2 Utfordringar

Kapittel 2.1 skildrar endringane i befolkningsutviklinga og dei økonomiske samfunnsendringane dei seinare åra. Sentralt i denne delen er sentraliseringa av innbyggjarane og den økonomisk aktiviteten, og kva for regionale skilnader dette fører med seg. Den nye flyttemotivundersøkinga vert òg teke opp. I kapittel 2.2 vert det gjort greie for kva regjeringa ser på som dei mest sentrale samfunnsutfordringane på både kort og lengre sikt i høve til distrikts- og regionalpolitiske mål, og kva regjeringa vil gjere for å møte desse utfordringane.

2.1 Samfunnsendringar

2.1.1 Endringar i folketal

Avgrensa sentralisering i Noreg

Dei siste par åra har det vore ein klar auke i talet på kommunar som har hatt vekst i folketalet. I denne perioden har vi hatt historisk vekst i folketalet, hovudsakleg på grunn av stor innvandring, men òg relativt høge fødselstal. Innvandringa har ført til meir innflytting til fleire mindre sentrale kommunar. Medan berre ein fjerdedel av kommunane innanfor det distriktspolitiske virkeområdet hadde vekst i folketalet i 2006, hadde over halvdelen vekst i folketalet i 2008. Så mange distriktskommunar har ikkje hatt vekst i folketalet sidan byrjinga av 80-talet. 1

Likevel har det over lang tid gått føre seg ei sentralisering i Noreg. Det vanlegaste biletet på sentraliseringa er at folk flyttar frå mindre sentrale område til større byområde. Hovudårsaker til den sterke veksten i byregionane, og då spesielt i Oslo/Akershus, er derimot den store innvandringa frå utlandet, og høge fødselstal. I nordisk samanheng var Oslo/Akershus den fjerde største innvandrarmottakarregionen i 2006, etter Stockholm, København og Malmö ­(NIBR 2009).

Sentraliseringa i Noreg er ikkje spesielt dramatisk sett i eit europeisk perspektiv. Særleg i dei austeuropeiske landa skjer det ein kraftig konsentrasjon mot eit fåtal større byområde, gjerne berre til éin storby i kvart land. Det norske fylket som hadde størst nedgang i folketalet i åra 2002–2005, var Finnmark, som kjem på 272. plass av dei 1302 europeiske regionane. Nedgangen var større både i fem finske landskap og i to svenske län (NIBR 2009).

Kjelde: Aalbu et al (2007)

Regional og nasjonal sentralisering

Vi har flytting i sentraliserande retning også. Dei minst sentrale kommunane har i lengre tid mista omlag 30 % av ungdomskulla sine i perioden frå ungdommane er 15 til dei er 35 år. Dette talet har vore relativt stabilt over tid (Sørlie 2004). Dei siste åra har det skjedd ei ujamning mellom kjønna i flyttemønsteret deira, slik at det ikkje lenger er ei overvekt av kvinner som flyttar i sentraliserande retning. Det er heller ikkje slik at flyttestraumen berre går éin veg. Kvart år flyttar mange både til og frå mindre kommunar (sjå figur 2.2). Men det er summen av desse flyttingane gjennom livsløpet som gjer at flyttinga verkar sentraliserande. Gjennom åra har verknadene av denne relativt stabile flyttinga vorte sterkare for dei mindre sentrale kommunane. Årsaka til det er at fødselstala har gått ned over tid, slik at flyttetapet no fører til sterkare reduksjon i folketalet i mange distriktskommunar. I dei fleste kommunane er denne reduksjonen relativt liten frå år til år, men over tid vil ein jamn folketalsnedgang føre til uttynning i busetjinga.

Utrekningar: Kommunal- og regionaldepartementet. Sjå inndeling av regionar i vedlegg 1, tabell 1.2.

Kjelde: Panda

Parallelt med sentraliseringa av folk frå folketynne til folketette regionar, skjer det ei sentralisering innanfor dei enkelte regionane. Innflytting frå småkommunar gjorde lenge at byregionane i distriktsområde klarte å oppretthalde busetjinga, trass i stor utflytting til meir sentrale delar av landet. Etter kvart som folketalet og fødselstala i småkommunane har vorte lågare, har òg mange små og mellomstore byregionar i distrikta opplevd stagnerande eller fallande folketal.

Utrekningar: Kommunal- og regionaldepartementet.

Kjelde: SSB og Panda

SSB rekna i den seinaste folketalsframskrivinga med at den høge veksten i folketalet ville halde seg i åra framover, men minke gradvis over tid. Det inneber i så fall at talet på distriktskommunar med vekst i folketalet vil halde seg på eit relativt høgt nivå. Overslaga er svært usikre og vil i stor grad avhenge av korleis endra konjunkturar vil ­påverke innvandringa. Berekningane er gjorde våren 2008 før finansuroa slo inn for alvor. Skulle utrekningane til SSB slå til, synleggjer framskrivingstala at det er eit stort potensial i åra som kjem for å auke busetjinga i mange kommunar. Dei siste folketala syner at innvandringa held seg på eit høgt nivå totalt i 2008, men at innvandringa var noko lågare mot slutten av året.

Individuelle behov påverkar val av bustad

Den nye bu- og flyttemotivundersøkinga frå Norsk institutt for by- og regionsforsking (NIBR) gjev ny kunnskap om kva for motiv som ligg bak avgjerder om flytting og busetjing. Den siste store flyttemotivundersøkinga vart utført i 1972. Sidan då har samfunnet gått gjennom store endringar som pregar svara i undersøkinga. Den nye undersøkinga er gjennomført med støtte frå Kommunal- og regionaldepartmentet.

Førebels er berre hovudtrekka frå undersøkinga presenterte og oppsummerte. Bu- og flyttemotiva er gruppert i seks hovudkategoriar; utdanning, arbeid, bustad, helse, familie og stad- og miljøfaktorar. Innanfor desse hovudkategoriane ligg det mykje informasjon som enno ikkje er studert systematisk. Det er likevel mogleg å skissere nokre hovudfunn frå undersøkinga, og kva som er innhaldet i motiva for å flytte anten i sentraliserande eller desentraliserande retning.

Ein markert skilnad frå 1972 er at arbeidsmotivet er mindre dominerande, medan familie og stad- og miljøfaktorane vert vektlagt i større grad. Årsakene til dette kan vere fleire: Valfridomen på arbeidsmarknaden har auka og ulike typar arbeid finst fleire stader. Større pendlingsomland og det at ein større del av innbyggjarane bur i sentrale strok gjer også at mange ikkje treng flytte ved skifte av arbeid. Undersøkinga vart teke opp i ein høgkonjunktur. Ein god arbeidsmarknad gjer at folk kan leggje vekt på andre motiv for val av bustad.

Arbeidsmotiva trer såleis særleg fram når relevant arbeid ikkje er tilgjengeleg over alt. I små arbeidsmarknadsområde kan såleis arbeid vere ein sentral faktor ved val av bustad. Mange små ­arbeidsmarknader i Nord-Noreg kan derfor forklare kvifor arbeidsmotivet er sterkt dominerande ved flytting her. Arbeidsmotivet er også tydeleg i flyttinga frå periferiregionar til små og mellomstore byregionar, og kan innebere at lite tilbod om arbeid gjer at folk må flytte til nærliggande byområde for å få arbeid. Arbeidsmotivet er også sentralt ved flytting til storbyregionane.

Stad- og miljømotiva er sterke ved flytting i desentraliserande retning, og opptrer ofte i kombinasjon med familiemotiva. Innanfor denne hovudgruppa ligg mange faktorar. Det gjeld til dømes tilgang til varer og tenester, kultur og fritidssyslar, kommunikasjonar og avstandsulemper, fysiske og sosiale tilhøve ved nærmiljøet og kjensle av å høyre til på ein stad. Særleg det å høyre til, og fysiske og sosiale tilhøve ved nærmiljøet, drar i desentraliserande retning.

Kombinasjonen av bustad- og arbeidsmotiva som ligg i utnyttinga av ressursane knytte til fast eigedom er viktig for flytting til periferien. For flytting frå storbyar til periferiregionar er også anna arbeidsmotiv viktig. Forklaringa på dette kan vere den relativt store delen av høgt utdanna frå dei store byane som bur og arbeider ein kortare periode i periferien.

I stad- og miljømotiva kjem også det ein reknar for urbanitet inn. Desse faktorane ser ut til å vere lite vektlagde ved flytting i sentraliserande retning. Arbeidsmotivet står klart sterkare enn urbanitet ved flytting til storbyane.

Bustadmotivet er særleg viktig for flytting frå storbyen til næromlandet rundt storbyane. Dette er gjerne folk som søkjer ein større bustad, men som ønskjer å behalde arbeidet.

I tillegg til flyttemotiv har undersøkinga også spurt om bumotiv. Kvifor vert folk varande? Stad- og miljøfaktorane trer enda klarare fram som bumotiv enn som flyttemotiv. Dette kan ha samanheng med at dei aller fleste seier seg nøgde med å bu der dei bur. Berre rundt 10 % seier at dei er direkte misnøgde, og misnøya er høgare hos dei som har flytta dei siste sju åra. Det er særleg folk som har flytta mellom periferi og små og mellomstore byregionar (begge vegar), som seier seg misnøgde med bustaden sin (nærare 25 %). Det kan kome av at den lokale arbeidsmarknaden er liten, slik at folk må flytte for å finne relevant arbeid. Generelt er det likevel fleire av dei som har flytta i sentraliserande retning som oppgjev at dei er misnøgde med den noverande bustaden. Det kan innebere at moglege val ikkje er like i alle ­delar av landet for å kunne busetje seg der ein sjølv vil.

Attraktivitet

Flyttemotivundersøkinga har synt at individuelle preferansar er viktigare ved val av bustad no enn tidlegare. Val av bustad har stor innverknad på kva slags liv ein vel å leve. Mange føretrekkjer det rike tilbodet av tenester i storbyane, kulturelle opplevingar og varierte arbeidsplassar. Andre vil gjerne bu på ein mindre stad der dei har nærleik til naturen og familien, og kan delta aktivt i lokalmiljøet. For mange handlar dette om både- og, ­eller kva som passar best i ulike livsfasar.

Dei aller fleste flyttingane skjer i åra mellom 18–35 år. I byrjinga av denne aldersperioden flyttar mange unge til storbyar for å ta utdanning eller arbeid. Mange vert buande, men over halvdelen av dei som flyttar til storbyane, flyttar før eller seinare ut igjen og då gjerne til omlandet til storbyane. Denne flyttinga skjer gjerne i samband med familieetablering.

Ein faktor som også påverkar sentraliseringa, er at ungdomstida har vorte lengre dei seinare tiåra. Folk nyttar lengre tid på å fullføre utdanninga og etablere seg med familie. Dette fører til at den tida folk bur i storbyane, har vorte tilsvarande lengre.

I denne samanhengen er den sterke veksten i hyttebygginga dei seinare åra interessant. Kombinasjonen av sentralisering og hyttebygging syner eit ønske om å nyte godt av dei ulike stadkvalitetane by og land kan tilby. Ei undersøking frå Bygdeforsking syner at fleire nyttar mykje tid på hytta. Førebels er det få som nyttar hytta som arbeidsstad, men mange utanfor arbeidslivet, til dømes pensjonistar, nyttar hytta i store delar av året (Bygdeforskning 2008). Det er òg ein del pensjonistar som flyttar til hyttekommunen, men dette har førebels ikkje gjeve store utslag på flyttestatistikken. Nokre kommunar og område har ein spesielt stor konsentrasjon av fritidsbustader. Dette har stor lokal økonomisk verknad når det gjeld både utbygging og kjøp av varer og tenester. Samstundes fører det med seg utfordringar når det gjeld avklaring av lokale interesser og bruk av areal til ulike formål. Kommunane kan òg få høgare kostnader til helse- og sosialtenester som fritidsbuarar har rett på.

Attraktiviteten til ein stad og openheit overfor tilflyttarar er viktige faktorar for å tiltrekkje seg nye innbyggjarar. Innflyttarar har gjerne nye idear som kan medverke til å gje mindre lokalsamfunn impulsar og løft på nye område. Dette gjeld både tilbakeflyttarar og innflyttarar frå andre delar av landet eller frå utlandet. Innflyttarar frå utlandet kan vere både flyktningar og asylsøkjarar som vert busette i kommunen, og innvandrarar frå EØS-land som har flytta på grunn av tilgang på arbeid eller ønske om å bu i Noreg.

Kostnader ved sentraliseringa

Samfunnet vert påverka av alle dei individuelle vala om flytting som vert tekne. Sentraliseringa skaper utfordringar både i områda med nedgang i folketalet og i pressområda, særleg i og rundt dei store byane. Undersøkinga Sentraliseringas pris har sett på kva verknader flytteavgjerder får for samfunnet, og gjev innsikt i ulike effektar av sentraliseringa (jf. boks 2.1). Sluttrapporten konkluderer med at analysen ikkje gjev grunnlag for å hevde at sentraliseringa har store kostnader på individ- og samfunnsnivå, sjølv om det er dokumentert negative effektar av sentralisering. Konklusjonane byggjer på delrapportane i prosjektet. Forskarane meiner at sentraliseringa kan verte oppfatta som eit uttrykk for at folk heller bur sentralt enn perifert, i høve til rammevilkåra dei står overfor. Samstundes vert desse rammevilkåra endra sakte mellom anna som følgje av sentraliseringa, og som igjen gjer det mindre attraktivt å bu i mindre sentrale område. Men kva som er årsak og verknad i dette vekselspelet, har ikkje vore utgreidd.

Mandatet til prosjektet var å sjå nærare på kostnadene ved sentraliseringa. Det har ikkje studert dei positive effektane av å oppretthalde eit meir variert busetnadsmønster, eller korleis det påverkar eit lokalsamfunn at arbeidsmarknaden vert redusert. Vidare inneheld ikkje rapporten drøfting av verkemiddel som kan påverke sentraliseringa eller av positive effektar av sentraliseringa. Gjennomgåande er analysen gjort på kommunenivå, noko som inneber at variasjonar i utviklingstrekk mellom bygder i kommunar ikkje er fanga opp. Rapporten drøftar heller ikkje om sentraliseringa fører til sosiale problem eller styrkjer sosial integrasjon.

2.1.2 Levekår

Arbeid til alle viktig for å sikre likeverdige levekår

Det viktigaste bidraget for å sikre likeverdige levekår er tilgang til arbeid med god lønn. Den økonomiske veksten dei siste åra har ført til at arbeidsløysa har falle i heile landet og var på eit historisk lågt nivå hausten 2008. Samstundes står mange utanfor arbeidslivet. Fleire undersøkingar syner at omstillingar i næringslivet fører relativt mange arbeidstakarar over på trygd i staden for i nytt arbeid. Den norske modellen med trepartssamarbeidet i næringslivet og eit godt utbygd velferdssystem, taklar i stor grad omstillingar i næringslivet for den enkelte. I mindre arbeidsmarknader er det likevel ei utfordring for folk å finne nytt arbeid etter nedleggingar, mellom anna på grunn av skilnader mellom kompetansen til arbeidskrafta og behovet i arbeidslivet.

Ein del stader har tilgang på industriarbeidarkompetanse kombinert med aktiv offentleg tilrettelegging vore viktig for lokaliseringa av nye verksemder, som i Glomfjord og Årdal. Andre stader kan det vere behov for tilpassing av kompetansen folk har til behov i arbeidslivet.

Noreg har eit høgt lønnsnivå, noko som har vore mogleg gjennom ei stadig utvikling i arbeidsproduktiviteten, særleg innanfor primærnæringane og industrien. I tenesteytande sektor er det vanskelegare å ta ut produktivitetsforbetringar, sjølv om ein har hatt klare produktivitetsgevinstar med IKT-teknologien dei seinare åra. Dette er også noko av årsaka til at sysselsetjinga i tenestesektoren aukar, medan ho lenge har gått ned i primærnæringane og industrien.

Det er skilnader mellom dei ulike regiontypane når det gjeld inntektsnivået, jf. tabell 2.2. Sentrum–periferi-dimensjonen kjem ganske klart fram her. Storbyregionane er i særklasse. Spesielt Oslo-, Bergen- og Stavanger-regionen har høg gjennomsnittsinntekt, medan Innlandet og Nord-Noreg, utanom Tromsø-regionen, har lågare gjennomsnittleg inntekt. Ulik næringsstruktur forklarer ein del av skilnadene mellom storbyane og resten av landet. Men det er også store inntektsskilnader innanfor byane. Relativt store grupper har vanskar med å få fast arbeid. Inntektene vert deretter. Når byane likevel har høgast gjennomsnittsinntekt kjem det av at dei med høgast løn arbeider i byregionane, og at kapitaleigarane i stor grad også er lokaliserte her.

Skeivfordeling av inntekter skaper utfordringar i høve til likeverdige levekår i heile landet. Data frå prosjektet Sentraliseringas pris (NIBR, 2009) syner at personar som flyttar, har høgare inntekter enn dei som vert buande. Sjølv om det har vore ei sterk rasjonalisering og positiv inntektsutvikling i næringar som er viktige for distrikta, ligg inntektene i til dømes landbruket godt under det nasjonale inntektsnivået. Det er ei utfordring å auke inntektene i primærnæringane for å sikre framtidig rekruttering. Samstundes er primærnæringar og industri som utnyttar lokale ressursar, heilt setrale for å oppretthalde busetjing og lokal verdiskaping mange stader.

2.1.3 Regional økonomisk utvikling

Globaliseringa gjev utfordringar og moglegheiter

Noreg har ein svært open økonomi, og er i sterk konkurranse på den globale marknaden. Noreg klarer seg likevel godt i konkurransen samanlikna med andre europeiske land, mellom anna på grunn av ein velfungerande industri. Næringslivet i Noreg har klart å vere marknadsleiande innan energi og maritime og marine næringar. Årsaka til det er stadig betre kompetanse og innovasjonsevne som har medverka til å utnytte dei råvarene og ressursane landet er tilgodesett med. Også på område der vi ikkje er rike på naturressursar, har næringslivet i Noreg utvikla konkurransedyktige næringar. Globaliseringa byr både på store moglegheiter for nye marknader for norske eksportprodukt, men òg aukande internasjonal konkurranse. Det krev at det eksisterande næringslivet er tilstrekkeleg nyskapande også i åra som kjem.

Verknadene av den internasjonale finanskrisa på norsk næringsliv syner kor samanvovne dei nasjonale økonomiane er med den globale utviklinga. Med aukande globalisering og klimaendringar følgjer nye utfordringar for næringslivet. Bedriftene må tilpasse seg varierande etterspurnad, skiftande tilgang på arbeidskraft og kapital, endra konkurransevilkår, teknologisk framgang og nye rammevilkår. Det er derfor viktig at styresmaktene sørgjer for at norske bedrifter får klare og føreseielege retningsliner å halde seg til.

Regional arbeidsdeling mellom storbyar og resten av landet

Noreg har stor grad av regional arbeidsdeling der næringslivet i ulike delar av landet er avhengige av kvarandre. Mykje av vareproduksjonen skjer i små og mellomstore byregionar og småstader, medan hovudkontora og finansnæringane i stor grad er lokaliserte i dei store byane. Her er det eit tett samspel. Til dømes har hovudstadsområdet ein særeigen næringsstruktur, med ein høg konsentrasjon av sysselsette innan finans- og forretningstenester. Desse sel i stor grad sine tenester til eksportverksemder i resten av landet. Generelt er tenesteytande bedrifter med nasjonal eller større regional marknad lokaliserte i dei større byane. Denne samlokaliseringa skapar ein dynamikk som gjev sterkare vekst i storbyregionane enn andre stader, og som gjer dei til drivkrefter i den nasjonale økonomien. Samstundes har det vore vekst innanfor private finans- og forretningstenester også i mindre sentrale strok. Denne utviklinga medverkar til å gjere arbeidsmarknaden på mindre stader meir differensiert.

Ifølgje gjennomgangen til OECD av norsk regionalpolitikk, har Noreg ein relativt høg geografisk konsentrasjon av BNP samanlikna med andre OECD-land (OECD 2007). Særleg er konsentrasjonen av BNP per innbyggjar høg i hovudstadsområdet. OECD peiker på at dette dels har samanheng med auka produktivitet som kjem frå høg konsentrasjon av folk og ressursar, høg deltaking i næringslivet (låg del eldre og trygda) og høg konsentrasjon av næringar med høg arbeidsproduktivitet. Finans- og forretningstenester er i høg grad kunnskapsintensive næringar. Desse har hatt størst vekst det siste tiåret. Mykje av denne sysselsetjinga er i skjerma sektor, men det særskilte med hovudstadsregionen er at det her også er eit sterkt innslag av konkurranseutsett tenestyting. Tilbakeslaget i Oslo-regionen etter IT-boomen i 2001 er årsaka til at veksten her har vore mindre samanlikna med dei andre storbyane (sjå figur 2.4). Eit slikt tilbakeslag i sysselsettinga kan skje igjen i samband med finansuroa, jfr. nærare omtale nedanfor.

I dei mindre arbeidsmarknadene er primærnæringane og industrien framleis dominerande og viktige næringar både for sysselsetjing og busetjing. Særleg i Innlandet er landbruksnæringa stor, medan fiskerisektoren har den største konsentrasjonen i Nord-Noreg. Industrien har høge sysselsetjingsdelar i Vest-Viken, på Sørlandet og på Vestlandet. Dette er næringar der produksjons- og produktivitetsauke ofte er kombinert med nedgang i sysselsetjinga. Denne sysselsetjingsnedgangen har vorten kompensert med ein auke i sysselsetjinga i kommunal tenesteyting, men i den siste høgkonjunkturen også innanfor område som bygg og anlegg og varehandel.

Regionale skilnader i sysselsetjinga

I 2006 og 2007 auka sysselsetjinga med til saman 200 000 personar. Denne veksten reduserte arbeidsløysa i heile landet. Utfordringa vart i større grad mangel på arbeidskraft. Sjølv om sysselsetjinga har gått opp i heile landet, er veksten i sysselsetjinga skeivt fordelt geografisk. Til dømes var sysselsetjingsveksten i storbyregionane om lag dobbelt så høg som i dei mindre sentrale områda dei siste to åra. Det er ei forsterking av ein trend som har vart sidan midten av 90-talet. Der dei større byregionane har hatt ei meir fordelaktig sysselsetjingsutvikling enn dei mindre regionane (sjå figur 2.4).

Årsaker til ulik sysselsetjingsutvikling i regionane kan vere skilnader i konjunktureffektar eller regionale skilnader i evna til å rekruttere nye arbeidstakarar. NAV si bedriftsundersøking frå våren 2008 synte at det var ein stram arbeidsmarknad i heile landet. Verksemdene i Finnmark, Rogaland og Akershus rapporterte då om størst udekt behov for arbeidskraft. Finnmark ser ut til å ha særlege utfordringar. Trass i sterk etterspurnad etter arbeidskraft auka sysselsetjinga relativt lite i Finnmark. Når ein samstundes veit at Finnmark hadde netto utflytting kombinert med ei relativt høg arbeidsløyse og låg yrkesdeltaking, inneber tala at verksemdene i Finnmark ikkje klarer å rekruttere arbeidskraft verken lokalt eller utanfrå.

Utrekningar: Kommunal- og regionaldepartementet. Sjå inndeling av regionar i vedlegg 1, tabell 1.2

Kjelde: Sentraliseringas pris (NIBR 2009)

Verknader av finansuroa og økonomiske nedgangstider i Noreg og internasjonalt

Finansuroa som fekk stor effekt i Noreg frå hausten 2008, har på kort tid endra vekstutsiktene for næringslivet kraftig. Den økonomiske situasjonen har fått tydelege følgjer i fleire sektorar. Bygg- og anleggsnæringa er særleg utsett for svingingar i økonomien. Industrien vert også sterkt råka. I metall- og råvareindustrien har finansuroa medverka til lågare etterspurnad og svært reduserte produktprisar etter fleire år med svært god lønn­semd. Bedrifter i denne næringa melder no om produksjonskutt og permitteringar. Treforedlingsindustrien vurderer òg å redusere produksjonen. Andre næringar, som næringsmiddelindustrien og petroleumsretta leverandørindustri, er i mindre grad råka vinteren 2009. Innanfor tenestesektoren slit også fleire næringar med lågare etterspurnad. Mange bedrifter innanfor detaljhandelen varslar om omsetningsnedgang og nedbemanningar.

Utviklinga i næringslivet fører til at arbeidsløysa aukar. Det gjeld særleg innanfor bygg og anlegg og industriarbeid, men det gjeld òg for meklarar og konsulentar. Samstundes fell talet på ledige stillingar, mest innanfor industriarbeid og butikk og salsarbeid. Arbeidsløysa auka kraftig i januar 2009 i alle fylke. I februar var arbeidsløysa høgast i Finnmark (3,8 %) og Telemark (3,5 %) og lågast på Vestlandet og i Akershus. Færrast ledige hadde Rogaland og Sogn og Fjordane (1,8 % og 1,9 %). Dei vestnorske fylka har også hatt låg vekst i arbeidsløysa (0,7–0,8 prosentpoeng frå februar 2008). Finnmark (0,5 prosentpoeng) har hatt lågast vekst av alle fylka, medan veksten har vore størst i Vestfold, Telemark, Aust-Agder(1,4–1,5 prosentpoeng i same periode).

Nedleggingar og nedbemanningar kan få stor innverknad i mange mindre byar og tettstader med einsidig næringsverksemd. Det er likevel grunn til å tru at verknadene på økonomien i den komande tida vil vere størst i dei områda som har hatt størst auke i sysselsetjing dei seinare åra. Den sterke konsentrasjonen av private tenester og tenester til næringslivet i dei store byane talar også for ein sterkare nedgang her.

Tvilen rundt den vidare utviklinga er svært stor. Tilliten til dei internasjonale marknadene er redusert. I kredittmarknaden er etterspurnaden etter kapital framleis større enn tilbodet. Norske fastlandsbedrifter planlegg no å investere mindre framover på grunn av den reduserte etterspurnaden og det høge investeringsnivået dei siste åra. Petroleumsnæringa held derimot oppe ein høg aktivitet og opplyser om store investeringsprosjekt i 2009. For å sikre næringslivet tilgang på lån til lønnsame og naudsynte investeringar framover, vil det likevel vere avgjerande å gjenopprette tilliten i kredittmarknadene. I dagens situasjon er flyten av kapital framleis ikkje tilfredsstillande. I tillegg krev bankane høgare tryggleik for sitt engasjement. Omfanget av registrerte konkursar, som alt er aukande, vil dermed kunne stige ytterlegare.

Kor lenge finansuroa held fram, vil ha mykje å seie for verknadene for den økonomiske utviklinga framover.

Konkurransedugleik føreset eit nyskapande næringsliv

Nyskaping og utvikling i næringslivet er ein viktig føresetnad både for å vere konkurransedyktige i den globale marknaden og for å auke inntektene. Her spelar utnytting av dei menneskelege ressursane ei stor rolle. Menneska nyttar kunnskapen og erfaringane sine ved utvikling og bruk av ny teknologi, nye løysingar og nye organisasjonsformer. Utrekningar syner at verdien av humankapitalen utgjer om lag 75 % av Noregs nasjonalformue (St.mld. nr. 1 (2008-2009) Nasjonalbudsjettet 2009 ).

Det finst i dag mange sterke næringsmiljø i heile landet som inngår i både regionale, nasjonale og globale innovasjonssystem. Innovasjonsundersøkinga til SSB syner at omlag like mange føretak i mindre sentrale område som i byområde rapporterer om innovasjonar (sjå kapittel 7.2). Eksportindustrien og konkurranseutsett næringsliv er også godt spreidd utover i landet. Samstundes er det klart at dei store FoU-institusjonane, både private og offentlege, er lokaliserte i sentrale område. Mestedelen av forskinga og innovasjonen frå forsking går føre seg her. Likevel samarbeider fleire næringsmiljø på mindre stader godt med FoU-miljø regionalt og nasjonalt.

Prosentdelen personar med høgare utdanning er òg klart høgare i storbyområde enn i mindre sentrale strok. Det har dels samanheng med at arbeidsmarknaden i byane er breiare for folk med høg utdanning, men òg at utdanningsinstitusjonane er lokaliserte her. Undersøkingar syner at det er stor sjanse for at nyutdanna får den første jobben sin der dei avslutta studia sine (Stambøl 2005). Flytting har lenge ført til ei sentralisering av dei høgt utdanna innbyggjarane. Dei seinare åra er denne tendensen noko svekt ved at fleire med høg utdanning har teke arbeid og busett seg i mindre sentrale strok. Det har delvis samanheng med den kraftige utdanningsveksten på 90-talet, der særleg jenter frå distriktsfylke tok utdanning i mykje høgare grad, og då særleg på dei lokale høgskulane.

2.2 Konkretisering av mål og innretning på distrikts- og regionalpolitikken

2.2.1 Utfordringar og ambisjonar

Regjeringa meiner at

• å sikre reell fridom til busetjing i alle delar av landet både er ein verdi i seg sjølv og ein hovudstrategi for å halde oppe hovudtrekka i busetnadsmønsteret

• arbeid til alle og kreativ utnytting av ressursane der folk bur er ein nøkkel til å sikre fridom til busetjing, auka verdiskaping og likeverdige levekår

• attraktive lokalsamfunn vert stadig viktigare som busetjingsgrunn

• område og kommunar med små arbeidsmarknader, nedgang i folketalet og einsidig næringsstruktur har særlege utfordringar

• små og store byar har viktige roller som sentra for tenester, varierte arbeidsmarknader og kompetanse- og kunnskapsmiljø som må vidareutviklast

Samfunn i stadig endring

Det norske samfunnet er i stadig endring, innanfor både arbeids- og næringsliv, infrastruktur, teknologi og utdanning, organisering av tenester, kultur og haldningar. Dette påverkar også utviklinga i busetnadsmønsteret.

Samfunnsendringane dei siste ti-åra har i stor grad verka i sentraliserande retning. Det ligg mange tunge trendar bak desse utviklingstrekka. Mange av trendane er vanskelege å snu gjennom politiske tiltak. Globaliseringa omfattar stadig fleire sektorar, og krev endringar i næringslivet i alle delar av landet. Mange av dei nye arbeidsplassane kjem i sektorar som i stor grad er lokaliserte til større byområde. Små bu- og arbeidsmarknadsområde har større innslag av verksemder i etablerte næringar som heller reduserer enn aukar talet på arbeidsplassar. Dette gjer også små bu- og arbeidsmarknadsområde meir sårbare enn folketette område i periodar med nedgang i konjunkturane

Samstundes er sentraliseringa av busetnaden mindre i Noreg enn i mange andre land. Både små og store kommunar får nye innbyggjarar kvart år, og også fleire mindre kommunar har auke i folketalet. Busetnadsmønsteret vil verte endra også i åra framover, spørsmålet er i kva retning og på kva måte. Mykje er avhengig av korleis lokalsamfunn, bedrifter, offentlege organ og politiske styresmakter på ulike nivå møter og tilpassar seg til endringane i samfunnsutviklinga. Det er i grenselandet mellom politiske prioriteringar, utviklinga i tilgang på arbeid og tenester og busetjingsvala til den enkelte, at utviklinga i busetnadsmønsteret vert avgjort. Men dersom folk ikkje lenger ønskjer å bu på ein stad, vil også grunnlaget for busetjing verte svekt over tid.

Regjeringa er oppteken av at kvalitetane og ressursane som ligg i busetnadsmønsteret vert vidareført og vidareutvikla til nytte også for komande generasjonar. Derfor er det viktig at endringane i busetjinga ikkje berre går i sentraliserande retning, og at endringsprosessane har eit lågt tempo. Det vil hindre at endringane har store kostnader for enkeltpersonar og samfunnet.

Regjeringa legg vekt på eit offensivt arbeid for å møte dei globale miljøutfordringane både nasjonalt, regionalt og lokalt. Dette må liggje til grunn for innretninga på utviklingsarbeidet for å fremje distrikts- og regionalpolitiske mål. Klimaendringane kan også føre til lokale utfordringar knytte til utbygging og handtering av nye naturskadar. Samstundes kan høgare satsing på miljøteknologi og alternative energikjelder gje auka aktivitet i store delar av landet.

Reell fridom til busetjing

Regjeringa ser på fridom til busetjing i alle delar av landet som ein verdi i seg sjølv og som ein hovudstrategi for å oppretthalde hovudtrekka i busetnadsmønsteret.

Fridom til busetjing er avhengig av mange faktorar. Regjeringa meiner arbeid og sentrale velferdstenester er naudsynte føresetnader. Samstundes er tilknyting til familie, gode stader å bu, attraktive bustadområde, fritidstilbod og opne og inkluderande samfunn også viktig.

Reell fridom til busetjing kan ikkje innebere full likskap mellom ulike geografiske område. Alle stader kan ikkje tilfredsstille alle forventningar. Det gjeld både for næringsverksemd, arbeidsmarknad og offentlege og private tenestetilbod. Det er dei unike kvalitetane til den enkelte staden som er avgjerande for busetjingsval. Her vil det vere skilnader mellom byar og bygder av ulik storleik. Regjeringa vil at folk skal kunne busetje seg ut frå sine spesielle verdiar og forventningar til «det gode liv». Dess større sentra og byområde, dess meir variasjonsbreidde i arbeid, fritid og tenester finn vi. Andre stader kan ha lettare tilgang til natur, sjø og fjell eller tilbod om rimelege og store tomter. Hovudutfordringa for styresmaktene på alle nivå er å medverke til at kommunar og samanhengande bu- og arbeidsmarknadsområde har naudsynte føresetnader for busetjing.

Regjeringa legg vekt på at arbeidet for fridom til busetjing må ha både ein aldersdimensjon og ein kjønnsdimensjon. Kvinner og menn har ulike behov og forventningar, på same måte som ulike aldersgrupper. Regjeringa legg særleg vekt på at unge må trekkjast inn i utviklinga av lokalsamfunnet for å gjere det attraktivt for framtidig busetjing. Regjeringa legg også vekt på at samfunna må vere opne og inkluderande for å integrere personar uavhengig av seksuell orientering og etnisitet.

Arbeid der folk bur og utnytting av ressursane i heile landet

Regjeringa legg vekt på å sikre arbeid til alle og at ressursane til folk vert tekne i bruk der dei bur. Unge og kvinner bør i større grad få utnytte ressursane sine til entreprenørskap og næringsutvikling.

Utnytting av dei regionale fortrinna som ligg i naturressursane, er avhengig av meir kompetanse og vidareutvikling av innovasjonsevna lokalt og regionalt. Regjeringa meiner at utnytting av ressursar også må føre til positive ringverknader i dei lokalsamfunna som vert påverka av ressursutnyttinga.

Regjeringa ser det som særleg viktig å medverke til å styrkje næringsutviklinga i Nord-Noreg. Landsdelen er prega av mange små arbeidsmarknader, store avstandar og få kompetansemiljø. Samstundes har Nord-Noreg store ressursar som gjev grunnlag for styrkt vekstkraft.

Veksten i sysselsetjing dei siste åra har kome heile landet til gode. Samstundes har det i nokre område i landet vore høg arbeidsløyse på grunn av manglande samsvar mellom tilbod og etterspurnad etter arbeidskraft. Vi er på veg inn i ein lågkonjunktur der ein kan vente seg kraftigare effektar på strukturendringar og omstillingar enn det vi har opplevd dei seinare åra. Regjeringa har alt sett i gang kraftfulle tiltak mot finansuroa og den aukande arbeidsløysa. Nye særskilde tiltak kan vere aktuelle i ulike delar av landet dersom det vert naudsynt. Dei næraste åra vert det særleg viktig å sikre personar ein vidare plass i arbeidslivet og at arbeidskrafta får kompetanse til å gå inn i nye bedrifter.

Små kommunar i små arbeidsmarknadsområde har særskilde utfordringar når det gjeld busetjing og næringsutvikling

Regjeringa legg til grunn at føresetnadene for næringsutvikling og etablering av nye arbeidsplassar som hovudregel er dårlegare i mindre sentrale område i landet. I kommunar med lågt folketal vil også ein vidare nedgang i folketalet leggje press både på den private og den offentlege tenesteytinga. Delar av Finnmark og Nord-Troms er særleg utsette, men også andre område i Noreg både langs kysten, i innlandet og i fjellområda har utfordringar.

Regjeringa legg vekt på å medverke til å styrkje utviklinga i slike område. Regjeringa legg samstundes stor vekt på samarbeid over kommunegrenser, særleg der kommunar inngår i større, felles arbeidsmarknadsområde.

Tilgangen til rike naturressursar kan vere eit fortrinn for mange av desse områda, både gjennom næringsverksemd og gjennom attraktive bu- og rekreasjonsområde. Regjeringa legg også til grunn at stor inn- og utflytting gjev kommunane eit potensial for å auke delen som vert buande i kommunen, gjennom aktivt arbeid med lokal samfunnsutvikling og ved å skape opne og inkluderande miljø.

Dei samiske kjerneområda ligg i område med små arbeidsmarknader og tynne næringsmiljø. Regjeringa medverkar derfor til særskild innsats for å styrkje næringsutvikling i desse områda.

Stor innvandring gjev grunnlag for nye innbyggjarar mange stader

Kommunane har ei viktig oppgåve i å ta i mot og inkludere tilflyttarar og innvandrarar. Det er ei særleg utfordring for mindre kommunar i å rekruttere og behalde fleire innvandrarar frå utlandet. Det gjeld både arbeidsinnvandrarar, flyktningar og asylsøkjarar og «livsstilsinnvandrarar». Regjeringa legg vekt på at omsynet til integrering av innvandrarane må vere det sentrale i mottaking av innvandrarar.

Kvalitetane i småbyar og mindre regionale sentra bør utviklast

Regjeringa ønskjer å føre ein politikk som legg til rette for ei positiv utvikling i småbyane og regionale sentra. Småbyar og regionale sentra av ulik storleik er sentrale for reell fridom til busetjing. Dei gjev tilgang til tenester til ein større region enn sjølve senteret. Dei er også eit alternativ for busetjing for folk som vil bu i ein bestemt del av landet og som samstundes ønskjer eit større tilbod enn dei kan få på mindre stader. Sterke småbyregionar og senterregionar utgjer derfor eit eige lim i busetnadsmønsteret.

Fleire småbyar og mindre sentra i det distriktspolitiske virkeområdet har liten vekst eller nedgang i folketalet. Dette medverkar til samla reduksjon i folketal og arbeidskraft i desse delane av landet, og bør møtast med innsats som gjer dei meir attraktive som etablertingsstad for folk og bedrifter.

Storbyområda og større regionale sentra viktig for verdiskaping og regional balanse

Regjeringa ser på utviklinga i storbyområda og større regionale sentra i ulike delar av landet som viktig for balansen i befolkningsutviklinga mellom landsdelane og for den økonomisk utviklinga og verdiskapinga i landet som heilskap. Kompetansen i både privat og offentleg sektor i storbyområda er viktig for dei ulike landsdelane og for heile landet. Store, samanhengande arbeidsmarknadsområde gjev også gode føresetnader for auka verdiskaping.

Oslo og hovudstadsregionen spelar ei hovud­rolle i Noreg i den nye kunnskapsøkonomien, og utgjer også eit økonomisk og kulturelt tyngdepunkt. Heile landet vil tene på at hovudstadsregionen utviklar seg vidare som ein attraktiv og internasjonal konkurransedyktig storbyregion.

Den sterke veksten i hovudstadsregionen og i andre storbyregionar fører med seg særskilde utfordringar, mellom anna når det gjeld infrastruktur, bustadmarknader, levekår, tenestetilbod og integrering. Fleire av desse utfordringane krev løysingar på tvers av kommune- og fylkesgrenser og samarbeid med statlege styresmakter.

2.2.2 Ein samla politikk for å utnytte moglegheiter og møte utfordringar

Regjeringa vil

• føre ein offensiv og regionalt differensiert politikk på mange område for å nå distrikts- og regionalpolitiske mål, og for å gje rom for fylkeskommunane til å utvikle ein politikk tilpassa lokale føresetnader

• styrkje vekstkrafta nedanfrå gjennom kommunane si evne til å mobilisere lokale krefter for brei lokal samfunnsutvikling

• vidareføre innsatsen for nærings- og bedriftsutvikling ut frå regionale føresetnader med vekt på det distriktspolitiske virkeområdet

• vidareutvikle sektorsamordninga og medverke til at desentraliseringa av oppgåver til fylkeskommunane etter 2010 vert følgd opp med god dialog mellom forvaltningsnivåa

• leggje til rette for at byar av ulik storleik fungerer som gode buområde og tenestesentra og for utnytting av potensiala i verdiskapings- og kunnskapsmiljøa i byområda

Ein offensiv og differensiert distrikts- og regionalpolitikk i møte mellom nasjonale rammer og regionale og lokale initiativ

Regjeringa vil føre ein offensiv og regionalt differensiert politikk for å møte sentraliseringa og nå dei distrikts- og regionalpolitiske måla, og vil presentere den distriktspolitiske innsatsen i ei samla framstilling i det årlege statsbudsjettet. Den særskilde innsatsen for næringsutvikling og styrkt vekstkraft i det distriktspolitiske virkeområdet skal vidareutviklast, basert på lokale føresetnader og ressursar. Samstundes skal regjeringa medverke til å møte samfunnsutfordringar og utnytte moglegheiter for verdiskaping i større byområde og i hovudstadsregionen.

Regjeringa legg vekt på å føre ein økonomisk politikk som medverkar til stabile rammevilkår for konkurranseutsett næringsliv. Dette er særleg viktig for mange mindre lokalsamfunn. I den aktuelle situasjonen med uro i finansmarknadene vil regjeringa arbeide aktivt for tiltak som sikrar at bedrifter i alle delar av landet får tilgang på lån utan store skilnader i kostnadene.

Vidareutvikle viktige rammevilkår for å nå distrikts- og regionalpolitiske mål

Regjeringa vil halde fram med å styrkje kommuneøkonomien, og ser på kommuneinntektssystemet som eit grunnleggjande viktig verkemiddel for å nå distrikts- og regionalpolitiske mål. Det gjev grunnlag for likeverdige tenestetilbod og for lokalt utviklingsarbeid i distriktsområda.

Gjeninnføringa av den differensierte arbeidsgjevaravgifta i 2007 var ein del av regjeringa si offensive satsing på distrikts- og regionalpolitikken i den inneverande perioden. EU skal vedta nye retningsliner for regionalstøtte i 2013. Regjeringa vil arbeide for å vidareføre ordninga også etter dette.

Regjeringa vil vurdere å styrkje dei særskilde midlane til regional utvikling under Kommunal- og regionaldepartementet. Dette skal gje fylkeskommunane, kommunane og nasjonale verkemiddelaktørar grunnlag for å drive eit aktivt utvik­lingsarbeid.

Regjeringa legg stor vekt på å utvikle gode rammevilkår for dei ressursbaserte næringane, supplert med eigne verdiskapingsprogram.

Regjeringa legg vekt på at infrastruktur for transport og IKT vert godt utbygd i alle delar av landet. Det same gjeld annan viktig samfunnsinfrastruktur som utdanning, helsetenester, kultur og politi. Regjeringa vil også føre ein aktiv politikk for lokalisering av nye statlege verksemder utanfor hovudstadregionen.

Styrkje arbeidet med lokal samfunnsutvikling

Regjeringa ønskjer å medverke til å styrkje kapasitet og kompetanse i å mobilisere krefter i kommunane til lokalt utviklingsarbeid, for betre utnytting både av lokale potensial og av støtte til utvikling og omstilling. Dette er særleg viktig for småkommunar og småbyar med stagnasjon eller nedgang i folketal.

Styrkje sektorsamordning og fylkeskommunane si utviklingsrolle

Innsats som skal fremje lokal og regional utvikling, må vere differensiert med utgangspunkt i lokale og regionale behov. Desentraliseringa av oppgåver frå 2010 gjev fylkeskommunane betre grunnlag for å ta hand om rolla som regional politisk uviklingsaktør og syte for betre sektorsamordning regionalt på viktige politikkområde. Regjeringa legg vekt på at fylkeskommunane samarbeider med regionale og lokale aktørar om strategiar og tiltak for regional utvikling, og at statlege aktørar sentralt og regionalt stør opp under utviklingsrolla til fylkeskommunane.

I nokre område er det særleg behov for samordning og tilpassing av nasjonal sektorpolitikk for å fremje regional utvikling. Eit døme på dette er potensiala for styrkt næringsutvikling i reiseliv og i petroleumssektoren i Nord-Noreg. Eit anna døme er utnytting av ressursane i fjellområda til verdiskaping og næringsutvikling samstundes, som naturverdiane og kulturminna vert tekne vare på.

Leggje til rette for at byar av ulik storleik fungerer som gode buområde og tenestesentra og for utnytting av potensiala i verdiskapings- og kunnskapsmiljøa i byområda

Regjeringa legg vekt på at organiseringa av statlege oppgåver sikrar eit godt tenestetilbod i alle delar av landet, og samstundes medverkar til ei positiv utvikling i småbyane og regionale sentra der institusjonar eller trafikknutepunkt er lokaliserte. Dei statlege tenestene utgjer eit sentralt grunnlag for attraktive og varierte arbeidsmarknader, og styrkjer grunnlaget for utvikling av andre spesialiserte tenester.

Regjeringa ser det som viktig å leggje til rette for styrking og utnytting av verdiskapings- og kompetansemiljøa i dei store byområda for å fremje innovasjon og verdiskaping i alle delar av landet. Regjeringa vil også medverke til å vidareutvikle samanhengande arbeidsmarknadsområde mellom større og mindre byområde, og møte utfordringar i område med sterk vekst og pressproblem.

Regjeringa la våren 2007 fram St.meld. nr. 31 (2006-2007) Hovedstadsmeldingen . Meldinga inneheld ein politikk som tek på alvor dei spesielle potensiala og utfordringane i Oslo. Oppfølginga av meldinga er særleg knytt til

• områdesatsing som strategi for levekår- og miljøutfordringar, med vekt på Groruddalen

• løysing av dei regionale styringsutfordringane i regionen gjennom plansamarbeid i hovudstadsregionen

• hovudstadsregionen som nasjonal drivkraft og utvikling av samspelet med andre regionar