4 Samarbeidet om atomsikkerhet

Nivået av menneskeskapt radioaktiv forurensning i miljøet i nordområdene er lavt, med unntak av spesielle geografiske områder. De viktigste kildene til radioaktiv forurensning i nord er nedfall fra atmosfæriske prøvesprengninger på 1950- og 1960-tallet, nedfall fra Tsjernobyl-ulykken i 1986, samt utslipp til det marine miljø fra vesteuropeiske reprosesseringsanlegg.

Det har ikke vært vesentlige utslipp av radioaktive stoffer til luft etter Tsjernobyl-ulykken, samtidig som utslipp fra reprosesseringsanleggene er redusert de siste årene. Nivåene for radioaktiv forurensning i nordområdene er derfor synkende.

Konsentrasjonen av atominstallasjoner og opphopning av radioaktivt avfall og kjernefysisk materiale i Nordvest-Russland representerer imidlertid en potensiell fare for radioaktiv forurensning som også kan berøre norske interesser.

Etableringen av Den nordlige dimensjons miljøfond (NDEP-fondet), undertegningen av den multilaterale juridiske rammeavtalen for bistand til Russland på atomsikkerhetsområdet (Multilateral Nuclear Environment Programme in the Russian Federation – MNEPR-avtalen), samt lanseringen av G8-landenes globale partnerskap mot spredning av masseødeleggelsesvåpen og -materiale, har skapt nye forutsetninger for å løse atomproblemene i Russland.

Russland legger selv betydelige ressurser inn i atomsikkerhetsarbeidet. Dette gjelder ikke minst opphugging av utrangerte ubåter. Russiske myndigheter bruker også store ressurser i å legge til rette for de prosjekter som finansieres av Norge og andre vestlige land.

Mange atomsikkerhetstiltak gjennomføres på anlegg som er underlagt strenge begrensninger på utlendingers adgang. Dette har til tider skapt vansker for prosjektgjennomføringen. I de siste årene har russiske myndigheter imidlertid vist en gradvis større åpenhet og vilje til å legge forholdene til rette for det økte aktivitetsnivå vi nå ser fra vestlige donorlands side.

Atomsikkerhetssamarbeidet med Russland har de siste årene økt i omfang, samtidig som det er iverksatt store og kompliserte prosjekter. Dette har gjort det nødvendig med en gjennomgang av rollefordelingen mellom Utenriksdepartementet, Statens strålevern og prosjektledere. Statens strålevern er nå fagdirektorat for Utenriksdepartementet i gjennomføringen av dette samarbeidet med Russland.

4.1 Norske prioriteringer og premisser

Siden 1995 er det fra norsk side bevilget mer enn 1 milliard kroner til atomsikkerhetsprosjekter i Russland og i tidligere sovjetrepublikker. De fleste tiltak er gjennomført i Nordvest-Russland. Omlag to tredeler er benyttet til tiltak for å redusere risikoen for ulykker ved russiske kjernekraftverk i våre nærområder og til sikker håndtering og lagring av radioaktivt materiale og brukt kjernebrensel.

Den norske innsatsen har to hovedmålsettinger:

• bidra til å beskytte helse, miljø og næringsvirksomhet mot radioaktiv forurensning

• bidra til å hindre at radioaktivt og spaltbart materiale kommer på avveier og blir brukt til terrorformål

De siste årene har norsk innsats hatt fire hovedprioriteringer:

• opphugging av utrangerte atomubåter fra Nordflåten

• sikring av sterkt radioaktive strontiumbatterier i fyrlykter langs kysten i Nordvest-Russland

• infrastrukturtiltak på den nå nedlagte servicebasen for Nordflåten i Andrejevbukta på Kola; tiltakene utvides i løpet av 2005 til å omfatte fysisk sikring

• styrking av samarbeidet mellom norske og russiske tilsyns- og forvaltningsmyndigheter.

Disse norske prioriteringene er fastsatt i samråd med russiske myndigheter og i henhold til de prioriteringer det er enighet om i det internasjonale atomsikkerhetssamarbeidet. På alle norske innsatsområder er det etablert et nært samarbeid med andre donorland, særlig Storbritannia.

Vi vil i årene fremover se et betydelig større internasjonalt engasjement på atomsikkerhetsområdet i Nordvest-Russland. Antallet prosjekter vil øke, og mange av prosjektene vil være store og potensielt risikofylte. I en slik situasjon vil kravene til nøyaktig planlegging og prioritering skjerpes.

Russiske myndigheter utarbeidet i 2004 på oppdrag fra Den europeiske bank for gjenoppbygging og utvikling (EBRD) en overordnet og helhetlig plan for arbeidet med å løse de omfattende miljø- og sikkerhetsutfordringene i Nordvest-Russland. Planen har bidratt til bedret forståelse av utfordringene og viser hvor de kritiske punktene er og hvor ressursene bør settes inn. Den har derfor lagt grunnlaget for en koordinert og målrettet innsats.

Det overordnede ansvar for prioritering og koordinering av den internasjonale innsatsen må ligge på russisk side. Samtidig er det viktig at donorlandene avstemmer egen innsats i forhold til andre lands aktiviteter for å sikre synergi, effektiv ressursbruk og for å hindre at det oppstår flaskehalser i arbeidet. Norge tok i 2003 til orde for drøftelser om hvordan koordineringen av arbeidet kunne bedres. De drøftelser som ble ført på grunnlag av det norske initiativet har i praksis ført til at Kontaktgruppen for internasjonale atomsikkerhetsprosjekter (CEG) er allment akseptert som det viktigste forum for koordinering av prosjektarbeidet.

Gjennomføring av tiltak som omfatter håndtering av radioaktivt avfall eller brukt kjernebrensel er belagt med risiko. For å redusere sannsynligheten for ulykker og negative effekter på helse, miljø og sikkerhet legger derfor Regjeringen stor vekt på at det foretas konsekvensvurderinger av de enkelte tiltak.

Regjeringen legger likeledes vekt på at vestlige donorland og internasjonale finansieringsinstitusjoner har mest mulig ens tilnærming når det gjelder krav til og gjennomføring av konsekvensvurderingene. Fra norsk side ble det derfor høsten 2003 tatt initiativ til drøftelser om dette internasjonalt. Det norske initiativet har bidratt til at det nå er bred enighet blant donorland om hvor ansvaret for utarbeidelsen ligger og hvilke krav som må settes til vurderingene.

Russlands regelverk på områdene strålevern, kjernesikkerhet og miljøvern følger i hovedsak de samme standarder og normer som i tilsvarende regelverk i Norge og andre vestlige land. Forvaltningsansvaret er imidlertid fordelt på flere organer og kompleksiteten i lovverket gjør det vanskelig å ha god oversikt over hvordan reguleringen av tiltakene foregår i praksis.

Samarbeidet med Russland har vist at etterlevelsen av regelverket kan forbedres. Fra norsk side er det derfor lagt stor vekt på å utvikle et nært samarbeid mellom Statens strålevern og russiske tilsyns- og forvaltningsmyndigheter, og at dette samarbeidet knyttes nært til gjennomføringen av det praktiske atomsikkerhetsarbeidet.

4.2 Særlige utfordringer

Atomsikkerhetsutfordringene i Nordvest-Russland er mange og komplekse. Ofte vil vi stå overfor avveininger mellom løsninger som ikke er optimale, men hvor utsettelse av tiltak kan vise seg som det mest uheldige. Andre ganger vil en utredning kunne vise at den beste løsning kan være å la avfallet ligge.

Behandlingen av brukt reaktorbrensel, særlig fra atomdrevne fartøyer, er den viktigste, men kanskje også den vanskeligste sak i atomsikkerhetsarbeidet i Russland. En rekke tiltak finansiert av Norge og andre vestlige land omfatter håndtering av slikt brensel, som i dag sendes til anleggene i Majak ved Ural for videre behandling.

Russiske myndigheter erkjenner at forholdene ved reprosesseringsanlegget i Majak er problematiske og at det fortsatt er behov for store investeringer for å sikre at anlegget ikke påfører omgivelsene skade. Som ledd i det norsk-russiske miljøvernsamarbeidet gjennomførte norske eksperter på 1990-tallet sammen med russiske atommyndigheter omfattende undersøkelser ved anlegget. Undersøkelsene viste at det i første rekke er utslipp de første årene, og ulykkene ved anlegget på 1950- og 1960-tallet, som er årsaken til den omfattende forurensningen av landområder og elvesystemer.

Økt internasjonalt engasjement for løsning av atomsikkerhetsproblemene i Russland vil kunne øke presset på anlegget i Majak. Det er derfor nå et behov både for økt kunnskap om mulige konsekvenser av driften ved anlegget, og om eventuelle alternativer. Utenriksdepartementet har derfor bedt Statens strålevern om å gjenoppta samarbeidet med russiske myndigheter med sikte på ytterligere undersøkelser, med særlig vekt på konsekvenser for miljø og sikkerhet ved normal drift og mulige konsekvenser av ulykker ved de tekniske anleggene.

Det er også behov for nærmere drøftelser for å kartlegge om midlertidig lagring kan komme inn som et alternativ til reprosessering. I dag har Russland utilstrekkelig kapasitet til midlertidig lagring, og vi må derfor være forberedt på at det kan komme forslag om bygging av slike lageranlegg i våre nærområder. Det avgjørende må etter Regjeringens syn være at slike anlegg tilfredsstiller strenge sikkerhetskrav, og ikke hvor de lokaliseres. Vi må også være klar over at utredning av lokaliseringsalternativer, tekniske løsninger og selve byggingen vil ta mange år.

Det vil ikke i alle tilfeller være snakk om et valg mellom reprosessering og direkte lagring. Enkelte typer kjernebrensel kan mellomlagres direkte mens andre må behandles før restproduktene kan lagres som avfall. Det finnes ikke noen oppdatert faglig vurdering av alle relevante forhold rundt fremtidig behandling og lagring av brukt brensel i Russland. Det er derfor vanskelig å hevde at midlertidig lagring i påvente av utbedring av Majak er bedre eller verre enn reprosessering i det eksisterende anlegget.

Reprosessering av brukt kjernebrensel fører til utslipp av radioaktive stoffer til omgivelsene. Dette vil være utgangspunktet for norske holdninger til videre drift av f.eks. Majak-anlegget. I Nordvest-Russland er imidlertid situasjonen ved enkelte atominstallasjoner så akutt at det må anses som utilrådelig å utsette tiltak til det foreligger alternativer til reprosessering i Majak.

Russland har totalt 30 kjernekraftreaktorer fordelt på 11 verk. De eldste reaktorene har passert 30 år, som er reaktorenes designmessige levetid. Prinsippet om en designlevetid på 30 år er til en viss grad begrunnet i at reaktoren i løpet av denne perioden vil ha tjent inn investeringskostnadene, og altså ikke begrunnet i teknisk levetid for systemer og komponenter. Kraftbehov og produksjonskapasitet i regionen vil ha avgjørende betydning for beslutninger om et kjernekraftverks levetid.

Drift av kjernekraftreaktorer utover 30 år er ikke på noen måte et særrussisk fenomen. Også reaktorer i Sverige har fått lisens for utvidet driftstid. Det kan også nevnes at reaktorer i USA har fått innvilget forlenget driftstid til 60 år.

Dette endrer ikke Regjeringens syn på videre drift av russiske kjernekraftverk. De skadevirkninger ulykker ved disse kraftverkene kan få også for norske interesser er langt mer omfattende enn ulykker ved andre typer atominstallasjoner i våre nærområder. Derfor ligger ønsket om stengning fast. Dette er gjentatte ganger tatt opp med russiske myndigheter. I vår praktiske tilnærming til saken har vi imidlertid måttet ta utgangspunkt i Russlands ønske om videreføring av driften. Vårt kortsiktige mål har derfor vært å bidra til økt sikkerhet inntil stengning.

Sikkerhetsanalyser og statistikk dokumenterer at norsk og annen vestlig bistand til sikkerhetstiltak ved russiske kjernekraftverk har bidratt til at de mest akutte sikkerhetsproblemene nå er løst. Bidragene blir derfor nå redusert. Det vil imidlertid også i de kommende år være tilrådelig med en viss innsats for å vedlikeholde de sikkerhetstiltak som allerede er gjennomført, eventuelt tilpasse dem til endringer i selve anlegget. Dette vil også sikre at norske tilsynsmyndigheter og fagmiljøer kan videreføre en nær kontakt med de aktuelle kraftverkene. Det er viktig ut fra beredskapshensyn, og fordi kontakt mellom russiske kjernekraftverk og vestlige fagmiljøer bidrar til en fortsatt positiv utvikling av sikkerhetskulturen ved verkene.

4.3 Rammer for samarbeidet med Russland

Det norsk-russiske samarbeidet om atomsikkerhet er regulert av Den multilaterale juridiske rammeavtale for bistand til Russland på atomsikkerhetsområdet (MNEPR-avtalen) og av en bilateral gjennomføringsavtale. En norsk-russisk kommisjon møtes årlig for gjennomgang av prosjektarbeidet og aktuelle problemstillinger. En bilateral avtale om beredskap og varsling ble inngått i 1993. En protokoll om senking av terskelen for varsling ble undertegnet i 2003.

Arbeidet under Den norsk-russiske miljøvernkommisjonen har siden 1992 satt fokus på truslene fra radioaktiv forurensning på det ytre miljøet. En videreutvikling av myndighetsamarbeidet vil stå sentralt også i årene som kommer.

Atomsikkerhetssamarbeidet med Russland har også en sterk internasjonal forankring. Det første formaliserte multilaterale samarbeidet Norge gikk inn i på dette området var Avtalen om militært miljøvernsamarbeid i Arktis (AMEC-samarbeidet), som ble opprettet mellom Norge, USA og Russland i 1996. Storbritannia ble medlem i 2003.

Norge deltar også i en rekke internasjonale atomsikkerhetsfond administrert av EBRD. Det viktigste av disse er EUs nordlige dimensjons miljøpartnerskap (NDEP-fondet), der Norges bidrag er i alt 10 millioner euro. Drøyt 40 prosent av bidraget ble betalt i 2002, resten fordeles med like avdrag over perioden 2003–2006. Ved inngangen til 2005 rådde NDEP-fondet over 148 millioner euro øremerket atomsikkerhetstiltak i Nordvest-Russland.

I 2002 etablerte G8-landene et globalt partnerskap mot spredning av masseødeleggelsesvåpen og -materiale. Partnerskapet har som mål å reise 20 milliarder dollar for tiltak over 10 år knyttet til ikkespredning, nedrustning, antiterrorisme og atomsikkerhet, særlig i Russland. Opphugging av atomubåter og sikring av nukleært materiale er blant de områdene som skal prioriteres. USA skal alene bidra med 10 milliarder dollar.

Norge ble i 2003 som første land utenfor G8-kretsen invitert til å slutte seg til samarbeidet. Fra norsk side er det stilt i utsikt et bidrag på 100 millioner euro over 10-årsperioden, med forbehold om Stortingets samtykke. Dette er midler som bevilges til Handlingsplanen for atomsaker, som i det store og hele benyttes til å finansiere bilaterale norsk-russiske prosjekter i Nordvest-Russland.

Det nære samarbeidet med Russland om miljø og atomsikkerhet gjennom mange år har gitt Norge en sentral posisjon internasjonalt på dette feltet. Dette har gjort at vi kan være med å legge premisser under internasjonale drøftinger om fremtidige prioriteringer og tiltak.