4 Den regionale utviklingsaktøren

Kapittel 4.1 handlar om rolla til fylkeskommunane som regional politisk utviklingsaktør og om dialog, samarbeid og samhandling mellom fylkeskommunane og aktørar lokalt, regionalt og nasjonalt. Kapittel 4.2 handlar om forvaltninga av midlane til regional utvikling som vert overførte til fylkeskommunane frå Kommunal- og regionaldepartementet, medan kapittel 4.3 handlar om fylkeskommunane sitt internasjonale arbeid.

4.1 Fylkeskommunane som regional politisk utviklingsaktør

Utfordringar:

• Sikre gode vilkår for fylkeskommunane for utvikling av ein regionalt differensiert politikk

• Sikre godt samarbeid og samhandling mellom fylkeskommunane og statlege aktørar, kommunar og næringsliv

Innsats:

• Leggje til rette for at det auka ansvaret til fylkeskommunane gjennom forvaltningsreforma vert utnytta

• Medverke aktivt til god samhandling om regional utvikling mellom fylkeskommunane, regional stat, kommunar, næringsliv og kunnskapsmiljø

• Styrkje kontakten mellom fylkeskommunane og sentrale styresmakter

4.1.1 Utviklingsrolla til fylkeskommunane er viktig for samfunnsutviklinga

I St.meld. nr. 12 (2006–2007) Regionale fortrinn – regional framtid slo regjeringa fast at fylkeskommunane skal vere dei sentrale regionale utviklingsaktørane. Kjernen i det regionale utviklingsarbeidet er å fremje ei heilskapleg og vilja samfunnsutvikling i eigen region. Det inneber at fylkeskommunane må vere leiande pådrivarar for

• å utnytte regionale og lokale fortrinn til regional utvikling ut frå regionalpolitiske vurderingar og prioriteringar

• samarbeid, samhandling og initiativ som kan styrkje utviklinga for heile og delar av regionen

• utvikling av kunnskap om viktige regionale særtrekk, utfordringar og behov i tett samarbeid med aktørar som kan medverke til endringar

Dette er pådrivarroller. Samfunnet er prega av eit mangfald av verdiar og kryssande interesser, kommunikasjonsmønster og levemåtar. Det finst òg ei rad offentlege og private aktørar som har makt til å påverke samfunnsutviklinga. Dette stiller høge krav til klargjering av mål og interesser, og til samarbeid mellom ulike aktørar for å fremje ei positiv utvikling i dei ulike fylka og landsdelane.

Internasjonal forsking underbyggjer dette. Dei mest markante forskjellane mellom regionar som klarer seg godt, og regionar som fungerer dårleg i internasjonal konkurranse, er at dei siste har lite utvikla samfunnsbyggjande organisasjonar. Dei godt fungerande regionane er kjenneteikna av eit rikt organisasjonsliv og innbyggjarar som tek ansvar. Dei har også god og open kommunikasjon mellom sentrale samfunnsaktørar. Dei har god oppslutnad om politiske organisasjonar og institusjonar som arbeider aktivt for regionen sin, og semje mellom viktige aktørar i sentrale spørsmål og på rett tidspunkt (Amdam, Tørnquist 1997, Putnam 1993, 2000).

For å fremje og styrkje desse utviklingstrekka regionalt krevst det samarbeid mellom ulike aktørar med styringsansvar, og mellom offentlege og private aktørar. Det inneber at ein ikkje berre kan vere oppteken av eiga avgjerdsmakt for å nå mål, men også av samarbeid og dialog mellom fleire aktørar som påverkar samfunnsutviklinga. Internasjonalt vert dette kalla skifte i fokus frå government til governance.

Regjeringa legg vekt på at fylkeskommunane er med på å utvikle felles haldningar og interesser regionalt, ved å vere samarbeids- og handlingspartnar med flest mogleg av aktørane som er viktige for regional utvikling. Det krev også at regionale statsetatar, kommunar og andre offentlege aktørar medverkar aktivt i samarbeidet. Ein plan kan ikkje skape initiativ og utvikling utan at dei som har ansvaret for gjennomføringa, deltek i utviklinga av og har eigarskap til strategiane og handlingsplanane.

Fylkeskommunane har i ulik grad vore sentrale pådrivarar og tilretteleggjarar for regional utvikling. Variasjonane kan kome av ulike prioriteringar i fylkeskommunane, men også av at fylkeskommunane har mangla verkemiddel for å fylle den utviklings- og planleggingsrolla dei er tiltenkte. Fylkeskommunane må ha verkemiddel som gjer dei interessante for andre aktørar, knytte til ansvaret for

• innsats på politikkområde som er viktige for regional utvikling, som samferdsel, utdanning, kultur og kulturminne, næringsutvikling og arbeid mot frivillig sektor

• samordning av regional planlegging i fylket og vedtaking av regionale planar

• forvaltning av særskilde distrikts- og regionalpolitiske utviklingsmidlar

• internasjonalt samarbeid

Gjennom forvaltningsreforma legg regjeringa opp til å gje fylkeskommunane nye oppgåver og ansvar som skal styrkje leiarskapen deira i arbeidet med regional utvikling, jf. Ot.prp. nr. 10 (2008–2009) og boks 4.1. Dette skal gje den regionale utviklingsrolla til fylkeskommunane eit løft. Fleire oppgåver skal også leggje til rette for meir heilskaplege og samordna prioriteringar mellom ulike sektorar i fylka.

Samstundes legg regjeringa stor vekt på at fylkeskommunane nyttar det auka ansvaret som grunnlag for å styrkje det regionale samarbeidet om regional utvikling. Dei nye oppgåvene bør forsterke interessa for fylkeskommunane hos viktige samarbeidspartar både lokalt, regionalt, nasjonalt og internasjonalt.

4.1.2 Forventningar til regionalt samarbeid og partnarskap

Frå 2003 fekk fylkeskommunane eit større ansvar for prioriteringar av bruken av dei distrikts- og regionalpolitiske midlane over budsjettet til Kommunal- og regionaldepartementet. I den samanhengen la departementet vekt på at fylkeskommunane skulle samarbeide med regionale og lokale aktørar om prioriteringane, knytt til utvikling av felles mål og strategiar. Departementet peikte også på etablering av partnarskap som ei nyttig samarbeidsform. Grunnlaget for dette var erkjenninga av behovet for eit sterkt regionalt samarbeid mellom mange aktørar for å fremje ei positiv samfunnsutvikling.

Partnarskapsomgrepet er teke i bruk i alle fylka. Departementet har erfart at omgrepet vert nytta om ei rekkje ulike arenaer og former for samarbeid, med ulik grad av forplikting for deltakarane. Departementet vil i den samanhengen peike på at det er innhaldet i og ikkje namnet på samarbeidet om regional utvikling som er sentralt. Fylkeskommunane bør utnytte den regionale leiarskapen ved å leggje opp til prosessar som sikrar god dialog med regionale og lokale aktørar om mål, utfordringar og strategiar, og som sikrar samarbeid om tiltak og bruk av ressursar. Det krev at roller og mandat innanfor dei enkelte samarbeidsforuma er avklarte, inkludert forståinga av partnarskapsomgrepet i dei konkrete situasjonane. Det gjeld også tilhøvet mellom demokratisk forankring av avgjerder og påverknad på politiske avgjerder frå deltakande aktørar.

Departementet har forventningar til at fylkeskommunane vidareutviklar arenaer der relevante aktørar kan samarbeide om regionale planar og strategiar for bruk av midlar til regional utvikling, også etter 2010. Samarbeidet må vere basert på forståing av dei ulike rollene til dei ulike aktørane. Fylkeskommunane og kommunane er eigne politiske forvaltningsnivå, medan regionale statlege aktørar arbeider etter retningsliner frå overordna styresmakter. Innanfor desse rammene er det viktig at fylkeskommunane, kommunane og dei statlege aktørane samarbeider godt på område med felles mål og overlappande innsats for å fremje regional utvikling. Det er viktig at dei statlege aktørane i denne samanhengen klargjer og utnyttar handlingsromma som finst for regional tilpassing av innsatsen på sine område.

4.1.3 Særleg om regional næringsutvikling i lys av ny oppgåvedeling

Næringsutvikling, innovasjon og nyskaping er hovudutfordringar i arbeidet for å nå distrikts- og regionalpolitiske mål. Lønnsame bedrifter med attraktive arbeidsplassar er sentralt for fridommen til busetjing. Styrking av vekstkraft og verdiskaping i område med låg vekst er viktig for å fremje ei balansert regional utvikling og gode levekår i alle delar av landet. Samstundes skal utnytting av lokale næringsmiljø, arbeidskraft og naturressursar medverke til vekst i landet. Nasjonale mål for næringsretta distrikts- og regionalpolitisk innsats og annan næringsretta innsats som medverkar til å fremje distrikts- og regionalpolitiske mål, er omtalte nærare i kapittel 7.

Fylkeskommunane har fått tildelt eit stort ansvar for å utvikle ein regionalt differensiert politikk for næringsutvikling, innovasjon og nyskaping for å nå distrikts- og regionalpolitiske mål. Kommunal- og regionaldepartementet legg stor vekt på at fylkeskommunane samarbeider nært både seg imellom og med relevante aktørar for ei best mogleg tilpassing av innsatsen til verdiskapingsutfordringane i fylka. Det gjeld både dei nasjonale verkemiddelaktørane Innovasjon Noreg, SIVA og Forskingsrådet, kunnskapsmiljø, regional stat, kommunane og representantar for næringslivet. Forvaltningsreforma vil gje fylkeskommunane ei sterkare rolle i den nasjonale og den regionale forskings- og næringspolitikken gjennom medeigarskap i Innovasjon Noreg og etableringa av regionale forskingsfond. I tillegg vil Nærings- og handelsdepartementet og Kommunal- og regionaldepartementet invitere fylkeskommunane og SIVA til å utvikle forslag til moglege former for regionale innovasjonsselskap som mellom anna tek opp i seg SIVA sine eigardelar i regional innovasjonsinfrastruktur.

Fylkeskommunane både medeigar og oppdragsgjevar for Innovasjon Noreg

I dag er fylkeskommunane oppdragsgjevarar overfor Innovasjon Noreg regionalt. Frå 2010 får fylkeskommunane også ei rolle som eigarar. Målet med det er å styrkje den strategiske og samordnande rolla til fylkeskommunane. Som eigarar skal fylkeskommunane delta i dei styrande organa i selskapet og får med dette betre høve til å påverke inretninga av mål, strategiar og prioriteringar for den samla verksemda til Innovasjon Noreg. Det gjev også betre grunnlag for å sjå dei regionale, nasjonale og internasjonale verkemidla til Innovasjon Noreg i samanheng. I tillegg kan det vere aktuelt å opprette eit samarbeidsforum for dei styresmaktene som løyver midlar til Innovasjon Noreg. Ei arbeidsgruppe med representanter frå Nærings- og handelsdepartementet og fylkeskommunane/KS vil arbeide vidare med å greie ut forslag til løysingar som sikrar implementering av delt eigarskap i Innovasjon Noreg.

Fylkeskommunane fordeler kvart år midlar til regionkontora til Innovasjon Noreg. Desse midlane vert nytta til bedriftsretta lån og tilskot. I samanheng med det kan fylkeskommunane leggje politiske føringar for inretninga på arbeidet innanfor ramma av nasjonale mål.

Departementet legg vekt på at føringar frå fylkeskommunane til regionkontora skal vere baserte på kunnskap om og analysar av utfordringane for eksisterande næringsliv i og utanfor fylket, og potensial for nyskaping. Innovasjon Noreg vil vere ei sentral kjelde for kunnskap om dette. Departementet legg derfor vekt på at fylkeskommunane og Innovasjon Noreg samarbeider nært om å avklare utfordringar og inretning på tiltak som grunnlag for avgjerder i fylkeskommunane om føringar for midlane til Innovasjon Noreg.

Viktig med vidareutvikling av samarbeid på fleire område

Etableringa og organiseringa av regionale forskingsfond gjev fylkeskommunane ei sterkare rolle i arbeidet for å styrkje forsking for innovasjon og regional utvikling. Fylkeskommunane skal lage regionale FoU-strategiar som legg grunnlag for bruk av midlar i fondet. I dette arbeidet er det viktig at fylkeskommunane involverer relevante samarbeidspartar og program i fylket knytte til temaet.

Dei tre nasjonale verkemiddelaktørane forvaltar eit sett med system- og nettverksorienterte verkemiddel som er spesielt retta mot å fremje forsking og innovasjon i og for nærings- og arbeidslivet. Det er derfor særleg viktig at dei nasjonale verkemiddelaktørane og fylkeskommunane vidarefører og forsterkar samarbeidet om regional næringsutvikling og næringsretta FoU-arbeid. Det er mellom anna naudsynt å sjå verksemda til dei regionale forskingsfonda i samanheng med Forskingsråd-programmet Verkemiddel for regional FoU og innovasjon (VRI). VRI-programmet er forankra i regionale partnarskap og skal mobilisere til auka FoU-innsats gjennom eit styrkt samarbeid mellom bedrifter og FoU-institusjonar. Gjennom VRI-programmet har regionane prioritert innsatsområde basert på regionale utviklingsplanar og strategiar. Utviklinga av regionale FoU-strategiar bør mellom anna byggje på og forsterke dette arbeidet.

Forvaltningsreforma legg også til rette for ei tettare kopling mellom fylka og dei statlege høgskulane ved at fylkeskommunane får rett til å oppnemne to medlemmer i styra for dei statlege høgskulane. Det er opp til fylkeskommunane og høgskulane å finne fram til gode kommunikasjonsformer der høgskulane kan ta del i det regionale utviklingsarbeidet.

SIVA og fylkeskommunane samfinansierer i dag SIVA sin regionale innovasjonsinfrastruktur. ­Departementet legg vekt på at SIVA må ha god kontakt med fylkeskommunane og lokale aktørar ved utvikling av innovasjonsinfrastruktur og ved eventuell etablering av nye institusjonar, jf. kapittel 7.3 om næringshagane.

Regjeringa har som mål at minst 40 % av nye entreprenørar skal vere kvinner innan 2013. Kommunal- og regionaldepartementet oppfordrar fylkeskommunane til å arbeide for å nå dette målet, og medverke til at meir av dei næringsretta midlane treffer kvinner. Departementet oppfordrar fylkeskommunane til å samarbeide med verkemiddelapparatet i fylket i arbeidet med å auke entreprenørskapen til kvinner, jf. kapittel 7.5 om handlingsplan for meir entreprenørskap blant kvinner.

Departementet er oppteke av å styrkje dialogen mellom stat og fylkeskommunar om næringspolitiske utfordringar. Departementet ønskjer derfor å utvikle fleire arenaer for faglege diskusjonar. Eit døme på dette er initiativet til å etablere ein arena for læring og erfaringsutveksling i entreprenørskapsarbeidet, jf. kapittel 7.5.

4.1.4 Samarbeid og dialog mellom departementa og fylkeskommunane

Det viktigaste samarbeidet om regional utvikling skjer mellom fylkeskommunane og regionale og lokale aktørar i dei enkelte fylka, og mellom fylkeskommunane. Dette er også viktige indirekte kanalar for dialog mellom regjeringa, departement og andre nasjonale styresmakter og fylkeskommunane. Avklaringar knytte til dei regionale planstrategiane vil også vere ein særskild arena for dialog både på regionalt nivå og mellom fylkeskommunane og nasjonale styresmakter. Dette er nærare omtalt i avsnitt 4.1.5.

Dialog og samarbeid mellom fylkeskommunane og nasjonale styresmakter om spørsmål som er viktige for regional utvikling kan gjelde både kunnskapsutvikling, verkemiddel og løysingar på samfunnsutfordringar. Dette er nyttig for utviklinga av felles problemforståing og for læring mellom forvaltningsnivåa, slik at nasjonal og regional politikk i endå større grad kan byggje opp under kvarandre.

Felles eigarskap mellom staten og fylkeskommunane stiller særleg store krav til dialog og samarbeid, slik tilfellet vil vere med eigarskapen til Innovasjon Noreg frå 2010, jf. omtalen av dette i kapitlet ovanfor.

Den statlege styringa av fylkeskommunen bør i størst mogleg grad vere basert på rammestyring der det regionale nivået har fridom til å løyse oppgåver i tråd med eigne prioriteringar, innanfor ramma av nasjonal politikk. Utforminga av denne politikken bør mellom anna skje gjennom samhandling og dialog med fylkeskommunane.

Vi finn ei rekkje arenaer for dialog og samhandling mellom staten sentralt og fylkeskommunane, både politisk og administrativt. Ein breiare gjennomgang finst i Ot.prp. nr. 10 (2008–2009) punkt 1.5. Samarbeid innan enkeltområde er også behandla i andre delar av denne meldinga. I den vidare drøftinga nedanfor er hovudvekta lagt på Kommunal- og regionaldepartementet sitt ansvarsområde.

Konsultasjonsordninga er regjeringa sin hovudarena for dialog med kommunesektoren ved KS om økonomiske tilhøve og enkeltsaker i statsbudsjettet knytte til det økonomiske opplegget for kommunesektoren. Partane kan òg ta opp andre saker med større verknader for kommunane eller fylkeskommunane. Både regjeringa og kommunesektoren kan innanfor dei faste tema på konsultasjonsmøta setje saker på dagsordenen. Konsultasjonsordninga legg til rette for dialog om økonomiske tilhøve, problemforståinga til partane og korleis statlege reformer, enkelttiltak og ordningar kan innrettast. KS kan i styringsdialogen medverke med informasjon til og om kommunesektoren.

I regjeringa sin årlege kontaktkonferanse med fylkeskommunane møtest statsrådar frå fleire departement og den politiske og administrative leiinga i fylkeskommunane. Kontaktkonferansen har som mål å styrkje den politiske dialogen mellom folkevalde organ for å medverke til at nasjonal og regional politikk byggjer opp under kvarandre.

I tillegg er det fleire andre arenaer for dialog mellom fylkeskommunane og ulike departement om regional utvikling. Fylkeskommunane inviterer til dømes ofte departementa til møta i dei fylkeskommunale kollegia (fylkesordførarar/-rådsleiarar, fylkesrådmenn og regional- og næringssjefar). Eit anna døme er kontaktgruppe for fagleg samarbeid med fylkeskommunane i regi av Kommunal- og regionaldepartementet.

Seminar og konferansar knytte til forvaltningsreforma

Kommunal- og regionaldepartementet arrangerte i 2008 fem regionale fagseminar om samhandling mellom departementa og fylkeskommunane i samband med forvaltningsreforma 2010. Seminara handla om tema og problemstillingar på tvers av enkeltsektorar. Måla med seminara var å utveksle erfaringar og synspunkt på, og gje innspel til vidare utvikling av samhandlinga mellom fylkeskommunane og departementa. Deltakarane var i hovudsak representantar frå administrasjonen i fylkeskommunane og fleire departement.

På seminara kom det forslag om oppfølgingstiltak knytte til både samarbeid om kunnskapsutvikling og utvikling av kommunikasjon, og med utfordringar for både departementa og fylkeskommunane. Alt skriftleg materiale frå seminara, inkludert oppsummeringa av drøftingane på seminara, er tilgjengeleg gjennom www.regionalnytt.no.

Departementet arrangerer 20. mai 2009 ein dagskonferanse om iverksetjing av forvaltningsreforma på tvers av ulike fagområde. Målgruppa for konferansen er fylkesordførarar/fylkesrådsleiarar, opposisjonsleiarar og fylkesrådmenn/administrasjonssjefar i fylkeskommunane og Oslo kommune, og dessutan den politiske og administrative leiinga i aktuelle departement.

Vidareutvikling av dialogen mellom staten sentralt og fylkeskommunane

Eit hovudmål med forvaltningsreforma frå 2010 er å styrkje regional utvikling gjennom ei meir samordna og effektiv offentleg forvaltning. For å oppnå dette er det ønskjeleg å vidareutvikle arenaer for samhandling, dialog og læring mellom staten og fylkeskommunane om spørsmål som er viktige for regional utvikling. Departementet vil vere ope for vidare utvikling, i samarbeid med andre departement, fylkeskommunane og KS. Drøftingane i dei regionale fagseminara hausten 2008, i andre møte og utgreiingar vil vere ein del av grunnlaget for dette arbeidet.

Den vidare utviklinga av samarbeid og dialog mellom staten sentralt og fylkeskommunane må skje på ein måte som ikkje gjer det uklart kva avgjerder fylkeskommunane eller departementa har ansvar for, og som ikkje gjer tilhøvet mellom regjeringa og Stortinget uklart.

a) Konsultasjonsordninga mellom staten og kommunesektoren ved KS

Konsultasjonsordninga skal framleis vere hovudarenaen for formell dialog mellom regjeringa og kommunesektoren. Forvaltningsreforma gjer det naturleg å vurdere behovet for eventuelle endringar i konsultasjonsordninga for å synleggjere endringane i fylkeskommunane sitt ansvar. Kommunal- og regionaldepartementet vil sjå nærare på dette i samråd med aktuelle departement og KS.

b) Regjeringa sin kontaktkonferanse med fylkeskommunane

Kommunal- og regionaldepartementet og Miljøverndepartementet vil etter ønske frå fylkeskommunane leggje til rette for sterkare innslag av dialog mellom deltakarane i konferansen for 2009. Departementa vil nytte erfaringane frå denne konferansen når dei skal vurdere korleis kontaktkonferansen kan vidareutviklast.

c) Samarbeid om kunnskap som er viktig for regional utvikling

I dei regionale fagseminara peikte fleire på behov for kunnskapsutvikling og etablering av læringsarenaer på område som er viktige for regional utvikling. Å styrkje kunnskapen om dei ulike ansvarsområda og avgjerdssystema vart også nemnt som ein føresetnad for samarbeid. Kommunal- og regionaldepartementet vil samarbeide med fylkeskommunane, ulike kunnskapsmiljø og statlege aktørar om å etablere læringsarenaer for aktuelle spørsmål.

4.1.5 Forbetra dialog om planlegging gjennom regionale planstrategiar

Dei nye planforskriftene i plan- og bygningslova set regionalt nivå i ei nøkkelrolle. Det regionale nivået er eit naudsynt bindeledd mellom nasjonal og lokal politikk. Planlegginga på regionalt nivå skal skape samspel i forvaltninga:

- Mellom sektorar og forvaltningsnivå

Nasjonale mål og retningsliner vil konkretiserast og tilpassast regionale føresetnader og moglegheiter gjennom eit forventningsdokument. Planlegginga skal gje nasjonal politikk ein regional meirverdi. Samarbeidet mellom fylkeskommunane og regionale statlege aktørar er sentralt her. Resultata er viktige, ikkje berre for gjennomføringa av nasjonal politikk, men også for utforming av framtidig nasjonal politikk.

- Over kommunegrensene

Mange utfordringar har ofte ein karakter som krev at dei vert handterte samla over kommunegrenser. Det gjeld mellom anna utbyggingsmønster, samferdsel og infrastruktur, lokalisering av serviceinstitusjonar og varehandel, regional grønstruktur, kulturminne, kystsone- og vassdragsforvaltning og klimautfordringar. Dei nye planforskriftene skal gjere regional planlegging meir målretta og effektiv.

Det er ikkje lenger obligatorisk å utarbeide fylkesplanar for heile fylket. I staden for fylkesplanar og fylkesdelplanar skal fylka utarbeide regionale planar etter behov. På regionalt nivå vil planstrategien vere den einaste obligatoriske planforma. Strategien skal klargjere utfordringar det er viktig å arbeide med, ansvar for oppfølging av dei prioriterte planoppgåvene, og kven som må delta i arbeidet med dei ulike planane. Det kan vere regionale planar, interkommunale planar eller dei enkelte kommunane sine planar. Kongen skal godkjenne planstrategien. Godkjenninga til kongen forpliktar kommunane og dei statlege styresmaktene regionalt og sentralt til å følgje opp strategien og leggje han til grunn for sine eigne planar og vedtak.

Omfang og innhald i slike regionale planstrategiar vil kunne variere frå fylke til fylke og også over tid. Det kjem an på tilhøva i regionen og plantilhøva. Slike utfordringar kan vere knytte til:

• næringsutvikling

• den sosiale utviklinga (til dømes samarbeid om tenestetilbod)

• den kulturelle utviklinga (til dømes samarbeid om kulturtiltak)

• den fysiske utviklinga (til dømes samferdselsutbygging, lokalisering av utbygging til bustader, næring, fritidsutbygging m.v.)

• innbyggjarane si helse, trivsel og funksjonsnivå

• miljøutviklinga (til dømes vern eller planlagt forvaltning i bestemte område, vassdrag mv.)

• utdanning, forsking og utvikling av kompetanse

Den regionale oppgåveløysinga vil variere ut frå kva aktørane i fellesskap identifiserer som regionale utfordringar.

Fylkeskommunane har ansvaret for og leiar ­arbeidet med regional planstrategi, regionale planar og regional planavgjerd. Regional stat vil vere ein sentral part i dette arbeidet. Det er regjeringa sitt syn at statsetatar skal formidle nasjonal politikk som gjer lokal tilpassing mogleg. Som eit ledd i dette arbeidet har Fornyings- og administrasjonsdepartementet, Kommunal- og regionaldepartementet og Miljøverndepartementet oppnemnt ei arbeidsgruppe for å vurdere ei meir aktiv rolle for regional statsforvaltning, og fylkesmannen si rolle og oppgåver i samarbeidet med fylkeskommunen om regional planlegging etter plan- og bygningslova.

Arbeidsgruppa skal vurdere og kome med forslag til tiltak som kan stimulere og styrkje samarbeidet mellom fylkesmannen, regional statsforvaltning og fylkeskommunen om regional planlegging. Det skal òg vurderast korleis fylkesmannen si statlege samordningsrolle i denne samanhengen kan utviklast vidare.

4.2 Forvaltning av midlane til regional utvikling under KRD

Utfordringar:

• Få ei fordeling av midlane til regional utvikling mellom fylkeskommunane som fremjar distrikts- og regionalpolitiske mål

Innsats:

• Vidareføre den sterke prioriteringa av det distriktspolitiske virkeområdet i fordelinga av regionale utviklingsmidlar, men vurdere å auke midlane til fylka med fleire eller alle kommunane utanfor virkeområdet

4.2.1 Fordeling av regionale utviklingsmidlar mellom fylka

Dei særskilde distrikts- og regionalpolitiske midlane over budsjettet til Kommunal- og regionaldepartementet, programområde 13.50, vert i all hovudsak nytta innanfor det distriktspolitiske virkeområdet, som ein distriktspolitisk ekstrainnsats. Ein mindre del vert også nytta til å møte regionalpolitiske utfordringar utanfor virkeområdet, med vekt på utnytting av verdiskapingspotensialet i næringslivet. Dette gjeld midlar over to hovudpostar for regional utvikling på statsbudsjettet under departementet, kapittel 551, post 60 og kapittel 552, post 72. Midlane under post 60 vert fordelte til fylkeskommunane, medan midlane over 72-posten vert nytta til ulike nasjonale program for regional utvikling. For 2007 vart om lag 85 % av midlane på desse postane nytta innanfor virkeområdet og 15 % utanfor.

Midlane over kapittel 551, post 60 vert forvalta av fylkeskommunane. Fylkeskommunane fordeler midlane på ulike formål og tiltak ut frå politiske prioriteringar og regionale planar utvikla i samarbeid med andre regionale og lokale aktørar. I kriteria for fordelinga mellom fylka vert det distriktspolitiske virkeområdet nytta som det sentrale grunnlaget. Det fører til at hovuddelen av midlane går til dei tre nordnorske fylka og dei fylka i Sør-Noreg som har større område innanfor virkeområdet. Fylke med få kommunar innanfor virkeområdet, som Aust-Agder, Vest-Agder, Buskerud, Østfold og Rogaland, får ei mindre tildeling, medan fylke som ikkje har kommunar innanfor virkeområdet i det heile, får eit minstebeløp.

Også midlane over kapittel 552, post 72 vert i hovudsak nytta til tiltak innanfor virkeområdet. Ein del av midlane vert nytta til delfinansiering av program under Innovasjon Noreg, SIVA og Forskingsrådet for å fremje innovasjons- og nyskapingsevna i bedrifter. Desse tiltaka tek ofte utgangspunkt i kompetansemiljøa som er knytte til høgskular og FoU-miljø som er lokaliserte til mellomstore og mindre byregionar både innanfor og utanfor virkeområdet. Døme på dette er Norwegian Centres of Expertise, inkubatorar, VRI-programma og andre programsatsingar for å kople kunnskapsmiljø og bedrifter. Kommunal- og regionaldepartementet ser på dette som viktige regionalpolitiske satsingar for å utnytte potensiala for verdiskaping i næringsmiljø i alle delar av landet, jf. også nærare omtale i kapittel 7.

I St.meld. nr. 21 (2005–2006) Hjarte for heile landet understreka regjeringa at dei særskilde distrikts- og regionalpolitiske midlane framleis i all hovudsak skal medverke til å styrkje vekstkrafta i områda innanfor det distriktspolitiske virkeområdet. Samstundes peikte regjeringa på behovet for ein noko sterkare regionalpolitisk innsats også utanfor virkeområdet, for å utnytte potensiala i næringsmiljøa og styrkje fylkeskommunane si regionalpolitiske rolle.

Dette vart følgt opp i den inneverande stortingsperioden. I budsjettet for 2007 vart minstebeløpet til fylkeskommunane sett opp frå 5,64 til 8 millionar kroner. For sentralfylka tilsvarer dette ein auke på om lag 36 % i perioden 2006–2009. Den reelle samla auken på posten i same periode var til samanlikning på om lag 19 %. Summen av det nye minstebeløpet for dei tre fylka som ikkje har kommunar innanfor virkeområdet (Vestfold, Oslo og Akershus), utgjer likevel til saman under 2 % av den samla summen for kapittel 551, post 60. I samband med auken vart det innført ein botnplanke på to millionar kroner for å sikre at fylke med kommunar både innanfor og utanfor virkeområdet («blandingsfylka«) også fekk ein auke utover dei midlane som vert fordelte ut frå talet på busette i virkeområdet.

Auke i midlane til regionalt utviklingsarbeid også utanfor virkeområdet

Ved ein eventuell større auke i midlane til regional utvikling over kapittel 551, post 60 vil Kommunal- og regionaldepartementet vurdere ein vidare auke i midlane til fylkeskommunar med nokre eller alle kommunane utanfor virkeområdet. Dette vil medverke til å styrkje den regionale utviklingsrolla til fylkeskommunane ytterlegare også i sentral- og blandingsfylka i samband med forvaltningsreforma. Det vil gjere at dei kan medverke til å møte regionale utfordringar når det gjeld både levekår og verdiskaping. Departementet legg også vekt på at regional medfinansiering er ein føresetnad innanfor enkelte nasjonale program som skal fremje innovasjon og utløyse verdiskapingspotensial ut frå regionale føresetnader. VRI-programmet er det mest aktuelle dømet. Fylkeskommunane i sentralfylka har få ledige midlar til slike program utover dei desentraliserte utviklingsmidlane frå departementet. Midlane skal også dekkje etablerarstipendordninga i desse fylka.

Departementet vil elles peike på at fylkeskommunane kan gje støtte til kommunale næringsfond også utanfor det distriktspolitiske virkeområdet. Kommunane utanfor virkeområdet kan nytte slike regionale utviklingsmidlar til støtte til bedrifter innanfor reglane for bagatellstøtte og til utviklingsprosjekt, men ikkje til fysisk infrastruktur.

Vurdering av innlemming av regionale utviklingsmidlar i inntektssystemet

Kommunal- og regionaldepartementet varsla i Ot.prp. nr. 10 (2008–2009) ei vurdering av konsekvensane av ei eventuell rammefinansiering av midlane som i dag vert overførte til fylkeskommunane over kapittel 551, post 60. Departementet vil kome tilbake til dette på eit seinare tidspunkt.

4.2.2 Evaluering av midlar til regional utvikling (kapittel 551, post 60)

Oxford Research og Norsk institutt for by- og regionforsking (NIBR) har på å oppdrag frå Kommunal- og regionaldepartementet gjennomført ei evaluering av bruken av midlane over kapittel 551, post 60 i statsbudsjettet.

Desse midlane representerer ein vesentleg del av budsjettet innanfor distrikts- og regionalpolitikken under Kommunal- og regionaldepartementet. Ansvaret for å avgjere bruken av midlane vart delegert til fylkeskommunane i 2003. Fylkeskommunane nyttar pengane på tre hovudmåtar. Dei gjev rammetilsegn til Innovasjon Noreg (nytta primært til distriktsretta risikolån, distriktsutviklingstilskot og etablerarstipend), tilsegn til andre organisasjonar som kommunar og regionar (næringsfond), Interreg og Ungt Entreprenørskap og direkte tilsegn til tilretteleggjande prosjekt regionalt og lokalt.

Evalueringa er delt inn i tre hovuddelar:

1. Den strategiske analysen. Ansvarsreforma frå 2003 (då midlane vart delegerte frå departementet til fylkeskommunane) framstår som ein dobbelt suksess ifølgje forskarane. Årsaka til det er at fylkeskommunane i samarbeid med andre aktørar vurderer utfordringar i fylket, definerer mål, utarbeider strategiar og nyttar midlane i tråd med dette. Undersøkinga syner også at bruken av midlane varierer i stor grad mellom fylka, med tanke på både kor mykje som går til ulike formål, og kven som forvaltar dei. Fylkeskommunane følgjer samstundes opp nasjonale retningsliner og krav til innhald og prosedyrar.

2. Casestudien syner at dei regionale aktørane har stor tru på at midlane verkar, men at det er vanskeleg å måle effektane, spesielt for dei tilretteleggjande midlane. Sjølv om det er variasjon mellom prosjekta, er vurderinga til evaluator at løyvingane i stor grad er avgjerande for gjennomføringa av prosjekta.

Ein stor del av løyvingane vert nytta til tiltak for å auke verdiskapinga. Det skjer både gjennom direkte støtte til bedrifter og gjennom tilretteleggjande tiltak som til dømes å utvikle haldningar for entreprenørskap og nettverk og samarbeid mellom bedrifter og FoU-miljø. Dei prosjekta som er studerte, syner at dei har utgjort ein vesentleg styrke for verdiskapinga lokalt. Prosjekta skaper jobbmoglegheiter og fungerer som lokale og til dels regionale kraftsenter som tiltrekkjer seg ny verksemd. Prosjekta syner at fylka, om enn i noko varierande grad, har klart å gje betre vilkår for innovasjonsprosessar og utvikling av små og mellomstore bedrifter.

Midlane vert også nytta til å styrkje rammevilkåra, til dømes for tilføring av kompetanse og infrastruktur. Casestudiane syner at det er gjennomført fleire gode kompetansefremjande tiltak i dei ulike fylka, men at det er stor variasjon i kva slags tiltak som vert gjennomførde. Det er vanskeleg å seie noko om effektane av infrastrukturtiltak, sidan tiltaka i stor grad ikkje er mål i seg sjølve, men middel for å oppnå andre mål. Det gjeld til dømes prosjekt som skal skape grunnlag for ei sterkare framtidig utnytting av eit industriområde.

Midlane kan òg nyttast til å skape attraktive stader. Casestudien gjev indikasjonar på at slike prosjekt har positive verknader. Prosjekta tek ofte utgangspunkt i dei sterke sidene til ein stad, og kan medverke til å styrkje det lokale samhøyret, profilen og identiteten. Fleire fylke har også med god effekt satsa målretta på å stø opp om og utvikle distriktsbutikkar.

I casestudien peikar evaluator på nokre utfordringar rundt bruken av og samarbeidet om verkemidlane. Aktuelle utfordringar er til dømes om Innovasjon Noreg er tilstrekkeleg risikovillig, korleis fylkeskommunane kan revitalisere partnarskapane, korleis ein kan få ei betre rollefordeling mellom fylkeskommunane og Innovasjon Noreg, og korleis Innovasjon Noreg kan utvikle rolla som premissleverandør.

3. Indikatorar. Som ein del av evalueringa var evaluator beden om å leggje fram forslag til eit indikatorbasert system som grunnlag for å kartleggje resultat og effektar av pengebruken. Målet med dette har mellom anna vore å utvikle eit verktøy som kan nyttast i ein dialog mellom departement, fylkeskommunar og verkemiddelaktørar om mål og resultatstyring og vere til nytte for fylkeskommunane i deira arbeid. Evaluator har lagt fram forslag til eit slikt system, og det er gjennomført pilotar i enkelte fylke. Departementet vil vurdere å følgje opp forslaget, i dialog med fylkeskommunane.

4.3 Det internasjonale engasjementet til fylkeskommunane

Utfordringar:

• Auke medvitet om konsekvensane av EØS-avtalen for kommunesektoren

• Løyse regionale utfordringar på tvers av landegrensene

Innsats:

• Stimulere debatten nasjonalt og regionalt om europeisk samarbeid og lokal regional utvikling

• Leggje til rette for regionalt økonomisk og administrativt samarbeid over landegrensene

Det internasjonale engasjementet til fylkeskommunane er viktig for regionalt utviklingsarbeid. Fylkeskommunane har også gjennom medlemskap i internasjonale organisasjonar tilgang til arenaer der statlege styresmakter ikkje deltek. Den europeiske og internasjonale utviklinga tydeleggjer behovet for å spele på alle gode krefter i det internasjonale arbeidet. Samarbeid mellom statleg og regionalt nivå om internasjonale spørsmål gjer det lettare å fange opp viktige saker i tidlege fasar, og medverkar til å utvikle felles haldningar og styrkje norske synspunkt i internasjonale prosessar.

Internasjonal utvikling er viktig for stadig fleire politikkområde. St.meld. nr. 23 (2005–2006) Om gjennomføring av europapolitikken synleggjer dette. Ei ny undersøking av konsekvensane av EØS-avtalen for kommunesektoren syner også at tilhøvet til EU gjennom EØS-avtalen vert stadig viktigare for kommunane og fylkeskommunane. Likevel medverkar kommunesektoren i liten grad i prosessane der denne politikken vert utforma og konkretisert. Forklaringane på dette er knytte både til manglande medvit hos kommunale aktørar, og til manglar ved organiseringa og arbeidsmetodane på politikkfeltet. I 2008 vart det oppretta eit EFTA-forum for lokalt og regionalt folkevalde. Med dette får dei lokale styresmaktene myndigheit og høve til å delta i diskusjonar og påverke europeiske saker som er viktige for EFTA-landa.

Dei viktigaste felta for internasjonalt samarbeid for fylkeskommunane er EU-programma knytte til utdanningssektoren, og engasjement og politiske leiarposisjonar i internasjonale regionale organisasjonar. Det gjeld til dømes Conference of Peripheral Maritime Regions (CPMR), Baltic Sea States Subregional Co-operation (BSSSC) og Assembly of European Regions (AER). I tillegg deltek fylkeskommunane i samarbeid mellom anna basert på vennskaps- og samarbeidsavtalar og marknadsarbeid for næringslivet. Alle fylkeskommunane unnateke Finnmark er medeigarar i eitt av dei seks regionkontora i Brussel.

Som ein del av samarbeidet over landegrensene i nordområda, er Finnmark fylkeskommune sekretariat for EUs naboskapsprogram mot Russland. Dei fire nordlegaste fylkeskommunane har også over lang tid utvikla samarbeid med regionane i Nord-Vest Russland jf. kapittel 6.1.

Innanfor regional utvikling har fylkeskommunane ei sentral og viktig rolle for Interreg-programma. 1 Til dømes er ansvaret for tildeling av tilskot i dei grenseregionale Interreg-programma desentralisert frå Kommunal- og regionaldepartementet til fylkeskommunane. 2 For dei transnasjonale Interreg-programma har fylkeskommunane gjennom landsdelsutvala ansvar som nasjonale kontaktpunkt for programma og er representerte i alle styrande organ. 3 Vest-Agder har ansvar som nasjonalt kontaktpunkt for Interreg IVC. 4 Departementet vil ta initiativ til ei undersøking som mellom anna skal kartleggje deltakinga i Interreg og kva denne har å seie for regional utvikling.

Departementet ser på dialogen mellom fylkeskommunane og sentrale styresmakter som viktig i det internasjonale arbeidet. Både nasjonale og regionale aktørar har nytte av ein god og nær dialog for å samordne norske interesser og posisjonar. Europapolitisk forum for regionale og lokale styresmakter og Sametinget i regi av Kommunal- og regionaldepartementet og Utanriksdepartementet er viktig i den samanhengen. Forumet er ein møteplass to gonger i året mellom departementa på politisk nivå (statssekretærnivå) og folkevalde frå fylkeskommunar, kommunar og Sametinget. Formålet med forumet er å utveksle informasjon, synspunkt og erfaringar med europapolitiske saker og problemstillingar. Det vert lagt vekt på tema som er aktuelle og viktige for lokalt og regionalt nivå. I tillegg til Europapolitisk forum inviterer utanriksministeren ein gong i året ulike samfunnsinteresser til Nasjonalt europaforum for å drøfte utvalde overordna europapolitiske tema.