5 Vanskeligstilte på boligmarkedet

5.1 Innledning

For å kunne nå det overordnede boligpolitiske målet om at alle skal kunne bo godt og trygt, må det tilrettelegges for at vanskeligstilte på boligmarkedet sikres en bolig de klarer å holde på. Dette vil være en forutsetning for at flest mulig i yrkesaktiv alder skal klare seg selv ved egen arbeidsinntekt, jf. St.meld. nr. 6 (2002-2003) Tiltaksplan mot fattigdom.

Tiltak for å redusere antall vanskeligstilte på boligmarkedet vil på den ene siden bli rettet mot individene for å styrke deres ressurser slik at de kan delta på boligmarkedet, og på den annen side bli rettet mot egenskaper ved boligmarkedet og boligmassen som unødvendig hindrer folk i å delta. Individenes manglende ressurser vil i mange tilfeller være knyttet til lav inntekt og egenkapital, men kan også henge sammen med nedsatt funksjonsevne, helsemessige og sosiale problemer, dårlige norskkunnskaper og kunnskaper om det norske boligmarkedet. Egenskaper ved boligmarkedet som ekskluderer folk fra å delta kan være manglende tilgjengelighet i boligene, diskriminering og vanskelig tilgang på tjenester og informasjon.

Kommunene har hovedansvaret for å skaffe bolig til vanskeligstilte på boligmarkedet. Regjeringen vil derfor legge til rette for at kommunene skal ha de beste mulighetene til å ivareta dette ansvaret. Kommunene skal ha muligheten til å administrere personrettede låne- og tilskuddsordninger slik at beslutninger kan treffes så nær bruker som mulig. Det er likevel behov for å rette et nasjonalt fokus på enkelte områder og tilrettelegge spesielt for at kommunene og øvrige aktører kan bidra til at enkeltindividet selv er i stand til å etablere seg og beholde sin bolig. Det vises også til omtale i kapittel 8.3.

Regjeringen foreslår at følgende utfordringer prioriteres:

• Boligetablering av personer med svak økonomi.

• Forebygge og bekjempe bostedløshet.

• Sikre boliger til flyktninger med oppholdstillatelse.

• Tilrettelegge for tilgang til boligmarkedet for personer med nedsatt funksjonsevne.

• Styrke de kommunale boligtjenestene.

5.2 Boligetablering for folk med svak økonomi

Regjeringen har som ambisjon å styrke folks evne til å etablere seg både på eiermarkedet og i det private leiemarkedet.

Det viktigste virkemidlet for å sikre boligetablering er å legge tilrette for et vel fungerende boligmarked. I et vel fungerende marked vil det bygges, utbedres og ombygges et tilstrekkelig antall boliger til god kvalitet til den lavest mulige kostnaden for samfunnet. Nye boliger vil ofte bli for dyre for boligetablerende med svak økonomi. At det bygges nye større boliger for mer kjøpesterke grupper, bidrar imidlertid gjennom flyttekjeder til at det frigjøres boliger for førstegangsetablerende og andre, og at disse boligene blir billigere enn hva de ellers hadde vært. Hver ny bolig som bygges utløser i gjennomsnitt 4 - 5 flyttinger (Byggforsk og Asplan Viak 2002). De høye tomteprisene i storbyenes sentrumsnære områder og motstanden mot ytterligere vekst og fortetting i de samme områdene representerer utfordringer knyttet til å øke boligtilbudet og dempe boligprisene i disse områdene.

For enkelte grupper vil ikke økt tilgang på boliger alene kunne avhjelpe deres boligbehov. Personer med usikker inntekt og liten egenkapital vil ikke få lån eller må betale høye renter for å få lån i ordinære kredittinstitusjoner. Også personer som bor i distrikter av landet der boligen har lav panteverdi, kan måtte betale høyere renter enn normalt eller nektes lån. For at også disse gruppene skal kunne etablere seg i en eierbolig, vil det være behov for hjelp fra det offentlige.

5.2.1 Styrke startlån som etableringsvirkemiddel

I 2003 innførte regjeringen ordningen med startlån fra Husbanken, jf. kapittel 7.3, som videretildeles gjennom kommunene til låntaker. Startlån kan tildeles sammen med grunnlån og sammen med bostøtte og boligtilskudd. Kommunene har stor frihet til å utforme låneordningen etter lokale behov. Husbanken har et særlig ansvar for å veilede kommunene slik at ordningen treffer dem med de største behovene. Regjeringen ønsker at Husbanken skal styrke veiledningen overfor kommunene, men vil samtidig beholde den lokale og individuelle fleksibiliteten som startlånsordningen gir.

I rundskriv U-10/2002 Boligsosialt arbeid - bistand til å mestre et boforhold oppfordres kommunene til å se boligvirkemidlene i en helhetlig sammenheng ved søknadsbehandling. Dette for å unngå situasjoner der en husstand får avslag på lån grunnet manglende betjeningsevne, og husstanden blir stående med en uløst eller uholdbar bosituasjon. En mer helhetlig saksbehandling kan forebygge bostedsløshet. Husbanken skal i samarbeid med Sosial- og helsedirektoratet og Kommuneforlaget vurdere på hvilken måte veiledning om Husbankens økonomiske virkemidler kan integreres i Kommuneforlagets Infoserie. Dette er en elektronisk informasjonsbank og verktøy for saksbehandling.

Låneutmålingen varierer fra kommune til kommune etter hvor stort lån låntaker antas å kunne betjene. Hvor stort lån som kan betjenes, avhenger av utgifter til andre formål. Utgifter til andre formål fastsettes som oftest etter satser fra Statens Institutt for Forbruksforskning (SIFO). I Oslo kommune benyttes namsmannens satser. Felles for begge disse beregningsmåtene er at de gir liten eller ingen uttelling for «stordriftsfordeler». Utgiften per barn beregnes til en fast sum. Barnerike familier vil måtte ha svært høye inntekter for å klare utgiftene etter disse beregningsmåtene (Byggforsk 2001a). Husbanken vil innlede samarbeid med SIFO og namsmannen for å se nærmere på satsene for livsopphold for å komme frem til en mer korrekt låneutmåling for store familier.

Startlånet må i dag benyttes i den kommunen som har tildelt lånet. Dette innskrenker individenes valgfrihet. Muligheten for å øke låntakernes valgfrihet vil bli utredet.

Høyt prisnivå og prisvekst, spesielt i storbyene, gjør det vanskelig å kjøpe og beholde en eierbolig. Det hjelper lite dersom kapitalavkastningen er stor, og de beregnede bokostnader på sikt er lave eller endog negative, dersom eieren ikke makter å møte de kortsiktige, løpende likviditetskrav som vanligvis defineres som boutgifter (NOVA 2003). Startlån er også et viktig virkemiddel for personer som er i gjeldskrise, og kan benyttes som refinansiering, for eksempel ved brudd i parforhold.

Lov om gjeldsordning for privatpersoner kom som en følge av de alvorlige gjeldsproblemene som oppstod på slutten av 1980-årene. Loven, som trådte i kraft 1. januar 1993, skal hjelpe personer med alvorlige gjeldsproblemer til å få kontroll over sin økonomi. Loven åpner for at privatpersoner, etter søknad til namsmannen, kan gjennomgå en organisert gjeldsordning under offentlig veiledning og kontroll, og i løpet av en femårsperiode få sanert sine gjeldsforpliktelser helt eller delvis. Personer med gjeldsordning kan få startlån slik forskriftene er formulert. Dette gjelder både til refinansiering og kjøp av annen bolig.

5.2.2 Legge til rette for varierte boformer

Boligprisene er høyest i indre bykjerne av de største byene. Andelen enslige boligetablerere er også størst her. Regjeringen oppfatter det ikke som en offentlig oppgave å støtte vanlige boligetablerende i disse områdene med spesielle økonomiske tiltak. Boligetablerende har imidlertid vist at de selv kan finne løsninger på de høye prisene ved at stadig flere deler større boliger i disse områdene. Boutgiftene for hver enkelt blir dermed akseptable. Kommunene har muligheter til å innvilge startlån til denne type boligetablering.

Kommunene, byggherrene og Husbanken kan videre bidra til at det bygges flere mindre boliger og flere fleksible boliger, bl.a. med utleiehybel, og at tomtene utnyttes bedre.

Husbanken kan tilby grunnlån til slike prosjekter, jf kapittel 7.4.3. Videre kan kommunene tilby startlån til de personer som har problemer med å makte bankfinansiering for å klare innskuddet. Tilskudd og bostøtte kan også vurderes sammen med startlånet. Husbanken vil øke innsatsen for å bidra til å utvikle nye, rimelige boligløsninger. Ved utvikling av nye konsepter kan banken tilby tilskudd.

5.3 Strategi for å forebygge og bekjempe bostedsløshet

Bekjempelse av bostedsløshet har vært et viktig boligpolitisk satsingsområde de senere årene. I 1997 ble det kartlagt om lag 6 200 bostedsløse i Norge (Byggforsk 1997). Situasjonen for bostedsløse ble omtalt nærmere St.meld. nr. 50 (1998-99) Utjamningsmeldinga. Prosjekt bostedsløse ble opprettet som et resultat av behandlingen av denne meldingen. Det vises til nærmere omtale i avsnitt 5.3.1.

En bostedsløs defineres i denne sammenheng som en person som ikke disponerer en eid eller leid bolig, og som ikke har et ordnet oppholdssted for kommende natt. Blant bostedsløse finner vi også de som er henvist til tilfeldig boalternativ eller oppholder seg på institusjon, fengsel eller lignende og ikke har bosted ved utskrivelse, og utskrivelsen vil finne sted om to måneder eller mindre. Som bostedsløs regnes også den som bor midlertidig hos slektninger eller venner. Bostedsløshet refererer til bestemte posisjoner på boligmarkedet, jf boks 5.3.

Boligutvalget anbefalte en årlig tilleggsbevilgning på 100 mill. kroner over 3 år for å bekjempe bostedløshet. Videre foreslo utvalget å utrede om bostedsløses opphold på døgnovernattingssteder og hospitser burde lovreguleres. Alle høringsinstansene som uttalte seg om saken, støtter forslaget om økt bevilgning til tiltak for bostedsløse, men Oslo kommune og Husbanken påpeker at forslaget til bevilgning ikke dekker behovet. Frelsesarmeen mener at en lovregulering av bostedsløses opphold kan være i konflikt med husleielovens formål om å medvirke til botrygghet og sosialtjenestelovens formål om ytelse av tjenester. De finner det ikke hensiktsmessig at midlertidige botilbud reguleres av husleieloven da det i mange tilfeller er nødvendig med innsyn på beboernes rom. Sosialdepartementet ser problemet med grove brudd på privatlivet for de som bor på hospits, men er usikker på hvordan en eventuell lovfesting av beboernes disposisjonsrett skulle skje. En eventuell regulering av hospits som institusjon gjennom sosialtjenesteloven vurderes som lite aktuelt. Bergen kommune ber staten vurdere om flere bostedsløse bør plasseres i boenheter med større grad av tilsyn, da gruppen er vanskelig å integrere og lett kan være en belastning for bomiljøet. Justisdepartementet påpeker behovet for tilrettelagt bosituasjon ved domfeltes løslatelse.

5.3.1 Prosjekt bostedsløse

Prosjekt bostedsløse ble opprettet i 2001 og skal gå ut 2004. Hovedmålet i prosjektet har vært å utvikle metoder og modeller for organisering av bolig- og tjenestetilbud til bostedsløse. Arbeidet i prosjekt bostedsløse har gitt regjeringen et grunnlag for å utforme en nasjonal strategi for å forebygge og bekjempe bostedsløshet.

Det som har kjennetegnet mange kommuners arbeid overfor bostedsløse og andre vanskeligstilte på boligmarkedet, er at arbeidet har vært fragmentert og lite systematisk, jf. NIBR 2002. Selv om kommunene har etablert ulike tiltak, har en overordnet målsetning og strategi for å skape stabile og varige bosituasjoner vært til dels fraværende. Dette var bakgrunnen for å opprette prosjekt bostedsløse. Husbanken har hatt det operative ansvaret for prosjektet. I utgangspunktet var de fem største byene Oslo, Bergen, Trondheim, Stavanger og Kristiansand invitert med for å delta. I forbindelse med statsbudsjettet for 2002 ble prosjektet utvidet til å omfatte byene Tromsø og Drammen, og organisasjonene Kirkens Bymisjon, Frelsesarmeen og Kirkens Sosialtjeneste ble invitert inn i prosjektet. Staten har stilt til rådighet midler til prosjektledelse og til utvikling av bolig- og oppfølgingstiltak for kommunene som deltar. I de sju prosjektkommunene har kommunene og de frivillige organisasjonene etablert, eller er i ferd med å etablere, 27 ulike tiltak.

Tiltak overfor bostedsløse klassifiseres i dag innenfor 3 ulike modeller: Normaliserings-, kjede-, og trappetrinnsmodellen. Det er gjort nærmere rede for modellene i boks 5.4.

Boks 5.4 Tre hovedmodeller for bosetting av vanskeligstilte

I Prosjekt bostedsløse har utgangspunktet vært å utvikle helhetlige modeller for bosetting av vanskeligstilte. Det har blitt utarbeidet tre alternative modeller for å få til vellykket bosetting av vanskeligstilte på boligmarkedet.

Modellene bygger på forskjellige idégrunnlag og er klassifisert som normaliseringsmodellen, kjedemodellen og trappetrinnsmodellen.

Normaliseringsmodellen bygger på at bostedsløse har samme behov for bolig og sosial støtte som alle andre i samfunnet, selv om de skulle ha vanskeligheter med rus eller ha psykiske problemer. Den personen det gjelder skal flytte rett inn i egen permanent bolig, uten at det forutsettes at de skal klare seg helt uten støtte og oppfølging. Finland arbeider etter en normaliseringsmodell.

Kjedemodellen er basert på en kjede av tiltak, og opererer med en overgangsfase mellom døgnovernatting/lavterskeltilbud og vanlig bolig. Overgangsfasen i kjedemodellen fra lavterskeltilbud til egen bolig skal være tydelig avgrenset og ha klare målsettinger. Det er mestringsevnen til den enkelte som avgjør hvilket boligtiltak den enkelte tilbys.

Trappetrinnsmodellen bygger på ideen om at bostedsløse skal flytte oppover i en hierarkisk trapp før egen bolig tilbys. Differensierte botilbud vil gi mulighet for en oppadstigende boligkarriere. Målet («belønningen») er vanlig bolig med ordinær leiekontrakt. Sanksjoner benyttes dersom vilkårene ikke blir fulgt opp, og leieren vil rykke ned ett trinn eller to i trappen dersom forpliktelsene han har påtatt seg ikke oppfylles. Modellen har hatt stor utbredelse i Sverige.

I utgangspunktet skulle trappetrinnsmodellen prøves ut i prosjekt bostedsløse. De svenske erfaringene, tilbakemeldinger fra kommunene og anbefalinger fra Byggforsk som evaluerer prosjektet, bidro til at kommunene ble stilt fritt ved valg av modell (Byggforsk 2002b). «Normalisering» og «boliggjøring» har vært sentrale mål for arbeidet i kommunene så langt. Innenfor denne rammen har det vært stor variasjon i hvilke modeller kommunene har valgt.

Drammen kommune har langt på vei bare brukt normaliseringsmodellen. Tidligere arbeidet kommunen etter trappetrinnsmodellen. De erfarte at mange kom opp på mellomtrinnet i trappen, men ikke videre. Behandling fikk oppmerksomhet på bekostning av stabilitet i boligsituasjon. Ved bruk av normaliseringsmodellen er det lagt vekt på at boligen er et gode i seg selv. Dette samsvarer bedre med de behov og ønsker som beboeren selv har. I Oslo, Bergen og Trondheim har kommunene bygd det boligsosiale arbeidet på en kombinasjon av normaliserings- og kjedemodellen. Stavanger har arbeidet etter en modell som ligger i skjæringspunktet mellom kjede- og trappetrinnsmodellen.

De fleste kommuner har kommet fram til at de fleste bostedsløse kan bosettes direkte i egne boliger, og ønsker å sette i gang bo- og tjenestetiltak med utgangspunkt i normaliseringsmodellen. Det vil si at det skjer en direkte innflytting i egen bolig, i tillegg til at beboeren får en oppfølging som er individuelt tilpasset.

Arbeidet med å utvikle disse modellene viser nødvendigheten av bevisste strategier i den boligsosiale innsatsen. For å videreutvikle modellene slik at de kan benyttes i et helhetlig boligsosialt arbeid og ikke begrenses til arbeidet med bostedsløse, må de utvikles videre.

Prosjekt bostedsløse evalueres av Byggforsk, og kommunenes erfaringer med valg av modeller inngår som en del av denne evalueringen.

5.3.2 Forestillinger om bostedsløshet - Individuelle og strukturelle årsaker

Hvem som regnes som bostedsløs varierer fra land til land, og ofte er spesifikke nasjonale utfordringer lagt til grunn for definisjonen (OECD 2003). Den nasjonale politikken bør ha et helhetlig grep og favne vidt.

I Sverige har et eget utvalg vurdert situasjonen og innsatsen rettet mot bostedsløse, jf. SOU 2001:95 Att motverka hemlöshet - En sammanhållen strategi för samhället. Den svenske utredningen fremhever at det er husholdets tilknytting til boligmarkedet som bør styrkes i de strategier som skal motvirke bostedsløsheten. Det vil være nødvendig å rette oppmerksomhet mot årsakene til bostedsløshet for å få til dette.

Hittil har de individuelle årsakene vært mest sentrale i innsatsen overfor bostedsløse. I tidligere kartlegging framkommer det at 60 pst. av de bostedsløse er rusmisbrukere og at 24 pst. har en psykisk lidelse. Undersøkelsen konkluderer med at en tredel av de bostedsløse har behov for en bolig, en tredel oppfølging i tillegg til boligen, mens den siste tredjedelen har behov for behandling. (Byggforsk 1997)

Enkelte kommuner har kriterier som sier at personer som er blitt kastet ut av boligen, må bevise boevne før de kan få kommunal bolig på nytt. En viktig strategi i prosjekt bostedsløse har derfor vært å fokusere på oppfølgingsbehovet til den enkelte, heller enn å vektlegge boevne. Et skreddersydd opplegg for oppfølging vil heve den enkeltes mestringsevne.

I tillegg til en individuell tilnærming finnes en mer samfunnsorientert tilnærming som retter oppmerksomheten mot blant annet «huller» i hjelpeapparatet og boligmarkedet, det vil si strukturer som kan bidra til bostedsløshet. Regjeringen ønsker å vektlegge strukturelle årsaker til bostedsløshet noe sterkere i den nasjonale strategien som foreslås, uten at dette skal gå på bekostning av den individuelle oppfølgingen. Når de strukturelle årsakene skal vektlegges, innebærer det blant annet å overvåke mulige forflytninger mellom posisjoner, og iverksette tiltak for å unngå at tilknyttingen til boligmarkedet svekkes ved en slik forflytning. Konkrete eksempler på denne type utfordring kan være å arbeide for at personer som eksempelvis har sittet i fengsel eller skrives ut fra institusjon, unngår å tilbringe den første tiden etter løslatelse på hospits eller liknende. Videre kan hjelpeapparatet styrke sin veiledning og bistand til alternative boligløsninger når det for eksempel gis avslag på en søknad om støtte. De siste årene har antallet utkastelser økt betraktelig. Ved å rette oppmerksomheten på de som bor, men som kan miste boligen, kan bostedsløshet forebygges.

Bostedsløse møtes med negative holdninger i samfunnet. Bostedsløse oppfattes gjerne som forvirrede og psykisk forstyrrede mennesker med misbruksproblemer. Dette bidrar til at det kan være vanskelig for kommunene og samarbeidspartnere å skaffe boliger. Erfaringer fra prosjekt bostedsløse er at naboprotester bidrar til at det tar lang tid å etablere tiltak for bostedsløse. Kommunene opplever at det følger få klager i etterkant. Naboprotestene er gjerne grunnet i frykt for det ukjente og manglende informasjon fra det offentlige. Husbanken vil sammen med berørte kommuner utvikle en bedre informasjons- og kommunikasjonsstrategi til bruk ved etablering av botilbud for bostedsløse.

5.3.3 Nasjonal strategi

Regjeringens overordnede mål er å bekjempe bostedsløshet. Dette er en visjon som vil kreve langsiktig og systematisk innsats. I den nasjonale strategien legges det til grunn et mer kortsiktig perspektiv. Strategien skal i første omgang gjelde fram til 2007, og deretter evalueres. Resultatene av evalueringen skal sammen med en videreutviklet strategi legges fram for Stortinget. Regjeringens strategi er treleddet. Til hvert av hovedmålene er det satt resultatmål, jf. figur 5.2.

Motvirke at folk blir bostedsløse

Strategien tilsier at det rettes oppmerksomhet på situasjonen til de som allerede har en bolig, men av ulike årsaker kan miste denne. I 2002 ble 14 200 personer begjært kastet ut av sine boliger, og 2 400 utkastelser ble gjennomført. Selv om utkastelsesinstituttet som sådan må opprettholdes, er antallet begjæringer om og faktiske utkastelser for høyt. Regjeringen skal arbeide for en 50 pst.nedgang i antallet begjæringer om utkastelser og for at antallet utkastelser reduseres med 30 pst.innen 2007. Videre skal regjeringen arbeide for at personer som oppholder seg i fengsel eller på institusjon, ikke skal få en svekket posisjon på boligmarkedet i det de løslates fra fengsel eller skrives ut fra institusjon, jf. boks 5.4. Med dette menes at det skal arbeides med mer permanente boforhold før løslatelse og utskrivelse. Målet er at ingen skal måtte tilbringe tid i midlertidige løsninger ved løslatelse fra fengsel. Videre skal ingen måtte tilbringe tid i midlertidige løsninger etter endt behandling i institusjon.

Bidra til at kvaliteten på døgnovernatting er god

Det vil være behov for midlertidige boligløsninger også i fremtiden. Familiebrudd, boligbrann og andre akutte årsaker er grunner til at enkelte vil ha behov for døgnovernatting. Kvaliteten i de midlertidige botilbudene som kommunene har benyttet, har fått mye oppmerksomhet den siste tiden. Studier om forholdene på hospits forteller om uttrygghet, bråk, narkotika, tyveri, vold, overgrep og mangel på samhold enkelte steder (Hermansdottir 2002). Det har også kommet fram at enkelte hospits er brannfeller. Flere kommuner har etter hvert inngått kvalitetsavtaler med tilbydere av midlertidige botilbud. Sosialdepartementet ga våren 2003 ut en veileder for hvordan slike avtaler kan inngås. Regjeringens mål er at ingen skal tilbys plass i døgnovernattingstilbud uten kvalitetsavtale innen 2007. Dette krever ikke bare aktivt samarbeid mellom statlige myndigheter og kommunene, men også kommunene imellom.

Bidra til at bostedsløse raskt får tilbud om varig bolig og helhetlig tjenesteoppfølging

Sist, men ikke minst vil regjeringen styrke innsatsen slik at husstander som befinner seg i døgnovernattingstilbud, eller på annen måte kan defineres som bostedsløs, raskt får tilbud om varig bolig. Med varig bolig menes i denne sammenhengen en bolig som tilfredstiller krav om beboelse etter plan- og bygningsloven, samtidig som beboer har kontrakt i henhold til husleieloven eller andre boliglover. Regjeringens mål er at ingen skal oppholde seg mer enn tre måneder i midlertidig botilbud innen år 2007.

5.3.4 Rammebetingelser

Regjeringen ønsker å legge til rette for at kommunene kan utforme lokalt tilpassede strategier. For å oppnå dette skal staten opptre kompetent og samordnet overfor kommunene og samarbeide med kommunen om å utvikle lokalt tilpassede mål. Staten kan stille til disposisjon midler og inngå partnerskap med kommuner som har spesielle utfordringer. Husbanken skal ha et koordineringsansvar i den nasjonale strategien. Det skal oppnevnes en egen koordineringsgruppe med deltakere fra berørte departementer, som Sosial-, Helse-, Justis- og Kommunal- og regionaldepartementet.

Regjeringen vil også holde Stortinget fortløpende underrettet om status. Dette krever at det opprettes systemer for rapportering og oppfølging av resultatene. Husbanken skal ha en sentral rolle i dette arbeidet, sammen med Statistisk Sentralbyrå og kommunene. Statusrapportering skal jevnlig foreligge på Husbankens nettsider.

For å lykkes vil det kreve et ekstra løft og tett samarbeid mellom statlige, frivillige og kommunale aktører. Strategien vil kreve at flere virkemidler tas i bruk.

De viktigste økonomiske virkemidlene fra Husbanken for å gjennomføre strategien rettet mot bostedsløse, vil være:

• Bostøtte, som er den største og viktigste statlige økonomiske støtteordningen for vanskeligstilte på boligmarkedet, foreslås ytterligere styrket og målrettet, jf. kapittel 7.9.

• Boligtilskudd til etablering og til utleieboliger, som foreslås ytterligere målrettet, blant annet ved ny modell for finansiering av utleieboliger, jf. kapitlene 7.8 og 7.10.

• Tilskudd til kommunikasjon og kunnskapsutvikling, som foreslås styrket og der tiltak for å bekjempe bostedløshet vil være et prioritert område, jf. kapittel 7.11.

Videre kan oppfølgingstjenester i bolig finansieres med tilskudd til oppfølgingstjenester, som ble opprettet i forbindelse med St.meld. nr. 6 (2002-2003) Tiltaksplan mot fattigdom. I 2003 var ordningen begrenset til prosjektkommunene i prosjekt bostedsløse, men fra 2004 kan alle kommuner med over 20 000 innbyggere søke om midler. Sosial- og helsedirektoratet administrerer ordningen.

I systemet for inntektsoverføringer til kommunene arbeider regjeringen for at kommunenes sosiale utfordringer får en større plass. Regjeringen la våren 2003 frem St.meld. nr. 31 (2002-2003) Storbymeldingen. I denne drøftes blant annet storbyenes sosiale utfordringer, og det konkluderes med at storbyenes utgifter i forbindelse med rus- og psykiatri ikke er godt nok ivaretatt i inntektsoverføringene. Høsten 2003 ble det satt ned et utvalg som skal se på inntektssystemet til kommunene, og blant annet drøfte tiltak for å kompensere storbyene for kostnader forårsaket av personer med tilhørighet i andre kommuner. I St.prp. nr. 66 (2002-2003) Om lokaldemokrati, velferd og økonomi har regjeringen foreslått og Stortinget siden sluttet seg til, en kommunal toppfinansieringsordning for særlig ressurskrevende brukere. Regjeringen har dessuten foreslått ny kostnadsnøkkel for sosiale tjenester i inntektssystemet, jf. St.meld. nr. 6 (2003-2004).

Stortinget har vedtatt å lovfeste retten til individuell plan etter lov om sosiale tjenester. Den individuelle planen skal sikre en mer langsiktig og helhetlig tenking i forhold til brukere med sammensatte behov og som derfor er avhengige av flere tjenester. Kommunene oppfordres til å vurdere behovet for bolig når de individuelle planene utarbeides, jf. rundskriv U-10/2002 Boligsosialt arbeid. I andre land arbeides det for at boligbehov skal betraktes som tjenestebehov på linje med andre tjenester etter sosialtjenesteloven. Boligen og dens utforming kan være styrende for omfanget av tjenester.

Det skal opprettes en pris som skal tildeles årlig til det beste tiltaket for bostedsløse. Private, frivillige og kommuner kan delta med prosjekter. Prosjektene skal vurderes etter om prosjektet på en innovativ måte kan forebygge bostedsløshet, om tiltaket gir bostedsløse den støtte de trenger for å få tilgang på hjelp og relevante tjenester, om potensielle brukere lett kan finne informasjon om tjenesten, om forholdet til andre aktører er godt utviklet, om brukermedvirkning er ivaretatt og om tjenesten er godt evaluert.

Det vises også til omtalen av gjennomføringen av boligpolitikken i kapittel 8, blant annet til tiltakene for å styrke kommunenes og de frivillige aktørenes posisjoner. Videreutvikling av strategien vil finne sted i nært samarbeid med kommunene.

5.3.5 Tiltak

Regjeringen vil videre iverksette enkelte tiltak. Disse tiltakene vil i første rekke være rettet mot å dekke «huller» i hjelpeapparatet. Spesielt viktig vil det være å legge til rette for dialog på tvers av kommunegrenser, på tvers av forvaltningsnivå og til de private organisasjonene.

Legge til rette for interkommunalt samarbeid

Interkommunalt samarbeid og samarbeid på tvers av sektorer er en forutsetning for å bekjempe bostedsløshet. Mange er bostedsløse fordi de oppsøker de store byene uten nødvendige ressurser til selv å skaffe seg en bolig. Omegnskommuner til de store byene benytter også tilbud i de store byene til sine «klienter». For eksempel er hospits i byene også benyttet av omkringliggende kommuner. For å redusere hospitsbruken og heve kvaliteten på disse tjenestene er det avgjørende at kommunene utarbeider felles politikk. Strategier for å forebygge og bekjempe bostedsløshet bør være tema i de fora der ordførere og rådmenn møtes. Staten har et særskilt ansvar for å bidra til at kommunikasjon på tvers av kommunegrensene finner sted, jf. St.meld. nr. 31 (2002-2003) Storbymeldingen. Det er også behov for å skaffe mer kunnskap om flytting på tvers av kommunegrensene.

Tiltak for å begrense antallet begjæringer om og antallet utkastelser

For å begrense antallet begjæringer om og antallet utkastelser sendte flere departementer høsten 2003 ut et rundskriv (U-10/2002 Boligsosialt arbeid - bistand til å mestre et boforhold) til landets kommuner og namsmenn. Sosial- og helsedirektoratet og Husbanken skal følge opp rundskrivet med en rekke tiltak:

• Konferanser for å sette problemstillingen på dagsorden vil bli avholdt våren 2004 for kommunene, namsmannsembetene, boligbyggelagene og profesjonelle utleiere. Konferansene skal arrangeres av Sosial- og helsedirektoratet, fylkesmennene og Husbanken.

• En internettbasert verktøykasse om temaet skal utvikles av Husbanken i samarbeid med Sosial- og helsedirektoratet.

• Prosjekter for å få ned antallet utkastelser. Ett prosjekt skal gjennomføres av Oslo kommune og Namsmannen i Oslo, og andre tiltak kan søke støtte i Husbanken.

• Et statlig nettverk for aktører på statlig nivå innen helse-, justis-, sosial- og kommunalområdet er opprettet for å utveksle erfaringer og bygge felles kompetanse på det boligsosiale området samt å bidra til å gi ideer til nye tiltak som bør settes i verk.

Motvirke bruk av døgnovernatting etter fengsels- og institusjonsopphold

Ved slutten av et fengsels- eller behandlingsopphold er faren for at enkelte ender som bostedsløs stor. Det er behov for mer kunnskap om hva som faktisk skjer ved løslatelse og etter institusjonsopphold, og en undersøkelse om dette vil bli gjennomført.

Barnefamilier på hospits

Regjeringen skal i samarbeid med kommunene arbeide for at barnefamilier ikke havner på hospits. Stortinget har bedt regjeringen om å utarbeide regelverk som sikrer at dette ikke skjer. I første omgang er situasjonen til barnefamilier på hospits framhevet i Sosialdepartementets kvalitetsveileder (Rundskriv U-5/2003). Av rundskrivet fremgår det at barnefamilier, barn og unge som har et akutt boligbehov må få tilbud om midlertidig husvære som er forsvarlig og som egner seg for gruppen. Videre understrekes det at midlertidig husvære hvor personer med rusmiddelproblemer oppholder seg ikke er et egnet sted for barnefamilier, barn og unge. Kommunene må sikre forsvarlige og egnede tilbud for denne gruppen når behov oppstår. Omfanget av barnefamilier på hospits er ikke kjent. Det er nå tatt initiativ til at dette kartlegges i den årlige KOSTRA-rapporteringen fra 2004. Se også boks 5.6.

Boligbehov blant rusmiddelmisbrukere

Stortinget har bedt regjeringen vurdere hvordan Husbankens ordninger kan omfatte et boligprogram for rusmiddelmisbrukere. Stortinget ba også om en utredning av en støtteordning for kommuner og frivillige organisasjoner for delvis dekning av utgifter til boligsosial oppfølging.

60 pst. av de bostedsløse i Byggforsk sin undersøkelse var rusmiddelmisbrukere. De strategier som foreslås for å forebygge og bekjempe bostedsløshet, vil derfor i stor grad omfatte rusmiddelmisbrukere.

Videre viser kartlegginger, utført i forbindelse med lokale boligsosiale handlingsplaner, at mange av dem som kan miste boligen dersom kommunen ikke går inn med tiltak også har et rusproblem. I slike tilfeller kan det blant annet være aktuelt med oppfølging i bolig. Sammen med individuell plan vil de virkemidler regjeringen her foreslår sikre en god oppfølging av boligbehov blant rusmisbrukere.

Rusmiddelmisbrukere som har et boligbehov, har tilgang til de samme husbankordninger som andre grupper. Regjeringen vil legge til rette for at rusmiddelmisbrukere sikres tilgang til samme individuelle vurdering som andre grupper. Kartlegginger foretatt i forbindelse med lokale boligsosiale handlingsplaner viser at rusmiddelmisbrukere har varierte boligbehov. Regjeringen vil derfor ikke fremheve et virkemiddel som bedre egnet enn andre virkemidler, og vil heller ikke foreslå egne ordninger for rusmiddelmisbrukere.

I Husbankens rapporter er ikke rusmiddelmisbrukere skilt ut som egen brukerkategori, og det er dermed behov for å synliggjøre målgruppen i rapporteringssystemet

I statsbudsjettet for 2004 er bostøttens boutgiftstak i de største byene hevet samtidig som kravet om et boareal på 40 kvm for barnefamilier i boliger formidlet av kommunen er fjernet. Dette vil medføre at flere rusmiddelmisbrukere får økte ytelser og at flere faller inn under ordningen.

SHdir forvalter videre en tilskuddsordning til oppfølgingstjenester i boligen, der samarbeid med frivillig sektor er ett av momentene som blir vektlagt ved vurdering av søknadene. Tilskuddet er benyttet til flere rustiltak i kommunene. Sosialdepartementet ser det ikke som aktuelt å utvide denne ordningen til også å omfatte frivillige organisasjoner, men kommunalt samarbeid med frivillige er ett av momentene som blir vektlagt ved vurdering av kommunenes søknader.

Kompetansehevende tiltak

Det er opprettet kurs i boligsosialt arbeid på høgskolen i Trondheim. Det første kullet ble uteksaminert våren 2003. Det har vært stor etterspørsel etter kurset. Norske Boligbyggelags Landsforening (NBBL) har, i samarbeid med høgskolen i Oslo, utviklet et kurs i bomiljøarbeid. Begge kursene har mottatt økonomisk støtte fra Husbanken, men forventes etter noen år å kunne finansieres med deltakeravgiften. Høgskolene i Trondheim og Oslo vil bli oppfordret til samarbeid om videreutvikling og markedsføring av tilbudene. Regjeringen vil arbeide videre med utdanningsrettede tiltak, og blant annet vurdere muligheten for at boligfag skal få en større plass innenfor grunnutdanningen av eksempelvis sosialarbeidere.

Oppfølging og rapportering

Husbanken vil fortsatt være den statlige institusjon som skal koordinere og samordne arbeidet med bostedsløse. Som et ledd i dette arbeidet skal Husbanken i tett samarbeid med Sosial- og helsedirektoratet, sørge for årlige rapporter om antallet bostedsløse, status over tiltakene og aktivitetsplaner for arbeidet videre.

5.4 Sikre boliger for etniske minoriteter

Målet for boligetablering av innvandrere er som for nordmenn flest, at de raskest mulig skal etableres og bli selvhjulpne i en egen bolig. Dette er en viktig forutsetning for at de skal kunne delta i det norske samfunn med retter og plikter som andre nordmenn. For kommunene er det en stor utfordring å skaffe boliger til asylsøkere som har fått varig opphold i Norge og overføringsflyktninger som gjenbosettes i samarbeid med FNs høykommissær for flyktninger (UNHCR) og familiegjenforente.

De fleste innvandrere etablerer seg i boligmarkedet uten offentlig hjelp. Enkelte vil imidlertid trenge hjelp fra det offentlige. I tillegg til svak økonomi behersker mange innvandrere norsk språk dårlig og har lite kunnskaper om det norske boligmarkedet (Byggforsk 2002c). Noen trenger også oppfølging i en periode etter at de er etablert for å forebygge utkastelser, blant annet som følge av manglende kunnskap om norske boforhold. Innvandrerandelen blant bostedsløse er økende.

5.4.1 Raskere bosetting i kommunene

Flyktninger og asylsøkere som har fått varig opphold i Norge skal bosettes i kommunene og trenger spesiell hjelp til boligetablering. Årlig bosetter Norge rundt 7 000 flyktinger, hvilket gir et årlig boligbehov på rundt 3 500 boliger. Kommunene mottar et integreringstilskudd for å motta flyktninger, som er ment å dekke kommunenes kostnader. I 2004 er tilskuddet i utgangspunktet på 396 000 kroner pr. person, men det gis høyere tilskudd for eldre og funksjonshemmede. Tilsagnsbevilgningen er på 2,9 mrd. kroner.

Det er for tiden flere flyktninger som får beskyttelse og opphold i Norge enn hva kommunene ønsker å ta imot. En del blir derfor boende i statlige mottak lenge etter at de har fått vedtak om opphold. Den største utfordringene er å få kommunene til å ta imot enslige menn. Kommunene oppgir ofte for liten tilgang på rimelige boliger og for lite boligtilskudd som årsak til ikke å bosette flere. Mange flyktninger bosettes i dag i kommunale utleieboliger. Disse boligene tilskuddsfinansieres med boligtilskudd til utleieboliger fra Husbanken. I 2003 vil Husbanken anslagsvis finansiere rundt 600 boliger for rundt 170 mill. kroner til flyktninger. De fleste av disse er kommunalt disponerte utleieboliger. Dette utgjør anslagsvis halvparten av Husbankens tilskudd til utleieboliger. Ønsket om høyere tilskuddsutmåling begrunnes av kommunene med økte boligpriser og svak kommunal økonomi. På den annen side kan boligløsningene som velges i mange tilfeller virke unødig kostbare. Økonomi kan også være et vikarierende argument for ikke å ta imot flere flyktninger.

Målet er at ingen skal ha behov for å være mer enn tre måneder i mottak før bosetting i en kommune. Staten vil legge til rette for at kommuner bidrar positivt til at målet oppfylles. Regjeringen foreslår å endre bruken av subsidier til sosiale utleieboliger, jf. kapittel 7.8. Forslaget antas å bidra til å øke effekten av subsidiene, og dermed danne grunnlag for at nyankomne flyktninger sikres en god boligkarriere og økt grad av selvhjulpenhet. Regjeringen vil også ta initiativ til å avklare rollefordelingen mellom boligtilskuddet og integreringstilskuddet som kommunene mottar for å bosette flyktninger.

5.4.2 Sikre flyktninger og etniske minoriteter en boligkarriere

En utfordring i kommunene er å sikre den enkelte en boligkarriere. Regjeringen har fra første september innført lov om introduksjonsordning. I tidsrommet frem til 31. august 2004 gjelder loven bare kommuner som selv beslutter at loven skal gjelde der. Fra 1. september 2004 gjelder loven alle kommuner. Alle skal delta i norsk med samfunnsopplæring. Kommunene har plikt til å gjennomføre introduksjonsprogram. Målet er at innvandrere sikres en raskere integrering og overgang til det norske arbeidsmarkedet. Den som deltar på programmet, sikres inntekt ved såkalt introduksjonsstønad. Videre vil deltakere på programmet kunne søke om statlig bostøtte fra 3. tertial 2004.

Å bo i leid bolig kan være en fattigdomsfelle og bidra til sosial eksklusjon. Utleieboliger anbefales derfor bare benyttet som gjennomgangsboliger for dem som ikke direkte kan etablere seg i en selveid bolig. En slik praksis er allerede innført i noen kommuner, bl.a. Stavanger og Larvik. Mange flyktninger har flyttet mye, både før de kom til landet og etter, blant annet mellom utleieboliger med kort kontraktstid. En raskere etablering i eierbolig vil kunne redusere antall flyttinger. Kommunene kan, dersom det er ønske om det, regne introduksjonsstønad som inntekt i forbindelse med startlånsordningen.

En undersøkelse viser at 1/3 av dem som søkte etableringslån i Oslo og Akershus-regionen, hadde etnisk minoritetsbakgrunn. Hele 62 pst. av søkere med opprinnelsesland utenfor Europa har fått søknaden avslått (Byggforsk 2003b). Noe av dette kan henge sammen med måten satsen for livsoppphold beregnes. Men materialet viser at denne gruppen oftere får avslag sammenliknet med etniske nordmenn, også når det korrigeres for inntektsforskjeller.

For å heve flyktningenes egne kunnskaper om det norske boligmarkedet, om det å anskaffe seg bolig og om det å bo, er slike temaer tatt inn i introduksjonsprogrammet for nyankomne innvandrere. Det skal vises til fordeler eierboligen har og de muligheter som eksisterer for finansiering.

5.4.3 Etnisk diskriminering på boligmarkedet og lovverket

Diskriminering på etnisk grunnlag forekommer i noe omfang i boligmarkedene, og da særlig i leiemarkedet. Dette er dokumentert både av Senter mot etnisk diskriminering (SMED) og Utlendingsdirektoratet (UDI). Å overvåke og få klare bevis på at slik diskriminering forekommer i det enkelte leieforhold, kan være vanskelig. Det store omfanget av private utleiere som leier ut ekstrabolig eller husrom i egen bolig, gjør dette spesielt vanskelig.

Internasjonale konvensjoner plikter Norge til å forby diskriminering og å sikre alle retten til bolig uavhengig av rase. I følge straffelovens § 349 a er det forbudt å gi boligsøkere ulike tilbud på grunn av en persons trosbekjennelse, rase, hudfarge eller nasjonal eller etnisk bakgrunn når boligformidlingen er del av næringsvirksomhet. En dom i Høyesterett fastslo imidlertid at formidling av private boliger ikke er næringsvirksomhet i straffelovens forstand. § 349 a har dermed vist seg å ikke gi god nok beskyttelse mot diskriminering på boligmarkedet.

De nye boliglovene, samt husleieloven og eieseksjonsloven, har nå egne bestemmelser som setter forbud mot diskriminering, jf. kapittel 4.5. Bestemmelsene tok til å gjelde 1. januar 2004.

Regjeringen mener at disse lovendringene vil kunne medvirke til å forhindre diskriminering på boligmarkedet, både ved leie og ved kjøp av bolig i borettslag. De nye bestemmelsene er milepæler i arbeidet med å bekjempe diskriminering innenfor det boligrettslige området.

5.5 Tilrettelegge for personer med nedsatt funksjonsevne

Et av regjeringens boligpolitiske hovedmål er å øke antall boliger som er tilgjengelige for personer med nedsatt funksjonsevne. Dette gjelder personer som er født med eller som i relativt ung alder får en funksjonsnedsettelse og eldre som opplever at aldringen gradvis nedsetter deres funksjons- og orienteringsevne. Boligutvalget anbefalte at det bør være et mål for boligpolitikken at alle grupper skal kunne tilbys egnede boliger tilpasset deres funksjonsnivå. I høringsrunden uttalte de fleste seg meget positive til økt satsing på tilgjengelighet. Byggebransjen gjør imidlertid oppmerksom på at en økt satsing på tilgjengelighet har en kostnadsside.

I boligmeldingen legger regjeringen til grunn universell utforming som bærende kvalitetsprinsipp ved utforming av bygninger, boliger og uteområder. Universelt utformede boliger og boområder er en visjon det vil ta tid å realisere. Det er derfor nødvendig med strategier som fremmer den enkeltes muligheter til å kunne skaffe en tilfredsstillende bolig. Dette kan blant annet innebære at det bygges spesielt tilrettelagte boliger. Det kan også være å tilrettelegge boligen slik at den fysiske standarden står i forhold til funksjonsnivå.

5.5.1 Større fleksibilitet i boligfinansieringen

Regjeringen foreslår å opprette en tilskuddsordning til tilgjengelighet under boligtilskuddet til erstatning for dagens tilskudd til tilpasning og å målrette denne bedre mot gruppen av personer med nedsatt funksjonsdyktighet, jf. kapittel 7.10. En utredning konkluderer med at boligbehovene til personer med nedsatt funksjonsevne er mer krevende enn for andre grupper (Nordlandsforskning, 2002). Tilbudet av universelt utformede og tilgjengelige boliger er lavt. Selv om det oftest ikke er dyrere å bygge en tilpasset bolig, dersom dette er et premiss ved planlegging, kan selger i pressområder kreve mer for boligen da tilbudet av denne type boliger er lavt. Ved behandling av låne- og tilskuddssøknader fra funksjonshemmede må saksbehandlerne ta spesielle hensyn slik at låne- og tilskuddssøknaden ikke ubegrunnet blir avslått fordi boligen har lav pantesikkerhet eller fordi inntekten er for høy.

De funksjonshemmedes organisasjoner har foreslått å innføre et eget topplån for funksjonshemmede. Regjeringen mener at startlånet er innrettet slik at det ikke vil være behov for et eget topplån, og at dette lånet på en god måte ivaretar ønskene fra de funksjonshemmedes organisasjoner. En undersøkelse viser at personer med nedsatt funksjonsevne utgjør 5 pst. av søkerne på etableringslån i Oslo/Akershus. Blant enslige under 35 år utgjør de 12 pst. (Byggforsk, 2003). Dette indikerer at personer med nedsatt funksjonsevne er godt ivaretatt innenfor den nåværende startlånsordningen.

5.5.2 Boligrådgivning og samfinansiering av gråsonesaker

For å oppnå bedre helhet i boligtilrettelegging for funksjonshemmede foreslås to hovedområder styrket: Faglig bistand til å definere behov og løsninger for tilpasning av bolig og finansiering av tilpasningene.

Det oppsplittede ansvaret for finansiering av tilgjengelighetstiltak mellom Rikstrygdeverket og Husbanken er uheldig, som påpekt i NOU 2001:22 Fra bruker til borger (Manneråkutvalget). En arbeidsgruppe bestående av Kommunal- og regionaldepartementet, Husbanken, Sosialdepartementet, Sosial- og helsedirektoratet ved Delta-senteret og Rikstrygdeverket har vurdert tiltak som kan bidra til bedre samordning mellom Husbanken og Rikstrygdeverkets hjelpemiddelsentraler. Arbeidsgruppen har vært i dialog med funksjonshemmedes organisasjoner.

Tradisjonelle bolig- og planløsninger er stort sett ikke tilpasset boligbehovene for personer med nedsatt funksjonsevne på grunn av bevegelse, syn og hørsel eller andre årsaker. Tilpasning av bolig omfatter blant annet tilrettelegging av adkomstforhold i form av ramper eller heis, påbygg eller ombygning av bad og kjøkken, mindre tilpasninger som utvidelse av dør, fjerning av terskler, plassering av håndtak, installasjon av ledelinjer, lys og lignende. Tilpassingen kan løses bygningsmessig eller ved installasjon av hjelpemidler, eller i kombinasjon av de to.

Rikstrygdverket og Husbanken har finansieringsordninger til disse formål. Husbankens ordninger er rammebevilget og er basert på økonomisk og funksjonell behovsprøving. Folketrygdens ordninger er gitt i form av en overslagsbevilgning, og er rettighetsbasert for mennesker med varig og vesentlig nedsatt funksjonsevne. Den rådgivning den enkelte bruker får om hvilke løsninger som egner seg og om finansieringsordninger, er i dag mangelfull og tilfeldig.

Det er behov for å styrke den faglige veiledning for brukere. Regjeringen ønsker å stimulere og veilede kommunene til å opprette tverrfaglig og tverretatlig samarbeid om boligrådgivningsgrupper. Det kan tenkes ulike modeller for slik boligrådgivning. Et forprosjekt som skal utarbeide forslag til ulike modeller for organisering av boligrådgivning gjennomføres ved Husbankens regionkontor i Bergen i løpet av høsten 2003. I løpet av 2004 skal alle regionkontorene ta initiativ til samarbeid med hjelpemiddelsentraler og kommuner for å opprette denne type boligrådgivning. I samarbeidet skal en mer fleksibel bruk av finansieringsordningene også prøves ut.

Formålet er å:

• Arbeide for større kunnskap og helhetstenkningrundt de ulike ordningene fra Husbanken, folketrygden og andre finansieringsmuligheter og på grunnlag av dette prøve ut ulike modeller for boligrådgivning.

• Prøve ut personlig utredningstilskuddi stedet for prosjekteringstilskudd og nytt tilskudd til tilgjengelighet, jf. kapittel 7.10.

• Prøve ut forsøksordningen i to fylker. Rikstrygdeverket har åpnet for en mer fleksibel bruk av tilskudd til installering av trappeheis og løfteplattform når dette erstatter hjelpemidlet («paradokssakene»).

Forsøket skal evalueres etter to år, blant annet for å kunne fremme forslag om ny innretning av finansieringsordningene. I løpet av forsøksperioden skal det også utarbeides en kostnadsanalyse og en eksempelsamling om kostnader ved ulike løsninger for tilrettelegging av bolig. Dette vil gi et bedre beslutningsgrunnlag for hvordan arbeidet bør organiseres videre.

5.5.3 Tilgjengelige boliger for eldre

Antall eldre over 66 år vil øke fra 610 000 i 2002 til nesten 1 mill. i 2030, og til mellom 1,1 og 1,4 mill. i 2050. Økningen blant de aller eldste er enda større som følge av at folk lever lenger. Behovet for tilrettelagte boliger vil derfor øke.

Endring i levealder, helsetilstand og sykdomsbilde kan bety at det for flere enn i dag kan være aktuelt å bli boende hjemme i egen bolig dersom boligen blir tilrettelagt. Det er vanskelig å flytte når man har blitt pleie- og omsorgstrengende, og det er vanskeligere å flytte jo eldre man blir. Ideelt sett bør boligen bygges slik at den er tilgjengelig, eller det bør tilrettelegges for at eldre kan flytte før problemet oppstår.

For ytterligere å øke antall tilgjengelige boliger, blant annet til eldre, foreslår regjeringen at det opprettes et nytt grunnlån i Husbanken som har som ett av hovedformålene å bidra til økt tilgjengelighet, jf. kapittel 6.4. Andre tiltak for å øke tilgjengeligheten i boligmassen omtales i kapittel 5.4.

De særskilte tilskuddene til bygging av sykehjem og omsorgsboliger har vært et sentralt virkemiddel i Handlingsplan for eldreomsorgen. Regjeringen legger til grunn at handlingsplanens mål vil nås og har derfor tidligere varslet at tilskuddene vil opphøre med handlingsplanen. De siste tilsagnene ble gitt i 2003, mens byggingen skal være sluttført innen 2005 (07). Handlingsplan for eldreomsorgen omtales ikke videre i denne meldingen.

5.5.4 Opptrappingsplanen for psykisk helse og videre oppfølging

Mange mennesker med alvorlige psykiske lidelser har en svært dårlig boligstandard. Dette er i seg selv et alvorlig hinder for at denne gruppen skal kunne bli i stand til å mestre eget liv. I St.prp. nr. 63 (1997-1998) Om opptrappingsplanen for psykisk helse 1999-2006 foreslo regjeringen å bygge boliger for mennesker med psykiske lidelser. Stortinget ga sin tilslutning til dette.

Antatt nødvendig dekningsgrad for spesielt tilrettelagte boliger varierte betydelig i de kommunale planene. Ut fra en samlet vurdering antok Helsedepartementet at det var et behov for 3 400 nye boliger til mennesker med psykiske lidelser. Det ble tatt utgangspunkt i de samme forutsetningene for gjennomsnittlige investeringskostnader som ble lagt til grunn i Handlingsplan for eldreomsorgen.

Brukerorganisasjonene innen psykisk helse mener at behovet overstiger de 3 400 boliger som regjeringen har lagt til grunn i Opptrappingsplanen. Rapportering fra Sosial- og helsedirektoratet støtter opp under tallene til brukerorganisasjonene. Tall fra kommunene høsten 2002 indikerer at det er behov for flere boliger enn det som nå er under planlegging og ferdigstilling. Kommuner melder også at det er behov for boliger. Gruppeboliger kan være egnet boform til denne gruppen. Boformen er også aktuell for voksne brukere. Videre ser det ut til at behovet omfatter tilrettelagte botilbud med psykososial og praktisk støtte, og ikke nødvendigvis tradisjonelle, individuelle omsorgsboliger. Tall fra Husbanken viser at de aller fleste omsorgsboligene som bygges er vanlige, selvstendige boliger uten fellesareal. Kjøp og utbedring av brukte boliger ser i liten grad ut til å være vurdert. Dette bør etter departementets vurdering være en aktuell strategi for kommunene. Kjøp og utbedring av brukte boliger er også forenelig med ønsket om integrering av psykisk syke i vanlige boområder.

Det avgrensede boligprogrammet innenfor Opptrappingsplanen for psykisk helse (3 400 stk.) er i ferd med å bli realisert. De resterende tilsagn innen denne kvoten forutsettes tildelt innen 2004. Ytterligere boligtiltak for personer med psykiske lidelser bør, etter regjeringens vurdering, tilrettelegges innenfor de generelle ordningene for vanskeligstilte på boligmarkedet. De foreslåtte virkemidler i denne meldingen vil bidra til at vanskeligstilte på boligmarkedet, herunder personer med psykiske lidelser og med rusproblematikk, lettere får tilgang til tilrettelagte boliger. Dette vil være et viktig ledd i regjeringens videre satsing på psykisk helse.

5.6 Sosiale utleieboliger som boligpolitisk virkemiddel

5.6.1 Strategier for kommunale utleieboliger

Det finnes i dag 90 922 kommunalt disponerte utleieboliger, hvorav 93 pst. er såkalte sosiale utleieboliger og 7 pst. er personalboliger, jf. boks 5.7.

Strategier på hvordan kommunen kan skaffe og forvalte boliger til vanskeligstilte har vært viktig i arbeidet med de lokale boligsosiale handlingsplanene. Regjeringen skal legge til rette for at staten bidrar til å utvikle gode modeller for forvaltning og boligfremskaffelse der brukernes behov settes i fokus. Slike modeller bør ivareta de utfordringer som skisseres nedenfor.

De fleste anbefales å eie sin egen bolig, også vanskeligstilte, når boligetableringen forventes å være av lengre varighet. Eierboligen gir beboeren større rettssikkerhet, større valgfrihet og er i de fleste tilfeller også den økonomisk mest lønnsomme. Eier drar fordel av prisstigningen på boligen, og eierformen er gunstig skattelagt. For kortere botid anbefales leie, da flyttekostnadene til megler og staten er større for en eierbolig. Over tid kan leie representere en fattigdomsfelle, da disposisjonsformen er kostbar og fordi leier ikke opparbeider seg egenkapital i form av boligformue for å kunne etablere seg i eiemarkedet.

Når kommunene skal tilrettelegge for en god boligpolitikk for unge og vanskeligstilte, er målet at flest mulig over tid skal være etablert i eierbolig. Det er ikke nødvendigvis slik at en god sosial boligpolitikk tilsier et høyt antall offentlige eide utleieboliger. I virkeligheten kan dette på sikt til dels virke mot sin hensikt. Det er derfor ikke noe tegn på at boligpolitikken er mislykket fordi andelen av offentlige utleieboliger i Norge er lavere enn i våre naboland og andre europeiske land det er naturlig å sammenligne seg med, jf. tabell 5.1, snarere tvert imot.

Undersøkelser viser at leiere hovedsakelig er unge, eldre og vanskeligstilte, dvs. utsatte grupper på boligmarkedet. Boligen har gjennomgående dårligere standard enn andre boliger. Disse marginale gruppene har dermed gjennomgående dårligere boforhold enn andre. Noen steder har det gått så langt at utleiegårdene, som ofte mangler vedlikehold, blir oppfattet som sosiale gettoer. Leierne i disse boligene blir utsatt for sosial eksklusjon. Det kan også være slik at beboerne tar dårligere vare på en bolig de leier enn en de selv eier.

Mange vanskeligstilte leiere er uten eller har korte tidsbestemte husleieavtaler. Disse flytter ofte. Flyttingen gjør dem utsatte for å miste sin posisjon på boligmarkedet og er en stor belastning i seg selv. Stabile, gode boforhold vil ofte være en forutsetning for at vanskeligstilte skal kunne lykkes i samfunnet, blant annet for at barna skal få venner og nødvendig skolegang og for at foreldrene skal kunne søke arbeid.

Det å være vanskeligstilt er ikke nødvendigvis en permanent tilstand. Personlige problemer eller forbigående økonomiske vanskeligheter kan ha medført at vedkommende står uten boligtilbud eller har problemer med å finne noe selv. Det anbefales derfor at forholdene legges til rette for at den enkelte kan planlegge sin egen boligkarriere. En boligkarriere kan gjennomføres i en og samme bolig eller ved å flytte, jf modellene beskrevet i boks 5.4. For eldre er målet å tilrettelegge for at de kan bli boende hjemme lengst mulig og klare seg mest mulig selv. Dette kan oppnås ved å tilrettelegge boligen og yte bistand i denne.

Dersom kommunen legger normaliseringsmodellen til grunn, kan den vanskeligstilte motta omfattende hjelp i en utleiebolig. Dette kan være en bolig som kommunen har kjøpt etter 10-prosentsregelen i et borettslag eller sameie. Etter hvert som beboeren gjør fremskritt, avtrappes hjelpen samtidig som leiligheten overdras til beboer. Kommunene kan benytte Husbankens personrettede låne- og tilskuddsordninger som virkemidler for denne type strategi. Informasjon til leietaker om muligheten for kjøp av boligen ved innflytting kan redusere slitasjen og dermed vedlikeholdskostnaden, og dermed øke både den økonomiske og individuelle verdien av boligen.

Mange kommuner inngår tidsubestemte husleieavtaler ved utleie av egne boliger. Da er det vanskelig å avslutte leieforholdet uten at det foreligger spesielle grunner. Ved å begrense varigheten av avtalen kan kommunen få en mulighet til å vurdere søkers situasjon med jevne mellomrom, og eventuelt motivere leier til å flytte videre til det ordinære boligmarkedet samtidig som de kommunale utleieboligene kan tilbys mer vanskeligstilte. På den måten kan det skapes en mer dynamisk politikk som er basert på aktuelle behov. Kommunene har anledning til å klausulere boliger etter husleieloven §§ 11-1 og 11-2. Det kan da være anledning til å inngå husleieavtaler som gir leierne færre rettigheter. For gjennomgangsboliger kan dette blant annet være leieavtaler av kortere varighet. Kommunene benytter seg av spesialreglene på forskjellige måter. Noen benytter det som et aktivt virkemiddel og andre bare ved unntak. Det er behov for ytterligere dokumentasjon av effektene ved bruk av ulike avtaleformer, og departementet arbeider med problemstillingen. Husleieloven er nærmere omtalt i kapittel 4.4.

For at kommunene skal kunne yte gode boligsosiale tjenester, trenger de et bredt spekter av boliger som kan tilbys vanskeligstilte. Mange kommuner er i en situasjon der de utleieboligene de disponerer, ikke avspeiler behovet. Det kan være manglende sammenheng mellom leilighetsstørrelsen og familiestørrelsene, eller at boligen ikke er egnet for folk med nedsatt funksjonsevne, eller at boligen ikke er tilfredstillende lokalisert.

Kommunen kan eie utleieboligene selv eller leie boliger av private. Driften av boligene kan kommunen også velge om den vil besørge selv eller om den vil kjøpe tjenesten fra private. Kommunen kan også velge bare å være en formidler mellom leier og utleier. Også eventuelle tjenester som skal ytes til beboeren kan kjøpes av private. Det er viktig at kommunene selv utarbeider en helhetlig strategi for utleieboliger. Kommunen kan, ved å benytte flere strategier, disponere en fleksibel boligmasse som kan imøtekomme behov som endrer seg over tid. Husbanken kan bistå med erfaringsutveksling.

Kommunene anbefales å profesjonalisere tjenestene for kjøp og forvaltning av sosiale utleieboliger. I tillegg kan kommunene utvikle interkommunalt samarbeid for å øke fleksibiliteten og bygge opp den nødvendige kompetanse.

Prisen for bygging og kjøp av nye sosiale boliger er høye. Kommunene og de frivillige organisasjonene anbefales å vurdere kjøp av brukte boliger fremfor å bygge nytt og å dempe kostnadene ved bygging av egne boliger. Kostnadene ved bygging av boliger kan trolig dempes ved god planlegging, anbudsinnhenting og stram gjennomføring av byggeprosjektet. Det anbefales å vurdere å kjøpe disse tjenestene inn fra private tjenesteleverandører når kommunen ikke selv besitter slik kompetanse. Gjennom Husbanken finansieres det rundt 1 000 utleieboliger à ca 1 mill. kroner pr år til en samlet pris på 1 mrd. kroner. Reduseres anskaffelsesprisen med 10 pst., gir det en innsparing på 100 mill. kroner årlig. En slik innsparing ville gitt store gevinster for leier, kommune og stat i form av lavere husleie og flere utleieboliger.

Den kommunale boligmassen er i mange tilfeller dårlig vedlikeholdt. Dette forringer verdien på eiendommene samtidig som gårdene lettere oppfattes som gettoer. På sikt bidrar dette til å øke kostnadene både for kommunen og den enkelte leier.

I tillegg står mange utleieboliger tomme, som følge av flyttinger og fordi de skal vedlikeholdes. Dette gir kommunene lavere leieinntekter samtidig som tilbudet av boliger blir lavere. De tomme boligene binder opp ressurser for kommunene.

Avslutningsvis bemerkes det at antall begjæringer om utkastelser fra kommunale boliger er høyt i enkelte kommuner, som i Oslo der kommunen selv begjærer 19 pst. av utkastelsene.

Det er mange modeller for å profesjonalisere forvaltningsrollen. Ved valg av modell må kommunen vurdere hvilke roller de selv ønsker å ha og på hvilke områder de vil samarbeide med private. Departementet vil ta initiativ til å utrede problemområdet slik at kommunene kan få økte kunnskaper om fordeler og ulemper ved valg av forskjellige modeller.

5.6.2 Private organisasjoner som eiere av sosiale utleieboliger

For regjeringen er samarbeid med og tilrettelegging for private og frivillige organisasjoners arbeid svært viktig. Private organisasjoner representerer et viktig supplement til offentlig virksomhet.

I kapittel 8 blir viktigheten av å ha private organisasjoner som samarbeidspart i boligmarkedet framhevet. Etter at regjeringen fikk flertall for sitt forslag i Stortinget til å utvide bestemmelsen i borettslags- og eierseksjonsloven, er det åpnet for at private organisasjoner kan kjøpe inntil 10 pst. av boligene i borettslag og sameier. Dette styrker slike organisasjoners mulighet til å drive et målrettet arbeid overfor vanskeligstilte på boligmarkedet.

For å sikre kvaliteten på slike botilbud fra private organisasjoner, er det forutsatt at de aktuelle organisasjonene må inngå en avtale med kommunen. Gjennom kravet om at det må inngås slik avtale skal kommunen sikre at det bare er seriøse aktører som får rett til å benytte ti-prosentregelen. Avtalens innhold kan varieres ut fra lokale behov og partenes ønsker. Det kan avtales at de private organisasjonene bare skal eie og forvalte boligene mens kommunen skal stå ansvarlig for eventuelle tjenestetilbud, men det kan også avtales at de private organisasjonene skal stå ansvarlig for tjenestetilbudet. Uansett hva man avtaler med hensyn til hvem som skal drifte tjenestetilbud vil kommunen være ansvarlig for at alle får nødvendige tjenestetilbud etter sosial- og helselovgivningen. Det er derfor viktig at kommunen gis mulighet til å føre tilsyn med eventuelle private tjenestetilbud for å påse at brukerne får de tjenestetilbudene de har behov for. I avtalen bør det også reguleres hvem som skal tildele slik boliger. Etter departementets vurdering bør kommunen selv ha denne tildelingsretten, fordi dette vil sikre at tilbudet inngår som en del av kommunens samlede bo- og tjenestetilbud til målgruppen, og at ledige boliger tildeles de som har størst behov for slik bolig. Kommunal tildeling vil også innebære at beboeren kan få statlig bostøtte dersom beboeren for øvrig kvalifiserer for dette.

Når private organisasjoner benytter seg av 10-prosentsregelen anbefales det å utvikle et godt samarbeid mellom kommunene, den private organisasjonen og borettslaget eller sameiet.

5.7 Vurdering av å lovfeste retten til bolig

I internasjonale fora hvor boligpolitikk diskuteres, som FN og Europarådet, har retten til bolig blitt et svært aktuelt tema. Å lovfeste retten til bolig er en viktig del av strategien for å styrke enkeltindividenes rettigheter og for å sikre boliger til fattige, både i utviklingslandene og i vår del av verden. Det er derfor naturlig å gi en drøfting av om retten til bolig bør lovfestes her i landet.

Gjennom menneskerettsloven fra 1999 er flere internasjonale konvensjoner gjort til norsk lov. Dette gjelder blant annet FN-konvensjonen av 16. desember 1966 om økonomiske, sosiale og kulturelle retter. Artikkel 11 i denne konvensjonen omhandler blant annet «retten til bolig», og lyder slik:

«Konvensjonspartene anerkjenner retten for enhver til en tilfredsstillende levestandard for seg selv og sin familie, herunder tilfredsstillende mat, klær og bolig, samt til stadig bedring av sine leveforhold. Konvensjonspartene skal treffe de nødvendige tiltak for å sikre virkeliggjørelsen av denne rett, og erkjenner i den anledning den vesentlige betydning av internasjonalt samarbeid grunnet på frivillighet.»

Konvensjonen anerkjenner at alle har rett til en tilfredsstillende bolig, men den pålegger ingen offentlige eller private instanser plikt til å fremskaffe bolig. Ettersom konvensjonen ikke pålegger noen instans en slik plikt, kan heller ingen få prøvd sin rett for domstolene. I praksis må derfor den enkelte selv skaffe seg og sin familie tilfredsstillende bolig.

Etter sosialtjenestelovens § 3-4 skal sosialtjenesten medvirke til å skaffe boliger til personer som ikke selv kan ivareta sine interesser på boligmarkedet. Bestemmelsen gir ikke den enkelte rett til å kreve bolig fra kommunen. Lovens § 4-5 forplikter imidlertid sosialtjenesten å finne midlertidig husvære for dem som ikke klarer det selv. Sosialtjenestens ansvar etter bestemmelsen er begrenset til de situasjonene der det foreligger et akutt behov. Kommunen har videre plikt til å ha tilbud om plass i institusjon eller bolig med heldøgns omsorgstjenester til dem som har behov for det p.g.a. funksjonshemming, alder eller av andre årsaker, jf. loven § 4-2 bokstav d. Boliger med heldøgns omsorgstjenester omfatter aldershjem, privat forpleining og barneboliger.

Videre plikter sosialtjenesteloven kommunen til å gi økonomisk støtte til de som ikke kan sørge for sitt livsopphold gjennom arbeid eller ved å gjøre gjeldende økonomiske rettigheter. Dette kan omfatte økonomisk støtte til boligformål. Men noen generell plikt til å skaffe folk permanent bolig har kommunen ikke. Hovedregelen etter norsk rett er derfor at den enkelte må ta ansvar for egne boligforhold, men at de som ikke klarer dette på egen hånd har rett til bistand fra kommunene.

Stortinget avviste i januar 2004 et forslag fra Sosialistisk Venstreparti om å grunnlovsfeste retten til bolig, jf. Dokument 12:19 (1999-2000) og Inst. S. nr. 101 (2003-2004) fra Kontroll- og konstitusjonskomiteen.

Regjeringen mener at retten til bolig er tilstrekkelig forankret i Norge gjennom gjeldende lovhjemler, og vil ikke foreslå ytterligere presiseringer.