Del 3
Institusjonenes frihet og nasjonal koordinering

8 Arbeidsdeling og profil

That which we call a rose

By any other name would smell as sweet;

So Romeo would, were he not Romeo call'd

Retain that dear perfection which he owes

William Shakespeare, Romeo and Juliet, 1594/1595

8.1 Målet og utfordringene

Høyere utdanning og forskning skal møte en rekke ulike mål. Det krever at institusjonene våre representerer et mangfold i strategier og satsningsområder. Målet er ikke en situasjon der institusjonene blir mer og mer like hverandre. Tvert imot er en klar arbeidsdeling og konsentrasjon av fagmiljøer en forutsetning for å nå høye kvalitetsmål.

De fire klassiske universitetene skal være kunnskapsinstitusjoner på høyeste akademiske nivå. De skal drive forskning og utdanning innenfor et bredt spekter av fagområder. De skal videreutvikle og formidle kunnskap frambrakt av norske og utenlandske forskere. De skal være brede kultur- og kunnskapsforvaltere, og spille en aktiv rolle i samfunnsdebatten. De skal stå for hovedtyngden av den frie grunnforskningen, og forskningen skal være av fremragende kvalitet. De vitenskapelige høyskolene skal tilby forskning og utdanning innenfor et avgrenset fagområde. Også disse institusjonene har et spesielt ansvar for grunnforskning og forskerutdanning.

De statlige høyskolene skal først og fremst være dyktige profesjonsutdannere, og levere kompetent arbeidskraft til en rekke sektorer, både i privat og offentlig virksomhet. De skal spille en hovedrolle i regional næringsutvikling, i samarbeid med forskningsmiljøer, offentlige myndigheter og næringsliv. Selv om universiteter og høyskoler har mange fellesoppgaver, må vi likevel ha en klar arbeidsdeling og ansvarsfordeling. Like viktig er det at høyskolene har en god ansvarsfordeling seg imellom. Kunsthøyskolene har ansvar for kunstutdanning og kunstnerisk utviklingsarbeid. Institusjoner som omfattes av universitets- og høyskoleloven, navngis i universitets- og høyskoleloven, og skifte av institusjonsbetegnelse forutsetter lovendring. I tillegg til de offentlige institusjonene er det private institusjoner som er godkjent etter privathøyskoleloven.

Arbeidsdelingen innenfor høyere utdanning er en styrke ved det norske utdanningssystemet. Mangfoldet av institusjoner gir gode muligheter for å ivareta ulike kunnskapsbehov og å utvikle relasjoner mellom institusjoner som utfyller hverandre. Arbeidsdelingen skal gi et godt grunnlag for å bygge opp fagmiljøer på høyt internasjonalt kvalitetsnivå og å sikre relevans i utdanning og forskning. Departementet har som utgangspunkt at mangfoldet i universitets- og høyskolesektoren må bevares og videreutvikles. Det må derfor gis incentiver til at institusjonene velger ulike strategier for faglig utvikling.

8.2 Mjøsutvalgets forslag og høringsuttalelser

Mjøsutvalget foreslår at de eksisterende institusjonsbenevnelsene fortsatt legges til grunn for rollefordelingen mellom de høyere utdanningsinstitusjonene. Det åpnes for at høyskolene under visse forutsetninger kan endres til vitenskapelige høyskoler eller universiteter. Kravene er blant annet høyere grads utdanning innenfor minst fem områder, samt rett til å tildele doktorgrad innenfor minst fire områder. Utvalget foreslår at et senter for akkreditering og evaluering foretar den faglige vurderingen. Selv om akkrediteringsorganet har konkludert med at en høyskole oppfyller de faglige kriteriene for endring, kan departementet velge å ikke foreta en slik endring. Departementet kan imidlertid ikke overprøve den faglige vurderingen ved å foreta endring av en institusjon som akkrediteringsorganet ikke finner å fylle kriteriene.

Mange høringsinstanser understreker viktigheten av å videreutvikle et system for samarbeid og arbeidsdeling som er forutsatt i norgesnettankegangen. Universitetene problematiserer forslaget, og mener at høyskolenes spesielle rolle ikke er tilstrekkelig utredet. Et stort flertall av høyskolene støtter forslaget, men enkelte høyskoler går klart imot en slik ordning. Flere av forskningsinstitusjonene som har uttalt seg, går imot forslaget. Det samme gjør Norges forskningsråd. De regionale forskningsinstitusjonene støtter hovedsakelig forslaget. Alle arbeidslivsorganisasjonene som har uttalt seg, støtter forslaget.

Flere peker på at kriteriene for endring må vurderes nøye. Mange mener at terskelen for å oppnå universitetsbetegnelse må være høy. Kriteriene bør også utformes slik at de ikke gir incentiver til en utvikling der høyskolene utvikler seg til å bli mer lik de tradisjonelle universitetene. Samtidig understrekes det at det må etableres incentiver for at høyskolene ivaretar de fagområdene der de har et særskilt ansvar. Flere etterlyser en avklaring av hvorvidt endret status innebærer økte bevilgninger fra staten. Enkelte høringsuttalelser stiller spørsmål ved fortsatt å bruke vitenskapelig høyskole som institusjonsbetegnelse.

8.3 Departementets vurdering

8.3.1 Ledende grunnforskningsmiljøer

I St.meld. nr. 39 (1998-99) Forskning ved et tidsskille, og ved Stortingets behandling av den, er det lagt til grunn en ambisiøs plan for styrking av norsk forskning, jf. Stortingets behandling av Innst.S. nr. 110 (1999-2000). Langsiktig grunnleggende forskning i kunnskapsallmenningen er en hovedprioritet i forskningspolitikken. Grunnforskning på høyt internasjonalt nivå er nødvendig for å styrke vår evne til næringsutvikling og verdiskapning. En økning i forskningsmidlene bør brukes til å styrke og profilere institusjonenes egne forskningssatsninger. Det er også viktig å øke forskningsinnsatsen i Nord-Norge, hvor denne er svak.

Etter departementets vurdering bør statlige midler til grunnforskning konsentreres for å gi grunnlag for internasjonalt konkurransedyktige forskningsmiljøer. Uten en slik konsentrasjon vil den kvalitetshevingen av norsk forskning som er forutsatt i forbindelse med Stortingets behandling av Forskningsmeldingen, bli vanskelig å realisere. Departementet mener det ikke er rom for flere breddeuniversiteter utover de fire som eksisterer i dag. Departementet mener de fire eksisterende breddeuniversitetene fortsatt bør ha en særstilling når det gjelder midler til grunnforskning, slik at deres rolle som grunnforskningsinstitusjoner og institusjoner med særskilte forutsetninger for bredde og tverrfaglighet i utdanning og forskning styrkes.

De vitenskapelige høyskolene har tilsvarende oppgaver som universitetene innenfor fagene de forvalter. Vitenskapelige høyskoler bør kunne betegnes som universiteter dersom de ønsker det.

8.3.2 Styrking av høyskolene

Høyskolene skal være sentrale aktører i regional innovasjon som støtter utviklingen av næringsliv og offentlig virksomhet. Departementet mener at dette er oppgaver som vil bli meget viktige i tiden framover. Norgesnettet har bidratt til samarbeid og arbeidsdeling mellom institusjonene, slik at de har utviklet ulike fagprofiler. Videre har Forskningsrådet programmer som er spesielt knyttet til samarbeid mellom høyskoler og bedrifter, og programmer som er orientert mot profesjonsutøvelse og -utdanning innenfor blant annet undervisning og helse. Departementet legger vekt på at høyskolene skal drive forskning som er nært knyttet til disse oppgavene, og mener slike programmer både ansporer til og legger ressursmessig til rette for at høyskolene utvikler sine spesielle fagområder. Dette er en viktig forutsetning for å kunne tilby utdanning av høy kvalitet og relevans. Forskningsprofilen ved de statlige høyskolene bør utvikles i nær kontakt med samfunns- og arbeidsliv i de sektorene de utdanner kandidater til.

Høyskolene vil få en viktig rolle i utformingen av kortere kurs i forbindelse med kompetansereformen. Departementet viser til forslagene i St.meld. nr. 20 (2000-2001) Om korte yrkesrettede utdanninger etter videregående opplæring. Det er viktig at høyskolene kan konsentrere seg om disse oppgavene og profesjonsutdanningene de har ansvaret for, i stedet for å få en økt vekt på akademisering og grunnforskning.

8.3.3 Endret institusjonsbetegnelse

Tre statlige høyskoler har i dag rett til å tildele doktorgrad. Etter faglig vurdering er de tildelt denne retten innenfor spesifikke fagområder. Departementet mener at Mjøsutvalgets forslag om at en høyskole må ha rett til å tildele doktorgrad innenfor fire fagområder for å gis benevnelsen universitet, vil føre til at høyskolene kan måtte utvikle flere fagområder enn de i utgangspunktet har forutsetninger for å bygge opp, for å oppnå universitetsstatus. Departementet vil også legge vekt på at opprettelse av forskerutdanning er svært ressurskrevende, og at behovsvurderinger også må inngå i tillegg til de faglige vurderinger før institusjonene får rett til å tildele doktorgrad.

Departementet mener det bør åpnes for at høyskoler med rett til å tildele doktorgrad kan søke om endret benevnelse til universitet. Dette innebærer at de i likhet med de vitenskapelige høyskolene gis et ansvar for å drive grunnforskning innenfor de fagområdene der de har doktorgrad. De «nye» universitetene vil i likhet med dagens vitenskapelige høyskoler ha ansvar for grunnforskning innenfor et smalere område enn dagens universiteter. Myndighet til å fastsette betegnelse på institusjoner skal tilligge departementet. Det må i hvert enkelt tilfelle foretas en kvalitetsvurdering for å avgjøre om retten til å tildele doktorgrad innenfor bestemte fagområder er tilstrekkelig til å oppnå universitetsbetegnelse. Departementet legger til grunn at institusjonene må ha en permanent rett til å tildele doktorgrad før de søker om universitetsbenevnelse.

Plikter og arbeidsoppgaver som er tillagt universitetsbetegnelsen, gjelder innenfor de fagområder institusjonene har rett til å tildele doktorgrad, og vil ikke direkte berøre rammebetingelsene for de øvrige fagområdene. Endret benevnelse innebærer derfor ikke at alle ansatte ved institusjonen får større tidsressurser til forskning. Med økt vekt på resultat- og kriteriebasert tildeling vil det være antall avlagte doktorgrader og andre målbare kriterier som avgjør bevilgningens størrelse, se omtale i kapittel 11 nedenfor. I tillegg kan det fordeles midler ut fra en kvalitetsvurdering.

8.3.4 Samisk utdanning

Samisk utdanning og forskning har en nøkkelfunksjon for å bevare og videreføre samisk kultur, språk og tradisjoner, og for å bidra til en bærekraftig utvikling og forvaltning av miljø- og grunnressurser i det samiske samfunnet. Departementet har merket seg Mjøsutvalgets forslag om å gjøre Samisk høyskole til vitenskapelig høyskole. Departementet ønsker å foreta en bred gjennomgang av samisk utdanning og forskning både ved Samisk høyskole og ved andre institusjoner på ulike nivåer. Departementet vil komme nærmere tilbake til Stortinget med dette i en egnet form. Spørsmålet om institusjonsbetegnelse og videre utvikling av Samisk høyskole vil bli vurdert i den sammenhengen.

8.3.5 Arbeidsdeling knyttet til enkelte deler av bibliotek- og museumsfeltet

Departementet tar sikte på å vurdere arbeids- og ansvarsdelingen som er knyttet til administrative samordnings- og utviklingsbehov innenfor arkiv-, bibliotek- og museumsfeltet, se St.meld. nr. 22 (1999-2000) og Innst.S. nr. 46 (2000-2001). Departementet finner det naturlig å involvere Universitets- og høgskolerådet i et slikt arbeid.

8.4 Oppsummering

• Det er ikke rom for flere breddeuniversiteter utover de fire som eksisterer i dag.

• Konsentrasjon av ressurser og utvikling av vitale fagmiljøer av en viss størrelse er nødvendig for å lykkes med en kvalitetsheving av norsk forskning.

• Departementet mener det er viktig å stimulere til samarbeid og arbeidsdeling, og ønsker å beholde og videreutvikle en sektor med et mangfold av utdanningsinstitusjoner. Departementet vil legge til rette for at institusjonene velger ulike strategier for faglig utvikling.

• Departementet foreslår at betegnelsen vitenskapelig høyskole avvikles, og at de eksisterende vitenskapelige høyskolene kan benevnes som universiteter.

• Departementet foreslår at høyskoler med rett til å tildele doktorgrad kan søke overgang til universitetsbenevnelse. De aktuelle institusjonene får særlig ansvar og forpliktelser innenfor de fagområdene der de har rett til å tildele doktorgrad.

9 Økt frihet for bedre kvalitet

Og de låser deg inn i et mørkt rum

og sier: frihet!

Og de lenker deg med lydighetens jern

og sier: frihet!

Og de binder dine føtter

og sier: gå!

Gunvor Hofmo, Friheten 1991

9.1 Målet og utfordringene

Nye utfordringer, forventninger og muligheter for institusjonene og kompetansepolitikken gjør det nøvendig å gjennomgå balansen mellom institusjonenes frihet til valg av virkemidler for å nå mål og behovene for nasjonal koordinering av virksomheten. Der det er behov for nasjonal koordinering mellom institusjonene for å nå politiske mål, må det også vurderes hvilke styringsmidler som er best tilpasset de utdannings- og forskningspolitiske målene og omgivelsene institusjonene opererer innenfor.

Omstillingsevne forutsetter at institusjonene er i stand til å se hvilke behov de må møte, utforme en strategi og gjennomføre endringer i undervisning og forskning som svar på endringer i studenttilstrømning og faglig og vitenskapelig utvikling. Stor omstillingsevne er derfor nødvendig for å sikre kvalitet i virksomhetene. Institusjonene vil oppleve økte krav til kvalitet og relevans både fra studentene, næringsliv og offentlig virksomhet. En reform i universitets- og høyskolesektoren må legge til rette for raskere omstillingsevne, mer effektive læringsløp, og at det legges til rette for kunnskapsoverføring fra universiteter og høyskoler til arbeids- og samfunnsliv. Institusjonenes rammevilkår må gjøre det mulig for dem å holde høyt internasjonalt nivå, og å møte nye utfordringer. Videre må det legges til rette for at virksomhetene utnytter sine ressurser effektivt, og at de har evne til hurtig omstilling som svar på nye brukerkrav og samfunnsbehov, samtidig som institusjonene skal kunne ivareta kravene til uavhengig og kritisk forskning.

9.2 Mjøsutvalgets forslag og høringsuttalelser

Mjøsutvalget foreslår store endringer i organiseringen av universiteter og høyskoler, både internt ved institusjonene og i forholdet mellom institusjonene og staten. Utvalgets flertall foreslår at de statlige universitetene og høyskolene organiseres som egne rettssubjekter gjennom særlov. Flertallets forslag begrunnes med at institusjonene bør få ansvar og myndighet over økonomiske og administrative forhold som inngår i den helhetlige strategien for utviklingen av institusjonen, og at denne organiseringen gir det beste grunnlaget for økt omstillingsevne og økt styringskapasitet. Et mindretall i utvalget foreslår at institusjonene organiseres som forvaltningsorganer med særskilte fullmakter, og mener at dette gir den nødvendige frihet for omstillingsevne og styringskapasitet. Institusjonene skal blant annet få fullmakt til å utvikle og opprette egne fagtilbud, fastsette intern organisering, bygge opp fond og opprette eller gå inn i randsoneselskaper. Mindretallet ønsker ikke omgjøring til selvstendige rettssubjekter, og legger til grunn at utdanningsinstitusjonene ikke er og ikke bør bli kommersielle foretak basert på økonomisk inntjeningsevne. Videre mener mindretallet at organisering som forvaltningsorgan bedre vil legge til rette for dialog med politiske myndigheter og sikre forutsigbare og stabile rammebetingelser.

Mjøsutvalget foreslår i delutredningen NOU 1999:18 Organisering av oppdragsvirksomhet blant annet at institusjonene selv skal kunne vurdere om oppdragsvirksomhet skal legges ut av institusjonen, og om de skal opprette eller delta i opprettelse av egne enheter for drift av slik virksomhet. Disse enhetene skal som hovedregel organiseres som aksjeselskap eller statsforetak, og selskapenes formål vil være å drive oppdragsvirksomhet.

Utvalget foreslår at det etableres et uavhengig senter for akkreditering og evaluering som skal ivareta disse oppgavene i forhold til offentlige og private utdanninger og institusjoner. De skal vurdere overgang fra høyskole til universitet, fastsette generelle krav til bredde og dybde i grad og godskriving av utenlandsk utdanning.

Et klart flertall av høringsinstansene er enige i utvalgets vurdering av behovet for større frihet og bedre tilgang på virkemidler som gjør institusjonene bedre i stand til å møte nye utfordringer. Blant universitetene og høyskolene ønsker et klart flertall å organisere forholdet mellom institusjon og eier gjennom tilknytningsform som forvaltningsorgan, innenfor rammen av dagens universitets- og høyskolelov. Det er et klart ønske om at flere fullmakter delegeres til institusjonene.

Universitets- og høgskolerådet mener at forvaltningsorgan med særskilte fullmakter normalt må være organisasjonsformen, men slik at institusjonene skal kunne ha mulighet til å søke om å endre rettslig status til særlovselskap. De private utdanningsinstitusjonene støtter utvalgsflertallets forslag om å fristille institusjonene og gjøre dem til selvstendige rettssubjekter. De private institusjonene ser på dette som et nødvendig grep for at institusjonene skal kunne utøve selvstendighet og utvikles. De private institusjonene ser dette punktet i sammenheng med utvalgets forslag knyttet til akkreditering, og mener at fristilling med særlov i kombinasjon med akkreditering plasserer ansvar og skaper ryddighet og klarhet.

Flertallet av arbeidstakerorganisasjonene ønsker forslaget om organisering som forvaltningsorgan med særskilte fullmakter, mens arbeidsgiverorganisasjonene ønsker organisering som selvstendig rettssubjekt.

De aller fleste universiteter og høyskoler støtter forslaget om etablering av et senter for akkreditering og evaluering, men at et grunnleggende premiss for dette er at universiteter og høyskoler skal ha et særlig ansvar for eget kvalitetsnivå, og at forslaget ikke skal føre til etablering av et omfattende utdanningsbyråkrati. Det er også stor tilslutning til hovedtrekkene i utvalgets forslaget fra arbeidslivs- og bransjeorganisasjoner.

Blant høringsinstansene er det bred enighet om at nåværende regelverk for oppdragsvirksomhet bør revideres.

9.3 Departementets vurdering

9.3.1 Tilknytningsform

Valg av tilknytningsform definerer hvilket ansvar eieren har for virksomheten. Valg av tilknytningsform vil også være med på å bestemme hvordan styringsrelasjonene mellom eieren og virksomheten skal være. Departementet legger vekt på at universiteters og høyskolers kjernevirksomhet ikke skal betraktes som kommersielle tjenester. Den klart største delen av virksomheten i denne sektoren vil også i tiden framover være offentlig finansiert. Skulle universiteter og høyskoler være avhengige av å selge sine tjenester, ville det føre til at institusjonene endrer profil. Det vil i tillegg være en reell fare for den frie og kritiske stillingen som er en sentral del av samfunnsmandatet for universiteter og høyskoler. Tilknytningsformen må uttrykke det statlige ansvaret for å ta vare på en stor bredde av fag innenfor høyere utdanning og forskning gjennom et klart statlig eierskap for utdanningsinstitusjoner. Organisering som forvaltningsorgan vil understreke at sentrale myndigheter har et ansvar for å legge strategiene for å lykkes i overgangen til kompetansesamfunnet.

Organisering som forvaltningsorgan gir anledning til ulike blandingsforhold mellom overordnet styring og virksomhetens handlefrihet. Departementet mener at dagens organisasjonsform ikke i tilstrekkelig grad gir universiteter og høyskoler den friheten og det ansvaret som er nødvendig for at institusjonene kan nå de overordnede målene. Kravene til institusjonene er mangeartede og på ulike nivåer. Institusjonene skal løse en rekke oppgaver som har betydning for utvikling av landets kultur, velferd, miljø, økonomi og demokrati. Institusjonene skal drive langsiktig disiplinutvikling og grunnforskning uten umiddelbar økonomisk gevinst. Samtidig skal de bidra til utdanning og forskning av umiddelbar nytte for offentlig og privat arbeidsliv. Videre har institusjonene behov for et utstrakt internasjonalt samarbeid og et samspill med arbeidslivet. Disse målene og kravene tilsier at det er behov for å definere handlingsrommet til institusjonene på en klarere måte.

Departementet vil gi universitetene og høyskolene ytterligere fullmakter, og foreslår organisering som forvaltningsorgan med særskilte fullmakter. De økte fullmaktene vil gi økt styringsfrihet og økt ansvar for den enkelte institusjon. Samtidig må det være mulighet for overordnet politisk styring av kunnskapspolitikken.

9.3.2 Økt frihet for institusjonene

Departementet mener at statlige universiteter og høyskoler bør få betydelig større grad av frihet, slik at de selv kan velge hensiktsmessige løsninger og sette i verk tiltak som fremmer kvalitet i utdanning og forskning. Samtidig vil vi legge til rette for større omstillingsevne.

Faglig frihet

Myndighet til å etablere nye studier og fag innenfor eksisterende grader er lagt til departementet, som også avgjør om en utdanning skal tilbys desentralisert. Statlige institusjoner er for relativt kort tid siden delegert myndighet til å etablere, nedlegge og desentralisere studier på lavere grads nivå på inntil halvannet års normert studietid. Departementet vil gi disse institusjonene større faglig selvstendighet når det gjelder å utforme og organisere nye studietilbud, og til å fordele institusjonens ressurser og totale kapasitet mellom ulike utdanninger. Departementet mener at de fire breddeuniversitetene må gis fullmakter til å etablere og nedlegge studier på alle nivåer. De øvrige statlige institusjonene bør gis fullmakter til å etablere fag som inngår i lavere grads studier og til å etablere utdanninger av inntil to års varighet. De må søke departementet om å opprette utdanninger av varighet på mer enn to års studietid, mastergrader og doktorgrader. Videre gis institusjonene frihet til å opprette også grunnutdanninger som desentraliserte tilbud. Departementet forutsetter at slike tilbud alternerer mellom ulike studiesteder, blant annet på bakgrunn av særskilte lokale kompetansebehov.

For private høyskoler må etablering av alle nye studietilbud fortsatt undergis en faglig kvalitetsvurdering for godkjenning av eksamensrett etter privathøyskoleloven. Departementet vil etablere prosedyrer for faglig vurdering som gir private høyskoler forutsigbarhet og kort behandlingstid for søknader om fagjusteringer og eksamensrett for nye fag. Departementet mener videre at eksamensrett etter privathøyskoleloven bør forutsette at institusjonene innfører systemer som dokumenterer kvalitetsarbeid tilsvarende kravene som stilles til statlige institusjoner, se nærmere omtale nedenfor. Institusjonene kan miste eksamensretten etter privathøyskoleloven dersom påleggene om kvalitetssikring ikke følges opp, eller dersom det viser seg at utdanningene som tilbys ikke er på samme faglige nivå.

Universiteter og høyskoler er i dagens lov forpliktet til å samarbeide og utfylle hverandre i sine faglige aktiviteter, og til å utforme nye utdanningstilbud i tråd med nasjonale og internasjonale kvalitetskrav. Dette kravet vil også bli stilt til lærestedene i framtiden.

Departementet vil redusere bruk av sentralt fastsatte måltall for opptak til og kapasitet i enkeltutdanninger. Med unntak for de utdanningene der det fortsatt vil være en sentral styring av kapasitet, se omtale under 9.3.3 nedenfor, bør myndighet til å fatte vedtak om regulering av opptak til fag og studier av kapasitetshensyn ligge til styret ved institusjonen. Målet er at alle institusjonene innenfor rammen av det totale antallet studieplasser det gis budsjettmidler for, skal gis økt handlingsrom til å utvikle nye studietilbud og til å omdisponere kapasiteten. Departementet mener dette bedre enn i dag vil legge til rette for at institusjonene kan nå egne faglige ambisjoner og strategiske satsninger, tilpasse studieporteføljen til endringer i studentenes ønsker og til å dekke regionale behov i samfunns- og arbeidsliv.

Økonomisk handlefrihet

For å gi institusjonene økt frihet vil de gjøres til nettobudsjetterte tilskuddsinstitusjoner. Ved overgang til nettobudsjettering vil bruk av detaljerte bevilgningsforutsetninger falle bort. Nettobudsjetterte institusjoner kan beholde overskudd, og de kan fordele kostnader mellom drift og investeringer friere enn ordinære forvaltningsorganer. En overgang til nettobudsjettering forventes å gi effektiviseringsgevinster også som følge av bedre mulighet for å vurdere drifts- og investeringsmidler over statsbudsjettet i sammenheng med eksterne midler. Nettobudsjettering ble innført for universitetene fra 1. januar 2001. For andre institusjoner kan slik innføring skje når det er lagt til rette for dette ved institusjonene.

Institusjonene er i flere år blitt oppfordret til å øke sin andel av oppdragsvirksomhet og eksternt finansiert virksomhet. For å nå målene om å øke norsk forskningsinnsats slik at den kommer opp på samme nivå som gjennomsnittet for OECD, må det blant annet legges til rette for at universiteter og høyskoler øker omfanget av FoU finansiert av privat næringsliv, jf. oppfølging i statsbudsjettet for 2001 av NOU 2000: 7 Ny giv for nyskaping - Vurdering av tiltak for økt FoU i næringslivet fra Hervik-utvalget. Universiteter og høyskoler er også sentrale aktører for å oppfylle målene i Kompetansereformen. Departementet vil legge til rette for økt samhandling mellom universitets- og høyskolesektoren på den ene siden og samfunns- og arbeidsliv på den andre. Universiteter og høyskoler opplever økt konkurranse om oppdragsundervisning og -forskning fra utenlandske institusjoner og fra private innenlandske aktører. For at de skal være relevante aktører og fylle sin rolle, er det nødvendig å legge til rette for å utvikle institusjonenes organisering, kultur, regelverk og økonomiske rammer. Samtidig er det viktig at oppdragsvirksomhet ikke organiseres slik at fagmiljøer fragmenteres, at nøkkelpersonell fjerner seg fra undervisning og ordinær forskning, eller at institusjonenes mulighet for faglig styring og utvikling av sine fagmiljøer reduseres.

Institusjonene har fra 2000 fått delegert fullmakt til å fastsette årsverkramme, slik at de selv kan opprette nye stillinger. Departementet vil også legge til rette for mer fleksibel bruk av personellressurser og styrket faglig ledelse ved institusjonene. Departementet vil utvide adgangen for å tilby utdanninger finansiert som oppdrag, rettet mot et videreutdanningsmarked og mot utenlandske studenter som ikke omfattes av programmer eller avtaler. Departementet mener disse tiltakene vil legge godt til rette for å videreutvikle samhandlingen og overføringene mellom institusjonene og arbeids- og samfunnslivet, og at den eksternt finansierte virksomheten ved universiteter og høyskoler fortsatt som hovedregel skal integreres i den ordinære virksomheten. Dette gir store gjensidige faglige overføringsverdier mellom institusjonenes ordinære undervisnings- og forskningsoppgaver og eksternt finansiert undervisning og forskning. Nærheten til miljøene som driver grunnutdanning og langsiktig forskning er det som gir universiteter og høyskoler særskilte forutsetninger for kvalitet i oppdragsvirksomhet.

Departementet mener at institusjonene skal kunne søke om å opprette eller delta i selskaper for enkelte typer av oppdragsvirksomhet der dette vil være en hensiktsmessig organisering. Dette vil være aktuelt i enkelte tilfeller der samarbeid skal skje mellom flere institusjoner med ulik bakgrunn eller tilknytningsform, og der den mest ryddige samarbeidsformen vil være opprettelse av et felleseid selskap. Opprettelse av eller deltakelse i selskap kan også være aktuelt i enkelte tilfeller der det kan være et risikoelement ved driften, eller der institusjonene besitter kunnskap eller oppfinnelser som kan patenteres, og som kan utnyttes kommersielt. Arbeidsfordelingen bør være at universiteter og høyskoler i regelen bidrar med kompetanse i disse virksomhetene. Så lenge universiteter og høyskoler er organisert som forvaltningsorganer, vil departementet måtte føre kontroll med og ha innsyn i selskapene.

Departementet vil vurdere regelverk for samarbeid mellom universiteter og høyskoler og eksterne virksomheter på bakgrunn av disse overordnede vurderingene. For å legge til rette for fleksibilitet og tilpasningsdyktighet ved institusjonene er det viktig med hurtig behandling i departementet ved søknader fra institusjonene om deltakelse eller opprettelse av slike virksomheter.

Også ved oppdragsvirksomhet som organiseres og utføres innenfor institusjonens rammer, skal prising av oppdrag normalt dekke alle direkte og indirekte kostnader, slik at dette ikke går på bekostning av studiekvalitet eller annen forskningsvirksomhet ved institusjonene. Departementet mener likevel at institusjonene selv bør kunne velge om de vil nytte egne forskningsmidler til forskningsprosjekter som har ekstern delfinansiering. Dette vil trolig være aktuelt i enkelte tilfeller for den typen av ekstern finansiering der finansieringskilden ikke stiller krav om eksklusive rettigheter til forskningsresultater, ved støtte til prosjekter som er forskerinitiert, og ved finansiering av grunnforskningsaktivitet.

Mer fleksibel bruk av personalressurser

Universitetene og høyskolene forvalter store personalressurser, og personalet er institusjonenes viktigste ressurs. Kunnskap og kompetanse hos de ansatte ved institusjonene er helt avgjørende for virksomhetens drift, kvalitet og resultat, innenfor målsettingen om å drive forskningsbasert undervisning. Undervisningen ved universiteter og høyskoler skal være kjennetegnet ved at den bygger på vitenskapelig innvunnet innsikt, og gode forskningsmiljøer vil ofte være en forutsetning for kvalitet i undervisningen. Institusjonenes FoU-virksomhet bør presenteres for studentene som en del av læringsprosessen, og studenter bør kunne innvolveres i forskningsprosjekter. Den klart største innsatsfaktoren i forskning er den enkelte forskers tidsbruk. En viktig utfordring for institusjonene er å øke mulighetene for å omdisponere ressursbruken og rette den inn mot nye forsknings- og undervisningstilbud. Skal institusjonene lykkes med gjennomføring av faglige satsninger, økt omstillingskapasitet og økt samspill med arbeids- og samfunnsliv, må tidsressursen de disponerer til forskning i større grad organiseres og styres av faglig leder på grunnivået, på bakgrunn av den enkelte tilsattes motivering og forutsetninger, og ut fra institusjonenes faglige prioriteringer. Dette forutsetter bruk av en individuell differensiering av tidsressurser til forskning for det vitenskapelige personalet også ved universiteter og vitenskapelige høyskoler.

De enkelte studier kan ha stor studenttilstrømning i en periode, for så å oppleve raskt avtakende studenttilstrømming. Samtidig er tilsatte ved universiteter og høyskoler sterkt faglig spesialiserte, slik at mulighetene for alternativt arbeid ved institusjonene er begrenset. Utgiftsstrukturen ved institusjonene i universitets- og høyskolesektoren er i stor grad knyttet til lønnsutgifter til fast tilsatte. Andre vesentlige utgiftselementer er utgifter til teknisk infrastruktur og leieavtaler for bygningsmasse. Det er viktig at institusjonene nytter de mulighetene som finnes i regelverket for å frigjøre ressurser og skaffe rom for endring i daglig drift. Departementet vil i denne forbindelse undersøke muligheten til å gjøre endringer i universitets- og høyskoleloven og i forskriftene til tjenestemannsloven for å kunne gjøre større bruk av tilsettinger i prosjekter og engasjementer. Departementet vil her legge opp til en prosess som involverer berørte tjenestemannsorganisasjoner.

Departementet vil understreke at den enkelte institusjon selv må vurdere behov og hensiktsmessighet ved bruk av prosjektstillinger og engasjementer, blant annet i forhold til rekrutteringssituasjonen innenfor de ulike fagområder. Bruk av slike stillinger må vurderes på bakgrunn av at institusjonene må legge vekt på å framstå som attraktive arbeidsplasser for unge akademikere av begge kjønn.

Erstatningsbehovet i forskningssystemet vil være betydelig i årene framover, samtidig som etterspørselen etter kandidater med høyere utdanning og forskerutdanning fra andre deler av samfunnet øker. I St.meld. nr. 39 (1999-2000) Forskning ved et tidsskille, og ved Stortingets behandling av Innst. S. nr. 110 (1999-2000), ble viktigheten av en god personalpolitikk understreket. Det er lagt opp til en økning i antall rekrutteringsstillinger over en femårsperiode. Samtidig ble det understreket at utstyrstilgang og driftsmidler til forskerpersonalet er avgjørende for at universiteter og høyskoler er attraktive arbeidsgivere.

Institusjonene er nå gitt mulighet til å tilsette i postdoktorstillinger. Fordi postdoktorstillingene gir mulighet for forskningsmessig fordypning og viderekvalifisering, er de viktige for å heve forskningens kvalitet og i rekrutteringssammenheng. Stillingene kan også brukes målrettet for å rekruttere flere kvinner.

Ved behandlingen av Innst.S. nr. 230 (1990-91) gjorde Stortinget vedtak om å innføre en opprykksordning til professorstilling etter den enkeltes kompetanse, med referanse til at dette vil bedre rekrutteringen til vitenskapelige stillinger. Departementet mener institusjonenes behov for ressursstyring og til selv å vurdere hvilke fagområder de skal bygge opp kompetanse i, tilsier at opprykksordningen til professorstilling avvikles. Ordningen kan svekke professoratenes status. En videre oppfølging må ta hensyn til at ordningen er avtalefestet som en del av lønnssystemet.

9.3.3 Dimensjonering

Økt vekt på oppnådde resultater i finansieringen av undervisningsvirksomheten ved institusjonene, jf. omtale i kapittel 11, forutsetter at institusjonene får større frihet til å tilpasse studietilbudene til endringer i søkningen. I satsningen på utdanning vil Regjeringen at samfunnets behov for ulike typer arbeidskraft skal vektlegges. Dette er i tråd med anbefalinger fra OECD og i NOU 2000: 21 En strategi for sysselsetting og verdiskaping. Erfaring viser at det ikke alltid er lett å forutsi behovet for de enkelte utdanninger slik at en kan tilpasse kapasiteten til framtidige arbeidsmarkedsbehov. I den grad søkningen til ulike utdanninger er basert på forventninger om senere tilgang til relevant arbeid, vil sterkere vekt på studentenes søkning som grunnlag for dimensjonering gi en tilpasning til arbeidslivets behov. Arbeidslivet har også vist stor fleksibilitet i forhold til å verdsette kompetansen hos nyutdannede kandidater. Enkelte utdanninger kvalifiserer til yrkesgrupper som fyller høyt spesialiserte funksjoner som i begrenset grad kan utføres av personer med andre kvalifikasjoner. Innenfor en del av disse yrkene vil også endringer i arbeidsmarkedsbehov være knyttet til kjente størrelser som endringer i befolkningens alderssammensetning og til planlagte reformer av offentlige tjenestetilbud. Departementet må ha mulighet for sentral styring av kapasiteten der det er behov for dette, for eksempel for ulike grupper av helsepersonell, der de samfunnsmessige kostnadene ved mangel på ulike personellgrupper er store. Det må også være sentral styring av kapasiteten for spesielt kostnadskrevende utdanninger. Fordeling av kapasiteten mellom de øvrige utdanningene bør i større grad overlates til institusjonene, blant annet for å tilpasse kapasiteten til endringer i søkningen.

Et viktig mål er å sikre en jevn kjønnsfordeling i rekrutteringen til de ulike studiene. Det er i dag store ulikheter innenfor en del fagområder. Institusjonene må ha en bevisst strategi for å utjevne forskjellene. Videre vil departementet arbeide for å øke antallet studenter som velger realfag og teknisk- og naturvitenskapelig utdanning, med særlig fokus på rekruttering av kvinner.

Private høyskoler og ordninger for støtte gjennom Lånekassen for å ta studier i utlandet, utgjør et supplement til de statlige institusjonene. Finansieringen av dette må derfor være en del av den helhetlige politikken for dimensjonering og ses i sammenheng med målet om godt utbygde studietilbud i alle deler av landet.

For å sikre en best mulig dekning av samfunnets behov for kompetanse, er det nødvendig at den enkelte institusjon viser vilje og evne til omstilling når det gjelder ned- og oppbygging av kapasitet i de ulike studier. En omdisponering av studieplasser må ikke få konsekvenser for studenter som allerede er tatt opp til et studium.

9.3.4 Kvalitetssikring

Både studenter, arbeidsliv, myndigheter og offentligheten generelt stiller økte krav til kvalitet på utdanningstilbud, og forventer at institusjonene kan dokumentere kvalitet i utdanningen. Økt faglig frihet for universiteter og høyskoler gir også behov for effektive systemer for kvalitetssikring. Departementet mener at ordninger for kvalitetssikring og -utvikling er sentralt for å sikre omdømmet for norsk utdanning, legge til rette for effektiv bruk av offentlige ressurser, og for å sikre studentene et kvalitativt høyverdig tilbud.

Departementet vil legge vekt på at mekanismer for kvalitetssikring og -utvikling av studietilbudene ikke må føre til etablering av et stort utdanningsbyråkrati. Det er også sentralt at ordninger for kvalitetssikring må stimulere til utvikling av kvalitet framfor kun å definere minimumsstandarder. Formelle krav til pedagogisk kompetanse for faglig tilsatte, i tillegg til kompetansekrav i fagene de underviser i, er sentralt for å sikre kvalitet i undervisningen. Departementet vil vurdere arbeidsdelingen mellom institusjonene, Norgesnettrådet og departementet.

Departementet legger til grunn at universiteter og høyskoler selv må ha hovedansvaret for kvaliteten i sine studietilbud. Alle institusjoner skal utarbeide planer for kvalitetsarbeid og innføre systemer som dokumenterer kvalitetsarbeidet. Studentevaluering av undervisningen må inngå i dette, og slik evaluering skal systematiseres og brukes langt mer enn i dag.

Departementet vil styrke Norgesnettrådet som kvalitetsutviklingsinstrument. Norgesnettrådet skal gjennomføre evalueringer med hjelp fra adhocfagkomiteer, gjerne med deltakelse fra internasjonale fagmiljøer, og det får ansvar for å kontrollere at kvalitetssikringsordninger følges opp i institusjonene. Mandatet vil vurderes på dette grunnlaget. For å få en selvstendig stilling i dette faglige arbeidet, både i forhold til institusjonene og departementet, foreslår departementet å endre dagens ordning med organisering som rådsorgan til organisering som et fagorgan med eget styre.

Departementet forutsetter at studentene vil legge vekt på kvalitet ved valg av utdanning. Departementet vil bedre studiesøkernes tilgang på sammenlignbar informasjon om viktige egenskaper ved de enkelte studietilbudene. Dette kan være resultater av studentevalueringer, gjennomføring og suksessrater i utdanningene, personalets kompetanse, organisering av studietilbudene med videre.

Detaljerte standarder for innhold og organisering av studietilbudene begrenser institusjonenes handlingsrom og mulighet for faglig og pedagogisk utvikling. Departementet vil derfor gjøre de sentralt fastsatte rammeplanene mindre detaljerte og omfattende, og rette de mer inn mot å definere krav til kandidatenes sluttkompetanse. Departementet tar også sikte på å fristille enkelte utdanninger fra rammeplaner. Departementet legger likevel til grunn at rammeplaner er et sentralt virkemiddel for å oppnå en nasjonal standard på yrkesutøverne, og at rammeplanene er med på å forenkle nødvendige kvalitetssikringsprosedyrer for sertifisering eller autorisering.

For at forskningen skal kunne hevde seg internasjonalt og motvirke stagnasjon, står vurdering av kvaliteten på forskningen som utføres sentralt. I den senere tid har det vært utført en rekke internasjonale fagevalueringer i Forskningsrådets regi. Departementet mener at Forskningsrådet fortsatt skal ha ansvaret for evaluering av forskning. Resultater av evalueringer og andre kvalitetsmål vil i større grad enn tidligere bli lagt til grunn ved fordeling av budsjettmidler, se omtale i kapittel 11 om finansiering.

9.4 Oppsummering

• Departementet foreslår at universiteter og høyskoler gjøres om til forvaltningsorganer med særskilte fullmakter.

• Institusjonene gis større frihet i faglige, økonomiske og organisatoriske spørsmål.

• Departementet vil legge til rette for mer fleksibel bruk av personalressurser.

• Det må fokuseres sterkere på kvalitet i utdanning og forskning, jf. også omtalen av et helhetlig læringsmiljø foran.

• Universiteter og høyskoler må selv ha hovedansvaret for å sikre kvaliteten i sine tilbud.

• Alle institusjoner skal utarbeide planer for kvalitetsarbeid og innføre systemer som dokumenterer kvalitetsarbeidet.

• Studentevaluering av undervisningen må inngå i dette, og skal systematisk brukes.

• Departementet vil vurdere arbeidsdeling, organisering og ressursfordeling mellom departementet, universiteter og høyskoler og Norgesnettrådet. Norgesnettrådet defineres som kvalitetsutviklingsinstrument, og gis et mandat og organisering i samsvar med dette.

10 God styring

Jeg sa at arkitektene var blitt knepet i konstruksjonsfeil. Hvis tårnet ble konstruert slik de hadde tenkt, sa jeg, ville det ved første vindkast bøye seg mot jorden som en gressløk. Nye tegninger måtte til. Men å lage noe som ville tåle de sterke kastevindene som hver høst og vinter kom jagende ned fra fjellene, var ikke enkelt. Teknikken strakk rett og slett ikke til.

Vetle Lid Larssen, Himmeltårnet, Tiden 1999

10.1 Målet og utfordringene

Universiteter og høyskoler skal tjene mange formål og nå ulike mål. De skal møte forventninger og krav fra mange ulike grupper i samfunnet: studenter, arbeidsmarked, offentlig forvaltning og det private næringsliv. Omstillingsevnen påvirkes både av selve styringssystemet, styringsprosessene, den kulturelle selvforståelsen i institusjonene og det handlingsrommet institusjonene har for intern styring. Lav omstillingsevne kan skyldes mangel på frihet i forhold til sentrale myndigheter, en tung intern beslutningsstruktur, for lite myndighet for ledelsen eller manglende kultur for endringsprosesser. Ved å endre rammevilkårene vil departementet legge til rette for at institusjonene i større grad skal ta ansvar for sin strategiske utvikling, ta ansvar for kvalitet og effektiv ressursutnyttelse, god personalpolitikk og utvikle endringskompetanse og omstillingsevne.

10.2 Mjøsutvalgets forslag og høringsuttalelser

Mjøsutvalget foreslo at den interne styringsmodellen på overordnet nivå skulle være felles for alle institusjonene, men at de ble gitt større mulighet til å fastsette sin interne organisering på lavere nivå. Utvalget foreslo at styreflertallet skulle være eksternt, at rektor ikke lenger skulle være medlem av styret og ikke lenger valgt, men tilsatt, samt at det skulle opprettes et faglig kollegium. Argumentene for forslagene var at det er behov for en styrking av ledelsen ved institusjonene, at eksternt flertall økte styrenes profesjonalitet og kunne føre til mer effektive og kostnadsbevisste institusjoner, og at det også kunne øke institusjonenes omstillingsevne.

Gjennom høringsuttalelsene framkom det at universiteter og høyskoler gjennomgående er fornøyde med dagens styringsordning på overordnet nivå. De fleste institusjonene ønsker å styre seg selv, og et flertall ønsker også å beholde ordningen med valgt rektor og internt styreflertall. Blant øvrige høringsinstanser er de fleste uttalelsene begrenset til å gjelde spørsmålet om eksternt eller internt styreflertall, og flertallet ønsker eksternt flertall.

10.3 Departementets vurderinger

Styringsordninger må legge til rette for at institusjonene skal utvikle og gjennomføre strategier for kvalitetsutvikling i utdanning og forskning, og for effektiv utnyttelse av institusjonens ressurser. Det vil også i framtiden være behov for en nasjonal koordinering og sentral politisk styring av universitets- og høyskolesektoren. Dette oppnås i stor grad gjennom utforming og bruk av finansieringsmodellen for universiteter og høyskoler og ved å definere kvalitetskrav til utdanningene. Ved å endre tilknytningsform og innføre et større skille mellom departementet og institusjonene ønsker departementet å understreke institusjonenes selvstendige ansvar i utforming av egen framtid. Styrenes evne og handlingsrom til strategisk og overordnet styring av institusjonene må styrkes. For å oppnå dette bør det tas et samlet grep, med flere elementer. Både sammensetning av styret, kompetanse og tilgang på styringsmidler må defineres slik at vilje og evne til styring, ansvar og omstilling av institusjonene bedres.

10.3.1 Styrets strategiske ansvar

Styret skal være institusjonenes øverste organ. Styrets evne til strategisk og overordnet styring av institusjonene må styrkes. Styret må selv definere arbeidsform og beslutningsnivå i ulike typer av saker. Foran er det foreslått økte fullmakter for styrene i spørsmål om faglige, økonomiske og personellmessige disposisjoner, slik at styret selv kan velge løsninger og sette i verk tiltak. I denne stortingsmeldingen foreslås også en ny finansieringsmodell der ressursene til institusjonene i langt sterkere grad enn i dag tildeles på grunnlag av dokumentert kvalitet og oppnådde resultater i utdanning og forskning, se omtale i kapittel 11 nedenfor. Dette vil gi økt behov for og oppmerksomhet om styring internt ved institusjonene.

Styret må gis optimale forutsetninger for å opptre som et overordnet, strategisk organ. Institusjonene må etablere mindre tidkrevende beslutningsstrukturer, blant annet gjennom å unngå dobbeltarbeid i ulike organer og på ulike nivåer. God styring av institusjonene forutsetter profesjonalitet og kvalitet i støttefunksjoner, personalforvaltning, økonomistyring og studieadministrasjon. Departementet mener dette blir best ivaretatt gjennom en videreføring av skillet mellom faglig og administrativ ledelse på institusjonenes øverste nivå.

Det bør være sterkest mulig faglig orientering i ledelse og styring på fakultets- og avdelingsnivå, samt på instituttnivå. Ansvar for og utførelse av administrative oppgaver og støttefunksjoner kan derfor i større grad legges til institusjonenes sentrale nivå i de tilfellene der dette best legger til rette for å heve kvaliteten på disse tjenestene. Dette må også vurderes i forhold til mulige stordriftsfordeler som frigjør ressurser fra administrative til faglige oppgaver, og til at det kan bidra til å rendyrke faglige orienteringer og tidsbruk på de lavere nivåene ved institusjonene.

Dersom styret finner det hensiktsmessig, må det stå fritt i spørsmål om å opprette faglige organer, og til å delegere beslutningsmyndighet til disse og til den administrative ledelsen. Departementet foreslår at interne universitets- eller høyskoleråd avvikles, og vil komme tilbake med forslag om endringer i universitets- og høyskoleloven i samsvar med dette.

10.3.2 Styringsmodell

Dagens hovedmodell for styresammensetning er at de vitenskapelig tilsatte utgjør den største gruppen. Ved alle institusjoner ledes styret av en valgt rektor. Styrets sammensetning og kompetanse må være tilpasset oppgavene. Departementet legger vekt på at styring og ledelse i komplekse kunnskapsorganisasjoner som universiteter og høyskoler må gjøres med legitimitet i fagmiljøene. Styreordningene må understøtte og understreke at akademisk frihet er en forutsetning for at kunnskap skal søkes i åpenhet for kritisk etterprøving, uavhengig av partsinteresser, myndigheter og oppdragsgivere.

Eksternt styreflertall er en modell som er hentet fra selskapslovgivingen, og som er tilpasset institusjoner som styres av en eier. Styret vil i slike tilfeller utøve sin myndighet på vegne av en eier. Departementet ønsker ikke at de statlige universitetene og høyskolene skal få en selskapsform. Styringsformen bør fortsatt gjenspeile at dette er institusjoner med en særskilt status, og med en stor grad av selvstyre.

Departementet mener at ordningen med valgt rektor både gir legitimitet og kompetanse til denne lederfunksjonen. Institusjonens styre bør ledes av øverste faglige ansvarlige, som er rektor, og ha et flertall av medlemmene fra institusjonen. For å sikre kontinuitet i styret vil departementet forlenge rektors valgperiode fra dagens lengde på tre år til fireårige valgperioder.

Det er et mål å øke samspillet mellom institusjonene og sentrale bruker- og interessegrupper. For å tilføre institusjonene et bredere spekter av kunnskaper og erfaringer mener departementet at andelen eksterne styrerepresentanter bør øke gjennom at det etableres et styre med en vesentlig styrking av ekstern representasjon. Departementet foreslår at styrene skal bestå av fire vitenskapelig tilsatte, en representant fra gruppen av teknisk og administrativt tilsatte, to studentrepresentanter og fire eksterne styremedlemmer. Dette innebærer at ikke noen enkeltgruppering utgjør et flertall i styret. Ved valg av eksterne styremedlemmer er det viktig at institusjonene tilføres personer med stor kompetanse og ulike kontakter og erfaringer. Institusjonene bør foreslå eksterne styremedlemmer for departementet. Det samme skal fylkeskommunen gjøre. Institusjonene bør legge opp til innspill fra sentrale aktører i regionalt samfunns- og arbeidsliv. Eksterne styremedlemmer oppnevnes deretter på fritt grunnlag av institusjonseier ved departementet.

Institusjonene er svært ulike blant annet i forhold til størrelse, fagprofil, eksterne interesser fra arbeids- og samfunnsliv og omfang av ekstern finansiering. Videre er det verdifullt å vinne erfaringer med ulike organisasjons- og styreformer. Departementet mener derfor at det skal være adgang for dagens høyskoler til å søke om forsøk med eksternt styreflertall og tilsatt rektor på åremål.

10.3.3 Større frihet i valg av organiseringsmodell

Det er i dag departementet som etter universitets- og høyskoleloven fastsetter avdelingsinndelingen. Under avdelingsnivå står institusjonene fritt til å etablere og legge ned enheter. Dagens system medfører en relativt omstendelig og tidkrevende prosedyre ved omorganisering fordi endringer på avdelingsnivå alltid må forelegges departementet. Institusjonene i universitets- og høyskolesektoren er svært forskjellige både i størrelse og i fagområder. Departementet mener at også dette tilsier at organiseringen bør differensieres og utformes i samsvar med behovet på den enkelte institusjonen. Det er styret ved den enkelte institusjon som best er i stand til å utforme organisering av virksomheten slik at den samsvarer med institusjonenes særtrekk og faglige satsninger. Departementet vil derfor fjerne lovreguleringen av den interne avdelingsinndelingen. Departementet vil komme tilbake med forslag til lovendring slik at institusjonene selv kan fastsette struktur på disse nivåene og selv fastlegge kompetanse- og oppgavefordeling mellom ulike organer på ulike nivå. Ved sammensetning av styringsorganer og råd må hensynet til studentdemokrati ivaretas.

10.3.4 Bedre faglig ledelse

Institusjonene må ha en god faglig ledelse for å bruke de samlede ressursene effektivt slik at man oppnår kvalitet i all virksomhet og kan gjennomføre institusjonens strategi. God faglig ledelse er også viktig for omstilling til nye behov og krav og for å styrke institusjonens undervisning og forskning. En sterkere faglig ledelse skal ikke innebære styring av den faglige dialog og diskurs og inngripen i den akademiske frihet, men er tvert imot en forutsetning for at institusjonene skal kunne oppfylle sine oppgaver som en viktig samfunnsinstitusjon.

Virksomheten på det enkelte institutt og avdeling er det som avgjør institusjonenes kvalitet. Det er her den faglige virksomheten foregår. Det er her hovedmengden av tiltak som sikrer og utvikler kvaliteten på undervisning og forskning må gjennomføres. Departementet mener at dagens modell ikke gir tilstrekkelig faglig ledelse. Forskningsevalueringer viser at kvaliteten på miljøene er ujevn, og at flere miljøer ikke holder god nok standard. Blant de problemene som har vært trukket fram i evalueringene har vært manglende faglig ledelse og fragmenterte forskningsprofiler.

Det er en lederoppgave å styre ressursdisponeringen og sørge for kvalitetssikring av både undervisning og forskning. Lederen må ha tilstrekkelig lederkompetanse til å sørge for en god utnyttelse av personalet, samt ha nødvendig formell myndighet til å kunne lede en endringsprosess. Samtidig må lederen ha faglig legitimitet. En styrking av instituttlederens rolle innebærer også at ansvaret for bedre oppfølging av studentene blir vektlagt i større grad.

Etter departementets vurdering vil det derfor være viktig å etablere ordninger for god faglig ledelse på grunnivået. Departementet foreslår derfor at ledere på institutt- og fakultets-/avdelingsnivå ansettes i åremålsstilling, og at de skal være både faglig og administrativt ansvarlige. Den som innehar stillingen, må få anledning til å besitte flere og mer effektive styringsvirkemidler, samtidig som stillingen også bør knyttes til mer attraktive lønns- og arbeidsvilkår, blant annet i forhold til forskningsarbeid. Tilsetting og utforming av arbeidsoppgaver og resultatmål skal tilligge institusjonenes sentrale ledelse, og vil utgjøre et viktig strategisk styringsmiddel for institusjonens styre. Det må legges vekt på lederegenskaper, evne til strategisk tenkning og at faglig leder bør være en person med betydelig vitenskapelig erfaring og legitimitet i fagmiljøene. Institusjonene bør også utforme gode lederutviklingsopplegg.

10.3.5 Likestilling

Kvinner utgjør i dag et flertall blant studentene, men er sterkt underrepresentert i høyere stillinger på universiteter og høyskoler. Den lave kvinneandelen i ledende stillinger representerer manglende bruk av viktige ressurser, og likestilling er en sentral utfordring for institusjonene. Likestillingsmål og -tiltak må inngå som en del av virksomhetenes ordinære arbeid. Departementet vil spesielt understreke viktigheten av at institusjonene stimulerer kvinner til å søke de nye faglige lederstillingene på institutt- og avdelingsnivå.

Rekruttering til disipliner og fagområder med få kvinner, særlig innenfor naturvitenskap og teknologi, må også styrkes. Det samme gjelder behovet for å øke andelen menn innenfor helse- og omsorgsutdanninger, sykepleierutdanning og førskolelærerutdanning.

Aktuelle tiltak i dette arbeidet kan være rekrutterings- og informasjonskampanjer, bruk av kjønnskvotering, samt tiltak for å styrke nettverksbygging. Særtiltak som øremerking, kvotering og lignende må utformes i sammenheng med overordnede mål og tiltak ved institusjonene.

10.4 Oppsummering

• Departementet foreslår tiltak for å sikre og utvikle kvalitet i utdanning og forskning og å styrke institusjonenes evne til strategisk og overordnet styring. For å styrke intern styringskapasitet foreslås det å endre sammensetning av styret, og å øke kompetansen som er tillagt styret, og tilgang på styringsmidler. Det foreslås å gi styret utvidet adgang til selv å definere arbeidsform og beslutningsnivå i de ulike typer av saker, og større frihet i spørsmål om intern organisering av institusjonene.

• Departementet tilrår at institusjonene fortsatt skal ha valgt rektor som leder av institusjonens styre. Andelen eksterne styremedlemmer økes, på bekostning av tilsatte ved institusjonen.

• For å sikre og utvikle kvalitet i utdanning og forskning, og for å øke styringsevnen ved institusjonene, foreslår departementet å styrke faglig ledelse på grunn- og avdelingsnivået ved at disse ansettes på åremål.