteutvalgets anbefalinger. Regjeringen vil fremme en egen stortingsmelding om skattesystemet. Derfor gis det ikke en nærmere drøfting av skatter som berører boligmarkedene i denne meldingen. Som et ledd i Sem-erklæringens mål om å fjerne fordelsbeskatningen av egen bolig, er boligbeskatningen redusert både i 2002, 2003 og 2004. Samlet er fordelsbeskatningen av egen bolig redusert med til sammen om lag 650 mill. kroner under Samarbeidsregjeringen.

4.2 Tiltak mot økte byggekostnader og sen saksbehandling

4.2.1 Innledning

Boligprisene og kostnadene ved oppføring av boliger har økt betydelig. Det er derfor nedsatt en arbeidsgruppe for å fremme tiltak som kan bidra til å redusere boligpriser gjennom tiltak for å dempe veksten i byggekostnadene (4.2.2).

Lang saksbehandlingstid og komplisert regelverk for plan- og byggesaker i kommunene øker byggekostnadene. Innsparingspotensialet er beregnet til inntil 3,5 mrd. kroner for byggebransjen (KanEnergi, 2001). Regjeringen har allerede iverksatt tiltak som sikrer enklere og raskere behandling av plan- og byggesaker i kommunene (4.2.3). Videre er det nedsatt et offentlig utvalg for å vurdere ytterligere forbedringer og effektivisering av bygningslovgivningen (4.2.4). Også planlovutvalget har foreslått forbedringer, særlig av planleggingsprosessene (4.3.2).

4.2.2 Boligpriser og arbeidsgruppe mot økte byggekostnader

Arbeidsgruppe for reduserte byggekostnader

Boligprisene har økt betydelig de siste ti årene. Veksten i boligprisene kan dempes gjennom tiltak som reduserer veksten i byggekostnadene. Derfor tok Kommunal- og regionaldepartementet våren 2003 initiativ til å få nedsatt en arbeidsgruppe med representanter fra byggebransjen, forbrukersiden, kommunene, Husbanken, BE og andre departementer for å vurdere strategier og tiltak for å dempe veksten i byggekostnadene og øke effektiviteten i næringen. Tilsvarende tiltak er iverksatt i Danmark og Sverige. Inspirasjonen er hentet fra det britiske prosjektet «Rethinking Construction», jf. boks 4.2. Arbeidsgruppen skal etter planen komme med en tilrådning til mandat for det videre arbeidet våren 2004.

Utviklingen i boligpriser

Prisen på boliger har økt betydelig det siste tiåret. For eksempel har prisen på brukte eneboliger økt med 97 pst., og prisen på nye eneboliger med 79 pst., jf. figur 4.1.

Prisene på alle typer boliger har økt i perioden 1993-2002. I 2003 flatet prisene først ut for siden å stige igjen mot slutten av året. Prisene pr. kvadratmeter for blokkleiligheter har imidlertid økt mest, mens prisene for eneboliger har vist en noe mindre økning. Boligprisene har økt i alle deler av landet, men mest i storbyene, jf. figur 4.2.

Kilde: SSB.

Kilde: SSB

Innenfor hver region forekommer det også forskjellige priser for boliger av samme størrelse. Dette er særlig av betydning i Oslo. For eksempel var det en forskjell i kvadratmeterprisen på OBOS-tilknyttede boliger på Bygdøy-Frogner og på Romsås på 140 pst. i november 2003. Tilsvarende forskjeller, men av et annet omfang, finnes også i andre større byer.

Prisveksten på boliger i perioden 1993-2002 har i hovedsak sammenheng med utviklingen i sentrale faktorer på etterspørselsiden av boligmarkedet. Den viktigste faktoren i denne sammenheng antas å være utviklingen i demografiske forhold. Fra 1. januar 1990 til 1. januar 2002 økte folketallet i landet med vel 290 000 mennesker, eller 6,9 pst. Samtidig fant det sted en økning i antallet husholdninger på om lag 11,5 pst. Videre sank antallet personer pr. bolig fra 2,4 til 2,3 i denne perioden. De økonomiske faktorene som påvirker etterspørselen etter boliger utviklet seg samtidig positivt. Blant annet økte realdisponibel inntekt pr. person i gjennomsnitt med om lag 3 pst. pr. år, som følge av den gunstige utviklingen på arbeidsmarkedet med høy sysselsetting og lav ledighet. Realrenten etter skatt viste også en gunstig utvikling i denne perioden. Tilgangen på boliglån både i det private kredittmarkedet og fra Husbanken har også vært god for de alle fleste boligsøkere.

Geografiske forskjeller i boligpriser har sammenheng med ulik befolkningsvekst. Sentrale regioner har hatt størst befolkningsvekst. Den geografiske forskjellen i boligprisene antas også å ha sammenheng med forskjeller i fordelingen av de ulike boligtypene. De små boligene, som det er flest av i store byer, har hatt høyest prisvekst i hele landet. Når det er flest av disse i storbyene, vil prisveksten her bli høyere enn i landet for øvrig.

Faktorer på tilbudssiden som kan forklare veksten i boligprisene er omfanget og den geografiske fordelingen av boligbyggingen i denne perioden. I 1990 årene ble det i gjennomsnitt bygget om lag 20 000 boliger pr. år. I 2000 tok boligbyggingen seg markert opp, og det ble igangsatt nærmere 24 000 boliger. Igangsettingen tok seg ytterligere opp i 2001. Siden høsten 2002 har det vært en utflating av boligbyggingen. Omfanget av boligbyggingen, målt i antall boliger, var lavt i 1990-årene sammenliknet med 1980-årene, da det ble bygget ca. 30 000 boliger årlig. Videre har det vært betydelige regionale variasjoner i nybyggingen. I enkelte deler av landet og særlig i Oslo, hvor prisene steg mest, var veksten i boligbyggingen lavere enn befolkningsveksten. Økningen i bygge- og tomtekostnader har også vært en årsak til økte boligpriser i denne perioden, jf. nærmere omtale nedenfor.

Nærmere om boligstandard, kostnader og boligpriser

Selv om en del av årsaken til økte byggekostnader og boligpriser kan tilskrives standardforbedringer i boligene, er sammenhengen mellom kvalitet, byggekostnader og boligpriser ikke entydig. Byggekostnadene vil gjennomgående øke med økt boligstandard. Standardbegrepet som legges til grunn i slike tilfeller er kjennetegn ved boligens størrelse, ulike materialer og tekniske løsninger som er brukt i boligen, blant annet interiør, bad og sanitærrom, antallet av disse og hvordan de er utstyrt, hvilke kjøkkenløsninger som er valgt og tilsvarende. Denne tolkningen av standardbegrepet dekker imidlertid bare en del av de kvalitetselementene som kan knyttes til en bolig. For de øvrige kvalitetsdimensjonene er ikke sammenhengen mellom byggekostnad og kvalitet like klar. En bolig med god planløsning og gode bruksegenskaper behøver ikke å være dyrere å produsere enn en bolig med en mindre vellykket planløsning. God arkitektur trenger heller ikke til å bidra til økte byggekostnader.

Når boligpriser og byggekostnader skal vurderes, er det også viktig å ta hensyn til de langsiktige kostnadene til drift, forvaltning og vedlikehold, eventuelt også til utvikling eller fysiske endringer av boligen. Investering i kvalitet som reduserer disse kostnadene, vil kunne la seg forsvare avhengig av hvor mye tiltaket reduserer de løpende driftsutgiftene, eller om de utsetter eller overflødiggjør et vedlikeholds- eller endringsarbeide. For å få et reelt bilde av kostnadene, må de vurderes over byggets «livsløp». Jo lengre en bygningsdel holder, uten at den behøver repareres eller byttes ut, jo lavere blir de langsiktige totalkostnadene både for eier og samfunnet forøvrig. Ved å velge produkter med lave livsløpskostnader kan selv løsninger som gir høyere pris på oppføringstidspunktet vise seg å være økonomisk lønnsomme over tid. Det fordi de gir reduserte drifts- og forvaltningskostnader på lang sikt. De langsiktige kostnadene påvirkes imidlertid av den pris man betaler for produktet i utgangspunktet, blant annet pga. renteutgifter.

Kostnader og kvalitet bestemmes for en stor del i planleggingsfasen. Forhold som ikke blir tenkt på og inkludert i denne fasen, kan det ofte bli vesentlig dyrere å anskaffe eller oppnå etter at boligen er bygd. Også produksjonsfasen er kritisk for kvalitet og kostnad. Feil som gjøres i denne fasen gir seg fort utslag i kvalitetsforringelse og økte kostnader ved istandsetting. Byggeprosessen er en komplisert prosess der mange aktører skal innpasse sin aktivitet i et presset tidsskjema og der den enkelte faggruppes arbeid må bygge på andre faggruppers arbeid. Tidspress vil øke sjansene for feil. Samtidig vil økt tidsbruk øke kostnadene.

Privatøkonomiske kostnader og samfunnsøkonomiske kostnader knyttet til kvalitative forhold kan være forskjellige. Å redusere boligkvaliteten under et visst minimum kan, i alle fall på kort sikt, gi redusert privatøkonomisk kostnad, men kan fort bli samfunnsøkonomisk kostbart. For eksempel vil tiltak som gir økt helse og trivsel kunne få betydelige positive effekter både for den enkelte og for samfunnet. Imidlertid kan kostnadene ved dette i mange tilfeller kunne bli vurdert som for høye privatøkonomisk.

Bildet blir ytterligere komplisert når man ser på sammenhengen mellom kvalitet og faktisk boligpris. Det er ikke gitt at økte kostnader ved kvalitetstiltak gir seg tilsvarende utslag i boligpris. Undersøkelser viser at markedet ofte ikke avspeiler kvalitetsforskjeller i prisen. Prisen bestemmes ofte kortsiktig av boligens beliggenhet og størrelse. Prisene for identiske boliger kan variere betydelig alt etter hvilket geografisk delmarked boligen tilhører. Rene brukskvaliteter ved boligen betyr trolig mindre for prisdannelsen enn beliggenhet. Enkelte tekniske kvaliteter betyr ofte ingenting fordi de ikke blir inkludert i den enkelte boligkjøpers vurderinger som ligger til grunn for et kjøp. Tekniske, og gjerne synlige kvaliteter som oppfattes som «høy standard», vil likevel bli tillagt vekt.

Andre faktorer bak prisveksten

Det utarbeides ikke offisiell statistikk på tomtepriser. Data for godkjente tomtepriser i Husbanken samt uttalelser fra en rekke aktører i bransjen tyder imidlertid på at også tomteprisene har økt siste ti år. I hele landet har det vært en tendens til at flere boliger bygges i sentrumsnære områder. Der er prisene for tomten høyere, og det kan tilkomme kostnader for å rive eksisterende bygg. I tillegg blir behandlingstiden både for plan- og byggesaken ofte lang, bl.a. fordi det oftere kommer klager på byggeprosjekter i eksisterende boligområder. Dette er forhold som er med på å øke prisen for den byggeklare tomten.

Også byggebransjens fortjeneste har vært fokusert. Denne varierer imidlertid over tid, blant annet mellom lav- og høykonjunkturer. Det er ikke grunnlag for å hevde at bransjens fortjeneste er urimelig høy.

God konkurranse sikrer gode produkter til lave priser. Dette gjelder også for byggemarkedene. Markedet for byggetjenester består av mange delmarkeder, for eksempel for rørleggere, elektrikere og tømrere. En indikator på konkurranse er antallet som konkurrerer. I et byggemarked hvor det bare er få deltakere på tilbudssiden eller der det er samarbeid mellom tilbyderne, vil disse kunne ta høye fortjenestemarginer samtidig som de ikke har samme motivasjon for å øke produktiviteten. Konkurranseloven av 1994, som skal sikre god konkurranse, gjelder også for byggemarkedet. Det er Konkurransetilsynet som skal påse at loven følges.

Målt etter antall aktører i bransjens delmarkeder er det ikke tegn til svak konkurranse, jf. boks 4.3. Vurderingen gjelder imidlertid for landet som helhet, og det kan dermed ikke utelukkes at konkurransen kan være svak på regionalt nivå. Selv om det er mange aktører, kan de motvirke konkurransen gjennom prissamarbeid og markedsdeling. Våren 2003 ble flere entreprenører politianmeldt av Konkurransetilsynet for ulovlig pris- og anbudssamarbeid og markedsdeling i bygg- og anleggsbransjen. Dette er en indikasjon på at ulovlig samarbeid kan forekomme.

Den innenlandske konkurransen kan stimuleres ved å åpne for konkurranse fra utlandet. Dette kan blant annet gjøres ved å følge internasjonale standarder og ved å bygge ned konkurransehindringer. Nordisk ministerråd har igangsatt et arbeide for å identifisere hindringer for større internordisk konkurranse i byggebransjen. Enkelte aktører har begynt å importere moduler fra utlandet til meget konkurransedyktige priser.

Økt produktivitet reduserer kostnadene. Verdien av eventuelle innsparinger er stor. En bedring i produktiviteten på 10 pst. tilsvarer en besparelse på over 5 mrd. kroner (BA-rådet 2002). Arbeidsproduktiviteten i bygg- og anleggsnæringen har utviklet seg noe svakere enn andre fastlandsnæringer i den senere tid, jf. figur 4.3. Det kan imidlertid hevdes at byggebransjen er mer konjunkturfølsom enn andre bransjer. I en slik bransje vil det ofte være slik at produktiviteten er høyest i nedgangsperioder, når entreprenørene sitter igjen med sine beste arbeidere. Når konjunkturene stiger, vil det bli ansatt arbeidere som ofte er mindre produktive enn de som allerede var ansatt, og gjennomsnittsproduktiviteten vil dermed avta. Da vi det siste tiåret har tilbakelagt en oppgangsfase, vil det ofte være slik at arbeidsproduktiviteten avtar i denne fasen.

Et pågående prosjekt om produktivitet i bygge-, anleggs- og eiendomsnæringen (BAE-næringen) har som mål å utvikle struktur og verktøy for produktivitetsmålinger, foreslå tiltak for forbedringer og etablere nettverk og «best practice»- database for benchmarking (referansetesting). Prosjektet et partnerskap mellom offentlige og private aktører, og ledes av Norges Byggforskningsinstitutt. Prosjektperioden er fra 2001 til 2005.

For å kunne måle produktivitet og kunne sammenlikne seg med andre, er det viktig å benytte samme standarder. Det arbeid som Norges Byggstandardiseringsråd (NBR) gjør på dette området er derfor viktig.

Kilde: SSB

Feil og byggskader er en betydelig kostnadsdrivende faktor i BAE-næringen. Utbedring av skader på ferdigstilte bygg utgjør, i følge næringens egne anslag, 5 pst. av det årlige produksjonsvolumet i byggesektoren. Kostnadene til oppretting av feil og utbedring av skader før overlevering, dvs. i løpet av produksjonsfasen, anslås til å ligge på samme nivå. Sammen med feil og skader begått i forbindelse med arbeidet med anleggsprosjekter anslås de totale innsparingsmulighetene til 13 mrd. kroner pr. år, dvs. dersom arbeidet utføres riktig første gang (BAE-rådet).

Mer enn halvparten av feilene og skadene kan unngås gjennom en vel gjennomført prosjekteringsfase, i følge næringen selv. Da kan feil rettes til lavere kostnader enn hva som er tilfellet senere i prosjektet. Næringen mener videre at det er mulig å redusere byggskadeomfanget med om lag 30-40 pst. i løpet av en 10-15-årsperiode. Dette er imidlertid avhengig av en høy prioritering av skadeforebyggende tiltak og identifisering, prioritering og igangsetting av tiltak på tvers av næringens mange særinteresser.

4.2.3 Raskere plan- og byggesaksbehandling

Regjeringen mener at behandlingstiden både for plan- og byggesaker er for lang og for komplisert i mange kommuner, særlig i pressområdene. Dette bidrar til å øke byggekostnadene. Regjeringen foreslo derfor i Ot.prp. nr. 113 og 112 (2001-2002) tiltak for å oppnå raskere og smidigere byggesaksbehandling, og som Stortinget i det alt vesentlige sluttet seg til. Fra 1. juli 2003 er det innført tidsfrister for kommunal saksbehandling av private planforslag og de fleste byggesaker. Blant annet kan flere saker behandles som det en i plan- og bygningsloven omtaler som «enkle tiltak». Fra 1. juli 2004 vil det være slik at kommuner som ikke overholder fristene for saksbehandling, kan miste muligheten til å ta inn hele eller deler av saksbehandlingsgebyret. Undersøkelser viser at kommunene allerede er i ferd med å innrette seg etter de nye fristene, slik at behandlingstiden allerede er redusert. Utfordringen er nå først og fremst å få til en raskere og mer forutberegnlig behandling av plansakene.

Det internettbaserte saksbehandlingssystemet ByggSøk er et annet tiltak som er iverksatt for å forenkle og redusere behandlingstiden for plan- og byggesaker. Byggesaksdelen i dette systemet kom i drift sommeren 2003, mens plandelen forventes å komme i drift i 2004. Det samlede systemet har som formål å få styrket sammenhengen mellom planlegging og gjennomføring av byggesaker. Den elektroniske behandlingen forutsetter at informasjonen blir ensartet. En positiv effekt av prosjektet vil derfor være økt standardisering på alle områder og en forenkling av de opplysningene som oppgis i søknadene. Til nå har byggebransjen blitt møtt med forskjellige form- og innholdskrav alt etter hvilken kommune som behandler byggesaken. ByggSøk, som Statens bygningstekniske etat (BE) har driftsansvaret for, vil gjøre det lettere for den enkelte kommune å overholde de nye tidsfristene for plan- og byggesaker.

4.2.4 Modernisering av bygningsloven - bygningslovutvalget

Det er et viktig mål for regjeringen å få ned saksbehandlingstiden og å øke brukervennligheten ved kommunal behandling av plan- og byggesaker, som nevnt over. Regelverket er i dag både for komplisert og for tidkrevende, og behovet for endringer er derfor stort. Det er derfor nedsatt et eget bygningslovutvalg som skal anbefale ytterligere forbedringer og forenklinger. Det er også lagt vekt på den store verdien av de samfunnsinvesteringer som berøres av loven. Det er derfor viktig at loven legger til rette for gode og effektive prosesser i alle ledd og stadier slik at byggeprosjekter ikke forsinkes på en unødig måte. Utvalget skal blant annet vurdere reglene for ekspropriasjon og refusjon og se på behovet for særlige regler for å regulere bruken av utbyggingsavtaler, jf. punkt 4.3.3. Utvalgsperioden er fra 2002 til 2005.

Første delutredning ble levert høsten 2003, jf. NOU 2003: 24 Mer effektiv bygningslovning. Denne delutredningen er todelt. I den første generelle delen er det trukket opp overordnede retningslinjer for utvikling av bygningsloven og utvalgets arbeid med denne. I den andre delen fremmes et konkret lovforslag om regulering av utbyggingsavtaler. Dette forslaget må sees i sammenheng med planlovutvalgets forslag om regulering av utbyggingsavtaler i NOU 2003:14 Bedre kommunal og regional planlegging etter plan- og bygningsloven II. Begge forslagene omtales nærmere under pkt. 4.3.3.

Bygningslovutvalget er gitt i mandat å foreta en total gjennomgang av bygningslovgivningen, herunder lovens struktur. Lovens struktur skal gjennomgås bl.a. med henblikk på forenkling og brukervennlighet for alle aktuelle brukere, dvs. utbyggere og forvaltningsmyndigheter. Utvalget anbefaler at det utarbeides én ny, felles plan- og bygningslov, og ikke en separat bygningslov. Ved fordeling av regelverket mellom lov og forskrift legger utvalget vekt på at detaljregler normalt bør gis i form av forskifter, særlig hvis det kan være aktuelt å endre dem relativt ofte.

Utvalget ønsker i tillegg å etablere et system som bedre sikrer at regelverket faktisk etterleves, og vil vurdere behovet for klarere ansvarsforhold, bedre tilsynsordninger, kompetanse i foretakene og en privatisert og uavhengig kontroll. Utvalget vil se nærmere på utviklingen av godkjenningsordningen, med klar ansvarsplassering for øyet. Erfaringene med dagens system viser at dokumentert egenkontroll ikke sikrer prosessene på en god nok måte. Utvalget mener at det for mer kompliserte bygg og anlegg er nødvendig med uavhengig kontroll på kritiske stadier i byggeprosessen, og vurderer derfor å innføre en privat og uavhengig kontrollordning.

Utvalget tar sikte på å utarbeide et søknadssystem som er mer logisk og ryddig, og der det finnes en grunnstamme som er felles for alle saker. Videre foreslår utvalget at det innføres en meklingsadgang i byggesaker som et alternativ til tradisjonell klagesaksbehandling og et bedre system for oppfølging av ulovligheter.

Når det gjelder kostnadsfordeling for teknisk infrastruktur, skal utvalget arbeide med alternativer til refusjon, for eksempel et forenklet refusjonssystem eller avgifter øremerket bestemte typer fellesinnretninger og se på andre typer fremtidsrettede finansieringsinstrumenter. Utvalget vil også vurdere behovet for bedre samordning mellom plan- og bygningsloven og annet regelverk i forbindelse med byggesaksbehandlingen.

4.3 Tilgang på boligtomter

4.3.1 Vurdering av tilgangen på tomter

Tilgangen på byggeklare tomter påvirker både nybyggingen og prisene på nye boliger, og på lang sikt også prisene på brukte boliger. For at boligmarkedene skal fungere godt er det nødvendig med en tilstrekkelig tilgang på byggeklare tomter. Kommunene har ansvar for å tilrettelegge for byggeklare tomter. Ut fra de tap en del kommuner hadde på tomtekjøp i 1980-årene, har de fleste kommuner lagt seg på en forsiktig politikk når det gjelder kjøp av tomtearealer for utvikling og videresalg. Mange kommuner har overlatt dette til private.

Tidligere var kommunal regulering og tilrettelegging av større boligfelt den vanlige modellen. Etterfølgende utbygging kunne bli gjennomført i regi av private (selvbyggere), boligbyggelag og entreprenører. I dag er selvbyggeren nesten fraværende, og profesjonelle utbyggere har ofte hånd om alle ledd i byggeprosessen; regulering, tomteopparbeidelse, teknisk infrastruktur, utbygging og salg av ferdige boliger. En reguleringsplan kan i dag omfatte ett enkelt bygg eller prosjekt, mens den tidligere gjerne omfattet store felt med varierende bebyggelse. Denne utviklingen har vært særlig fremtredende i pressområder, og så godt som alle nye boligprosjekter i Oslo tilrettelegges gjennom private planforslag. En slik utvikling kan være hensiktsmessig. Kommunene har fremdeles mulighet for rammestyring gjennom overordnede arealplaner og boligbyggeprogram og detaljstyring gjennom vedtakskompetanse for reguleringsplaner.

Mange sentrale aktører i bygge- og anleggsnæringen og i boligbyggelag mener at mangel på boligtomter ikke er et hovedproblem for boligbyggingen i dag. Hovedutfordringen er etter deres mening behovet for større forutsigbarhet gjennom klare rammebetingelser fra kommunens side. Dette kan tyde på at kommunene ikke har utviklet et plan- og styringsgrunnlag som er godt nok tilpasset den nye virkeligheten med privat planlegging. Videre pekes det på kommunenes lange saksbehandlingstid ved regulering av boligtomter, samt kommunale krav om bidrag til bygging av sosial infrastruktur gjennom utbyggingsavtaler etter at tomten er kjøpt (Byggforsk 2002e).

I en undersøkelse i Oslo og Akershus-kommunene svarer ingen at en mer aktiv kommunal tomtepolitikk er et viktig innsatsområde for økt boligbygging. Representanter for kommunene ble i undersøkelsen spurt om hva som kan bidra til økt boligbygging. Svaret fra de fleste var å ta initiativ overfor utbyggere, forenkle planprosessene, redusere saksbehandlingstiden, finne ut hvilke tomter som var mest attraktive for utbyggerne og å fremforhandle gode utbyggingsavtaler. Enkelte kommuner mener at de kan tillate høyere boligbygging dersom de økonomiske forholdene blir lagt til rette for det, som ved endringer av inntektssystemet, statlige tomtetilskudd eller direkte tilskudd til sosial infrastruktur, særlig skolebygging. Andre kommuner mener at staten og fylket må arbeide tettere og mer forpliktende sammen med kommunene når det gjelder regionalt utbyggingsmønster og infrastruktur (NIBR 2002). Ingen mener at en mer aktiv kommunal tomtepolitikk er et innsatsområde for økt boligbygging. Kommunenes hovedutfordring, i følge undersøkelsen, er at de kan bestemme hva som ikke skal bygges, men ikke at andre skal bygge.

Regjeringen mener at tomteforsyningen i det alt overveiende er tilfredsstillende, men at det er knyttet utfordringer til en enklere og raskere saksbehandling av saker om regulering av tomter til boligformål.

Selv om tomtetilgangen i alt overveiende er tilfredstillende i dag, vil det i enkelte delmarkeder over tid kunne oppstå mangel på byggeklare tomter. Dette vil påvirke både nybyggingen og boligprisene i en negativ retning. Her vil departementet vise til kommunens ansvar for å tilrettelegge områder for boligbygging. Departementet mener at kommunene selv skal velge hvordan dette arbeidet skal utføres innen lovens rammer. Forutsetningen er imidlertid at enhver kommune tar ansvar for at byggherren får tilgang på hensiktsmessige tomter til enhver tid. For å komme fram til en helhetlig arealplanlegging vil det være nødvendig med samarbeid mellom kommuner som inngår i samme boligmarkedsregion. I boks 4.5 gis det en kort presentasjon av tomtepolitikken i de fire største byene i Norge.

Statens viktigste virkemiddel for å påvirke tomteforsyningen er de rettslige rammebetingelsene, som blant annet plan- og bygningsloven representerer. Det har vært nedsatt to utvalg for å vurdere hhv. lovens plan- og byggedel. Planlovutvalgets anbefalinger omtales i kapittel 4.3.2. Bygningslovutvalget, som blant annet har vurdert om utbyggingsavtaler skal underlegges ytterligere reguleringer, omtales i kapittel 4.3.3. I boks 4.6 omtales andre rettslige rammebetingelser som påvirker tomtetilgangen. Som omtalt i kapittel 4.2.2, har regjeringen allerede fått iverksatt tiltak for å redusere saksbehandlingstiden for private reguleringsforslag.

Boligutvalget foreslo at staten skulle innføre et tilskudd til kommunene for å kompensere merkostnader ved nybygging og vurdere å opprette en statlig finansieringsordning for kommunalt tomtekjøp. Disse forslagene vurderes i kapittel 4.3.4.

4.3.2 Bedre planlegging - forslag fra planlovutvalget

Dagens plansystem ble innført i plan- og bygningsloven av 1985. Reglene gir kommunene et ansvar for planlegging og å bestemme arealbruken, og krever en overordet plan for kommunen (kommuneplan), og gir anvisning på mer detaljerte planer for de enkelte områder (reguleringsplaner). I tillegg kan det opereres med kommunedelplaner som både kan være temaplaner og arealplaner, og bebyggelsesplaner, som er mer detaljerte reguleringsplaner. Loven gir i tillegg regler om arealkategorier, formål og bestemmelser til planer, samt regler om innsigelser fra andre sektorer, statlige virkemidler i planleggingen, fylkesplaner, interkommunalt samarbeid osv. Selv om loven stadfester et offentlig ansvar for planleggingen, åpnes det også for private planforslag som grunnlag for kommunale planvedtak. I de senere årene er slike private forslag blitt dominerende i mange kommuner.

Planlovutvalget har gjennomgått plansystemet med sikte på forbedringer. Utvalget har avgitt to innstillinger, den siste ble avgitt våren 2003, jf. NOU 2003:14 Bedre kommunal og regional planlegging etter plan- og bygningsloven.

Lovens formål skal etter utvalgets anbefaling være å fremme bærekraftig utvikling til beste for den enkelte, samfunnet og fremtidige generasjoner. Den skal legge til rette for verdiskapning, næringsutvikling, gode boliger og bomiljøer, og gode oppvekst- og levekår i alle deler av landet, og fremme folkehelse og samfunnssikkerhet. Den skal sikre vern av verdifulle landskap og natur- og kulturmiljøer og sikre naturgrunnlaget for samisk kultur. Den skal ivareta hensynet til estetikk og god byggeskikk.

Kommunal- og regionaldepartementet samarbeidet med Miljøverndepartementet og Landbruksdepartementet og seks kommuner om virkemidler for bedre arealutnyttelse. Dette arbeidet er videreført i planlovutvalget. Utvalget foreslo to virkemidler for å forbedre muligheten for gjennomføring av nødvendig omforming og fornyelse i allerede utbygde områder: Å innføre «omforming og fornyelse» som nytt arealformål i de kommunale arealplanene, og å utvikle jordskifteliknende ordninger for å legge bedre til rette for omformingsprosjekter i byer og tettsteder («urbant jordskifte»).

Utvalget ønsker å styrke den strategiske planleggingen i kommunene. Dette skal oppnås gjennom sterkere målretting og samordning mellom areal- og samfunnsdelen av kommuneplanen, ved at kommunestyret må utarbeide planstrategi ved begynnelsen av hver valgperiode og ved innføring av planprogrammer og ved oppstart av planprosesser. Utvalget understreker betydningen av planers gjennomføring som virkemidler for omforming og fornyelse, og som virkemidler for å få bedre arealutnyttelse med kvalitet. Det er også ønskelig å forsterke det interkommunale plansamarbeidet, redusere bruken av innsigelser, og tydeliggjøre de statlige virkemidlene. Dette er sentrale deler av ny planlov som har innvirkning for å få en sikker og forutsigbar boligtilgang.

I arealplanleggingen ønsker utvalget å redusere antall plantyper, først og fremst ved å ta bort kommunedelplaner, som geografiske planer, og gjøre dem til rene temaplaner. Kommunedelplaner, reguleringsplaner og kommunalt utarbeidede bebyggelsesplaner tas ut og erstattes av en områdeplan, som det skal være kommunens oppgave å utarbeide. Denne plantypen kan dermed ha et svært fleksibelt detaljeringsnivå, tilpasset behovet i kommunen og det enkelte område. På mer detaljert nivå foreslår utvalget en detaljplan som ny plantype. Denne kan utarbeides av private i forbindelse med de enkelte tiltakene, og kan slås sammen med behandlingen av søknad om rammetillatelse. På sikt vil også klagemengden kunne reduseres, ved at mulighetene til å klage flere ganger på samme forhold tas bort.

Mye av utvalgets arbeid har vært konsentrert om samordning av de enkelte sektorers planlegging gjennom plan- og bygningslovens system. I denne sammenheng representerer også boligbyggingen en sektor som må ivaretas gjennom god kommunal planlegging. Boligpolitiske mål er en svært viktig del av planleggingen, og dette avspeiles bl.a. i utvalgets forslag til lovens formålsparagraf.

Plan- og bygningsloven er nærmere beskrevet i boks 4.4. I boks 4.6 beskrives andre lover som regulerer tomtemarkedet.

4.3.3 Utbyggingsavtaler

Utbygging av infrastruktur er nødvendig for å legge til rette for boligbygging, men finansieringen kan være en utfordring. Finansieringen av teknisk infrastruktur, som vei, vann, kloakk, strøm og kabler for informasjon, er relativt uproblematisk. Slike kostnader dekkes gjennom offentlige og private avgifter. I enkelte pressområder har det imidlertid ved større utbygginger oppstått uenighet om kommunenes bruk av utbyggingsavtaler og avgifter til å finansiere såkalt sosial infrastruktur, som barnehager og skoler. Stabile offentlige rammebetingelser reduserer entreprenørenes og byggherrenes risiko. Regjeringen er opptatt av å skape klare og forutsigbare betingelser for bruk av utbyggingsavtaler og avgifter. Samtidig er det viktig at vekstkommunene har insitamenter for å legge til rette for bygging av boliger. Regjeringen har derfor nedsatt et offentlig utvalg for å vurdere det kommunale inntektssystemet. Dette utvalget skal blant annet vurdere om vekstkommunenes utfordringer ivaretas i tilstrekkelig grad. I kapittel 4.3.4. gis det en nærmere omtale av dette utvalget samt en vurdering av boligutvalgets forslag om innføring av nybyggingstilskudd til kommunene.

Den økte bruken av utbyggingsavtaler har reist spørsmålet om hvilke begrensninger som finnes, særlig for bruk av finansieringsbidrag gjennom avtaler. Det har også vært en diskusjon om avtaler har vært en del av den offentlige forvaltningsmyndighet eller av privatrettslig karakter. Dette har betydning for hvilke sett av regler som skal gjelde. Kommunal- og regionaldepartementet, Miljøverndepartementet og Justisdepartementet har gjennomgått temaet på bakgrunn av gjeldende rett og konkludert med at kommunene på det nåværende tidspunkt har få begrensninger med hensyn til å bruke avtalene til å sikre finansieringsbidrag, jf. Rundskriv H-5/02 fra KRD og MD. Kommunene har ikke anledning til ensidig å kreve et fast kontantbeløp av utbyggere, og finansieringsbidrag må avtales og kunne knyttes direkte til de utgifter de nye innbyggerne medfører. Utover dette er utbyggingsavtaler lovlige, forutsatt at utbygger ikke utsettes for utilbørlig press. Regjeringen mener det er behov for ytterligere politiske avklaringer og retningslinjer på området.

Etter fremleggelsen av ovenfor nevnte rundskriv har både planlovutvalget og bygningslovutvalget, vurdert bruken av utbyggingsavtaler og fremmet separate forslag om lovregulering av slike avtaler, jf. NOU 2003:13 Bedre kommunal og regionalplanlegging etter plan- og bygningsloven og NOU 2003: 24 Mer effektiv bygningslovgivning. Begge utvalgene mener at utbyggingsavtaler kan være et positivt virkemiddel for kommunene til å styrke gjennomføringen av både kommuneplaner og reguleringsplaner, men foreslår samtidig innføring av et nytt kapittel i plan- og bygningsloven for å sette rammer for kommunal bruk av utbyggingsavtaler.

Regjeringen har varslet at den ønsker innstramming i bruken av utbyggingsavtaler, og vil, med utgangspunkt i de to utvalgenes utredninger og høringsuttalelsene til disse, legge frem et forslag for Stortinget om videre bruk av slike avtaler i 2004.

4.3.4 Nybyggingstilskudd og statlig tomtefinansieringsordning

Nybyggingstilskudd til kommunene

Boligutvalget mente at kommunene ikke kompenseres tilstrekkelig for økte utgifter til blant annet teknisk og sosial infrastruktur som følge av boligbygging. Etter utvalgets vurdering kan dette bidra til å redusere kommunenes arbeid med å regulere tomter til boligformål. For å motvirke slike tendenser anbefalte utvalget at kommunene skal gis et statlig tilskudd på 20 000 kroner pr. bygd bolig. Utvalget anbefalte også å vurdere kommunenes inntektssystem for å klarlegge om vekstkommunene får tiltrekkelig kompensasjon for sine investeringskostnader i forbindelse med boligbygging.

De fleste høringsinstanser støtter utvalgets forslag om å innføre et statlig nybyggingstilskudd til kommunene. Enkelte mener imidlertid at størrelsen på tilskuddet bør være høyere enn utvalgets forslag på 20 000 kroner pr. bolig. Sparebankforeningen er skeptisk til innføring av et slikt tilskudd, og Finansnæringens hovedorganisasjon (FNH) mener at kommunenes utgifter ved boligbygging bør reflekteres i fordelingsnøklene for rammeoverføringer til kommunene.

Det overordnede formålet med inntektssystemet er å sørge for en rettferdig fordeling av midlene som blir tilført kommunesektoren. Forskjellene mellom landets kommuner er til dels store når det gjelder befolkningssammensetning, geografisk struktur og størrelse. Dette medfører at det er store variasjoner mellom kommunenes behov for kommunale tjenester og hvor mye det koster å produsere tjenestene. Gjennom utgiftsutjevningen i inntektssystemet får kommunene full kompensasjon for ufrivillige kostnadsulemper. Med ufrivillige kostnadsulemper menes forhold som kommunen selv ikke kan påvirke. Faktorer som fanger opp ufrivillige kostnadsulemper omtales også som objektive kriterier. Til grunn for disse kriteriene ligger omfattende analyser av hvilke forhold det er som påvirker kommunenes utgiftsbehov. Stortinget ga ved behandlingen av kommuneøkonomiproposisjonen for 1997 tilslutning til prinsippet om at kostnadsnøklene i inntektssystemet skal være faglig begrunnet.

Et generelt krav til kriteriene i kostnadsnøkkelen er at kommunene ikke skal ha innvirkning på kriteriene gjennom egne disposisjoner. Et nybyggingstilskudd tilfredsstiller ikke kravet til objektivitet, fordi størrelsen på kommunens tilskudd kan påvirkes av kommunens egne disposisjoner. Kriteriet inneholder på denne måten et refusjonselement som strider mot prinsippene i inntektssystemet.

Å innføre et eget nybyggingstilskudd i kostnadsnøkkelen, for på den måten å gi kommunene insentiver til boligbygging, vil etter departementets syn være i konflikt med prinsippet om en rettferdig fordeling og i strid med dagens utforming av inntektssystemet. Hvis et slikt kriterium innføres, vil kommuner med mange nye boliger få økt sine inntekter, mens kommuner med få nybygde boliger vil få redusert sine inntekter. Sistnevnte kommuner vil få redusert sine inntekter uten at kostnadene ved å produsere og tilby velferdstjenester går ned. Hvis det innføres et eget nybyggingstilskudd, vil staten dessuten legge føringer på det lokale selvstyret ved at man belønner en bestemt type atferd og straffer en annen. Denne typen elementer av belønning/straff ligger ikke inne i dagens inntektssystem.

For at kommunene raskere skal kompenseres for økte utgifter som følge av økning i befolkningen, ble det lagt mer oppdaterte data for folketallet til grunn for beregningene av statens overføringer til kommunene fra budsjettåret 2003. I tillegg vurderes inntektsystemets behandling av kommunenes kapitalkostnader (investeringskostnader). Resultatene fra dette arbeidet vil bli omtalt i kommuneproposisjonen for 2005.

Vekstkommunenes økte utgifter ved boligbygging kan best kompenseres gjennom endring av inntektssystemet. Regjeringen har nedsatt et utvalg som skal foreta en total gjennomgang av inntektssystemet og finansieringen av kommunesektoren. Behandlingen av vekstkommuner vil være en av flere problemstillinger for dette utvalget.

Regjeringen vil på dette grunnlaget ikke foreslå at et nybyggingstilskudd skal inngå i overføringene til kommunene.

Statlig finansieringsordning for kommunalt tomtekjøp

For å redusere kommunens risiko og kostnader ved tomtekjøp anbefalte boligutvalget å vurdere å opprette en statlig finansieringsordning for kommunalt tomtekjøp. Forslaget fikk støtte av mange av høringsinstansene.

Det går ikke fram av boligutvalgets forslag om det er svak tilgang på kreditt, prisen på den kreditten som gis eller risikoen som skulle tilsi behov for en statlig finansieringsordning for kommunalt kjøp av tomter.

Kommunalbanken og andre banker gir allerede kommunene lån til tomtekjøp til konkurransedyktige renter, så det skulle ikke være tilgangen på kreditt eller rentebetingelsene som skulle motivere en slik ordning. Det antas derfor at begrunnelsen må være hensynet til risiko. Risikoen er først og fremst knyttet til utviklingen i prisen på tomtene. I dag er det ingenting som tyder på at det vil komme et prisfall som skulle medføre at kommunene får økonomiske vanskeligheter. Som nevnt tidligere, er det lite som tyder på at mangel på tomter er en stor og generell hindring for boligbyggingen. I mange kommuner tar private aktører risikoen ved kjøp av tomter.

Regjeringen ser på denne bakgrunn ikke behov for å opprette en statlig finansieringsordning for kommunalt kjøp av tomter utover de finansieringsordninger som allerede tilbys av Kommunalbanken.

4.4 Leiemarkedet og husleieloven

4.4.1 Innledning

Regjeringen har, i likhet med tidligere regjeringer, som målsetting at flest mulig skal eie sin egen bolig. Likevel velger noen av forkjellige grunner å leie bolig for kortere eller lengre tid. Det er derfor viktig å legge til rette for et velfungerende leiemarked.

I kapittel 4.4.2 beskrives leiemarkedet og i kapittel 4.4.3 gis det en drøfting av spørsmålet om dagens lovverk på en forsvarlig måte ivaretar de interessene som er i markedet. I forhold til dette regelverket er det viktig med effektive organer for tvisteløsning, og dette drøftes i kapittel 4.4.4. Til slutt i kapittel 4.4.5 drøftes spørsmålet om hensiktsmessigheten av å utarbeide en husleieindeks.

4.4.2 Størrelsen på leiemarkedet

I følge Folke- og boligtellingen fra 2001 bor 23 pst. av husholdningene i en utleiebolig. I de store byene er andelen noe høyere. I Oslo bor for eksempel 29 pst. av husholdningene i utleieboliger.

De fleste utleierne i dag er private. Det vil si at verken stat eller kommuner eier eller leier ut boliger i noe betydelig omfang. Kommunene har en viss utleiemasse for utleie til spesielle grupper, jf. kapittel 5.6. I det private markedet er utleieren ofte ikke-profesjonell og leier ut få leieobjekter. Dette kan være det vi kaller for bolig nummer to eller en leilighet i egen enebolig. Siden svært mange av de tradisjonelle leieboligene etter hvert er gjort om til eierseksjonssameier eller borettslag, er det få profesjonelle gårdeiere med mange boliger å leie ut.

Siden de fleste eier sin egen bolig, enten alene eller sammen med andre, viser det seg at det først og fremst er særskilte grupper som leier bolig. Først og fremst er det yngre mennesker, som studenter eller som er i etableringsfasen. I noen grad er det også eldre som leier. En del eldre ser på leieformen som en permanent ordning, og disse ønsker da lange, tidsubestemte husleieavtaler. Yngre mennesker ønsker derimot at det blir inngått korte, tidsbestemte avtaler. Konklusjonen her er at leiemarkedet over de siste åtti år har endret karakter. Tidligere var det vanlig med livslange husleieforhold, mens det vanlige i dag er husleieavtaler med kortere varighet.

I undersøkelser oppgir yngre mennesker at de på lengre sikt foretrekker å eie boligen. De fleste regner med å få dette ønsket oppfylt på et senere tidspunkt. Det viser seg også at utleieboligen kan være et godt alternativ for visse grupper. Dette vil særlig gjelde yngre mennesker i en periode i livet før de danner par, stifter familie og bestemmer seg for hvor de vil bo for en lengre periode.

Selv om et flertallet av leiere i aldersgruppen 30-59 år ønsker å bli eiere, er det ikke alle som mener dette er mulig å oppnå i overskuelig framtid. Dårlig personøkonomi blir oppgitt som en viktig årsak. Deler av denne gruppen er dermed «låst» i leiemarkedet, og kan ikke uten hjelp komme over i eiemarkedet. Leiemarkedet kan dermed representere en fattigdomsfelle (NOVA 2003a).

Det lave antallet utleieboliger er resultat av en ønsket politikk. Målet i de siste femti år har vært at flest mulig skal eie sin egen bolig, enten dette gjelder eneboliger eller eie i fellesskap i form av andel i borettslag, seksjon i sameie eller aksje i boligaksjeselskap. Bakgrunnen for at det i sin tid ble stiftet boligbyggelag og borettslag var at leierne ønsket å få kontroll over boligen, og slik frigjøre seg fra å måtte leie av private.

Etter regjeringens vurdering har det ikke skjedd noe i den senere tid som skulle tilsi at det generelt blir anbefalt noen å leie bolig framfor å eie. For de fleste vil det på lang sikt være best å eie sin egen bolig. Dette har sammenheng med at eierboligen gir beboerne de sterkeste juridiske rettighetene og som oftest de laveste bokostnadene. Eierboligen gir også beboerne større valgfrihet. I tillegg vil bygninger som inneholder eierboliger jevnt over ha en høyere standard enn i typiske leiegårder.

Men å bytte bolig koster mer når beboeren eier sin bolig. Kostnadene er knyttet til offentlige utgifter og til eiendomsmegler, dersom dette benyttes. For personer som bare har et midlertidig boligbehov, vil det derfor kunne lønne seg å leie. Det samme gjelder i perioder der boligprisene faller. Men fall i eierprisene forekommer sjelden og fallet varer sjelden over tid dersom området ikke er preget av fraflytting.

For å hindre at leieprisene blir for høye, må det legges til rette for at det blir tilbudt nok utleieboliger for dem som har behov for en slik bolig. Samtidig skal det arbeides for at personer som sitter fast i leiesektoren kan komme seg over i eiemarkedet.

4.4.3 Den rettslige reguleringen av leiemarkedet

Regjeringen viser til at det i 1999 ble vedtatt en ny lov om husleieavtaler. Loven trådte i kraft 1. januar 2000 og avløste husleieloven fra 1939. Dette er en kontraktslov som på en balansert måte skal ivareta både utleierens og leierens interesser. En del bestemmelser i loven er ufravikelige, for å sikre leieren et visst minimum av rettigheter i avtaleforholdet. Samtidig med at den nye husleieloven ble vedtatt, ble det også vedtatt å oppheve husleiereguleringsloven fra 1967 over en tiårsperiode regnet fra 1. januar 2000.

Det er ikke noe krav i husleieloven om at husleieavtaler skal være skriftlige, også muntlige avtaler er bindende mellom partene. Ulempen med muntlige leieavtaler er at det kan bli vanskelig å bevise hva partene har blitt enige om dersom det senere skulle oppstå en konflikt mellom dem. Loven gir derfor hver av partene rett til å kreve at en muntlig avtale gjøres skriftlig. Undersøkelser har vist at i underkant av 30 prosent av leieavtalene er skriftlige. Regjeringen mener at langt flere leieavtaler bør være skriftlige. Departementet vil derfor iverksette målrettet informasjon om muligheten for å kreve skriftlige avtaler, og fordelen med dette. Samtidig vil departementet også sørge for at andre bestemmelser i loven blir bedre kjent.

Det er også viktig å spre informasjon om lovens bestemmelser om leieprisvern. Ved inngåelse av en leieavtale kan partene ikke avtale en pris som er høyere enn vanlig markedsleie, og årlig kan leien bare økes i samsvar med konsumprisindeksen. Først etter tre år er det mulig å justere leieprisen ytterligere. Leieprisen kan da justeres i samsvar med «gjengs leie», som er en gjennomsnittlig pris i sammenlignbare etablerte leieforhold.

Media har flere ganger rettet kritisk søkelys på regulering av leien til «gjengs leie». Kritikken har blant annet gått på at det ikke alltid har vært lett å finne leieobjekter som kan sammenliknes når en skulle foreta leietilpassingen, og at det har vært uklart hvilke leieobjekter som er sammenliknbare. Gjengs leie var en ny rettslig standard som ble innført med den nye husleieloven. Det har derfor vært behov for noen rettslige avgjørelser basert på enkelttilfeller for å skape retningslinjer for tolkningen av bestemmelsen. Noen avgjørelser i Husleietvistutvalget i Oslo og Akershus og Oslo husleienemnd kan gi noen holdepunkter, og det forventes at det etter hvert vil komme presidensskapende avgjørelser i domstolene. Med utvikling av en husleieindeks, jf. omtalen under punkt 4.4.5, vil det også bli lettere å fastsette hva som er gjengs leie i den enkelte sak. Departementet ser på denne bakgrunn ikke behov for å gjøre endringer på dette punktet nå.

Husleieloven har også bestemmelser som verner leierne mot å bli sagt opp uten at det foreligger saklig grunnlag for dette. Det er også fastsatt en minstetid ved inngåelse av tidsbestemte leieavtaler. De tidsbestemte husleieavtalene må som hovedregel inngås med en varighet på minst tre år. Dette gjelder likevel ikke ved utleie av lofts- eller sokkelbolig og lignende. Her er minstetiden ett år. Kortere tid kan avtales dersom det er særlige grunner for det. Undersøkelser viser at om lag 20 prosent av alle husleieavtaler er tidsbestemte avtaler med en varighet på tre år eller kortere.

Regjeringen er av den oppfatning at gjeldende husleielov fungerer etter sitt formål og at det ikke vil være nødvendig å foreta store endringer av lovens bestemmelser. Enkelte mindre justeringer kan det likevel bli aktuelt å foreta etter at loven har virket en tid. Det vil fremdeles være behov for å få ut mer informasjon om loven, slik at alle berørte parter blir i stand til å ivareta egne interesser på en god måte. Blant annet gjelder dette viktigheten av å inngå skriftlige avtaler, jf. omtalen ovenfor. Det er også viktig å sikre at leiepris og lengden på leieavtalen er i samsvar med lovens bestemmelser. Departementet vil derfor sammen med Husbanken ta initiativ til et samarbeid med leieboerforeninger, studentorganisasjoner og huseierforeninger om et informasjonsopplegg som skal gi bedre kunnskap om loven og partenes rettigheter og ansvar.

4.4.4 Tvisteløsning - Husleietvistutvalget

Tvister i husleieforhold kan løses ved hjelp av domstolene, men det vil også være mulig å få oppnevnt en takstnemnd som kan ta stilling til tvister om fastsettelse eller justering av leieprisen. Slike takstnemnder oppnevnes av den lokale tingrett for den enkelte sak. I Oslo og Trondheim vil den kommunale husleienemnda langt på vei ha samme kompetanse. I Oslo og Akershus vil partene i boligleieforhold også kunne få sine tvister løst av et eget husleietvistutvalg, som er et alternativt tvisteløsningsorgan.

Formålet med et husleietvistutvalg er å tilby raskere og billigere avgjørelser av tvister mellom leier og utleier av bolig. Dette søkes oppnådd gjennom enkle prosessregler, aktiv mekling av en erfaren jurist og raske avgjørelser dersom saken ikke blir forlikt. Avgjørelser som ikke blir forlikt treffes da av et utvalg bestående av en nøytral jurist, en leieboerrepresentant og en utleierrepresentant. Avgjørelsene kan bringes inn for de ordinære domstolene uten forliksbehandling. Både forlik og avgjørelser som ikke blir brakt inn for domstolene har samme virkning som en rettskraftig dom.

Husleietvistutvalget for Oslo og Akershus (HTU) ble opprettet i 2001 av Kommunal- og regionaldepartementet som en prøveordning for tre år. Opprinnelig var utvalget et tilbud til leiere og utleiere av bolig i Oslo, men fra 2003 ble ordningen utvidet til også å omfatte Akershus. I årene 2001, 2002 og 2003 kom det inn hhv. 53, 91 og 139 begjæringer om tvisteløsning til HTU. Saksmengden er dermed jevnt stigende.

HTU er evaluert (RH Knoff 2003). Brukerne gir i rapporten, HTU et svært godt skussmål. Meglingen blir godt gjennomført, og en forbausende høy andel parter er tilfreds med resultatet. I tillegg er behandlingstiden betraktelig kortere enn for forliksråd og tingrett. Etterspørselen er imidlertid fortsatt ganske beskjeden og kostnaden pr. sak er svært høy.

Departementet har bestemt å utvide prøveperioden til HTU ut 2005. Etter det tidspunktet vil det bli tatt endelig stilling til om utvalget skal gjøres permanent i Oslo og Akershus, og om ordningen eventuelt skal utvides til andre byer og områder.

4.4.5 Husleieindeks

Regjeringen har sett behov for å få utarbeidet en husleieindeks som kan gi bedre informasjon om leieprisnivået på de enkelte delområder, både med hensyn til boligtype og geografisk område. Det er derfor satt i gang et arbeid med å utvikle en slik permanent husleieindeks. Departementet vil ta kontakt med Statistisk sentralbyrå for å få hjelp i det videre arbeidet.

Indeksen skal utvikles på flere nivåer. Det ene er det nasjonale nivået, det andre vil være å få til gode regionale indekser, særlig i de større byene og områdene rundt. Innenfor disse sektorene vil det være ønskelig å etablere del-indekser knyttet til forskjellige utleiesektorer. Dette kan gjelde kommunale utleieboliger, profesjonelle private utleiere og utleieboliger som fremdeles er strengt regulert med hjemmel i husleiereguleringsloven. Videre vil indeksen kunne differensieres etter hustype og areal.

Formålet med indeksen er å sikre større gjennomsiktighet og bedre oversikt over leieutviklingen, ikke å tilrettelegge for ny offentlig prisregulering. Indeksen kan være et egnet hjelpemiddel når en skal vurdere markedsleien eller gjengs leie etter husleieloven, men det vil likevel være behov for individuelle vurderinger når en skal fastsette disse størrelsene i konkrete tilfeller. Slik sett kan indeksen bidra til en større grad av stabilitet og forutberegninglighet i leiemarkedet. Indeksen kan også ha en viktig forbrukerpolitisk funksjon, ved at den gjøres alminnelig kjent for potensielle leiere og utleiere. I tillegg skal den være tilstrekkelig nyansert til å dekke de behov de forskjellige delmarkedene har. Blir disse hensynene ivaretatt , skulle en egen husleieindeks ha gode muligheter til å bli en vellykket nyskaping, sammen med økt informasjon og kunnskap om husleieloven.

4.5 Regulering av eiermarkedet m.m.

Med regulering av eiermarkedet siktes det her til reguleringen av eiendomsretten til fast eiendom i motsetning til leiemarkedet. Eiendomsretten kan knytte seg til eide grunneiendommer, seksjoner i eierseksjonssameier og andeler i borettslag. Reguleringen kan både omfatte bygging, drift og omsetning av slik eiendom. Også dette arbeidet er avhenging av en god rettslig regulering som kan medvirke til å stabilisere markedet, skape forutberegnlighet og forhindre at urimeligheter oppstår.

Perioden etter at forrige boligmelding ble lagt fram i 1989 har vært preget av omfattende lovgivningsaktivitet på dette området. De fleste lover er blitt revidert, og det er blitt vedtatt flere nye lover. Ikke i noe tidligere tidsrom kan det vises til så mange og omfattende endringer innen denne lovgivningen. Nedenfor gis det en kort presentasjon av noen av de lover og reguleringer som nå finnes på området.

Plan- og bygningslovgivningen er omtalt under kapittel 4.2. Her skal bare nevnes at loven flere ganger har gjennomgått omfattende revisjoner. I 1995 ble bestemmelsene i byggesaksdelen av loven endret. Denne endringen trådte i kraft i 1997, og ble møtt med motstand innenfor visse miljøer. Senest i 2003 ble bestemmelsene om tidsfrister, og andre bestemmelser, endret for å oppnå raskere saksbehandling, jf. kapittel 4.2.3. Ytterligere endringer er under utarbeidelse, både i bygningsdelen og i plandelen av loven, jf. omtalen under kapittel 4.2. og 4.3.

Tidligere var forholdet mellom en entreprenør og en byggherre nesten utelukkende regulert av entrepriseavtalen. For profesjonelle utøvere var dette en håndterbar situasjon, men i de tilfellene der byggherren ikke var profesjonell, viste det seg at han kunne komme dårlig ut, blant annet gjennom at han kunne akseptere direkte urimelige avtalevilkår. For å bedre denne situasjonen ble boligoppføringsloven vedtatt i 1997. Dette er en lov som regulerer forholdet mellom en forbruker som byggherre og yrkesutøvere som leverandører ved oppføring av nye boliger (og fritidsboliger). Loven setter rammer for hva som kan avtales med hensyn til forskuddsbetaling, endring av utførelsen, reklamasjoner, mangler, mangelsansvar m.m. Dette var en klar forbedring av rettstilstanden for forbrukerne i forbindelse med nybygg. På liknende måte ga også håndverkertjenesteloven av 1989 forbrukerne styrket vern i forbindelse med reparasjoner, vedlikehold, installasjoner, ombygging m.m. av bestående boliger.

Tidligere var det ingen lov som særskilt regulerte forholdet ved kjøp og salg av fast eiendom. De rettslige spørsmålene ble avklart i avtalen eller gjennom å støtte seg på bestemmelsene i kjøpsloven. Dette førte til at det i praksis oppstod mange uavklarte rettslige problemer. Det var følgelig en klar forbedring av rettstilstanden da avhendingsloven kom i 1992. For første gang ble avtaler om kjøp av fast eiendom lovregulert, og mange av bestemmelsene er det heller ikke adgang til å fravike.

Etter gjeldende rett gjelder ikke boligoppføringsloven eller avhendingsloven for oppføring av boliger i borettslag eller omsetning av andelen i slike lag. Når de nye borettslovene trer i kraft i 2005, vil også bruksområdene til boligoppføringsloven og avhendingsloven bli utvidet til også å gjelde salg av nye og brukte borettslagsboliger.

I 1989 ble det vedtatt ny lov om eiendomsmekling som blant annet inneholder regler om meglerens ansvar, sikkerhetsstillelse, krav til oppdragets utførelse m.m. I de senere år har økningen av boligprisene vært sterk, og hastigheten på omsetningen har vært høy. Det er blitt stilt spørsmål om praksisen med å gi bud med korte tidsfrister er en tilfredstillende måte å formidle og omsette fast eiendom på. I tillegg kan det oppstå spekulasjoner om budene er fiktive, og om tidsfristene er unødvendig korte. Finansdepartementet har gitt hjemmel til å vedta forskrifter som gir innsynsrett til opplysinger som gjelder slike bud, for på den måten rette på denne praksisen. Så langt er ikke denne hjemmelen brukt, men det kan imidlertid opplyses at Forbrukerombudet, Forbrukerrådet, Den norske Advokatforening og Norges Eiendomsmeglerforbund i fellesskap har utviklet et sett normgivende regler om budgivning som blant annet inneholder regler om åpenhet i budrunden.

Regelverket om pant og tvangssalg har opp gjennom årene hatt mye å si for muligheten for å få lån og slik skaffe seg en hensiktsmessig bolig. Det vises her til at boligen i seg selv er et viktig dekningsobjekt for eierens kreditorer. Både panteloven fra 1980 og tvangsfullbyrdelsesloven av 1992 har gitt flere avklaringer i rettstilstanden med hensyn til pantsettelse. Det foreligger ingen planer om større revisjoner av panteloven, gjelds- og konkursloven så langt dette gjelder bestemmelser som gir partene, lånegiverne og andre kreditorer tilfredstillende sikkerhet. En annen viktig endring i denne forbindelse er kapittel fem i den nye borettslagsloven, som inneholder nye regler om rettsregistrering av eier- og panteretter i borettslag. Registrering av slike retter skal, etter at den nye loven trer i kraft, skje i ett eller flere borettsregister. Departementet arbeider for tiden med utfyllende forskrifter om denne ordningen.

Et annet rettslig virkemiddel er lov om gjeldsordning for privatpersoner. Loven tok til å gjelde fra januar 1993, og skal hjelpe personer med gjeldsproblemer å få orden på økonomien. Et vilkår for å få til en frivillig eller tvungen gjeldsordning kan være at søkeren må avhende boligen, men forutsetningen er da at han skal ha en bolig som skal dekke hans og husstandens rimelige behov for å ha et sted å bo. Dette er også et viktig boligpolitisk virkemiddel som det ikke skulle være noen grunn til å endre på.

I 2003 ble to nye borettslover vedtatt av Stortinget. Boligbyggelagsloven og borettslagsloven fra 1960 vil bli avløst av de nye lovene. Samtidig som de nye lovene i stor grad viderefører gjeldende bestemmelser, er det også foretatt viktige justeringen og forbedringer. Dette er blant annet gjort for bedre å tilpasse reglene til de endringer som ellers har skjedd på boligmarkedet.

I 1997 vedtok Stortinget en ny lov om eierseksjonssameier til erstatning fra eierseksjonsloven fra 1983. Den nye loven forbedret den rettslige reguleringen på flere punkter. Blant annet ble det innført nye regler om kontroll med seksjoneringen, regler om legalpant for skyldige fellesutgifter og mer utfyllende regler om beboernes kjøperett ved seksjonering av fast eiendom. Lovreguleringen hadde også som formål å forhindre at det oppsto for mange forskjellige kollektive eierformer. Er variantene for mange, vil det bli vanskeligere for forbrukerne å få oversikt over hvilke rettigheter og plikter som gjelder.

Som et ledd i regjeringens handlingsplan mot rasisme og diskriminering ble det 1. januar 2004 satt i kraft nye bestemmelser i borettslovene, eierseksjonsloven og husleieloven. De nye bestemmelsene setter forbud mot å ta hensyn til trosbekjennelse, hudfarge, språkkunnskaper, nasjonalt eller etnisk opprinnelse eller homofil legning, leveform eller orientering ved eierskifte eller overlating av bruken av boliger i nevnte eierformer. Slike omstendigheter kan ikke regnes som saklig grunn for å nekte godkjenning i disse tilfellene.

Dersom det er til stede omstendigheter som kan gi grunn til diskriminering, skal slik diskriminering legges til grunn som bevist, med mindre den som har utført handlingen gjør det sannsynlig at det likevel ikke har funnet sted diskriminering i strid med loven. Ellers gjelder de vanlige erstatningsreglene. Den som diskriminerer kan bli dømt til å betale den diskriminerte kompensasjon for det som har skjedd.

Kjøperetten i eierseksjonsloven gir leieren rett til å kjøpe boligen når eiendommen seksjoneres. Omsettes hele leiegården, vil kommunen med hjemmel i lov om kommunal forkjøpsrett til leiegårder (leiegårdsloven) kunne gjøre løsningsrett gjeldende til fordel for beboerne som vil opprette et borettslag eller eierseksjonssameie. Kommunen kan også gjøre løsningsretten gjeldende til fordel for seg selv eller for en studentsamskipnad.

Det legges til grunn at både kjøperetten i eierseksjonsloven og forkjøpsretten etter leiegårdsloven blir videreført. Begge lovene er gode og effektive virkemidler for å gi personer økt botrygghet. I praksis har det likevel vist seg å være problemer med tolkning av noen av bestemmelsene i leiegårdsloven. For å skape større klarhet, forbereder departementet en revisjon av denne loven. Hovedtrekkene i loven vil imidlertid bli videreført.